T-091-18

         T-091-18             

Sentencia T-091/18    

LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Personero municipal en representación de   menores de edad    

LEGITIMACION POR PASIVA DE SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL-Entidad   encargada de administrar el servicio educativo en el departamento de Caquetá    

PRINCIPIO DE   INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro   medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo    

DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Regla de   subsidiariedad es menos rigurosa y se debe atender de manera primordial el   interés superior de los menores de edad    

En los asuntos que involucran derechos fundamentales de niños, niñas y   adolescentes, el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad es   menos riguroso, debido al interés superior de los menores de edad, garantizado   por el artículo 44 de la Constitución.     

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS,   NIÑAS Y ADOLESCENTES EN EL SECTOR RURAL-Procedencia excepcional    

DERECHO A LA EDUCACION EN EL SECTOR RURAL-Protección    

DERECHO A LA EDUCACION-Naturaleza y contenido    

EDUCACION-Derecho fundamental y   servicio público con función social    

De acuerdo con el   artículo 67 de la Constitución Política, la educación tiene la doble connotación   de derecho y servicio público. Como derecho, propende por la formación de los   individuos, para que puedan desarrollar y fortalecer sus habilidades cognitivas,   culturales, físicas, entre otras. Como servicio público, representa una   obligación del Estado, que tiene una función social. Esto   significa que la educación es un “objetivo fundamental de la actividad   estatal (…) por lo que adquiere el carácter de gasto público social”, sometido   al control y a la vigilancia del Estado.    

DERECHO A LA EDUCACION-Características y componentes/DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y   adaptabilidad     

En un comienzo, la   jurisprudencia constitucional consideró que solo el acceso y la permanencia en   el sistema educativo hacían parte del “núcleo esencial” del derecho fundamental a la educación. Sin   embargo, desde que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones   Unidas profirió la Observación General   Número 13, la Corte ha admitido que este derecho tiene cuatro componentes   estructurales e interrelacionados: asequibilidad, accesibilidad,   adaptabilidad y aceptabilidad. Estos componentes se predican de todos los niveles de   educación (preescolar, básica, media y superior), y el Estado debe respetarlos,   protegerlos y cumplirlos (ofrecer prestaciones), ya sea de manera inmediata o   progresiva. Tal como lo indica la Observación General Número   13, la asequibilidad se refiere a la   existencia de“instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente”; la accesibilidad, a que dichas   instituciones y programas sean “accesibles a todos, sin discriminación”; la adaptabilidad, a que la educación   tenga “la flexibilidad necesaria para adaptarse a   las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las   necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”, y la aceptabilidad, a que la forma y el fondo de la educación sean   aceptables para los estudiantes, “por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena   calidad”.    

ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA   EDUCACION     

DERECHO A LA EDUCACION DE HABITANTES DE AREAS RURALES-Alcance      

DERECHO A LA EDUCACION-No es admisible hacer una diferenciación entre la   calidad de la educación urbana y la rural    

DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR EN ZONAS RURALES-Reiteración de jurisprudencia    

La Sentencia T-963 de 2004 concluyó que la satisfacción del derecho a la   educación de los menores que habitan zonas rurales implica: “i) que las escuelas deben estar disponibles en todos los centros   poblados o a una distancia razonable para que los menores puedan asistir a ellas   (obligación de accesibilidad); ii) que los centros educativos cuenten con las   condiciones materiales mínimas exigidas para prestar el servicio a los discentes   (obligación de aceptabilidad); y iii) que se nombren docentes idóneos y en   cantidad suficiente para atender la demanda educativa en forma continua   (obligación de asequibilidad)”.    

DERECHO A LA EDUCACION EN EL SECTOR RURAL-Obligación del Estado de garantizar el respeto, la   protección y el cumplimiento de los componentes de asequibilidad, accesibilidad,   adaptabilidad y aceptabilidad    

DERECHO A LA EDUCACION-Desarrollo normativo    

PONDERACION ENTRE LOS NIVELES RAZONABLES DE LOS DERECHOS   SOCIALES    

PONDERACION-Concepto y finalidad    

PONDERACION-Análisis de razonabilidad y proporcionalidad     

NIVEL RAZONABLE DE SATISFACCION DEL DERECHO-Alcance    

El nivel razonable de satisfacción   del derecho –y, por lo tanto, exigible judicialmente– debe ser:(i)   razonable, en la medida en que dicho nivel puede adscribirse al contenido del   derecho en cuestión; y (ii) proporcional, esto es, justificado en que la   satisfacción del titular del derecho al recibir el nivel razonable de satisfacción es mayor a la   afectación que se le ocasionaría al obligado al exigírsele garantizar dicho nivel   razonable de satisfacción.    

DERECHOS ECONOMICOS,   SOCIALES Y CULTURALES-Modelo de adjudicación fundado en   los principios de razonabilidad y proporcionalidad    

DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN EL SECTOR RURAL-Vulneración por Secretaría de Educación al no autorizar la apertura   de los grados décimo y undécimo en institución educativa    

                                               

Referencia: Expediente T-6.455.218    

Acción de tutela presentada por Reinel Losada Guaca, personero   municipal de Curillo, Caquetá, en contra de la Gobernación de Caquetá –   Secretaría de Educación Departamental.    

Magistrado Ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciocho (2018).    

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada   por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo Guerrero   Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, en especial de la prevista por los artículos 241.9 de la Constitución   Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente    

                                                              

SENTENCIA    

En el trámite de revisión de la sentencia adoptada el 27 de junio de 2017   por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes, Caquetá, en el   marco de la acción de tutela promovida por Reinel Losada Guaca, personero   municipal de Curillo, Caquetá, en contra de la Gobernación de Caquetá –   Secretaría de Educación Departamental.    

I. ANTECEDENTES    

1. El 9 de junio de   2017, Reinel Losada Guaca, personero municipal de Curillo, Caquetá, actuando en   representación de los menores Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Yerly Paola   Carvajal Alvis, Deicy Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo Garzón Cubillos,   Faidiver González Gutiérrez, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova   Noguera, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas Chimbi, así como   del señor Carlos Andrés Cabrera Imbachi, presentó acción de tutela en contra de   la Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental. Según el   accionante, esa entidad vulneró los derechos fundamentales a la educación y a la   igualdad de sus representados, al no disponer la apertura de los grados décimo y   undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina.    

1. Hechos    

2. La Institución Educativa Rural   Salamina es un establecimiento público del orden departamental ubicado en la   vereda Salamina del municipio de Curillo, Caquetá. Dicha institución ofrece   servicios de educación básica, que incluyen cinco grados de primaria y cuatro   grados de secundaria, pero no ofrece educación media (grados décimo y undécimo).    

3. Mediante oficio de 15 de noviembre de   2016[1],   el rector de la Institución Educativa Rural Salamina, Fernando Ibáñez Cabrera,   le solicitó al jefe de la Oficina de Cobertura Educativa de la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá, Luis Eduardo Pinzón Hermosa, su aprobación   para la apertura del grado décimo en el año lectivo 2017. De acuerdo con la   solicitud, a esa fecha, había “cuatro estudiantes matriculados en el grado   noveno y otros ocho han solicitado cupo para ingresar a terminar la educación   MEDIA” (mayúsculas originales).    

4. En respuesta de fecha 16 de noviembre   de 2016[2],   el Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa de la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá le informó al Rector de la Institución Educativa Rural   Salamina que su solicitud se llevaría al Comité de Cobertura. Posteriormente, en   oficio del 7 de diciembre de 2016[3],   le comunicó que, “en reunión de Comité de Cobertura realizada el 18 de   noviembre de 2016, se analizó la solicitud y se acordó que la demanda no era   suficiente para la apertura del grado peticionado”.    

5. En escrito recibido el día 13 de   febrero de 2017[4],   Diego Alejandro Cabrera Himbachi, representante de los estudiantes; Yerly Paola   Carvajal Alvis, contralora estudiantil, y Deicy Juliana Imbachi Astros,   personera estudiantil, le solicitaron al gobernador de Caquetá, Álvaro Pacheco   Álvarez, la apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural   Salamina. En su petición, los estudiantes afirmaron que quienes terminaron el   grado noveno “no tenemos la opción de seguir estudiando y graduarnos de   bachilleres, vulnerándonos así el derecho a la educación y a unas mejores   condiciones de vida y de progreso para nosotros y nuestras familias”;  además, “que la única vía de acceso a nuestra institución, es el río Yurayaco   y en la canoa lechera nos gastamos de tres a cuatro horas para llegar a la   cabecera municipal”.    

6. En respuesta a esta solicitud,   mediante oficio del 17 de febrero de 2017[5],   el Jefe de la Oficina de Cobertura les comunicó a los estudiantes que la   petición debía ser elevada “por el Directivo Docente del Establecimiento   Docente”.    

7. De acuerdo con el Personero Municipal   de Curillo, sus representados no pueden desplazarse a otra institución,   “siendo su distancia a más de dos horas a pie”; además, “no existe el   servicio de transporte escolar”.    

8. Durante el trámite de la acción de   tutela de la referencia, los accionantes Yerly Paola Carvajal Alvis, Faidiver   González Gutiérrez, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas   Chimbi cumplieron 18 años de edad.    

2. Pretensiones y fundamentos de la   solicitud de acción de tutela[6]    

9. El accionante solicitó amparar los   derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de sus representados y, en   consecuencia, ordenar a la Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación   Departamental disponer de manera inmediata y ordenar a quien corresponda la   apertura de los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural   Salamina.    

10. En sustento de su petición, afirmó   que pese a que sus representados “han demostrado gran interés por terminar   sus estudios”, no han podido hacerlo, debido a la falta de los grados décimo   y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina, y porque “se les hace   imposible desplazarse a otra institución”.    

11. En ese sentido, sostuvo que mientras   la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá no autorice la apertura de   los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina,   “impide el acceso a la educación, se le vulnera a los menores el desarrollo   personal y social que proyecta la Constitución Nacional y se amenaza el   desarrollo armónico individual previsto en el Artículo 67 de la Carta Política”.   Así mismo, consideró que el hecho de que otras instituciones ofrezcan a sus   alumnos todos los grados de educación secundaria “ocasiona un trato desigual   rechazado por el Artículo 13 de la Constitución”.    

12. En su criterio, es evidente el daño   irremediable que la falta de planeación de la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá les causa a sus representados, “en cuanto el tiempo   académico transcurrido retrasa y desconoce el esfuerzo físico, mental, material,   espiritual, realizado por los estudiantes”. Agregó que la falta de los   grados décimo y undécimo no puede ser una carga para los estudiantes o sus   padres, y que “no es justificable bajo ningún parámetro que los niños de una   vereda con problemas sociales tan graves no puedan continuar con su año escolar   normalmente”.    

13. Como medida provisional, el   accionante solicitó autorizar la apertura de los grados décimo y undécimo en la   Institución Educativa Rural Salamina, “para no perjudicar de manera   irreparable a los menores que no reciben clases”.    

3. Respuesta de la entidad accionada[7]    

14. La Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá se opuso a las pretensiones de la acción de tutela,   pues “la demanda para la Educación Media resulta insuficiente para atender la   relación técnica y los criterios establecidos en el Decreto 3020 de 2002 en   cuanto a la organización de las plantas de personal docente a cargo de la   entidad territorial”.    

15. Según indicó, en sesión del 18 de   noviembre de 2016, el Comité de Cobertura consideró inviable la apertura de la   educación media en la Institución Educativa Rural Salamina, “por no ser   suficiente la demanda de estudiantes”. En ese sentido, agregó, debe tenerse   en cuenta que la aplicación del Decreto 3020 de 2002 “es imperativa y   establece los parámetros para asignar y distribuir el talento humano”. El   artículo 11 de esa norma prevé que para la ubicación de personal docente, el   número promedio de alumnos por docente debe ser “como mínimo 32 en la zona   urbana y 22 en la zona rural”. En criterio de la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá, asignar docentes únicamente para 10 estudiantes  “implica afectación del criterio de calidad, ya que un único docente debe   asumir la carga académica de todas las asignaturas”.    

16. Así mismo, la entidad consideró que   las personas a favor de quienes se promovió la acción de tutela “disponen de   otras alternativas para acceder a la Educación Media, como son el Internado La   Novia ubicado en zona rural de Curillo Caquetá, en el cual se les garantiza la   estadía y alimentación, así como el seminternado de la zona urbana, en el que se   les suministra desayuno y almuerzo”. En su criterio, la ampliación del   servicio educativo en una institución específica no es la única manera de   garantizar el derecho a la educación. De hecho, afirmó que la Secretaría de   Educación Departamental “ofrece otras facilidades para que la comunidad donde   se presente baja cobertura, se pueda atender a través de albergue o internados o   garantizando un transporte según las posibilidades”. Al respecto, aclaró que   si bien no existe una ruta escolar en la zona, “sí hay otros medios de   transporte que les permitirían el desplazamiento a los estudiantes hacia otros   centros educativos donde pueden llegar a concluir sus estudios”.    

4.        Decisión objeto de revisión[8]    

17. En sentencia de 27 de junio de 2017,   el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes negó el amparo   solicitado. En su criterio, la decisión adoptada por la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá se ajustó a los parámetros previstos en el artículo 11   del Decreto 3020 de 2002, “en la medida que el número de estudiantes que   deben presentarse en relación con el profesor, en las áreas rurales, asciende a   22, cifra que no se alcanza en la situación objeto de estudio, toda vez que el   número de futuros estudiantes, interesados en realizar el grado décimo, llega   únicamente a diez, ello teniendo en cuenta el listado aportado con el escrito de   tutela”.    

18. De igual manera, consideró que los   representados en la acción de tutela cuentan con otras opciones para continuar   con sus estudios y culminar la educación media, como la Institución Educativa La   Novia, “en la cual se reúnen las condiciones de calidad, relación técnica e   infraestructura necesarias para la prestación del servicio educativo, contando   además con las opciones de internado, garantizando la estadía y la alimentación,   y de seminternado, en la cual se les suministra el desayuno y el almuerzo”.    

19. La decisión del Juzgado Promiscuo del   Circuito de Belén de los Andaquíes no fue impugnada.    

5.        Actuaciones en sede de revisión    

21. Al encontrar elementos que   singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, la Sala   Primera de Revisión, por medio del auto de 2 febrero de 2018, decretó la   desacumulación procesal de los expedientes T-6.455.218 y T-6.473.851, para que   cada uno sea fallado en una sentencia independiente[10].    

5.1. Pruebas decretadas en sede de   revisión    

22. Mediante el auto de 2 de febrero de   2018, el Magistrado Ponente dispuso que, por medio de la Secretaría General, se   recaudaran las siguientes pruebas:    

22.1. A la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá, le solicitó un informe que diera cuenta de los   siguientes asuntos: (i) la oferta de educación media en la Institución Educativa   Rural La Novia; (ii) la prestación del servicio de transporte escolar para los   estudiantes de la vereda Salamina, y (iii) las instituciones educativas del   municipio de Curillo que son accesibles para que los estudiantes de la vereda   Salamina cursen la educación media. En concreto, se le solicitó información   sobre:    

22.1.1. Las modalidades en que se imparte   la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia, los cupos con los   que cuenta esa institución para cursar la educación media y los requisitos de   ingreso.    

22.1.2. Si los estudiantes de la vereda   Salamina cuentan con el servicio de transporte escolar para acceder a la   Institución Educativa Rural La Novia, cuáles son los medios de transporte, cuál   es la distancia que deben recorrer, cuánto tiempo tarda el recorrido y quién   cubre los costos. En caso de que la respuesta fuera negativa: qué alternativas   de transporte tienen, cuánto tarda el recorrido según la alternativa de   transporte utilizada y cuáles son los costos y las condiciones del servicio.    

