T-147-25

  T-147-25 

     

     

     

Sentencia T-147/25    

     

FECHA DE  ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Se deben tener en  cuenta historia clínica y exámenes médicos    

     

(Las juntas de  invalidez accionadas) vulneraron el derecho al debido proceso de (la  accionante), porque omitieron valorar en sus dictámenes de PCL toda la historia  clínica suministrada y disponible para el momento en que se tomaron las  decisiones correspondientes.    

     

JUNTA DE  CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deber de motivar las decisiones adoptadas    

     

(…) la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho al debido proceso de  (la accionante) puesto que en este caso no fundamentó en su decisión por qué se  varió la forma de evaluar las “deficiencias del sistema nervioso central y periférico”  y las “deficiencias por trastornos mentales y del comportamiento de la  paciente”.    

     

PRINCIPIO DE  SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA Y SUS EXCEPCIONES EN MATERIA DE  DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Procedencia cuando afecta derechos  fundamentales    

     

JUEZ DE TUTELA-Facultad de  fallar extra y ultra petita    

     

CALIFICACION DE LA  PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Trámite    

     

CALIFICACION DE LA  PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Carácter integral    

     

(…) la  calificación integral es un deber de las entidades encargadas de adelantar el  proceso de valoración de la PCL de las personas, y ello comporta tener en  cuenta todos los factores con incidencia en la PCL del sujeto calificado, sin  importar el origen laboral o común de aquellos.    

     

DERECHO A LA  VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Entidades competentes deberán  realizar una valoración integral    

     

DEBIDO PROCESO EN  LA EXPEDICION DE LOS DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Reglas    

     

(…) las  garantías del debido proceso se extienden a los trámites de calificación de PCL  adelantados por las respectivas juntas de calificación, y que su inobservancia  puede conducir a la violación de los derechos fundamentales, lo que justifica  la intervención del juez constitucional, en el sentido de ordenar la realización  de nuevas valoraciones y la emisión de nuevos dictámenes de PCL.    

     

DEBIDO PROCESO EN  LA EXPEDICION DE LOS DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Deber de  motivación y congruencia del dictamen    

     

     

    

REPÚBLICA DE  COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

Sala  Segunda de Revisión    

     

     

Sentencia T-147 de 2025    

     

     

Referencia:  expediente T-  10.486.475    

     

Acción  de tutela presentada por Mariana contra la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez y Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías[1]    

     

Tema:  debido  proceso y calificación integral – dictamen de pérdida de capacidad laboral    

     

Magistrado  ponente: Juan  Carlos Cortés González    

     

     

Bogotá D.C., veintiocho  (28)  de abril de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Segunda de Revisión de la Corte  Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y por los  magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la  preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y  legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la  Constitución y 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha dictado la presente    

     

     

SENTENCIA    

     

En el trámite de revisión de las sentencias (i) del  24 de julio de 2024 emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de  Bogotá, Sala Civil, que confirmó  el fallo de primera instancia (ii) del 04  de julio de 2024, proferida por el  Juzgado 054 Civil del Circuito de Bogotá, que declaró  la improcedencia de la acción de tutela instaurada por Mariana  contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Colfondos S.A.  Pensiones y Cesantías[2].    

     

Síntesis de la decisión    

     

¿Qué    estudió la Corte?    

                     

La    Sala Segunda de Revisión estudió una acción de tutela que se relaciona con el    derecho al debido proceso en los dictámenes de pérdida de capacidad laboral    (PCL) que emiten las juntas de calificación de invalidez. En ese    sentido, se analizó: (i) si una junta regional de calificación de invalidez    vulnera el derecho al debido proceso del sujeto calificado al admitir un    recurso de apelación contra un dictamen de pérdida de capacidad laboral que    supuestamente ya se encontraba en firme; y (ii) si una junta de calificación    de invalidez vulnera dicho derecho al omitir una valoración integral del    paciente, en particular, al no considerar en su dictamen la historia clínica    completa de la persona, los certificados de discapacidad y las calificaciones    emitidas por otras entidades.   

     

¿Qué    consideró la Corte?    

                     

La Sala encontró    que se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela.    Luego, procedió a indicar el trámite legal de calificación de pérdida de    capacidad laboral y a reiterar la jurisprudencia constitucional que ha    desarrollado el deber de calificación integral a cargo de las entidades    calificadoras, así como el alcance del debido proceso en el trámite de    calificación de la pérdida de capacidad laboral y el deber de motivación    y congruencia en los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de    invalidez.   

     

¿Qué    decidió la Corte?    

                     

La Sala decidió que se había vulnerado    el derecho fundamental al debido proceso de la accionante por la Junta    Regional y la Junta Nacional. No obstante, únicamente dejó sin efectos el    dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el fin de que    fuera esta la que calificara nuevamente a la actora, conforme a los    principios de prevalencia    del derecho sustancial, economía procesal, celeridad y eficacia.    

     

Las razones por las que se consideró    vulnerado el derecho al debido proceso son porque, primero, las juntas no    valoraron todos los diagnósticos de la paciente o, en su defecto, no    cumplieron con la carga de debida motivación de sus decisiones respecto de la    falta de valoración de los mismos. Y, segundo, la Junta Nacional de    Calificación de Invalidez no fundamentó por qué se varió la forma de evaluar    el “Título I Calificación / Valoración de las deficiencias” en su dictamen, respecto    del dictamen emitido por la Junta Regional.    

     

Por ello, ordenó a la Junta Nacional de    Calificación de Invalidez que calificara de nuevo, de manera integral, la    pérdida de capacidad laboral de la accionante.    

     

Por último, advirtió a las juntas sobre    la necesidad de cumplir su deber de calificación integral respecto de la PCL    de las personas y de adelantar el cumplimiento de sus funciones con plena    garantía del debido proceso de todas las partes interesadas. También    ordenó a la Procuraduría General de la Nación que evaluara si existía    responsabilidad disciplinaria debido a la falta de respuesta de la Junta    Nacional de Calificación de Invalidez respecto a las órdenes impartidas en el    trámite de revisión por esta Corporación.    

     

I.     ANTECEDENTES    

     

     

Debido  a que la  presente providencia contiene información sobre la historia clínica de la  accionante, como medida de protección de su  intimidad, es necesario ordenar que se suprima su nombre y otros datos que la  puedan identificar, pues esta es información sensible conforme al artículo 5°  de la Ley 1581 de 2012. Así, este auto tendrá dos versiones. Una  en la que se anonimizará el nombre de la demandante y los demás datos que  permitan su identificación, que la Secretaría General de la Corte  Constitucional remitirá a las partes y autoridades públicas involucradas; y  otra, reservada, que no contendrá los datos reales y seguirá el canal previsto  por esta Corporación para la difusión de información pública.    

     

1. Hechos y  pretensiones que fundamentan la acción de tutela[4]    

     

1.    Hechos.  Mariana presentó acción de tutela contra la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Colfondos S.A. Pensiones y  Cesantías.     

     

2.    Señaló que en 2019 fue diagnosticada “con  temblor no específico” y, posteriormente, con “Parkinson etapa 3”. Esta  enfermedad, según la accionante, no tiene cura ni rehabilitación y la  condiciona a depender del acompañamiento de una enfermera o cuidadora para  poder realizar sus actividades más básicas. Adujo  que (i) el Ministerio de Salud y Protección Social realizó, en febrero de 2023,  junta médica para verificar su nivel de discapacidad, el cual resultó en un 81  %; (ii) en marzo del 2024[5],  la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca  estableció su nivel de pérdida de capacidad laboral (en adelante PCL) en 51,10  %; y (iii) en sede de apelación, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez  emitió dictamen el 12 de junio de 2024 en el que calificó su nivel de PCL en  46,80 %.    

     

3.    Derechos y pretensiones.  La actora estimó vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la  vida digna, a la igualdad y al debido proceso, por cuanto (i) en el momento que  la Junta Regional emitió la calificación de PCL, Colfondos S.A. Pensiones y  Cesantías apeló dicha decisión sin tener en cuenta que la Junta Regional ya  había manifestado que el dictamen se encontraba en firme[6]  y (ii) la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al momento de expedir el  dictamen del 12 de junio de 2024 que estableció su nivel de PCL, no valoró su  historia clínica de forma integral, ni tampoco consideró lo indicado  anteriormente por la Junta Regional y por el Ministerio de Salud y Protección  Social. En ese sentido, solicitó que se ordene a la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez reconocer y aceptar la nulidad de la calificación de  la PCL emitida el 12 de junio del 2024 y que, en consecuencia, se le exonere de  pagar los honorarios para una nueva valoración o, de ser el caso, que estos  sean cubiertos por Colfondos S.A. Además, instó a que se tuviera en cuenta que  es “madre soltera”, sin ingresos económicos ni opción de trabajo debido a su  enfermedad.    