22.1.3. Qué otras instituciones de las   áreas urbana y rural de Curillo son accesibles para los estudiantes de la vereda   Salamina y, en relación con cada una de ellas, cuáles son las condiciones del   servicio educativo y cuáles son las alternativas de transporte.    

22.2. Así mismo, le solicitó a la   Personería Municipal de Curillo un informe que diera cuenta de si los   estudiantes de la vereda Salamina tienen servicio de transporte escolar para   acceder a la Institución Educativa Rural La Novia, cuáles son los medios de   transporte utilizados, cuál es la distancia que deben recorrer, cuánto tiempo   tarda el recorrido y quién cubre los costos. En caso de que la respuesta fuera   negativa: qué alternativas de transporte tienen, cuánto tarda el recorrido según   la alternativa de transporte utilizada y cuáles son los costos y las condiciones   del servicio.    

23. Posteriormente, mediante el auto de   13 de febrero de 2018, el Magistrado Ponente dispuso que, por medio de la   Secretaría General, se oficiara a la Personería Municipal de Curillo, con el fin   de que informara si las personas representadas por el personero municipal,   Reinel Losada Guaca, adelantan actualmente estudios de educación formal media o   de educación no formal, en qué institución educativa los adelantan y qué grado   están cursando. En su defecto, qué actividades, oficios u ocupaciones están   desarrollando en la actualidad.    

24. El 2 de marzo de 2018, la Secretaría   General de la Corte Constitucional le comunicó al Despacho del Magistrado   Sustanciador que, vencido el término probatorio, no se recibió comunicación   alguna relacionada con la información a la que se refiere el párrafo anterior[11].    

25. De otro lado, el 7 de marzo de 2018,   la Secretaría General de la Corte Constitucional le comunicó al Despacho del   Magistrado Sustanciador que, vencido el término probatorio, se recibió el Oficio   No. 2018EE1270 de 14 de febrero de 2018, firmado por la Secretaria de Educación   Departamental de Caquetá, Aminta Cedeño Ospina, mediante el cual se dio   respuesta al oficio OPT-A-390/2018. Así mismo, la Secretaría General de la Corte   Constitucional informó que del oficio OPT-A391/2018, dirigido al personero   municipal de Curillo, Reinel Losada Guaca, no se recibió respuesta alguna[12].    

5.2. Respuesta de la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá    

26. El 16 de febrero de 2018, la   Secretaría General de la Corte Constitucional recibió respuesta al oficio   OPT-A-3902018[13].   En esta comunicación, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, por   medio de la Oficina de Cobertura Educativa, manifestó lo siguiente:    

26.1. La especialidad que se imparte en   la Institución Educativa Rural La Novia (establecimiento público del orden   departamental) es técnica agropecuaria, articulada con el Sena, en el programa   Sistemas Agropecuarios Ecológicos. Al respecto, agregó: (i) en la Institución   Educativa Rural La Novia, se brinda el servicio de internado, con capacidad para   50 internos; (ii) los cupos para el grado décimo son de 25 estudiantes; (iii)   los cupos para el grado undécimo son de 25 estudiantes; (iv) los requisitos de   ingreso son: certificado de estudios de años anteriores, desde quinto de   primaria; tres fotos; fotocopia del documento de identidad del estudiante;   fotocopia del documento de identidad del padre de familia, y firma de la ficha   de matrícula.    

26.2. Los estudiantes de la vereda   Salamina del municipio de Curillo no cuentan con el servicio de transporte   escolar para acceder a la Institución Educativa Rural La Novia.    

26.3. Una alternativa que tienen los   estudiantes de la vereda Salamina para desplazarse hasta el centro poblado La   Novia es “en transporte terrestre por una trocha en regulares condiciones en   un recorrido de 20 kilómetros que tarda aproximadamente una (1) hora”. Esa   vía es “transitable en época de verano (entre los meses de octubre a marzo de   cada año), en época de invierno (entre los meses de abril a septiembre), se   dificulta el tránsito”. El costo aproximado de este servicio de transporte   es de 40.000 pesos “en mototaxi individual”. Otra alternativa de   transporte es el fluvial, en canoa, con “un recorrido de setenta (70)   kilómetros en un lapso de tiempo de tres horas aproximadamente”. El costo   individual de este servicio es de 80.000 pesos.    

26.4. Otra institución educativa a la que   podrían acceder los estudiantes de la vereda Salamina es la Institución   Educativa Ángel Cuniberti (establecimiento público del orden departamental),   ubicada en la zona urbana del municipio de Curillo, que no ofrece el servicio de   internado. Al respecto, agregó: (i) los cupos para los grados décimo y undécimo   son de 35 por grado, y (ii) los requisitos de ingreso son: certificado de   estudio de años anteriores, fotocopia del documento de identidad del estudiante,   fotocopia del documento de identidad del padre de familia o acudiente, tres   fotografías y firma de la ficha de matrícula.    

26.5. Los estudiantes de la vereda   Salamina no cuentan con el servicio de transporte escolar hacia la Institución   Educativa Ángel Cuniberti.    

26.6. Una alternativa de transporte que   tienen los estudiantes de la vereda Salamina para desplazarse hacia Institución   Educativa Ángel Cuniberti es “por vía carreteable que va desde el casco   urbano del municipio de Curillo a la vereda Salamina”, en un trayecto de   aproximadamente 20 kilómetros, que tarda cerca de dos horas. Este servicio tiene   un costo individual de 20.000 pesos. Sin embargo, el carreteable está “en muy   mal estado”, y solo es transitable en época de verano. Otra alternativa es   el transporte fluvial, en canoa. El trayecto es de aproximadamente 30   kilómetros, que se recorren en 90 minutos. Su costo individual es de 40.000   pesos.    

II. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

27. Esta Corte es   competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo   previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, por los   artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud del auto del 25 de agosto   de 2017 expedido por la Sala de Selección Número Once de   esta Corte, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.    

2. Problema jurídico    

28. Esta Sala deberá verificar que la   solicitud de amparo formulada por el personero municipal de Curillo, Reinel   Losada Guaca, a favor de sus representados y en contra de la Gobernación de   Caquetá – Secretaría de Educación Departamental cumpla con los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela. En caso de que los cumpla,   resolverá los siguientes problemas jurídicos:    

28.1.   ¿La Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental vulneró los   derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los accionantes, al   negar la apertura de los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa   Rural Salamina porque la demanda de cupos no era suficiente?    

29.   Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala utilizará la siguiente   metodología: (i) examinará el cumplimiento de los requisitos generales de   procedencia de la acción de tutela, (ii) se pronunciará sobre el derecho a la   educación de los habitantes de áreas rurales, (iii) se referirá a la metodología   de la ponderación en relación con los niveles de satisfacción de los derechos   fundamentales y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.    

3. Requisitos generales de procedencia de   la acción de tutela    

30. De acuerdo con el artículo 86 de la   Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante   un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a   su nombre”[14],  para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que   resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier   autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente   cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para   la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio   para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.    

31. En esta medida, antes de pronunciarse   de fondo sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional verificar el   cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,   a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii)   la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.    

3.1. Legitimación en la causa               

32. Como se señaló en el párrafo 30, el   artículo 86 de la Constitución prevé que toda persona puede ejercer la acción de   tutela para lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En   este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[15]  dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona   vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar por   sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el   Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia   tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un   “interés directo y particular” respecto de las pretensiones elevadas, de   manera que el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la   protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[16].   A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la   presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una   autoridad pública o un particular.    

33. En el presente caso se cumple con el   requisito de legitimación en la causa por activa. El personero municipal de   Curillo, Reinel Losada Guaca, interpuso la acción de tutela en representación de   diez estudiantes de la Institución Educativa Rural Salamina, nueve de ellos   menores de edad, que estiman vulnerados sus derechos fundamentales a la   educación y a la igualdad. De conformidad con los artículos 10 y 49[17]  del Decreto 2591 de 1991, los personeros municipales, que tienen dentro de sus   funciones defender los intereses de la sociedad, están legitimados para   interponer la acción de tutela. Además, la jurisprudencia constitucional ha   reconocido esa facultad, al señalar que “el Defensor del Pueblo en cumplimiento de sus   funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el art.   282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo el   país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona   que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”[18].    

34. Esta Corte también ha advertido que, cuando se   trata de los derechos de los menores de edad, las autoridades tienen un deber de   defensa especial y prevalente, pues se trata de sujetos de especial protección   constitucional. De hecho, el artículo 44 de la Constitución Política pone en   cabeza de la familia, la sociedad y el Estado la obligación de asistir y   proteger a los menores, para garantizar “el ejercicio pleno de sus derechos”.   En esa media, agrega, “[c]ualquier persona puede exigir de la autoridad   competente su cumplimiento”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional   ha considerado que “tratándose de la protección de los derechos   fundamentales de los niños, la Constitución impone objetivamente la necesidad de   su defensa, sin que interese realmente una especial calificación del sujeto que   la promueve en razón, que es la misma   Carta la que sostiene que en su defensa también debe intervenir la sociedad”[19].    

35. Con todo, la propia Corte ha exigido   que en la formulación de la acción de tutela por parte de los personeros   municipales: (i) exista solicitud expresa de la persona a la que representan,   excepto cuando se trata de menores de edad o incapaces; (ii) se individualicen o   determinen las personas perjudicadas y (iii) se argumente la forma en que se ven   comprometidos sus derechos fundamentales[20],   con el fin de determinar cuál es la amenaza que se ciñe sobre las personas   afectadas. Para el efecto, “[e]s suficiente que aporten elementos que sean   aptos para determinar a los sujetos rodeados por la solicitud y la decisión   judicial”[21].    

36. Luego de revisar las pruebas que   obran en el expediente, esta Sala encuentra probado: (i) que el señor Reinel   Losada Guaca es el personero municipal de Curillo[22];   (ii) que interpuso la acción de tutela en representación de un grupo de diez   estudiantes de la Institución Educativa Rural Salamina interesados en cursar la   educación media, quienes se encuentran identificados en el expediente con la   copia de sus registros civiles de nacimiento o de sus documentos de identidad[23],   y (iii) que el actor expone en su demanda la forma en que considera   comprometidos los derechos a la educación y a la igualdad de sus representados.    

37. Habida cuenta de que cuando se   presentó la acción de tutela, nueve de las personas representadas por el   Personero Municipal de Curillo eran menores de edad, la Sala concluye que, en   relación con estas personas, se satisface el requisito de legitimación en la   causa por activa.    

38. Ahora bien, se observa que, al   momento de presentación de la acción de tutela, el señor   Carlos Andrés Cabrera Imbachi tenía 18 años de edad[24].   En esa medida, de acuerdo con la subregla expuesta en el párrafo 35, era   necesaria su solicitud expresa para que el Personero Municipal representara sus   intereses. Como esa autorización no obra en el expediente, esta Corte procuró   obtener la ratificación del sujeto activo, pero no fue posible ubicarlo[25].   Así, toda vez que la referida autorización no está acreditada, la Sala concluye   que Carlos Andrés Cabrera Imbachi no está legitimado en la causa por activa y,   por lo tanto, no se pronunciará con respecto a sus pretensiones. Cabe anotar que   la subregla que exige la autorización expresa del representado no es caprichosa;   por el contrario, busca salvaguardar los intereses de la persona que, sin haber   dado su consentimiento, podría ser alcanzada por los efectos de cosa juzgada   característicos de una sentencia de tutela.    

39. La Sala también encuentra acreditada   la legitimación en la causa por pasiva. La acción de tutela fue interpuesta en   contra de la Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, que   es la entidad encargada de administrar el servicio educativo en ese   Departamento, incluido el que se presta en Curillo, que no tiene el carácter de   municipio certificado[26].   Además, el Comité de Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de   Caquetprofirió el acta mediante la cual se   negó la apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina,   donde las personas representadas por el actor, interesadas en adelantar su   educación media, culminaron su educación básica secundaria.    

3.2. Inmediatez    

40. La jurisprudencia constitucional ha   señalado que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y   proporcionado, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los   derechos fundamentales. El requisito de la inmediatez tiene por finalidad   preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio de   aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos   invocados”[27].    

41. Con el fin de orientar   la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado   cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del   requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede   hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un   término breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que   pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii) la   naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela   puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el   accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que   se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el análisis   debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los derechos de   terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja su seguridad   jurídica[28].    

42. Esta Sala considera que la acción de   tutela presentada en el asunto de la referencia cumple con el requisito de   inmediatez. La presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados se   dio con la negativa de dar apertura al grado décimo en la Institución Educativa   Rural Salamina. Esa decisión fue adoptada por el Comité de Cobertura de la   Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, en reunión realizada el 18 de   noviembre de 2016, y se le comunicó al rector de dicho establecimiento educativo   el 7 de diciembre de 2016. Posteriormente, el 13 de febrero de 2017, estudiantes   de esa institución educativa insistieron en la solicitud de apertura del grado   décimo, en comunicación dirigida al Gobernador de Caquetá. A esta solicitud se   le dio respuesta el 17 de febrero de 2017, en oficio suscrito por el Jefe de la   Oficina de Cobertura Educativa, en el que se indicó que la petición debía ser   elevada por el directivo docente del establecimiento educativo.    

43. En criterio de la Sala, la presunta   vulneración de los derechos invocados por los accionantes es actual y   permanente, pues la Institución Educativa Rural Salamina no ofrece los grados   décimo y undécimo. Por lo tanto, los interesados no tienen acceso a la educación   media en ese establecimiento educativo. Con todo, la acción de tutela se   presentó el 9 de junio de 2017, esto es, cerca de cuatro meses después de la   última respuesta del Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa, término que se   considera razonable para solicitar el amparo de los derechos fundamentales   invocados. En esa medida, la acción de tutela presentando por el Personero   Municipal de Curillo satisface el requisito de inmediatez.    

3.3. Subsidiariedad    

44. La acción de tutela procede   cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial efectivo para   la protección de sus derechos fundamentales o, en caso de existir tal recurso   judicial, se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable[29].   El carácter subsidiario de esta acción “impone al interesado la obligación de   desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de   defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus   derechos fundamentales (…) y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las   mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio   irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional”[30].    

46. De manera reiterada, la Corte ha   advertido que el juez constitucional debe determinar si los medios de defensa   judicial disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien acude a   la acción tutela[34]. Si no es así, puede otorgar el amparo de dos   maneras distintas: (i) como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso   a través de la vía ordinaria, y (ii) como mecanismo eficaz de protección de los   derechos fundamentales. La primera posibilidad implica que si bien las acciones   ordinarias pueden proveer un remedio integral, no son lo suficientemente   expeditas para evitar un perjuicio irremediable. La segunda, que el medio de   defensa ordinario no ofrece una solución integral para la protección de los   derechos fundamentales comprometidos.    

47. La existencia de las otras vías judiciales debe ser   analizada en cada caso concreto, en cuanto a su eficacia. Si no permiten resolver el conflicto en su dimensión   constitucional o no ofrecen una solución integral para el derecho comprometido, es procedente la acción de tutela como   mecanismo de amparo definitivo de los derechos fundamentales invocados.    

48. A juicio de la Sala, en el asunto de la referencia se   cumple con el requisito de subsidiariedad. La decisión de no abrir el grado   décimo en la Institución Educativa Rural Salamina fue adoptada por el Comité de   Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, en el Acta 006   de 18 de noviembre de 2016[35].   En ese documento, el Comité hizo un recuento de cómo transcurrió la reunión y   qué medidas se adoptaron. Algunas de esas medidas están relacionadas en una   tabla titulada Novedades DUE, dentro de la que se lee:    

        

No.                    