     

2.        Actuaciones en sede de tutela    

     

4.   Auto  admisorio, vinculación oficiosa y contestación de los accionados[7].  El 19 de junio de 2024, el Juzgado 054 Civil del Circuito de Bogotá admitió la  acción de tutela, corrió traslado a los accionados, vinculó oficiosamente a la  Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y al  Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se pronunciaran y enviaran un informe detallado sobre los antecedentes del caso, y requirió a la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a  la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y a  Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías para que remitieran la copia íntegra del expediente administrativo del asunto bajo estudio. Las  entidades demandadas y las vinculadas contestaron lo siguiente[8]:    

     

(i)  La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca[9]  informó que el 16 de marzo de 2024 emitió el Dictamen n.° 53031896 – 2804, mediante el cual se  calificaron los diagnósticos de “Temblor no especificado, trastorno  disociativo [de conversión], no especificado – Trastorno mixto de  ansiedad y depresión, con una pérdida de [c]apacidad [l]aboral de 51.10 %,  de [o]rigen [e]nfermedad [c]omún y [f]echa de [e]structuración 02 de julio de  2020”.    

     

Sumado  a lo anterior, precisó que contra dicha calificación se presentó recurso de  apelación, razón por la cual, remitió el caso a la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez que resolvió el asunto el 12 de junio de 2024.    

     

Así  las cosas, señaló que el proceso de calificación de la accionante culminó con  el dictamen proferido en segunda instancia por la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2.5.1.43  del Decreto 1072 de 2015. Además, destacó que el parágrafo del artículo  2.2.5.1.42 de la referida norma, es enfático en señalar que una vez se  encuentran en firme los dictámenes, la única vía posible para desvirtuarlos es  a través de una demanda ordinaria ante la jurisdicción laboral. Por lo tanto,  solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela o, de ser el  caso, desvincularla del proceso, por cuanto en ningún momento ha vulnerado los  derechos fundamentales de la accionante.    

     

(ii)  Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías[10]  refirió que el 27 de septiembre de 2023 se inició proceso de calificación de  PCL de la señora Mariana. Por lo que, el 03 de octubre de 2023, bajo la  póliza de seguro provisional que suscribió con la Aseguradora Bolívar se  procedió con el estudio del trámite de PCL que finalizó el 16 de noviembre del  mismo año con un dictamen del 25,40 %.    

     

Conforme  a lo anterior, el caso pasó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de  Bogotá, que el 16 de marzo de 2024 emitió dictamen de PCL con porcentaje  superior al 50 %, razón por la cual se interpuso recurso de apelación por la  entidad, el cual fue resuelto por la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez el 12 de junio de 2024, calificándose la PCL en un 46,80 %.    

     

Finalmente,  consideró que no existía legitimación en la causa por pasiva, la acción de  tutela era improcedente y no se evidenciaba un perjuicio irremediable en cabeza  de la accionante. De esta forma, solicitó la declaración de improcedencia de la  acción o, en su defecto, su desvinvulación del proceso.    

     

(iii) La Junta Nacional de Calificación de  Invalidez[11]  señaló que la accionante no cuenta con ningún trámite pendiente de calificación  y destacó que la misma fue calificada el 12 de junio de 2024 bajo el radicado n.° JN02202408421. En consecuencia,  solicitó su desvinculación del caso concreto, ya que no se ha vulnerado ningún  derecho fundamental de la accionante.    

     

5.   Decisión  judicial de primera instancia[12].  Surtido  el trámite de rigor, mediante sentencia del 04 de julio  de 2024, el Juzgado 054 Civil del Circuito de Bogotá resolvió declarar la  improcedencia de la acción de tutela porque la  pretensión principal de la accionante se dirige a que la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez declare la nulidad del dictamen de calificación de  PCL emitido el 12 de junio del 2024 y, por lo tanto, “la controversia planteada  puede desatarse a través de los mecanismos judiciales ordinarios previstos por  el legislador”.    