MUNICIPIO                    

INSTITUCIÓN EDUCATIVA (IE)                    

SOLICITUD                    

DECISION DEL COMITE COBERTURA   

3                    

CURILLO                    

IER SALAMINA                    

Apertura grado 10                    

La demanda no es suficiente para la           apertura de lo peticionado. No dar viabilidad      

49. Dentro del aparte de conclusiones, el   Acta 006 dispone: “Mediante oficio informar a los Directivos Docentes de los   Establecimientos Educativos la decisión tomada por el Comité de Cobertura del 18   de noviembre de 2016”. La decisión adoptada con respecto a la solicitud de   apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina, en efecto,   se le comunicó al rector de ese establecimiento educativo, mediante oficio de 7   de diciembre de 2016, suscrito por el Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa.    

50. La Sala observa que la decisión   adoptada por el Comité de Cobertura en el Acta 006 de 18 de noviembre 2016   manifiesta la voluntad de la administración con respecto a la viabilidad de dar   apertura al grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina. En ese   sentido, se trata de un acto de carácter general sujeto al derecho   administrativo, susceptible del medio de control de nulidad, previsto por el   artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo (CPACA). Por lo tanto, su control le corresponde a la   jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

51. Sin embargo, la solicitud de amparo   que se analiza no cuestiona la legalidad del acto administrativo. En esa medida,   no encuadra dentro de las causales de procedencia del medio de control de   nulidad, esto es, que el acto haya sido expedido: (i) con infracción de las normas en que debería fundarse, (ii) sin   competencia, (iii) en forma irregular, (iv) con desconocimiento del derecho de   audiencia y defensa, (v) mediante falsa motivación o (vi) con desviación de las   atribuciones propias de quien lo profirió. La protección que se solicita por vía   de tutela va más allá de estas específicas causales, pues busca que se garantice   el acceso a la educación media de los accionantes, lo que (i) no configura   causal de nulidad alguna y (ii) no se satisface con la eventual declaratoria de   nulidad del acto proferido por la administración. Así las cosas, el mecanismo   judicial ordinario no ofrece una protección efectiva de los derechos invocados.    

52. Además,   debe tenerse en cuenta que el asunto de la referencia involucra la garantía del   derecho fundamental a la educación de menores de edad que tienen urgencia de   continuar su proceso educativo, con el fin de calificarse para acceder tanto a   la educación superior como al mercado laboral. El medio de control ordinario   tampoco resolvería el asunto con la urgencia que demandan los interesados,   quienes, se insiste, son en su mayoría menores de edad habitantes de una zona   rural, que gozan de una especial protección constitucional.    

53. En   conclusión, el medio de control de nulidad previsto por el   artículo 137 del CPACA no es apto para   canalizar la solicitud de amparo de la referencia, pues no cumple con las   condiciones de eficacia para la protección del derecho fundamental cuya tutela   se pretende. En consecuencia,   los accionantes no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar   la protección de los derechos invocados diferente a la acción de tutela.    

4. La protección del   derecho a la educación de los habitantes de áreas rurales    

54. El asunto sub judice   versa sobre la protección del derecho a la educación de los habitantes de áreas   rurales, concretamente, sobre el acceso de estas personas a la educación formal   media. Por esta razón, la Sala se referirá a los siguientes asuntos:   (i) la naturaleza, el contenido y la exigibilidad del derecho a la educación;   (ii) el derecho a la educación de los habitantes de áreas rurales, y (iii) el   desarrollo normativo de los deberes del Estado respecto de la prestación del   servicio de educación formal, y en particular de la educación media en áreas   rurales.    

4.1. Naturaleza y contenido   del derecho a la educación    

55. De acuerdo con el   artículo 67 de la Constitución Política, la educación tiene la doble connotación   de derecho y servicio público. Como derecho, propende por la formación de los   individuos, para que puedan desarrollar y fortalecer sus habilidades cognitivas,   culturales, físicas, entre otras. Como servicio público, representa una   obligación del Estado, que tiene una función social. Esto significa que la educación es un   “objetivo fundamental de la actividad estatal (…) por lo que adquiere el   carácter de gasto público social”[36],  sometido al control y a la vigilancia del Estado.    

56. El artículo 44 superior   se refiere a la educación como un derecho fundamental de los niños. De hecho, el citado artículo 67 prevé que la educación “será   obligatoria entre los cinco y los quince años de edad”. No obstante, la   jurisprudencia constitucional ha aclarado que una interpretación armónica de los artículos 44 y 67 de la Constitución   Política con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por   Colombia permite concluir que la educación es un derecho fundamental de   todos los menores de 18 años[37].  Esto, ha dicho la Corte, se debe, por una parte, a que según el artículo 1º   de la Convención sobre los Derechos del Niño[38], la   niñez se extiende hasta los 18 años; por otra, a que según el principio pro   infans, “debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos   perjudique el derecho a la educación de los niños”[39].    

57. Concretamente, la Corte precisó:   “(i) que la edad señalada en el artículo 67 de la   Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es sólo un criterio   establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de   un interés especial por parte del Estado; (ii) que   el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a   la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de   educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación   de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían   injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de   salud, de tipo económico, etc. – no pudieron terminar su educación básica al   cumplir dicha edad, y (iii) que las edades fijadas en la norma aludida   no puede tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos”[40].    

58. Con todo, la   jurisprudencia constitucional también ha señalado que “el derecho a la educación es un derecho fundamental, no sólo   de los niños y las niñas, sino de todas las personas”[41]. Ese carácter fundamental   del derecho a la educación, según lo ha expresado esta Corte, se debe, entre   otras cosas, al papel que desempeña “en la promoción del desarrollo humano y   la erradicación de la pobreza y debido a su incidencia en la concreción de otras   garantías fundamentales, como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades,   el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación   política”[42].    

59. En un comienzo, la jurisprudencia constitucional consideró   que solo el acceso y la permanencia en el sistema educativo hacían parte del   “núcleo esencial” del derecho fundamental a la educación[43]. Sin   embargo, desde  que el Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas profirió la   Observación General   Número 13[44],   la Corte ha admitido que este derecho tiene cuatro   componentes estructurales e interrelacionados: asequibilidad, accesibilidad,   adaptabilidad y aceptabilidad. Estos componentes se predican de todos   los niveles de educación (preescolar, básica, media y superior), y el Estado   debe respetarlos, protegerlos y cumplirlos (ofrecer prestaciones), ya sea de   manera inmediata o progresiva[45].    

60. Tal como lo indica la Observación General Número 13, la   asequibilidad  se refiere a la existencia de “instituciones y programas de enseñanza en   cantidad suficiente”; la accesibilidad, a que dichas instituciones y   programas sean “accesibles a todos, sin discriminación”; la   adaptabilidad,  a que la educación tenga “la flexibilidad necesaria para adaptarse a las   necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las   necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”, y la aceptabilidad, a que la forma y el   fondo de la educación sean aceptables para los estudiantes, “por ejemplo,   pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad”.    

61. Cabe agregar que, de acuerdo con la referida Observación General, el   componente de accesibilidad consta, a su vez, de tres dimensiones: (i)   no discriminación, esto es, que la educación sea “accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables   de hecho y de derecho, sin discriminación”; (ii)   accesibilidad material, ya sea por medio de una “localización geográfica de acceso   razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología   moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia)”, y (iii) accesibilidad económica, esto es, que la educación “ha de estar al alcance de   todos”.    

62. Como se enunció en el párrafo 59, el   Estado tiene obligaciones de respeto, protección y cumplimiento   frente a la eficacia de cada uno de los cuatro componentes del derecho   fundamental a la educación. De acuerdo con la Observación General Número 13, las   obligaciones de respeto exigen que el Estado “evite las medidas que   obstaculicen o impidan el derecho a la educación”; las de protección,   que adopte “medidas que eviten que el   derecho a la educación sea obstaculizado por terceros”, y las de cumplimiento, que adopte  “medidas   positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la   educación y les presten asistencia”.    

63. Según la jurisprudencia constitucional,   esas obligaciones difieren en el momento en que deben cumplirse, esto es, de   manera inmediata o de manera progresiva. Por regla general, las obligaciones de  respeto y protección son de cumplimiento inmediato, pues no   requieren ningún tipo de erogación (por ejemplo, respetar la libertad de los agentes   privados para crear instituciones de enseñanza). Las de cumplimiento, en cambio, “suelen requerir la   movilización de recursos económicos y un desarrollo normativo, reglamentario y   técnico destinado a identificar los requisitos que determinan su exigibilidad,   al responsable de su garantía y las fuentes de financiación que permitirán   cubrirlas”[46].    

64. Esta Corte también ha   señalado que, en virtud del principio de progresividad, la exigibilidad de las   prestaciones asociadas al derecho a la educación debe “aumentar con el paso del tiempo, con el   mejoramiento de las capacidades de gestión administrativa y con la   disponibilidad de recursos”[47].   Esto implica que exista “un desarrollo   político, técnico y reglamentario que no siempre puede darse inmediatamente”[48]. En todo caso, dado el carácter fundamental del   derecho a la educación, es posible su protección mediante la acción de tutela,   cuando “las instancias privadas y político – administrativas competentes   hayan sido renuentes a adoptar e implementar las medidas orientadas a garantizar   el derecho fundamental en la práctica y esta omisión haya resultado lesiva para   la posibilidad de las personas de llevar una vida digna y de calidad,   especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección o, en general,   de personas colocadas en situación evidente de indefensión”[49].    

4.2. El derecho a la educación de los habitantes de las áreas rurales    

65. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el   carácter fundamental del derecho a la educación implica que se deben adelantar   las acciones necesarias en aras de lograr su universalidad, es decir, que todas   las personas tengan acceso a ella[50].   En esa medida, la ubicación geográfica no puede impedir su pleno ejercicio ni   imponerles cargas irrazonables o desproporcionadas a sus titulares, ya sea que   habiten áreas urbanas o rurales, pues “ambas   son y deben ser asumidas como escenarios de concreción de todos los derechos   fundamentales”[51].    

66. Así las cosas,   no es admisible hacer una diferenciación entre la calidad de la educación urbana   y la calidad de la educación rural. Tal como lo expresó la Sentencia T-467 de 1994, “los   alumnos de una pequeña escuela campesina tienen derecho a recibir un servicio   que les permita transcurrir por todo el proceso educativo sin encontrarse en   condiciones de inferioridad frente a educandos provenientes de otros centros de   enseñanza”. Esta   Corte también ha advertido que la satisfacción del derecho a la educación debe   asegurarles a sus titulares la igualdad de oportunidades en el acceso al   conocimiento y a la cultura. Para el caso de las áreas rurales, “este   deber comporta especial atención por parte de las autoridades competentes, ya   que la pobreza, la violencia y el desplazamiento que aquejan grandes regiones de   nuestro territorio nacional se erigen en obstáculos que impiden la efectividad   del derecho a la educación”[52].    

67. En atención a esas   particularidades, la Sentencia T-963 de 2004 concluyó que la satisfacción del   derecho a la educación de los menores que habitan zonas rurales implica: “i)   que las escuelas deben estar disponibles en todos los centros poblados o a una   distancia razonable para que los menores puedan asistir a ellas (obligación de   accesibilidad); ii) que los centros educativos cuenten con las condiciones   materiales mínimas exigidas para prestar el servicio a los discentes (obligación   de aceptabilidad); y iii) que se nombren docentes idóneos y en cantidad   suficiente para atender la demanda educativa en forma continua (obligación de   asequibilidad)”.    

68. Las anteriores   consideraciones permiten concluir que la obligación en cabeza del Estado de   garantizar el respeto, la protección y el cumplimiento (inmediato o progresivo)   de los componentes de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y   aceptabilidad  del derecho a la educación no difiere cuando el servicio educativo se presta en   áreas rurales. Al contrario, debido a las particularidades de estas zonas   geográficas, caracterizadas por sus dificultades económicas y sociales, la   garantía de tales elementos estructurales demanda una especial atención por   parte de las autoridades, en particular cuando se trata de la prestación del   servicio educativo a menores de edad.    

4.3.   Desarrollo normativo del derecho a la educación formal    

69.   La Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) contiene la normativa que regula   el servicio público de educación en Colombia. Entre otros objetivos, esta norma define y   desarrolla la organización y la prestación de la educación formal, en sus   niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) y media.    

70. La Ley General de   Educación dispone que el servicio educativo será prestado tanto en instituciones   del Estado como en establecimientos particulares. En todo caso, advierte,  “es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar   su cubrimiento”; además, la Nación y los entes territoriales tienen a su   cargo la dirección y administración de los servicios educativos estatales.    

71. La estructura del   servicio educativo, según esta ley, está integrada por la educación formal, la   educación para el trabajo y el desarrollo humano (anteriormente conocida como   educación no formal) y la educación informal. La ley define la educación formal   como “aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una   secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares   progresivas, y conducente a grados y títulos”. Los niveles que la componen   son el preescolar, que comprende, como mínimo, un grado obligatorio; la   educación básica, que tiene una duración de nueve grados y se desarrolla en   dos ciclos: educación básica primaria (cinco grados) y educación básica   secundaria (cuatro grados); finalmente, la educación media, que consta de   dos grados (décimo y undécimo).    

72. Según esta norma, la   educación media, que puede ser académica o técnica, “constituye la   culminación, consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores”  y tiene como fin “la comprensión de las ideas y los valores universales y la   preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al trabajo”.   A su culminación, se obtiene el título de bachiller, “que habilita al   educando para ingresar a la educación superior en cualquiera de sus niveles y   carreras”. El artículo 34 de la Ley 115 de 1994 dispone que la educación   media se puede ofrecer en los mismos establecimientos que imparten educación   básica o en establecimientos específicamente aprobados para tal fin.    

73. Además, el Gobierno   y las entidades territoriales deben promover un servicio de educación campesina   y rural, que puede ser formal. De acuerdo con el artículo 64 de esta ley, ese   servicio comprende, especialmente, formación técnica en actividades agrícolas,   pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. A las secretarías de   Educación y de Agricultura de las entidades territoriales les corresponde   orientar los proyectos institucionales de educación campesina y rural.    

74. Los   preceptos normativos de la Ley 115 de 1994 fueron desarrollados por diversos   decretos reglamentarios, que el Gobierno Nacional compiló en el Decreto 1075 de   2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Educación). Según su artículo 2.3.3.1.1.1., la interpretación de   las normas reglamentarias sobre la prestación del servicio educativo “debe   favorecer la calidad, continuidad y universalidad del servicio público de la   educación, así como el mejor desarrollo del proceso de formación de los   educandos”.    

75. Esta normativa, en   su artículo 2.3.3.1.2.3., dispone que “[t]odos los residentes del país, sin   discriminación alguna, recibirán al menos un año de educación preescolar y nueve   años de educación básica”. Así mismo, señala que “[l]a   educación preescolar, la básica, la media, la del servicio especial de educación   laboral, la universitaria, la técnica y la tecnológica, constituyen un solo   sistema interrelacionado y adecuadamente flexible, como para permitir a los   educandos su tránsito y continuidad dentro del proceso formativo personal”. En esa medida,   agrega, los procesos pedagógicos “deben articular   verticalmente la estructura del servicio para hacer posible al educando el   acceso hasta el más alto grado de preparación y formación”.    

76. En materia de   articulación de la oferta educativa, el decreto dispone que los establecimientos   educativos que solo ofrezcan enseñanza básica en el ciclo de primaria incluirán,   progresivamente, el ciclo de secundaria, de manera que los alumnos puedan cursar   toda la educación básica sin interrupción. Así mismo, prevé que estos   establecimientos podrán ofrecer educación media[53].    

77. Esta normativa no se   refiere de manera específica a la prestación del servicio educativo en áreas   rurales, salvo en lo relacionado con la metodología “Escuela Nueva”, que se   aplica prioritariamente en la educación básica en todas las áreas rurales del   país, con el fin de mejorarla en términos cualitativos y cuantitativos. Sin   embargo, el artículo 2.4.6.1.2.4. señala que para la ubicación de personal   docente en los establecimientos educativos de las áreas rurales, el número   promedio de alumnos por docente de aula en la entidad territorial deberá ser,   como mínimo, de 22.    

78. De igual manera,   dispone que para cumplir el   proceso educativo, las entidades territoriales ubicarán el personal docente de   acuerdo con los siguientes parámetros: (i) preescolar y educación básica   primaria: un docente de aula por grupo; (ii) educación básica secundaria y media   académica: 1,36 docentes de aula por grupo, y (iii) educación media técnica: 1,7   docentes de aula por grupo. Estos parámetros se pueden variar, cuando la entidad   territorial haya superado los promedios nacionales de cobertura neta en los   niveles o ciclos correspondientes. No obstante, esa variación debe: (i) contar   con disponibilidad presupuestal y estudios actualizados, y (ii) atender   programas destinados al mejoramiento de la calidad y la pertinencia educativa.    

79. Las autoridades competentes, agrega   el decreto, pueden crear cargos docentes, “[p]revia disponibilidad   presupuestal de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones”,   esto es, de los recursos que la Nación le transfiere a la respectiva entidad   territorial para la financiación del servicio educativo. Según los   artículos 2.4.6.1.1.3. y 2.4.6.1.1.4., la organización de las plantas de   personal “se hará con el fin de lograr la ampliación de la   cobertura con criterio de equidad, el mejoramiento de la calidad y el incremento   de la eficiencia”, teniendo en   cuenta “las particularidades de las regiones y grupos   poblacionales, las condiciones de las zonas rural y urbana, y las   características de los niveles y ciclos educativos”.    

80. Precisamente, en cuanto a la   distribución de los recursos del sistema educativo, el artículo 15 de la Ley 715   de 2001[54]  dispone que los provenientes del Sistema General de Participaciones se   destinarán a financiar la prestación del servicio educativo, en cuatro   actividades: (i) el pago del personal docente y administrativo de las   instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y   sus prestaciones sociales; (ii) la construcción de infraestructura,   mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones   educativas; (iii) la provisión de la canasta educativa, y (iv) las destinadas a   mantener, evaluar y promover la calidad educativa.    

81. Además, el parágrafo   2 de esa misma norma prevé que, una vez cubiertos los costos de la prestación   del servicio educativo, las entidades territoriales destinarán recursos de la   participación en educación al pago de transporte escolar, “cuando las   condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia   del sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres”. En   materia de recursos para la prestación del servicio de transporte escolar, el   numeral 15 del artículo 2.3.1.6.3.11. del Decreto 1075 de 2015 también autoriza   la utilización de los pertenecientes al Fondo de Servicios Educativos de los   establecimientos educativos estatales[55],   para la “[c]ontratación de   los servicios de transporte escolar de la población matriculada entre transición   y undécimo grado, cuando se requiera, de acuerdo con la reglamentación expedida   por el Ministerio de Transporte”.        

5.      Ponderación entre los niveles   razonables de satisfacción de los derechos sociales    

82. Tradicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha aplicado   la ponderación para solucionar colisiones entre derechos y principios   fundamentales. Esta metodología debe ser utilizada por el juez constitucional   para resolver casos relacionados con la faceta prestacional de los derechos   económicos, sociales y culturales, como, por ejemplo, la educación. También para   estos casos, la ponderación se ofrece como un criterio metodológico racional que   permite analizar la relación entre los derechos sociales y sus posibles   limitaciones.    

83. Analizar la faceta prestacional de los derechos, por lo   general, implica la existencia de una posición jurídica, en la que el titular   del derecho exige que el obligado realice una determinada acción, a efectos de   alcanzar un determinado nivel de satisfacción del derecho (nivel de   satisfacción pretendido). En estos términos, la ponderación no se puede   estudiar, simplemente, como una colisión de derechos, sino que implica que el   juez constitucional deba ponderar entre distintos niveles razonables de   satisfacción de los derechos.    

84. Esto se explica porque la   Constitución prevé un amplio catálogo de derechos, los cuales tienen una clara   dimensión normativa; sin embargo, es abierta, en la medida que no define cómo o   en qué términos estos deben ser garantizados. Es más, la   Constitución, como regla general, no determina cuál debe ser el nivel –ya sea   mínimo,  máximo o uno intermedio– de satisfacción de los derechos. Tampoco   determina qué políticas públicas, programas o acciones concretas deben   implementarse para tal efecto. Esta indeterminación resulta latente a la hora de   evaluar cuál debe ser la acción del obligado, a fin de satisfacer el contenido   razonable del derecho, y, en consecuencia poder concluir si existe o no una   vulneración a un derecho fundamental.    

85.   Ahora bien, especialmente en lo que se refiere a los derechos económicos,   sociales y culturales, al ponderar la faceta prestacional de estos derechos, el   juez debe realizar una interpretación de la Constitución de manera sistemática y   armónica, la cual debe atender a las características propias del Estado social   de derecho. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que   las autoridades tienen el deber de “esforzarse en la construcción de   las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una   vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance”[56]. Asimismo, ha   reconocido que “primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas   legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social   justo”[57].    

86.   Así las cosas, en principio, es el Estado –en particular, el legislador y la   administración– el encargado de determinar la forma y el nivel de satisfacción   de los derechos. En efecto, la Corte ha señalado que “la ley juega un papel esencial,   a veces ineludible, en la materialización de los derechos sociales, pues ‘no se   ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos,   asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas   presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que   establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la   primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y   política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como   prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el   constituyente”[58].    

87. En tales términos, la finalidad que persigue la aplicación de   la ponderación a la faceta prestacional de los derechos fundamentales consiste   en determinar cuál debe ser el nivel razonable de satisfacción del derecho,   el cual corresponde al contenido razonable atribuible al mismo. Este puede   coincidir, o no, (i) con el nivel de satisfacción pretendido, (ii)  con el nivel de satisfacción provisto por el obligado, o, de ser el caso,   (iii) un nivel de satisfacción distinto. La conclusión a la que se llegue   dependerá de las circunstancias del caso concreto.    

88. Ahora bien, antes de aplicar la metodología de la ponderación,   el juez debe tener en cuenta que, en virtud de la indeterminación del contenido   prestacional de los derechos, pueden existir diversas maneras o modos para   alcanzar el nivel razonable de satisfacción; por lo que, al aplicar la   ponderación, se debe comenzar con una delimitación de los posibles modos de   satisfacción del derecho y una evaluación sobre qué tanto cada uno de ellos   satisface el derecho. En todo caso, se debe prever que, a veces, el deber de   satisfacer un derecho puede colisionar con el deber de no limitar un principio   constitucional.     

89. En conclusión, tal como se señaló en los párrafos anteriores,   con la aplicación de este principio se persigue determinar cuál debe ser el   nivel razonable de satisfacción de los derechos fundamentales. Este   nivel razonable de satisfacción, a su vez, también es indeterminado.   Sin embargo, esta indeterminación se puede superar, al aplicar la ponderación en   dos pasos: (i) un análisis interpretativo acerca del contenido del derecho, y,   en consecuencia del nivel de satisfacción razonable del mismo –análisis de   razonabilidad–; y, (ii) un análisis empírico acerca del modo de satisfacción   –análisis de proporcionalidad–.    

(i)                 El análisis de razonabilidad    

90. El juez constitucional debe realizar un estudio acerca del   contenido del derecho previsto por el legislador o por la administración. Esto,   habida consideración de que en cabeza de ellos se encuentra la obligación de   desarrollar la normativa y las políticas públicas, y, así, definir el contenido   de los derechos, especialmente, los derechos económicos, sociales y culturales[59],  “generando de esta manera un derecho subjetivo y como consecuencia,   susceptible de protección por medio de [la] acción [de tutela]”[60].    

91. Luego, el juez debe analizar la pretensión concreta (nivel   de satisfacción pretendido) y comprobar si, prima facie, esta puede   adscribirse al contenido normativo del derecho, en atención al desarrollo   realizado por el legislador o por la administración. La interpretación de la   norma debe hacerse de manera amplia, pero razonable. Justamente, en el marco del   análisis de razonabilidad, el juez puede encontrar cuatro posibles   supuestos.    

91.1.  Primer supuesto. Cuando el nivel de satisfacción   pretendido por el titular se identifique con el contenido normativo del   derecho o pueda considerarse adscrito, prima facie, a él. En este caso,   el juez debe proceder a verificar si existe una razón constitucionalmente   legítima que justifique que el obligado garantice un nivel de   satisfacción inferior al pretendido. Por ejemplo, una razón   constitucionalmente legítima es la satisfacción de otro derecho fundamental o de   un fin constitucional imperioso. En este escenario, el juez debe proceder a   evaluar la proporcionalidad del nivel de satisfacción del derecho en relación   con la razón constitucionalmente legítima. Por el contrario, cuando no   exista dicha razón, el juez debe concluir, sin más, que debe garantizarse el   nivel de satisfacción pretendido por el titular.    

91.2.  Segundo supuesto. Cuando el nivel de satisfacción pretendido  por el titular (la pretensión) y el nivel de satisfacción provisto por el   obligado (la política pública, programa o medida) se encuentran adscritos,   prima facie, al contenido del derecho y, por lo tanto, ambos son razonables.   En este caso, el juez debe proceder a estudiar la proporcionalidad de esos   niveles razonables de satisfacción. Una vez superado el análisis de   proporcionalidad, el juez debe determinar cuál debe ser el remedio judicial más   apropiado que permita lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en   consideración a las circunstancias del caso concreto.    

91.3 Tercer supuesto.  Cuando el juez encuentre que el nivel de satisfacción pretendido no se   encuentra adscrito, prima facie, al contenido del derecho, pero evidencie   que existe una amenaza o vulneración al derecho fundamental del accionante que   amerita la intervención inmediata del juez constitucional. En este caso, el juez   tiene el deber de adoptar medidas que garanticen la eficacia de los derechos   fundamentales, habida consideración de las amplias facultades con las que fue   investido, entre ellas, la posibilidad de interpretar la solicitud de tutela y   la búsqueda de otros elementos normativos que permitan dar una solución   razonable y adecuada al caso concreto. Así, el juez debe estudiar si existen   otras alternativas razonables de satisfacción del derecho, distintas a la   pretendida.    

91.4. Estas   alternativas deben plantearse de conformidad con los fundamentos fácticos del   caso concreto y los fundamentos jurídicos previstos por el legislador y la   administración. En efecto, como ha señalado la jurisprudencia constitucional,   “en tales eventos el juez debe tomar decisiones que consulten no solo la   gravedad de la violación del derecho fundamental a la luz de los textos   constitucionales, sino también las posibilidades económicas de solución del   problema dentro de una lógica de lo razonable, que tenga en cuenta, por un lado,   las condiciones de escasez de recursos y por el otro, los propósitos de igualdad   y justicia social que señala la Constitución”[61].   Así, una vez se determinen las otras alternativas razonables de satisfacción del   derecho, el juez deberá proceder a estudiar la proporcionalidad de cada una de   ellas. Cuando se supere el análisis de proporcionalidad, el juez debe determinar   cuál debe ser el remedio judicial más apropiado que permita   lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en consideración a las   circunstancias del caso concreto.    

91.5   Cuarto supuesto. Excepcionalmente, el juez constitucional puede advertir   que el contenido del derecho, aplicado al caso concreto, resulta abiertamente   irrazonable y, por lo tanto, inconstitucional. Esto,   bien porque el contenido del derecho desconoce la Constitución o excluye   irrazonable y desproporcionadamente a ciertos grupos, entre otras razones. En   este caso, el juez deberá adoptar el remedio judicial más apropiado que permita   lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en consideración a las   circunstancias del caso concreto.    

(ii)               El análisis de proporcionalidad    

92. El   análisis de proporcionalidad debe aplicarse en atención a la hipótesis de   razonabilidad que determine el juez para cada caso concreto. Esto debe analizarse a la luz de los subprincipios de (a)  idoneidad, (b) necesidad y (c) proporcionalidad en sentido   estricto.    

93. En   relación con la idoneidad, el juez debe verificar que el nivel de   satisfacción razonable pretendido (la pretensión del accionante) o las   otras alternativas razonables de satisfacción sean adecuados para garantizar   el nivel razonable de satisfacción del derecho, de acuerdo con el   contenido exigible, previamente analizado.    

94. La   necesidad, por su parte, supone que el juez determine si, de todos los medios   posibles que permiten satisfacer el nivel razonable y exigible del derecho,   en el caso concreto, el nivel de satisfacción razonable pretendido o   alguna de las otras alternativas razonables de satisfacción son menos   lesivas de la razón constitucionalmente legítima que justifica que el obligado   no proporcione dicho nivel de satisfacción, sino uno distinto. Sobre este punto,   es necesario advertir que, en razón de las competencias de las autoridades para   definir el contenido de las políticas públicas (ver párrafo 90), la   interpretación constitucional debe ser respetuosa del desarrollo normativo   realizado por el legislador y por la administración.    

95. Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido   estricto se debe realizar en atención a la escala tríadica del juicio de   ponderación empleado por la jurisprudencia constitucional (leve, medio e   intenso). En este sentido, el juez constitucional debe ponderar entre el grado   de satisfacción del derecho –ya sea el nivel de satisfacción pretendido  u otro distinto–; respecto de la afectación que se le causaría al obligado a   satisfacer el derecho en ese nivel determinado.    

96.   Así las cosas, el nivel razonable de satisfacción del derecho –y, por lo   tanto, exigible judicialmente– debe ser: (i) razonable, en la medida en   que dicho nivel puede adscribirse al contenido del derecho en cuestión; y (ii)   proporcional, esto es, justificado en que la satisfacción del titular del   derecho al recibir el nivel razonable de satisfacción es mayor a la   afectación que se le ocasionaría al obligado al exigírsele garantizar dicho   nivel razonable de satisfacción.    

        

Razonabilidad y proporcionalidad           de los derechos sociales   

Presupuesto sustancial                    

Análisis de razonabilidad                    

Análisis de proporcionalidad                    

Remedio judicial   

Que exista una amenaza o vulneración a           un derecho fundamental                    

1.                    

(a) es razonable*.    

El juez debe verificar la existencia de           (R).                    

No existe (R).                    

El juez debe ordenar que se dé           cumplimiento al contenido del derecho.   

Sí existe (R). El juez debe estudiar la proporcionalidad** entre (a) y (R).    

                     

El juez deberá adoptar el remedio           judicial más apropiado, en consideración a las circunstancias del caso           concreto.   

2.                    

(a) y (b) son razonables.                    

El juez debe analizar la proporcionalidad de (a) y (b).    

    

3.                    

(a) no es razonable.    

Sin embargo, existen otras           alternativas razonables de satisfacción del derecho.                    

El juez debe analizar la proporcionalidad de las otras alternativas           razonables de satisfacción del derecho.   

4.                    

El contenido del derecho es           abiertamente irrazonable, desproporcionado y, por lo tanto,           inconstitucional.    

    

Convenciones   

(a) – La pretensión del titular del derecho (nivel de satisfacción           pretendido)    

(b) – La política pública, programa o medida acusada (nivel de           satisfacción provisto)    

(R) – Razón constitucionalmente legítima para no conceder (a)    

* La razonabilidad está determinada por la adscripción, prima facie,           de (a), (b) o las otras alternativas razonables de satisfacción al contenido           del derecho.    

** La proporcionalidad se determina a partir de la idoneidad, necesidad y           proporcionalidad en sentido estricto.      

6. Caso concreto    

                                          

98. Reinel Losada Guaca, personero   municipal de Curillo, Caquetá, interpuso acción de tutela en contra de la   Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, porque, en su   criterio, esa entidad vulneró los derechos fundamentales a la educación y a la   igualdad de un grupo de diez estudiantes, al no disponer la apertura de los   grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina, para que   estos cursaran estudios de educación media. En consecuencia, solicitó que la   entidad demandada ordene a quien corresponda la apertura de dichos grados en esa   institución educativa.    