     

6.   Además,  el juzgado destacó que en el caso concreto no se argumentó un perjuicio  irremediable, pues si bien la accionante adujo ser una persona en condición de  discapacidad, que depende en su totalidad de un tercero para suplir actividades  básicas, que es madre soltera, y que no cuenta con ingresos económicos, el  despacho pudo constatar que, aunque es cierto que la demandante tiene una  disminución de su capacidad laboral y es madre de una menor de 14 años, ella  tiene 38 años de edad, cuenta con el apoyo y soporte de su compañero permanente  y no se acreditó la precariedad económica del hogar.    

     

7.    Por último, la autoridad judicial indicó  que no contaba “con los conceptos  técnico-científicos ni médicos probatorios para debatir la  calificación emitida por la entidad accionada”.    

     

8.   Impugnación[13].  La accionante cuestionó la decisión del  juez de primera instancia, ya que (i) no tuvo en cuenta su condición de sujeto  de especial protección constitucional, al ser una paciente diagnosticada con  Parkinson etapa 3 y trastorno de ansiedad y depresión. Además, de ser madre  cabeza de familia de dos menores de edad y estar califica en el Sisbén como una  persona en condiciones de pobreza extrema; (ii) no tiene acceso a trabajo por  su situación de salud; (iii) no es cierto que tiene un compañero permanente o  vínculo marital; (iv) no se presumieron ciertos los hechos de  las juntas médicas realizadas por el Ministerio de Salud y Protección Social y  por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca; (v) tampoco se tuvo en cuenta  la historia clínica que se anexó al trámite de tutela, en la que consta  que el neurólogo certificó su dependencia total respecto del apoyo de otra  persona para el desarrollo de sus actividades diarias; y (vi) se le ha negado el  derecho a apelar la calificación dictaminada por la Junta Nacional, ya que no  cuenta con un apoderado judicial al que pueda pagarle honorarios. Así, señaló  que la acción de tutela procede, cuando menos, como mecanismo transitorio para  evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.     

     

9.   Decisión  judicial de segunda instancia[14].  El Tribunal Superior del Distrito Judicial  de Bogotá, Sala Civil, mediante sentencia del 24  de julio de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. Señaló que la  accionante pretende que se decrete  la nulidad de la calificación realizada por la Junta Nacional de  Calificación el pasado 12 de junio, o en su defecto,  que se ordene la forzosa aceptación  del recurso de alzada en contra de dicha determinación. No obstante, “tal queja  no puede ser  abordada en sede constitucional, habida cuenta que la acción de  tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad,  como quiera que la accionante  no agotó los medios de defensa que el ordenamiento jurídico  contempla para rebatir la legalidad de las decisiones  adoptadas por las accionadas;  siendo ese el escenario donde le correspondía plantear las  irregularidades que vino a exponer por la senda de  tutela”.    

     

10.   Además,  indicó que si la accionante estaba en desacuerdo con  la calificación  realizada por la Junta Nacional de Invalidez, pudo haber  solicitado aclaración o adición a dicho porcentaje, allegando, si era  del caso, copia de la historia clínica y de los demás  elementos que llevaran a dicha  convicción; sin embargo, no lo hizo. Resaltó que “no es de recibo que la  promotora pretenda crear una nueva  instancia, cuando lo cierto es que, contó con todas las garantías  constitucionales dentro del trámite llevado a cabo por  los entes fustigados  y no los agotó”.    

     

11.   Finalmente,  el Tribunal advirtió que en esta ocasión no  es viable  flexibilizar la procedencia del amparo, toda vez que la accionante no demostró  una circunstancia de urgencia o peligro inminente para que de manera  excepcional procediera la intervención de la justicia constitucional en aras de  evitar un perjuicio irremediable.    

     

     

     

     

     

II.           Actuaciones en sede de  revisión    

     

12.    Mediante  Auto del 30 de septiembre de 2024[15],  la Sala de Selección Número Nueve del mismo año escogió el expediente T-10.486.475[16]  para  revisión. El 15 de octubre de 2024, la Secretaría General lo remitió al  despacho del magistrado sustanciador para lo de su competencia[17].    