99. Por su parte, la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá manifestó que la demanda de educación media   en la Institución Educativa Rural Salamina es “insuficiente para atender la   relación técnica y los criterios establecidos en el Decreto 3020 de 2002 en   cuanto a la organización de las plantas de personal docente a cargo de la   entidad territorial”. A su juicio, asignar docentes solo para diez   estudiantes  “implica afectación del criterio de calidad, ya que un único docente debe   asumir la carga académica de todas las asignaturas”. Así mismo, consideró   que la ampliación del servicio educativo en una institución en particular no es   la única manera de garantizar el derecho a la educación, y afirmó que esa   Secretaría “ofrece otras facilidades para que la comunidad donde se presente   baja cobertura, se pueda atender a través de albergue o internados o   garantizando un transporte según las posibilidades”.    

100. Esta Sala observa que el caso sub   examine versa sobre el nivel de satisfacción del derecho a la educación que   debe garantizarle el Estado a los habitantes de áreas rurales interesados en   cursar la educación media. En consecuencia, procederá a aplicar la metodología   de la ponderación a los niveles de satisfacción del derecho fundamental a la   educación de tales personas, para determinar cuál es el nivel de satisfacción   razonable y proporcional del derecho judicialmente exigible al Estado.    

101. Con ese fin, esta sala (i) analizará   el contenido del derecho a la educación de los habitantes de áreas rurales,   únicamente en lo que guarda relación con la pretensión concreta del accionante.   Luego, (ii) determinará si dicha pretensión se adscribe al contenido del derecho   y, por lo tanto, hace parte de su nivel razonable de satisfacción. En   caso afirmativo, analizará la proporcionalidad de la pretensión del accionante,   a la luz de los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido   estricto. En caso negativo, verificará si existen otras alternativas de   satisfacción del derecho. Si es así, (iii) determinará si estas alternativas se   adscriben al contenido del derecho y, por lo tanto, hacen parte de su nivel   razonable de satisfacción. En caso afirmativo, analizará la proporcionalidad   de estas alternativas, a la luz de los criterios de idoneidad, necesidad y   proporcionalidad en sentido estricto. Si varias de estas alternativas cumplen   tales requisitos, (iv) se pronunciará sobre el remedio judicial más idóneo para   garantizar la protección de los derechos invocados.    

6.1. Razonabilidad y proporcionalidad de   la cobertura de la educación media formal para los habitantes de la vereda   Salamina del municipio de Curillo por parte de la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá    

102. Como se señaló en la sección 5,   para determinar cuál debe ser el máximo nivel razonable de satisfacción,  la Corte debe realizar un juicio de ponderación respecto de la pretensión de los   accionantes (máximo nivel de satisfacción pretendido). Así las cosas,   determinará (i) si es razonable, esto es, si, prima facie, dicha   pretensión puede adscribirse al contenido normativo del derecho a la educación   de los habitantes de las áreas rurales previsto por el legislador y la   administración (ver sección 4) y, en consecuencia, su satisfacción puede   ser exigida, también prima facie, a la entidad accionada. De ser así,   verificará si está constitucionalmente justificado que la entidad accionada   garantice un nivel de satisfacción inferior al pretendido por el   accionante. Solo si se supera el análisis de razonabilidad, determinará (ii) si   la pretensión es proporcional, es decir, si permite alcanzar el máximo nivel   razonable de satisfacción de los derechos de los accionantes, procurando la   menor afectación posible a la   autonomía administrativa de las entidades territoriales y, en particular, a la   facultad que tienen para administrar la prestación del servicio educativo en su   jurisdicción.   En este caso, el actor solicita que se ampare el derecho fundamental a la   educación de sus representados, lo que resulta razonable. En su criterio, ese   amparo debe consistir en que se dé apertura a los grados décimo y undécimo en la   Institución Educativa Rural Salamina.    

6.1.1. Análisis de razonabilidad de la   pretensión    

103. La Sala encuentra que la pretensión,   en los términos formulados por el actor, no se adscribe al contenido normativo   del derecho a la educación, porque la apertura de los grados décimo y undécimo   en la Institución Educativa Rural Salamina implicaría la ubicación de personal   docente en ese establecimiento sin que se cumpla con el número mínimo promedio   de alumnos por docente de aula para las zonas rurales al que se refiere el   Decreto 1075 de 2015. Con ello, se desatienden los criterios de equidad, calidad   y eficiencia que deben orientar la organización de la planta de personal docente   y se pasa por alto que la creación de este tipo de cargos está sujeta a la   disponibilidad presupuestal, así como al margen de autonomía que la Constitución   le reconoce a las entidades territoriales para la gestión de sus recursos. En   esa medida, la pretensión no satisface el requisito de razonabilidad.    

104. Tal como se indicó en el párrafo 76[62],   la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en el caso de la educación   media, la obligación que tiene el Estado de garantizar el cumplimiento de los   componentes de asequibilidad y accesibilidad del derecho   fundamental a la educación es de carácter progresivo. Por lo tanto, su   exigibilidad no es inmediata, sino que requiere, por una parte, la movilización   de recursos económicos y, por otra, un desarrollo normativo, reglamentario y   técnico.    

105. El desarrollo normativo que el   legislador y la administración le han dado al derecho a la educación está   contenido en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1075 de 2015, entre otras normas.   Este último, en su artículo 2.4.6.1.2.4., condiciona la ubicación de personal   docente, necesaria para abrir nuevos cursos, a que el número promedio de alumnos   por docente de aula sea, como mínimo, de 32 en la zona urbana y de 22 en la zona   rural. Además, señala que la ubicación de personal docente en las instituciones   educativas será de 1,36 docentes de aula por grupo, en el caso de la educación   básica y media académica, y de 1,7 docentes de aula por grupo, en el caso de la   educación media técnica. En el asunto que se analiza, la demanda para la   apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina es de solo   nueve estudiantes, según se da cuenta en la solicitud de tutela. Este número de   alumnos, evidentemente, no alcanza el mínimo requerido por la normativa   reglamentaria para ubicar docentes de aula en una zona rural, como lo es la   vereda Salamina del municipio de Curillo.    

106. Así las cosas, acceder a la   pretensión en los términos formulados por el actor resultaría irrazonable, pues    implicaría desconocer el promedio mínimo de alumnos por docente de aula previsto   por el artículo 2.4.6.1.2.4. del Decreto 1075 de 2015 para la ubicación de   personal docente en los establecimientos educativos de las áreas rurales. Al   ignorar este requisito, además, se pasarían por alto los fines de la   organización de la planta de personal docente señalados en el artículo   2.4.6.1.1.3. de ese decreto, es decir, ampliar la cobertura con criterio de   equidad, mejorar la calidad e incrementar la eficiencia. El cumplimiento de esos   fines exige que la respectiva entidad territorial tenga en cuenta no solo las   necesidades de un grupo de estudiantes o de una institución educativa en   particular, sino el conjunto de beneficiarios y entidades que integran del   servicio educativo en su jurisdicción. Además, la creación de cargos docentes,   en todo caso, está sujeta a la disponibilidad presupuestal de recursos   provenientes del Sistema General de Participaciones, como lo prevé el artículo 2.4.6.1.1.7. del   decreto en mención.    

107. Precisamente, el acta en la que el   Comité de Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá   concluyó que la demanda en la Institución Educativa Salamina no era suficiente   para la apertura del grado décimo[63]  revela que esa decisión no se tomó de manera aislada. En ese documento, el   Comité da respuesta a otras 29 solicitudes de distintas instituciones educativas   del Departamento, relacionadas con temas como la fusión de instituciones, la   apertura de nuevas sedes y grados, la ampliación de la oferta, etc. El comité   respondió a cada una de ellas, y decidió dar o no viabilidad, según las   particulares condiciones de cada municipio e institución. Esto, en ejercicio de   la facultad que tiene la entidad territorial para administrar el servicio   educativo en su jurisdicción, que, en todo caso, debe guiarse por criterios de   equidad, calidad y eficiencia, así como por lo previsto por el artículo   2.4.6.1.2.4. del Decreto 1075 de 2015.    

108. Por las razones expuestas, la Sala   no accederá a la referida pretensión en los términos formulados por el actor.    

109. No obstante, como se indicó en el   párrafo 102, la solicitud de amparo del derecho fundamental a la educación sí es   razonable. En lo que a ella se refiere, se observa que la   cobertura de la educación media formal que la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá les ofrece a los habitantes de la vereda Salamina del   municipio de Curillo satisface el contenido de ese derecho, previsto por el   legislador y la administración. Si bien la Institución Educativa Rural Salamina   no cuenta con los grados décimo y undécimo, quienes deseen cursar el ciclo de educación media lo pueden   hacer en la Institución Educativa Rural La Novia, que también está ubicada en el   área rural del municipio de Curillo, o en la Institución Educativa Ángel   Cuniberti, localizada en el casco urbano, ambas a una distancia razonable de la   vereda Salamina. Esas instituciones, según lo informado por la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá, cuentan con los recursos materiales y   humanos necesarios para prestar el servicio educativo en el nivel de formación   al que desean ingresar los accionantes.    

110. Ahora bien, como se explicó en los   párrafos 91.3 y 91.4, cuando la pretensión, en los términos que la formula el   actor, no es razonable, pero, de lo probado en el proceso, se advierte la   existencia de otras alternativas que podrían garantizar la satisfacción de los   derechos invocados, el juez constitucional debe determinar si estas logran   garantizar, de manera efectiva, el derecho fundamental cuyo amparo se pretende,   y, en caso tal, cuál de ellas constituye el remedio judicial más idóneo para   garantizar la protección de los derechos invocados.    

111. Así, la Sala debe determinar la   proporcionalidad del nivel de satisfacción del derecho a la educación por medio   de las alternativas antes descritas, de cara a la autonomía de las entidades   territoriales para gestionar sus intereses y recursos en los términos del   artículo 287 de la Constitución[64].   En este sentido, debe constatar que la satisfacción del derecho a la educación   por medio de las alternativas identificadas justifica la eventual afectación de   la autonomía de las entidades territoriales (en este caso, del Departamento)   para administrar los recursos destinados a la prestación del servicio educativo   en su jurisdicción. Por lo tanto, procederá a evaluar la proporcionalidad del   nivel de satisfacción del derecho frente a esa razón constitucionalmente   legítima.    

6.1.2. Análisis de proporcionalidad    

112. La Sala encuentra que el nivel de   satisfacción razonable que ofrecen las alternativas de que los accionantes   cursen su educación media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la   Institución Educativa Ángel Cuniberti es adecuado para garantizar el nivel   razonable de satisfacción del derecho fundamental a la educación. Por   lo tanto, estas alternativas se consideran idóneas.    

113. En efecto, cursar la educación media   en estas instituciones asegura el cumplimiento de los componentes de (i)   asequibilidad,  pues ofrecen los programas correspondientes a los grados décimo y undécimo del   nivel de educación media, (ii) accesibilidad, ya que a ellas pueden   ingresar las personas interesadas; además, como se trata de establecimientos   educativos públicos, los costos académicos son cubiertos por el Estado; (iii)   adaptabilidad,  pues los programas ofrecidos responden a las necesidades educativas de los   habitantes del municipio de Curillo, y (iv) aceptabilidad, porque los   programas de educación media son pertinentes y culturalmente adecuados para el   contexto en el que se ofrecen, según la información aportada por la Secretaría   de Educación Departamental de Caquetá.    

114. Ahora bien, que los accionantes   cursen la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la   Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas necesarias. En   efecto, de los medios que permiten satisfacer el nivel razonable y exigible   del derecho fundamental a la educación en el caso concreto, son los   menos lesivos de la autonomía administrativa de la que gozan las entidades   territoriales  y, en particular, de la facultad que tienen para administrar la prestación del   servicio educativo en su jurisdicción. Además, de las circunstancias   fácticas y jurídicas expuestas en el asunto que se analiza, no se evidencia la   existencia de otro medio de satisfacción del derecho, además de la pretensión en   los términos formulados por el actor, que fue descartada previamente por   incumplir el requisito de requisito de razonabilidad.    

115. En efecto, que los accionantes   accedan a la Institución Educativa Rural La Novia o a la Institución Educativa   Ángel Cuniberti para cursar su educación media garantiza de manera óptima el   derecho a la educación, en atención a las circunstancias fácticas y jurídicas   del caso que se analiza. No obstante, es necesario tener en cuenta las   condiciones de accesibilidad material a esas instituciones. De acuerdo con las   pruebas aportadas al proceso, ambos establecimientos educativos están ubicados a   una distancia razonable de la vereda Salamina, y su acceso es posible bien por   vías terrestres o fluviales. Sin embargo, no se ofrece servicio de transporte   escolar.    

116. Es importante advertir que la falta   del servicio de transporte escolar no puede convertirse en una carga para los   accionantes y sus familias. De manera reiterada, esta Corte ha sostenido que los   establecimientos educativos y las entidades territoriales deben coordinar   esfuerzos para que el servicio educativo sea realmente accesible, en especial   para los sujetos más vulnerables[65].   Además, ha advertido que, en algunos casos, ofrecer el servicio de transporte   escolar puede ser insuficiente, si sus beneficiarios no tienen cómo asumir los   costos. En esa medida, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá debe   garantizarles el servicio de transporte escolar a los accionantes, teniendo en   cuenta sus circunstancias particulares, incluidas sus condiciones económicas,   con el fin de ofrecerles una garantía real de su derecho fundamental a la   educación, en su componente de accesibilidad material.    

117. Lejos de configurar afectación   alguna a la autonomía de las entidades territoriales, conminar a que la   Secretaría de Educación Departamental de Caquetá les garantice a los accionantes   tanto el cupo en esas instituciones educativas como el servicio de transporte   (i) se ajusta al contenido normativo del derecho a la educación y (ii) resulta   necesario para garantizar la satisfacción de su nivel razonable y exigible. En   todo caso, esta Sala reitera que, por esta vía, no se está conminando a la   administración a garantizar un nivel de satisfacción del derecho que exceda el   marco legal al que debe sujetarse.    

118. Así mismo, cursar la educación media   en la Institución Educativa Rural La Novia o en la Institución Educativa Ángel   Cuniberti, con la prestación del servicio de transporte escolar, son   alternativas proporcionales en sentido estricto, pues la satisfacción del   derecho fundamental a la educación de los accionantes, al recibir el nivel de   satisfacción ofrecido por ellas, es mayor que la eventual afectación que se le   causaría a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá al ser obligada a   garantizar ese nivel de satisfacción.    

119. En efecto, al ingresar a la   educación media en estas instituciones, los accionantes aseguran su continuidad   y permanencia en el sistema educativo, con lo cual se garantiza, en un nivel   alto, la satisfacción del derecho a la educación. Además, pueden aspirar a   culminar su proceso formativo con la obtención del título der bachiller, que los   habilita para ingresar a la educación superior y los califica para acceder a   mejores oportunidades de empleo. De no recibir el nivel de satisfacción  que ofrecen estas alternativas, se haría nugatoria la satisfacción de su derecho   fundamental a la educación, en la medida que, habida cuenta de sus   circunstancias particulares, no tendrían otra posibilidad de acceso al servicio   educativo en el municipio donde residen.    

120. Por su parte, la afectación que se   le causaría a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá es leve. De un   lado, esa entidad estaría obligada a garantizarles los cupos a los accionantes,   lo cual está dentro de sus posibilidades fácticas y jurídicas, según se deduce   tanto de su contestación a la solicitud de acción de tutela, de las pruebas que   aportó en sede de revisión y del marco normativo referido párrafos atrás. De   otro, si bien tendría que incurrir en una erogación con el fin de garantizarles   el servicio transporte escolar, esto se enmarca dentro de las opciones que   ofrece el ordenamiento jurídico para procurar el acceso material y la   permanencia en el sistema educativo de las personas pertenecientes a las   poblaciones más vulnerables de las áreas rurales del país, así como en los   contenidos del derecho definidos por el legislador y la administración. Así las   cosas, las acciones que debe emprender la administración para garantizar el   nivel de satisfacción razonable que ofrecen las alternativas mencionadas no   comprometen de manera intensa su autonomía administrativa; en cambio, logran   satisfacer, en mayor medida, el derecho fundamental a la educación de los   accionantes.       

121. En consecuencia, la Sala encuentra   acreditada la razonabilidad y la proporcionalidad de que los   accionantes cursen la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia   o en la Institución Educativa Ángel Cuniberti. Por lo tanto, amparará los   derechos de los accionantes y le ordenará a la Secretaría de Educación   Departamental de Caquetá que garantice su acceso a una de las instituciones   educativas mencionadas, con el fin de que adelanten los estudios   correspondientes al nivel de educación media. Así mismo, la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá deberá proveer la alternativa más razonable   de servicio de transporte escolar, para lo cual deberá tener en cuenta las   circunstancias particulares de los accionantes, incluidas sus condiciones   socioeconómicas, con el fin de garantizar el componente de accesibilidad   material del derecho a la educación. En ese sentido, y en atención a las   dificultades de desplazamiento que se presentan en la zona en invierno, la   administración departamental podrá acudir a alternativas mixtas, como garantizar   el transporte escolar en época de verano y el servicio de internado durante la   temporada invernal, entre otras.    

6.        El  diálogo significativo como remedio judicial idóneo para garantizar la   protección de los derechos de los accionantes en el caso concreto    

122. En criterio de la Sala, dado que el   acceso de los accionantes tanto a la Institución Educativa Rural La Novia como a   la Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas razonables y  proporcionales para garantizar su derecho fundamental a la educación, la   Secretaría de Educación Departamental de Caquetá podría implementar cualquiera   de ellas. Sin embargo, debido a la entidad del derecho tutelado, a la especial   protección de la que gozan los sujetos beneficiarios del amparo y a las   circunstancias del caso concreto, ni la autoridad administrativa ni el juez   constitucional pueden decidir sobre el amparo solicitado al derecho a la   educación, de manera aislada, irreflexiva y descontextualizada.    

123. Así, para la Sala, la garantía del   derecho a la educación requiere que la Secretaría de Educación Departamental de   Caquetá lleve a cabo un proceso de diálogo significativo con las partes   involucradas, en este caso: el Personero Municipal de Curillo, accionante en el   asunto de la referencia; sus representados, que son los nueve estudiantes   interesados en cursar la educación media, y los rectores de las instituciones   educativas Salamina, La Novia y Ángel Cuniberti. Este diálogo facilita, entre   otras cosas, (i) encontrar, entre las alternativas razonables identificadas, la   más adecuada para garantizar el derecho fundamental a la educación de cada uno   de los accionantes; (ii) la participación de los afectados en la identificación   de la solución que más se ajusta a sus necesidades, y (iii) que la   administración implemente una solución ajustada a las posibilidades reales de   satisfacción de derecho.    

124. Mediante este diálogo significativo,   se debe verificar si, a la fecha, existe demanda de ingreso a los grados décimo   y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina y si esta cumple con el   requisito previsto por el artículo 2.4.6.1.2.4. del Decreto 1075 de 2015,   relacionado con el número mínimo de alumnos por docente de aula para la   ubicación de personal docente. Si se cumple con este requisito, la Secretaría   Departamental de Educación de Caquetá adelantará las gestiones necesarias para   abrir los grados décimo y undécimo en le Institución Educativa Rural Salamina.   En caso de que no se cumpla, dicho diálogo tendrá por finalidad: (i) consultar   el interés actual de los accionantes en cursar la educación media; (ii) conocer   en qué modalidad educativa prefieren hacerlo, de acuerdo con las opciones que   ofrecen las instituciones mencionadas; (iii) verificar la disponibilidad de   cupos en las instituciones educativas que se ofrecen como alternativa; (iv)   constatar cuál de las alternativas garantiza en mayor medida el componente de   accesibilidad del derecho fundamental a la educación de los accionantes, y (v)   definir las condiciones de prestación del servicio de transporte escolar,   teniendo en cuenta las circunstancias socioeconómicas de los accionantes y la   posibilidad de acudir a alternativas mixtas, como garantizar el transporte   escolar en época de verano y el servicio de internado durante la temporada   invernal, entre otras.    

126. En todo caso, el diálogo   significativo al que se refiere el párrafo 123 deberá adelantarse en términos   perentorios, con el fin de asegurar la pronta satisfacción de los derechos   amparados. Así, (i) dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta   providencia, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá deberá iniciar   dicho diálogo significativo. Para el efecto, (ii) dentro de este mismo término,   el Personero Municipal de Curillo adelantará todas las gestiones necesarias para   ubicar a sus representados, con el fin de que participen activamente en ese   diálogo. Ahora bien, (iii) la identificación de la alternativa que satisface en   mayor medida el derecho fundamental a la educación de cada uno de los   accionantes no podrá tardar más de tres días, una vez iniciado dicho diálogo   significativo. Finalmente, (iv) dentro de los tres días siguientes a la   definición de la alternativa más apropiada, la Secretaría Departamental de   Educación de Caquetá deberá hacer efectivo el ingreso de los accionantes,   menores de edad, a los grados décimo y undécimo de educación media, según   corresponda, en la institución educativa que satisfaga en mayor medida su   derecho fundamental a la educación; así como (v) adelantar las medidas   necesarias para propiciar que los accionantes mayores de edad puedan continuar   en el sistema educativo, en caso de que manifiesten su interés en cursar la   educación media.    

8. Síntesis de la decisión           

127. El personero municipal de Curillo,   Caquetá, Reinel Losada Guaca, interpuso acción de tutela en contra de la   Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, en   representación de diez personas, nueve de ellas menores de edad. En su criterio,   esa entidad vulneró los derechos a la educación y a la igualdad de sus   representados, al no autorizar la apertura de los grados décimo y undécimo en la   Institución Educativa Rural Salamina.    

128. Por su parte, la Secretaría de   Educación Departamental de Caquetá sostuvo que no vulneró el derecho a la   educación de los accionantes, porque la demanda de estudiantes para la apertura   del grado décimo no cumplía con el número promedio mínimo de alumnos por docente   exigido en el Decreto 3020 de 2002. Además, indicó que los accionantes podían   cursar su educación media, en la modalidad internado, en la Institución   Educativa Rural La Novia, también ubicada en el área rural del municipio de   Curillo.    

129. Al analizar los requisitos de   procedencia de la acción de tutela, la Sala Primera de Revisión concluyó que el   accionante Carlos Andrés Cabrera Imbachi no está legitimado en la causa por   activa. Según se pudo verificar, al momento de presentación de la acción de   tutela, el señor Cabrera Imbachi tenía 18 años de edad; por lo tanto, era   necesaria su autorización expresa para que el Personero Municipal de Curillo   representara sus intereses. Como esa autorización no obra en el expediente ni   fue posible la ratificación del sujeto activo, la Sala no se pronunciará con   respecto a sus pretensiones.    

130. La Sala encontró que el caso sub   examine versó acerca del nivel de satisfacción del derecho a la   educación que el Estado les debe garantizar a los habitantes de las áreas   rurales que desean cursar la educación media. Así, examinó, en primer lugar, el   cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela; luego,   estudió la razonabilidad de la pretensión de los accionantes. La Sala determinó   que esta pretensión no es razonable, pues no se adscribe al contenido normativo   del derecho a la educación. Esto, habida cuenta de que no cumple con el número   mínimo de alumnos exigido por el Decreto 1075 de 2015 para la ubicación de   personal docente en la zona rural.    

131. No obstante, la Sala verificó que   cursar la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la   Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas razonables y   proporcionadas para satisfacer el derecho fundamental a la educación de los   accionantes, siempre que las autoridades administrativas asuman la prestación   del servicio de transporte escolar. En ese sentido, decidió amparar los derechos   de los accionantes y ordenarle a la Secretaría Departamental de Educación de   Caquetá garantizar su ingreso a una de estas instituciones.    

132. En todo caso, debido a la entidad   del derecho que se ordena amparar y a la especial protección de la que gozan los   sujetos beneficiarios del amparo, la Sala consideró necesario que las partes   involucradas en el asunto de la referencia inicien un diálogo significativo, con   el fin de determinar, en términos perentorios, cuál de las alternativas   razonables identificadas en esta providencia satisface en mayor medida el   derecho fundamental a la educación de los accionantes. En el caso de los   accionantes que cumplieron la mayoría de edad durante el trámite de la acción de   tutela, la Sala concluyó que la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá   deberá adoptar todas las medidas necesarias para garantizar   su continuidad en el sistema educativo, en caso de que manifiesten su interés en   cursar la educación media.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia   de 27 de junio de 2017 proferida el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de   los Andaquíes. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos   fundamentales a la igualdad y a la educación de Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Yerly Paola Carvajal Alvis, Deicy   Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo Garzón Cubillos, Faidiver González   Gutiérrez, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova Noguera, Estefany   Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas Chimbi.    

SEGUNDO.- DECLARAR improcedente la acción de tutela, en lo relacionado con las   pretensiones del señor Carlos Andrés Cabrera Imbachi, por falta de legitimación   en la causa por activa.    

TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que,   dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, inicie   un diálogo significativo con el Personero Municipal de Curillo,    accionante en el asunto de la referencia; sus representados, que son los   beneficiarios de la presente decisión de amparo constitucional, y los rectores   de la Institución Educativa Rural Salamina, la Institución Educativa Rural La   Novia y la Institución Educativa Ángel Cuniberti, con el fin de determinar cuál   de las alternativas razonables identificadas en esta providencia satisface en   mayor medida el derecho fundamental a la educación de los accionantes. La   identificación de esa alternativa no podrá tardar más de tres días, una vez   iniciado dicho diálogo.    

CUARTO.- ORDENAR al   Personero Municipal de Curillo que, dentro de los   tres días siguientes a la notificación de esta providencia, adelante   todas las gestiones necesarias para localizar a sus representados y propiciar su   participación en el proceso de diálogo significativo referido en la orden   anterior.    

QUINTO.-   ORDENAR a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que,   dentro  de los tres días siguientes a la definición de la alternativa más apropiada, haga efectivo el ingreso de los accionantes menores de edad   Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Deicy Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo   Garzón Cubillos, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova Noguera, a los   grados décimo y undécimo de educación media, según corresponda, en la   institución educativa que satisfaga en mayor medida su derecho   fundamental a la educación.    

SEXTO.- ORDENAR   a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que les garantice el   servicio de transporte escolar a los accionantes menores de edad, de acuerdo con   lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.    

SÉPTIMO.-   ORDENAR  a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que   adopte todas las medidas necesarias para propiciar la continuidad en el sistema   educativo de los accionantes Yerly Paola Carvajal Alvis, Faidiver   González Gutiérrez, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas   Chimbi, quienes alcanzaron la mayoría de edad durante el trámite de la acción de   tutela, en caso de que manifiesten su interés en cursar la educación media.    

OCTAVO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

                                                                     

Cópiese, comuníquese y   cúmplase.    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

 DIANA FAJARDO RIVERA    

 A LA SENTENCIA T-091/18    

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Primera de Revisión,   salvo parcialmente mi voto a la sentencia T-091 de 2018.    

1. Comparto la decisión de conceder el amparo al derecho a la educación   de los niños, niñas y adolescentes estudiantes de la Institución Educativa Rural   de Salamina, de la vereda Salamina del municipio de Curillo (Caquetá); sin   embargo, me aparto de la metodología adoptada en la sentencia para analizar la   procedencia material de la acción (considerandos 82 a 97 de la providencia) y   del alcance del remedio definido por la Sala Primera (considerandos 98 a 126,   ibídem).    

Considero, primero, que la metodología mencionada comporta una modificación de   herramientas conceptuales del derecho constitucional que pone en riesgo el   carácter normativo de la Constitución Política y la eficacia de los derechos   fundamentales. Y, segundo, que el remedio propuesto no fue justificado   adecuadamente en la motivación de la sentencia.    

Breve descripción del caso y la decisión adoptada por   la Sala Primera    

2. En el caso objeto de estudio, el Personero municipal de la vereda Salamina   del municipio de Currillo (Caquetá) presentó acción de tutela en defensa del   derecho a la educación de un grupo de niños, niñas y adolescentes estudiantes de   la Institución Educativa Rural de Salamina, que no tienen acceso a los grados   décimo y once (educación media) debido a que, según las autoridades, la escuela   veredal no tiene el número mínimo de estudiantes requeridos para que se asigne   un docente en los grados mencionados.    

3. La Sala Primera calificó la solicitud del Personero como irrazonable,  pues excede el alcance cubierto del derecho a la educación en determinadas   normas reglamentarias. Sin embargo, concedió el amparo y ordenó a las partes   iniciar un ‘diálogo significativo’ para hallar una solución distinta,   entre estas alternativas: (i) que la Gobernación garantice y asuma el costo del   desplazamiento de los niños y niñas de la vereda Salamina hasta alguna de las   instituciones educativas de las veredas más cercanas o del área urbana de   Curillo, donde se preste el servicio de educación media; (ii) que los niños sean   internados en una de estas escuelas; o (iii) un combinado entre ambas medidas.    

4. Resulta extraño que la decisión de conceder el amparo, que implica la   comprobación de una violación o amenaza a los derechos invocados se acompañe de   la calificación de irrazonable que se atribuye a la pretensión del Personero.    

5. En efecto, la Corte Constitucional ha reconocido en distintas ocasiones la   posibilidad de inaplicar el Decreto 3020 de 2002, que establece el número mínimo   de estudiantes por profesor en las zonas urbanas y rurales. Así se hizo, por   ejemplo, en las sentencias T-781 de 2010[66] y   T-690 de 2012[67], en   las que, debido a las largas distancias que debían recorrer los niños desde las   veredas en las que residían y a la peligrosidad de los caminos, la Corte optó   por proteger su integridad física y su derecho a la educación a través de la   excepción de inconstitucionalidad, frente al Decreto citado.    

La metodología empleada por la Sala Primera de   Revisión para el estudio de la demanda de tutela    

6. La decisión adoptada por la Sala Primera se debe –en buena medida– a una   propuesta metodológica que implica la modificación o reformulación de conceptos   claves del derecho constitucional (razonabilidad, proporcionalidad y   ponderación), que conlleva la reducción del contenido de los derechos   fundamentales, a sus desarrollos legales y reglamentarios, impone cargas   intensas a los accionantes y se aparta del principio de informalidad de la   acción de tutela.    

7. Sobre el último punto, la informalidad de la acción de tutela, es necesario   recordar que esta es una característica de su esencia, tal como fue concebida   por el Constituyente y como se plasma en diversas normas constitucionales y del   trámite de la acción (Decreto 2591 de 1991, algunas de cuyas normas tienen   jerarquía estatutaria), tales como el principio que ordena dar prevalencia al   derecho sustancial (artículos 228 CP, 25 CADH y 3, del DC 2591 de 1991); las   normas que definen las amplias facultades del juez en materia probatoria, de   interpretación de la demanda[68], y el carácter   informal de la solicitud[69].    

8. La tutela es, en otros términos, un escenario donde la informalidad es una   exigencia procedimental y sustancial. Por esta razón, un modo de abordar las   acciones de tutela de carácter formalista y –como se verá– legalista no solo es   inadecuado sino, además, incompatible con el derecho positivo. Implica apartarse   de los principios citados con un propósito bien definido, la reducción del   contenido de los derechos.    