     

13.    Autos de pruebas. Por  medio de Auto del 24 de octubre de 2024[18],  el despacho sustanciador resolvió: (i) formular  algunas preguntas a la demandante para conocer su situación actual de salud,  económica y familiar; (ii) solicitar a la E.P.S. a la que aquella se  encuentra afiliada la historia clínica de la accionante, entre otros  documentos, y plantearle algunos interrogantes relacionados con el asunto en  revisión; (iii) decretar la consulta de información de la demandante en  las bases de datos públicas del SISBEN, la ADRES y el RUAF;  (iv) indagar a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre algunos  aspectos del dictamen de PCL emitido el 12 de junio de 2024; y (v) ordenar a  Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías  que informara las razones por las cuales  interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra el  dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y  Cundinamarca, y que allegara el respectivo memorial contentivo del mismo.    

     

14.    Recepción de pruebas.  La accionante, Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías  y la EPS Sanitas allegaron su respuesta y material  probatorio a esta Corporación. No obstante, la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez guardó silencio. Adicionalmente, se  realizó  la consulta de bases públicas por parte del despacho sustanciador[19].    

     

Tabla  1. Intervenciones del primer auto de pruebas    

Respuesta de Mariana[20]   

Indicó que su    núcleo familiar está compuesto por ella y por su hija, quien tiene 15 años.    Precisó que vive en una habitación que arrienda, en estrato 2. Además, señaló    que debido a su enfermedad no trabaja desde hace 2 años y, por lo tanto,    depende del subsidio que le da la Secretaría de Integración Social para    personas en situación de discapacidad.    

     

En cuanto a sus    diagnósticos, destacó que (i) es su hija quien se encarga de cuidarla, ya que    depende completamente de otra persona para la realización de actividades como    caminar, ir al baño o alimentarse; (ii) el 15 de febrero del 2024, el médico    le ordenó ir suspendiendo los medicamentos que ha consumido por más de 5 años    “para iniciar el tratamiento con Levodopa, medicamento que se utiliza para el    Parkinson etapa 3”; (iii) padece de ansiedad y depresión desde hace 5 años;    (iv) fue diagnosticada con “un tumor cerebral (merengioma) en el seno    cavernoso que está comprometiendo totalmente el nervio óptico (neuropatía    óptica)”, por lo cual no puede ser operada sino que debe ser tratada por    medio de radioterapia; y (v) es paciente de esclerosis    múltiple.    

     

La accionante adjuntó    un reporte de la Defensoría del Pueblo que se emitió bajo visita domiciliaria    y en el cual se informa sobre su estado de salud, nivel socioeconómico, entre    otros[21].    Asimismo, la actora reiteró varios argumentos expuestos en sede de instancia.        

Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías[22]   

Anexó el recurso    de apelación que presentó Seguros Bolívar contra el dictamen emitido el 16 de    marzo de 2024 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y    Cundinamarca y sintetizó sus principales argumentos de la siguiente forma:    (i) los hallazgos clínicos y conceptos especializados no establecen como    diagnóstico un temblor esencial; (ii) no se fundamenta la asignación de las    secuelas de la esfera mental por un trastorno del humor; (iii) el estado    clínico y funcional documentado en la evolución de las secuelas calificadas    no sustenta el grado de compromiso del rol laboral asignado por la Junta    Regional; (iv) el estado clínico, funcional y la evolución de las secuelas    calificadas, no fundamentan la severidad de la afectación de las diferentes    categorías ocupacionales; y (v) la fecha de estructuración asignada por la    Junta Regional no fundamenta la PCL calificada ni el estado de invalidez.   

EPS Sanitas[23]   

Informó que,    consultada su base de datos, no se evidenciaba que la paciente hubiera sido    diagnosticada con Parkinson. Por lo tanto, precisó que los diagnósticos que    se encuentran registrados en la historia clínica de la actora son: “Temblor    esencial (G250), Temblor no especificado (R251), Otras formas especificadas    de temblor (G252), Distonía, no especificada (G249) y, Trastorno somatomorfo,    no especificado (F459)”.    

     

Asimismo,    precisó que el concepto de rehabilitación generado por la EPS determinó un    pronóstico desfavorable de origen común para el diagnóstico “temblor    esencial” y, por lo tanto, se remitió el mismo a Colfondos S.A., conforme el    Decreto Ley 019 de 2012.    

     

15.    De acuerdo con las intervenciones  recibidas, el despacho sustanciador resolvió emitir otro auto de pruebas el 18  de noviembre de 2024[24]  en el cual se ordenó (i) a la EPS Sanitas, que allegara la historia clínica  completa de la señora Mariana y respondiera algunos interrogantes  relacionados sobre el asunto, así como que se contrastara la historia clínica  aportada por la accionante con la que se encuentra en la base de datos de la  institución, entre otros aspectos; (ii) a la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y a la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez, que enviaran el expediente completo de PCL de la señora Mariana;  (iii) a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca  que informara sobre algunos aspectos claves del dictamen de PCL emitido por  dicha entidad; y (iv) a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que respondiera  las preguntas realizadas en el Auto del 24 de octubre de 2024.    

     

16.    Recepción de pruebas.  La Junta Regional de Calificación de Invalidez  de Bogotá y Cundinamarca allegó la información solicitada, mientras que la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez guardó silencio nuevamente. La EPS  Sanitas respondió y emitió la documentación requerida, no obstante, su  respuesta no fue clara.    

     

Tabla  2. Intervenciones del segundo auto de pruebas    

Junta Regional de Calificación de    Invalidez de Bogotá y Cundinamarca[25]   

Precisó las    fechas en que (i) se notificó el dictamen de PCL del 16 de marzo de 2024    emitido por la Junta Regional, (ii) se interpusieron los recursos contra el    mismo y (iii) se realizó el pago de los honorarios para remitir el asunto a    la Junta Nacional. Adicionalmente, anexó el expediente completo de la    accionante ante la Junta Regional.   

EPS Sanitas[26]   

Allegó    la historia clínica de la actora. Refirió que revisadas las historias    clínicas desde el 2017 hasta el 2024, no se encuentra especificado el    diagnóstico de Parkinson etapa 3 y que el 21 de junio de 2024 el diagnóstico    que emitió la Dra. Anamaria Villamizar Caycedo fue: “1. Temblor distónico vs    temblor con componente funcional (psicógeno) que predomina en el cuadro vs    temblor con componente funcional (psicógeno) que predomina en el cuadro 2. TR    MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESIÓN”.    

     

Además,    confirmó que el 21 de agosto de 2024 se diagnosticó a la accionante con    “Tumor benigno de las meninges cerebrales (D320)”, siendo la radioterapia el    “manejo” ideal para el caso concreto. No obstante, indicó que “el meningioma    en el seno cavernoso izquierdo no tiene que ver con el temblor”.    

     

17.    Debido  a que no era claro si el 21 de junio de 2024, la  Dra. Ana María Villamizar, quien es médica de la EPS Sanitas en la especialidad  de neurología, diagnosticó a la señora Mariana con Parkinson etapa 3, el  28 de noviembre de 2024, el magistrado sustanciador decretó nuevas pruebas[27].  En el auto se ordenó a la EPS Sanitas que (i) aclarara si  el 21 de junio de 2024, la Dra. Ana María  Villamizar diagnosticó a la señora Mariana con Parkinson etapa 3, (ii)  allegara declaración de la médica tratante en la que se indicara cuál fue el  diagnóstico emitido por ella el 21 de junio de 2024 a la señora Mariana;  y (iii) se anexara copia de los documentos médicos entregados a la accionante  en la consulta del 21 de junio de 2024.    

     

18.    Recepción de pruebas.  La EPS Sanitas allegó respuesta.    

Tabla  3. Intervención del tercer auto de pruebas    

EPS Sanitas[28]   

Señaló que la    “usuaria no fue diagnosticada con Parkinson etapa 3” y, por lo tanto, se    adjuntó historia clínica del 21 de junio del 2024 por la especialidad de    Neurología para soportar lo dicho. Adicionalmente, se adjuntaron los soportes    remitidos de la consulta del 21 de junio de 2024, que comprenden orden de    medicamentos, orden de neurología e historia clínica, los cuales se    encuentran firmados por la Dra. Anamaria Leonor Del Rosario Villamizar    Caycedo – Neurología CC 52693531 – RM. 52693531 con diagnóstico principal:    “Otras formas especificadas de temblor (G252)”, diagnóstico asociado “1:    Distonía, no especificada (G249)”.    