La reformulación de los conceptos de razonabilidad y   proporcionalidad y sus consecuencias; la modificación de su sentido   constitucional    

9. Es difícil expresar la importancia que las palabras razonabilidad y   proporcionalidad  han adquirido en el derecho, en general, y en el derecho constitucional, en   particular. Tal vez una forma de percibirla sea destacar las palabras que les   sirven de base, los sustantivos razón y proporción, conceptos que   evocan dos aspiraciones cardinales del Derecho: la primacía de la razón sobre la   fuerza; y la búsqueda de soluciones equitativas a los conflictos humanos y   sociales, es decir, proporcionadas.    

10. Por ello, estos principios operan como criterios para la evaluación de   medidas estatales frente a la vigencia de los principios constitucionales   (control del poder por la razón); recogen así aspiraciones esenciales del   derecho constitucional: la interdicción de la arbitrariedad y la maximización de   los derechos; y resultan consustanciales al Estado constitucional de derecho,   una organización política y jurídica que impone límites y vínculos al poder   político, en defensa de la dignidad humana.    

En esta propuesta, en cambio, los conceptos citados –ponderación, razonabilidad   y proporcionalidad– dejan de ser medios de control sobre las decisiones de las   autoridades y se convierten en barreras de acceso a la justicia.    

Sobre la razonabilidad    

11. “Razonabilidad” es un concepto relevante en la teoría del derecho, la   argumentación jurídica, la dogmática constitucional nacional y el derecho   comparado.    

12. Aunque su uso no es unívoco, existen al menos tres acepciones ampliamente   reconocidas de la palabra. (i) La razonabilidad entendida como una forma de   concebir el razonamiento jurídico que se opone a la estricta racionalidad[70], o que la   complementa[71], es decir, como   forma especial de razonamiento en derecho; (ii) la razonabilidad como esquema de   análisis para determinar si una medida adoptada por una autoridad pública   –principalmente por el Legislador– viola el principio y derecho a la igualdad[72], es decir, el   test  de razonabilidad;[73] y (iii) la   razonabilidad como exigencia de un principio de razón suficiente, es   decir, como la exigencia de que las autoridades basen sus decisiones en motivos   constitucionalmente válidos y no en la arbitrariedad o el capricho. En otros   términos, la razonabilidad como interdicción de la arbitrariedad.    

13. Estas acepciones, y aun otras, inmersas en conceptos como buena fe,   prudencia o equidad hacen parte de la jurisprudencia de la Corte   Constitucional colombiana y, más allá de sus diferencias, todas tienen un punto   en común. La razonabilidad es una garantía o una defensa de los derechos de   las personas y los ciudadanos frente al poder público.    

a. La razonabilidad como un modo especial de razonar en el derecho    

14. Desde esta perspectiva, la razonabilidad tiene que ver con la motivación de   las decisiones de las autoridades, como fundamento de su legitimidad; una   motivación razonable debe incorporar, entre otros, los siguientes criterios: (i)   el respeto por aspectos básicos del entendimiento humano, como los principios de   identidad y no-contradicción; (ii) la coherencia,  es decir, el ajuste de la decisión a principios básicos del ordenamiento   jurídico; (iii) el deber de encontrar fundamento en normas –reglas y   principios– del derecho vigente; (iv) la consideración de las   consecuencias normativas de la decisión; y (v) la exigencia de que el   operador jurídico considere que su decisión es universabilizable (es   decir, que esté dispuesto a aplicarla siempre que se den supuestos iguales).   Todo lo anterior, (vi) con el fin de que la decisión sea aceptable dentro   de un sistema jurídico determinado y, aspirar al acuerdo de un auditorio   universal.    

b. La razonabilidad como herramienta de protección del principio de igualdad.    

15. Desde el punto de vista del principio y derecho a la igualdad, la   razonabilidad  responde a la regla básica de justicia consistente en dar un trato igual a   las situaciones iguales, y a la de fundar todo trato diferenciado en   razones que expliquen, desde un punto de vista relevante, las distinciones que   una decisión pública impone entre distintos ciudadanos.    

En este marco, es importante recordar que, en la medida en que las personas se   entienden jurídicamente iguales –en consideración, dignidad y derechos– la carga   de explicar el trato diferenciado se encuentra en cabeza de la autoridad que lo   impone.    

c. La razonabilidad como interdicción de la arbitrariedad    

16. Desde este punto de vista, la razonabilidad se refiere a la existencia de un   principio de razón suficiente (constitucionalmente válida) para la adopción de   una decisión. Asimismo, recuerda que un Estado Constitucional de Derecho se   caracteriza porque su estructura y las funciones de las autoridades persiguen,   siempre, la garantía de los derechos fundamentales y los demás principios   constitucionales; y no en la arbitrariedad y el capricho.    

El concepto de razonabilidad en la sentencia T-091 de   2018    

La sentencia T-091 de 2018 presenta una nueva concepción, y un sentido opuesto   al descrito: la mayoría de la Sala aplica la razonabilidad a la tutela, no para   controlar el poder, sino en búsqueda de razones para negar el amparo,   como se puede observar en las siguientes líneas (o bien, en el cuerpo de la   sentencia); el contenido razonable de un derecho, además, se reduce a su   desarrollo legal y reglamentario; y se plantea una aclaración circular –pues   utiliza la palabra razonable al definir lo razonable–, pero, a pesar de ello,   claramente restrictiva.    

“90. El juez   constitucional debe realizar un estudio acerca del contenido del derecho   previsto por el legislador o por la administración. Esto, habida consideración   de que en cabeza de ellos se encuentra la obligación de desarrollar la normativa   y las políticas públicas, y, así, definir el contenido de los derechos,   especialmente, los derechos económicos, sociales y culturales, ‘generando de   esta manera un derecho subjetivo y como consecuencia, susceptible de protección   por medio de [la] acción [de tutela].    

91. Luego, el   juez debe analizar la pretensión concreta (nivel de satisfacción pretendido)   y comprobar si, prima facie, esta puede adscribirse el contenido normativo del   derecho, en atención al desarrollo realizado por el legislador o por la   administración. La interpretación de la norma debe hacerse de manera amplia,   pero razonable. […]”    

18. La precisión según la cual la interpretación debe ser amplia pero   razonable  es restrictiva porque la interpretación de las cláusulas de derechos   fundamentales debe ser siempre amplia. Las autoridades deben propender   siempre por maximizar los derechos y deben interpretar las cláusulas que los   contienen de forma igualmente amplia, según el principio pro persona.    

Además, la sentencia introduce ciertas particularidades al principio de   proporcionalidad, una herramienta de especial valor para el juez constitucional,   como explico a continuación.    

Sobre la proporcionalidad    

19. La proporcionalidad, en su orientación dominante, es un método para la   aplicación de las normas con carácter de principio, entre las que se cuentan los   derechos fundamentales.    

20. La proporcionalidad parte de considerar los derechos fundamentales como   mandatos de optimización (o mandatos que ordenan maximizar un bien determinado).   Supone que los derechos enfrentan límites fácticos y jurídicos para su eficacia,   de manera que pueden entrar en colisiones con otros principios. Esta herramienta   permite evaluar los límites fácticos valorando la idoneidad y necesidad de una   medida que interviene los derechos para alcanzar un fin constitucionalmente   legítimo; y estudiar la tensión entre derechos a través del principio de   proporcionalidad estricta (ponderar entre los derechos en tensión). Finalmente,   los límites jurídicos se analizan mediante una comparación entre el beneficio   que reporta una medida en la maximización de un derecho frente a lo que implica,   en términos negativos, para la vigencia de otro principio.    

21. Existe una amplísima bibliografía y jurisprudencia de distintos tribunales   en torno al principio de proporcionalidad. Esta coincide en el sentido ya   señalado a lo largo de este voto particular, en que es un medio para controlar   medidas de las autoridades públicas; principalmente (aunque no exclusivamente)   del Legislador. Es consustancial al principio, vale repetir, el propósito de   perseguir al máximo la eficacia de los derechos.    

22. El principio de proporcionalidad es una construcción afortunada pues, al   dividir el estudio de los medios y los fines, del que corresponde a las   colisiones de principios, permite considerar no solo las normas en tensión,   sino, además, los márgenes de configuración y decisión de los órganos políticos   (que definen medios y fines), preservando el papel del juez constitucional como   intérprete autorizado de los derechos fundamentales. Admite entonces la defensa   de las decisiones adoptadas en democracia; comprende el papel de los distintos   órganos del Estado que, en su conjunto, deben trabajar en pro de los derechos   humanos; y prevé una estructura argumentativa que, al incorporarse en la   motivación de las decisiones, cumple con los mandatos del debido proceso   constitucional.    

23. En la sentencia T-091 de 2018 la proporcionalidad se presenta como un “[…]   un análisis empírico” sobre el “nivel razonable” de satisfacción de los derechos   (ver, Sentencia citada, considerando 89) y no como un medio para estudiar la   validez de las intervenciones del Legislador o la Administración en los derechos   fundamentales, que involucra aspectos fácticos (de medios y fines) y jurídicos   (tensiones entre derechos).    

24. Si bien el proyecto utiliza los conceptos asociados usualmente al principio   de proporcionalidad, es decir, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en   sentido estricto, introduce una diferencia muy significativa, pues ya no los   dirige a las intervenciones en los derechos, sino que lo hace a las   pretensiones de la acción:    

“En relación con   la idoneidad, el juez debe verificar que el nivel de satisfacción razonable   pretendido (la pretensión del accionante) o las otras alternativas   razonables de satisfacción sean adecuados para garantizar el nivel   razonable de satisfacción del derecho, de acuerdo con el contenido exigible,   previamente analizado”.    

“La necesidad,   por su parte, supone que el juez determine si, de todos los medios posibles que   permiten satisfacer el nivel razonable y exigible del derecho, en el caso   concreto, el nivel de satisfacción razonable pretendido o algunas de las   otras alternativas razonables de satisfacción son menos lesivas de la razón   constitucionalmente legítima que justifica que el obligado no proporcione dicho   nivel de satisfacción, sino uno distinto. Sobre este punto, es necesario   advertir que, en razón de las competencias de las autoridades para definir el   contenido de las políticas públicas, la interpretación constitucional debe ser   respetuosa del desarrollo normativo realizado por el legislador y la   administración”.    

25. En lo que hace a la proporcionalidad en sentido estricto, la sentencia T-091   de 2018 no se refiere a la ponderación entre principios, sino que propone una   evaluación entre un derecho fundamental (un principio), de una parte, y el costo   que significa su cumplimiento para el obligado, de otra: “[…] el juez   constitucional debe ponderar entre el grado de satisfacción del derecho –ya sea   el nivel de satisfacción pretendido u otro distinto–; respecto de la   afectación que se le causaría al obligado a satisfacer el derecho en ese nivel   determinado” [Énfasis añadido].    

26. El análisis no persigue determinar los límites válidos a un derecho (no es   un límite de los límites, CBP; 2005); sino justificar el incumplimiento de   una obligación. Afirmar que debe ponderarse la afectación que supone para el   obligado cumplir, no solo deja de lado la pretensión de maximizar los derechos,   que es el papel esencial del juez constitucional, sino que equivale a desvanecer   el concepto de obligación[74].    

Lo expuesto sobre la razonabilidad y la proporcionalidad se funde, finalmente,   en otra re-formulación, esta, sobre el concepto de ponderación.    

La ponderación    

27. La ponderación ha sido entendida en la dogmática y la jurisprudencia de los   tribunales constitucionales, de manera dominante, como el modo de aplicar los   principios constitucionales.    

28. La concepción más difundida de la ponderación propone analizar tres   variables, para hallar una solución adecuada a una tensión entre dos derechos   fundamentales o, de manera más amplia, entre dos principios: (i) el peso   abstracto de cada principio; (ii) la intensidad de la afectación o del beneficio   que la intervención en un derecho reporta para otro, y (iii) la certeza fáctica   o empírica acerca de su ocurrencia.    

29. La ponderación surge del razonamiento práctico –es decir, aquel que trata   sobre lo que es correcto o lo que es debido– y se refiere a la situación en la   que se encuentra una persona que defiende (o se halla moral o legalmente   vinculada a) principios que indican cursos de acción distintos e incompatibles   entre sí.    

30. En esta situación, surge la metáfora que consiste en dar peso a las razones   que se desprenden de cada principio, a favor de un curso de acción, y a la luz   del conjunto de circunstancia –de la situación– en que se encuentra la persona   que analiza los pros y los contras que guiarán su decisión. La   metáfora del peso, de forma natural, va acompañada por la metáfora de una   balanza y, por lo tanto, del equilibrio y la prudencia.    

31. En la obra de Robert Alexy –muy influyente en la jurisprudencia de este   Tribunal– se asignan valores numéricos a cada variable con el fin de ilustrar si   el juez percibe como leve, intermedia o intensa la incidencia de la   intervención en las variables mencionadas.    

Con base en estos números se ha pretendido vestir la ponderación con un traje   científico. Pero la posición del autor citado representa, simplemente, el   resultado de la apreciación y la argumentación judicial.    

32. Sin duda, la construcción de Robert Alexy y otras similares han brindado   herramientas muy valiosas al derecho constitucional, pero siempre que se   entienda que constituyen un esfuerzo por observar todos los aspectos   relevantes de una situación, y, en consecuencia, una metodología para   organizar estas razones en una argumentación que dé fundamento adecuado a la   decisión judicial.    

33. Ir más allá –es decir, suponer que es un método científico para hallar   respuestas indiscutibles– implica caer en una falacia –la falsa precisión–, que   resulta muy dañina para el Estado Constitucional de Derecho, en tanto cierra la   deliberación en la búsqueda por la máxima eficacia de los derechos. Como en este   caso se incorpora a un test que busca razones para no conceder la   situación es más grave, pues se plantea como ciencia la orientación de   restringir el alcance de los derechos y la naturaleza informal de la tutela.    

Consideraciones finales    

34. De acuerdo con todo lo explicado hasta el momento, la Sala Primera de   Revisión desplaza el sentido de los conceptos de razonabilidad, proporcionalidad   y ponderación, despojándolos de su condición de herramientas de control al poder   y convirtiéndolos en medios para negar la acción de tutela.    

35. Al plantear que el contenido razonable de un derecho se encuentra en   su desarrollo legal y reglamentario –salvo excepciones que no son claras en la   explicación del proyecto– y que, en consecuencia, una pretensión que no coincida   con las normas reglamentarias es irrazonable, la sentencia de la que   parcialmente me aparto (i) despoja a los derechos fundamentales de su carácter   de normas superiores a la legislación (a las coyunturas políticas, a las   mayorías contingentes); les resta también su papel de vínculos a las decisiones   del poder público; y (ii) disuade al ciudadano (a la persona) de insistir en la   tarea de luchar por los derechos fundamentales.    

36. Frente a esta posición, es imprescindible recordar que el contenido   protegido de los derechos se desprende de la letra de la Constitución y los   Tratados de derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad; de la   jurisprudencia constitucional, de los tribunales de derechos humanos, y de los   pronunciamientos de los órganos autorizados para interpretar los pactos y   convenios de derechos humanos; de la ley, el reglamento e incluso de las   relaciones privadas, siempre que sean compatibles con las normas superiores,   siempre que supongan avances en la eficacia de los derechos. (T-227 de 2003,   T-760 de 2008, T-235 de 2011, C-288 de 2012, entre muchas otras).    

37. Pero hay un aspecto adicional, que aún no se ha mencionado, como no se   menciona en la metodología adoptada por la Sala Primera. La metodología   propuesta priva de toda fuerza normativa al principio de progresividad, es   decir, al deber de los Estados de avanzar constantemente en la eficacia de las   facetas prestacionales de los derechos fundamentales. Esto ocurre porque, en la   medida en que la Sentencia T-091 de 2018 asume que el contenido razonable de un   derecho está en la Ley y el Reglamento, deja de lado la obligación de dar pasos   adelante, de adoptar medidas para ir más allá, y la prohibición de retroceder.   Ninguno de estos conceptos aparece en la sentencia de la que me aparto   parcialmente, aunque hacen parte de la estructura fundamental de las facetas   prestacionales de los derechos.    

38. En lo que tiene que ver con el principio de proporcionalidad, además de los   problemas ya descritos sobre el contenido de los derechos y la finalidad del   análisis, existe un elemento adicional, una afirmación extraña y delicada desde   el punto de vista constitucional, y es la que habla de poner en la balanza el   contenido razonable del derecho, de una parte, y lo que le cuesta al   obligado cumplirlo, de otra. Aunque suene redundante, el obligado debe   cumplir sus obligaciones, de donde no resulta claro qué tipo de bien se está   llevando a la balanza de los derechos. Cumplir las obligaciones constitucionales   no puede considerarse un costo, un daño o una afectación; ni existe, por   supuesto, un derecho a no cumplir.    

39. Todo lo anterior tiene que ver con el sentido definitivo del test propuesto.   Este persigue una razón legítima para no conceder, en lugar de   aquellas razones para la maximización de los derechos.    

Una alternativa no justificada (el remedio judicial   en el caso concreto)    

40. A pesar de esta construcción metodológica, la Sala decidió conceder el   amparo y ordenar el inicio de un diálogo significativo para decidirse por una de   las siguientes alternativas. Primero, que la Gobernación asegure y pague el   transporte de los niños, niñas y adolescentes de la vereda Salamina, que   requieren el acceso a la educación media. Segundo, que sean internados en una   vereda vecina (La Novia), donde se ofrezca actualmente el servicio. Tercero, una   combinación de ambas medidas, dado que en ciertas épocas del año el transporte   se hace más difícil.    

41. Estas medidas carecen de justificación. La Sala no explicó por qué tienen   mayor idoneidad que la solicitud del Personero para la satisfacción de los   derechos fundamentales. No tuvo en cuenta que el transporte de los niños y   adolescentes de la vereda Salamina a la vereda La Novia o al área urbana de   Curillo es, o muy riesgoso o muy costoso; ni justificó, en términos   constitucionales, la sugerencia de internar a los niños, niñas y adolescentes en   veredas que son para ellos de difícil acceso, ni lo que esto significa para sus   familias. Todos estos son aspectos trascendentales, tanto desde el punto de   vista de los hechos del caso, como desde el punto de vista de la tensión entre   principios que debía asumir la Sala.    

42. Por ello, la decisión de la que me aparto recuerda estas palabras, de la   doctrina colombiana, en materia constitucional: (i) “[…] la objetividad es un   ideal al que difícilmente se puede aspirar en el derecho constitucional, a causa   de la indeterminación de las disposiciones constitucionales y legales. En los   casos complejos emergen múltiples incertidumbres –de tipo analítico, normativo y   fáctico– que suscitan polémicas y conflictos de opinión que no pueden resolverse   mediante la aplicación de procedimientos interpretativos de tipo algorítmico”;   (ii) “[l]a utilización [del principio de proporcionalidad] contribuye de   manera determinante a dar fundamento a las sentencias de constitucionalidad   relativas a los actos de los poderes públicos que afectan los derechos   fundamentales”; y (iii) “[r]esulta curioso, sin embargo, que la   terminología de la Corte Constitucional para referirse a los subprincipios de   proporcionalidad haya sido a veces inconsistente y alejada de los usos   lingüísticos propios de la dogmática y la jurisprudencia comparadas”[75].    

43. Es necesario advertir que la metodología utilizada en esta sentencia por la   Sala Primera no ha sido acogida por la Sala Plena, de manera que, si bien hay   una concesión formal del amparo, esta Sentencia se encuentra al margen de la   jurisprudencia y los precedentes consolidados de la Corte Constitucional. Por   ese motivo, considero que es oportuno rectificar el rumbo y retornar a la forma   consistente en que estos conceptos son utilizados en la dogmática y   jurisprudencia comparadas.    

Fecha ut supra,    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] Cno. Principal, fl.   20.    

[2] Cno. Principal, fl.   22.    

[3] Cno. Principal, fl. 23    

[4] Cno. Principal, fl.   24.    

[5] Cno. Principal, fl.   25.    

[6] Cno. principal, fls. 1   al 6.    

[7] Cno. principal, fls.   32 al 34.    

[8] Cno. principal, fls.   39 al 43.    

[9] Cno. de revisión, fls.   2 al 1º vto. La Sala de Selección Número Once estuvo integrada por los   magistrados Alberto Rojas Ríos y Alejandro Linares Cantillo.    

[10] Cno. de revisión, fls.   14 al 20.    

[11] Cno. de Revisión, fl.   21.    

[12] Cno. de Revisión, fl.   26.    

[13] Cno. de Revisión, fls.   31 al 32.    

[14] Constitución de Política, artículo 86.    

[15]  Decreto 2591 de 1991, artículo 10. Legitimidad e interés: “La acción de   tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona   vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí   misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. //   También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no   esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia   ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el   Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.    

[16]  Corte Constitucional, Sentencias T-678 de 2016 y T-176 de 2011.    

[17]   Decreto 2591 de 1991, artículo 49. Delegación en   personeros: “En cada municipio, el personero en su calidad de defensor en la   respectiva entidad territorial podrá por delegación expresa del Defensor del   Pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga   directamente”.    

[18] Corte Constitucional,   Sentencia T-234 de 1993.    

[19] Corte Constitucional,   Sentencia T-540 de 2006.    

[20] Corte Constitucional,   Sentencia T-085 de 2017.    

[21] Ibídem.    

[22] Cno. Principal, fl. 8    

[23] Cno. Principal, fls. 10   al 19.    

[24] Al folio 11 del   cuaderno principal, obra copia del registro civil de nacimiento de Carlos Andrés   Cabrera Imbachi.    

[25] En comunicación   telefónica con el Despacho del Magistrado Sustanciador, Reinel Losada Guaca,   personero municipal de Curillo y actor en el asunto de la referencia, afirmó no   tener conocimiento de la ubicación actual de sus representados.    

[26] De   acuerdo con el numeral 6.2.1. del artículo 6 de la Ley 715 de 2001, es   competencia de los departamentos, frente a los municipios no certificados, “Dirigir,   planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,   básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad,   eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley”.    

[27]  Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.    

[28] Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.    

[29] Constitución   Política, artículo 86.    

[30] Corte Constitucional, Sentencia SU-037 de 2009.    

[32]  Corte Constitucional, sentencias T-043 de 2014, T-402 de 2012 y T-235 de 2010.    

[33] Ver, entre otras, las sentencias T-572 de   2009, T-090 de 2010, T- 671 de 2010, T-502 de 2011, T-844 de 2011, T-214 de 2014   y SU-696 de 2015.    

[34] Ver, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999, SU-1052 de 2000, T-747   de 2008, T-500 de 2002, T-179 de 2003, T-705 de 2012 y T-347 de 2016.    

[35] Cabe anotar que si   bien, el 13 de febrero de 2017, estudiantes de la Institución Educativa Rural   Salamina elevaron una nueva solicitud de apertura del grado décimo, el Jefe de   la Oficina de Cobertura Educativa respondió que la petición debía ser presentada   por el directivo docente del establecimiento educativo. No obstante, esa   petición ya había sido presentada por el Rector de la Institución Educativa   Rural Salamina, el 15 de noviembre de 2016, y decidida en el acta del Comité de   Cobertura a la que se hace referencia.    

[36] Corte Constitucional,   Sentencia T-743 de 2013.    

[37] Véanse, por ejemplo,   Corte Constitucional, sentencias T-324 de 1994, T-263 de 2007, T-546 de 2013 y   T-129 de 2016.    

[38] Esta convención fue   ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.    

[39] Corte Constitucional,   Sentencia T-263 de 2007.    

[40]   Corte Constitucional, Sentencia T-805 de 2007.    

[41] Corte Constitucional,   sentencias T-533 de 2009 y T-306 de 2011.    

[42] Corte Constitucional,   Sentencia T-743 de 2013.    

[43] Véanse, por ejemplo, Corte Constitucional,   sentencias T-612 de 1992, T-329 de 1997, T-751 de 1999 y T-202 de 2000.    

[44] La Observación General Número 13 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, adoptada en 1999, interpreta y   clarifica el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.    

[45] Corte Constitucional,   Sentencia T-533 de 2009.    

[46] Corte Constitucional,   Sentencia T-743 de 2013.    

[47] Corte Constitucional,   Sentencia T-051 de 2011.                  

[48] Corte Constitucional,   Sentencia T-476 de 2015.                  

[49] Ibídem.    

[50] Corte Constitucional, Sentencia T-085 de   2017    

[51] Ibídem.    

[52] Corte Constitucional, Sentencia T-963 de   2004.    

[53] En la Sentencia T-428 de 2012, la Corte Constitucional se   refirió al carácter progresivo de la oferta educativa, en sus diferentes   niveles. Al respecto, señaló: (i) “[e]l acceso   de los menores de seis años de edad a la educación preescolar debe garantizarse   de forma gratuita en un grado, y alcanzar progresivamente tres niveles”; (ii) “[e]l acceso de los menores de edad entre los 5 y los   18 años a la educación básica debe   asegurarse de manera gratuita y obligatoria de manera inmediata, y (iii)   “[p]ara las personas entre los 15 y los 18 años, la accesibilidad a la educación   media secundaria (grados décimo y once) constituye una obligación de carácter   progresivo”.    

[54] “Por la cual se   dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con   los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la   Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la   prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.    

[55] El artículo 2.3.1.6.3.2. del Decreto 1075 de 2015 define los   fondos de servicios educativos como “cuentas contables creadas por la ley   como un mecanismo de gestión presupuestal y de ejecución de los recursos de los   establecimientos educativos estatales para la adecuada administración de sus   ingresos y para atender sus gastos de funcionamiento e inversión distintos a los   de personal”.    

[56] Corte Constitucional,   Sentencias T-716 de 2017 y T-426 de 1992.    

[57] Corte Constitucional,   Sentencia T-426 de 1992.    

[58] Corte Constitucional,   Sentencia C-251 de 1997.    

[59] Corte Constitucional,   Sentencia T-469 de 2013.    

[60] Corte Constitucional,   Sentencia T-049 de 2014.    

[61] Corte Constitucional,   Sentencia T-406 de 1992.    

[62] Cfr. supra, nota al pie 53.    

[63] Cno. Principal, fls.   35 vto al 38.    

[64] Constitución Política de Colombia, artículo 287. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la   gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.   En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades   propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los   recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”.    

[65] Véanse, por ejemplo,   Corte Constitucional, sentencias T-963 de 2004, T-779 de 2011 y T-105 de 2017.    

[66] M.P. Humberto Sierra   Porto. En esta oportunidad, se amparó el derecho fundamental a la educación de   unos menores de edad que debían recorrer un camino largo y peligroso para   recibir clases en una escuela a hora y media de distancia desde la vereda   Montecristo (municipio de Bolívar, Santander), donde residían. Por ello,   reclamaban el nombramiento de un profesor para la escuela de su vereda. La Corte   decidió inaplicar, para el caso concreto, el artículo 11 del Decreto 3020 de   2002, el cual dispone que para la ubicación de personal docente en zona rural se   debe contar con un mínimo de 22 estudiantes y ordenó a la Secretaría de   Educación del Departamento de Santander proveer en la vereda Montecristo el   profesor solicitado, a pesar de que las clases se impartirían solo a 8 niños.    

[67] M.P. María Victoria   Calle Correa. En este caso, la Corte estudió, entre otras, una acción de tutela   en contra del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de   la Gobernación de Risaralda por la no asignación de un docente para la escuela   más cercana al lugar de residencia de varios niños en la Vereda la Selva del   municipio de Pueblo Rico (Risaralda), por lo que los niños tenían que caminar   más de una hora hacia otra vereda y atravesar una zona con problemas de orden   público para recibir las clases. En esa oportunidad la Corte ordenó “que   entre el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del   Departamento de Risaralda y la Alcaldía Municipal de Pueblo Rico, provean un   profesor(a) a la escuela de la vereda Selva, teniendo en cuenta que para ello   pueden inaplicar el artículo 11 del Decreto 3020 de 2002, respecto del número   mínimo de estudiantes que debe haber en una zona rural para la ubicación de   personal docente”.    

Decreto 2591 de 1991. Artículo 20.   Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo   correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de   plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.    

Decreto 2591 de 1991. Artículo 21.   Información adicional. Si del informe resultare que no son ciertos los hechos,   podrá ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de   tres días con las pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se oirá   en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la   solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera   sumaria.    

En todo caso, el juez podrá fundar   su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o negar la tutela.    

Artículo 22. Pruebas. El juez, tan   pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá   proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas.    

[69] Artículo 14. Contenido   de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la   mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se   considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere   posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las   demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el   nombre y el lugar de residencia del solicitante.    

No será indispensable citar la   norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho   violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o   autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se   manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario   actuar por medio de apoderado.    

En caso de urgencia o cuando el   solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida   verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin   poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior   presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el   trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta   correspondiente sin formalismo alguno.    

[70] Esta perspectiva   refleja una suerte de enfrentamiento a la racionalidad concebida como lógica   formal, basada en la idea según la cual esta última no opera adecuadamente en el   campo de la razón práctica, del que hace parte el derecho. Así, mientras la   lógica deductiva se basa en operaciones indiscutibles, que permiten alcanzar la   verdad, siempre que se respeten ciertos esquemas de pensamiento, el derecho   presenta vacíos y contradicciones que impiden confiar en esta, aunque no por   ello, suponen abandonar la aspiración de hallar respuestas desde la razón. Los   trabajos de Recasens Siechés, Theodor Viehwig y Chäim Perelman y Olbrecht Tyteca   reflejan en buena medida esta decisión de abandono de la lógica formal en el   derecho.    

[71] Es el caso de las   teorías que componen lo que en la segunda mitad del siglo pasado se conoció como   la Teoría Estándar de la Argumentación Jurídica (Robert Alexy, Neil MacCormick,   Aleksánder Peczénik, Aulis Aarnio y, de forma más reciente, Manuel Atienza).   Esta no renuncia a la lógica formal como supuesto de la racionalidad; pero añade   otros elementos, como la búsqueda de coherencia con principios superiores, el   interés por las consecuencias o la necesidad de acudir a una moral   justificatoria.    

[72] En esta perspectiva la   razonabilidad es un concepto que enfrenta la discriminación. Esta última supone   la adopción de decisiones o tratos disímiles entre sujetos iguales (o   situaciones iguales). La primera habla de las razones válidas para la existencia   o imposición de tratos desiguales. (Ver, entre muchas otras, la sentencia de   Sala Plena C-520 de 2016.    

[73] Sentencias C-093 de   2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa y, más recientemente, C-520 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.   (César Rodríguez Caballero, Rodrigo Uprimny Yepes, Pensamiento Jurídico No. 14).   Desde esta perspectiva, bajo el concepto de test integrado de razonabilidad,   la Corte ha conjugado este principio con la proporcionalidad, otro de especial   importancia en lo que tiene que ver con las decisiones constitucionales, los   límites y la eficacia de los derechos fundamentales.    

[74] Esta es una   consecuencia que excede el ámbito del derecho constitucional, en la medida en   que el concepto de obligación se proyecta sobre todos los ámbitos jurídicos. Sin   embargo, profundizar en ello, excede el objetivo de este voto.    

[75] El derecho de los   derechos. Carlos Bernal Pulido. Ed. Externado de Colombia, Bogotá, 2005.