     

III.       CONSIDERACIONES    

     

1.       Competencia    

     

19.   De acuerdo con lo establecido en los  artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la  Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para analizar  los fallos de tutela proferidos por los jueces de instancia en el presente  caso.    

     

2.        Análisis de los requisitos de  procedibilidad de la acción de tutela    

     

Tabla  4. Requisitos de procedibilidad    

Requisito                    

Acreditación   

Legitimación    en la causa por activa[29]                    

Se    encuentra acreditado el presupuesto de legitimación por activa, pues la accionante, persona natural,    interpuso la acción de tutela en nombre propio con el fin de que se    protegieran los derechos fundamentales de los que es titular (al mínimo    vital, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso).   

Legitimación    en la causa por pasiva[30]                    

Se satisface el    requisito de legitimación en la causa por pasiva respecto de la    Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y de la    Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pero no respecto de Colfondos    S.A. Pensiones y Cesantías y el Ministerio de Salud y Protección Social.     

     

Lo anterior, por    cuanto se encuentra que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de    Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez    podrían ser las entidades responsables de las acciones u omisiones que    identifica la accionante como transgresoras de sus derechos fundamentales. En    efecto, la Junta Regional tiene el deber de hacer cumplir los requisitos    legales[31]    para la admisión de los recursos de apelación que se presentan contra el    dictamen de PCL de la misma[32]    y, específicamente, la Junta Nacional es la acusada de no haber tenido en    cuenta la historia clínica de la accionante de forma integral para la emisión    de su dictamen de PCL, y de no haber considerado lo valorado anteriormente    por la Junta Regional y por el Ministerio de Salud y Protección Social en    dicho procedimiento.    

     

Por otro lado,    la presentación del recurso de reposición y en subsidio de apelación por    parte de Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías contra el dictamen de PCL del    16 de marzo de 2024 de la Junta Regional, se desprende del ejercicio de su    derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, de existir algún tipo de    irregularidad procesal en la admisión del recurso de apelación, sería responsabilidad    de la Junta Regional por ser esta la encargada de hacer cumplir los términos    que precisa la ley para el asunto, tal como se mencionó anteriormente. Así    las cosas, no resulta admisible que Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías haya    vulnerado o amenazado por acción u omisión los derechos alegados por la    accionante.    

     

Adicionalmente,    en el proceso de tutela no se identifica acción u omisión alguna que se    endilgue al Ministerio de Salud y Protección Social; por el contrario, la    accionante cuando hace referencia a esta entidad es con el fin de que se    tenga en cuenta el certificado de discapacidad emitido por ella el 19 de    febrero de 2023.    

     

En consecuencia,    dado que Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías y el Ministerio de Salud y    Protección Social no tienen legitimación en la causa por pasiva, se advierte    que serán desvinculadas de este trámite de tutela.   

Inmediatez[33]                    

Se    verifica el cumplimiento del requisito de inmediatez, en tanto la accionante acudió a la acción de tutela dentro    de un término razonable desde la ocurrencia de los hechos que consideró    vulneradores de sus derechos fundamentales. La Junta Nacional de Calificación    de Invalidez profirió dictamen de PCL el día 12 de junio de 2024 y la acción    de tutela fue admitida por el juez de primera instancia el 19 de junio de    2024, es decir que la demanda fue presentada en la primera semana posterior a    la fecha del dictamen de la Junta Nacional.   

Subsidiariedad[34]                    

Se encuentra acreditado el presupuesto    de subsidiariedad. El artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072    de 2015[35]    dispone que las controversias originadas en los dictámenes emitidos por las    juntas de calificación que se encuentran en firme deben ser dirimidas por la    especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. No obstante, de acuerdo    con la jurisprudencia de esta Corte[36],    la acción de tutela puede proceder para cuestionar dictámenes de PCL    proferidos por las juntas de calificación, de manera excepcional, cuando: (i)    el medio ordinario de defensa carece de idoneidad o eficacia, dadas las particularidades    de la situación, caso en el cual procede el amparo como mecanismo definitivo,    o (ii) cuando a través de la acción de tutela se pretende evitar la    configuración de un perjuicio irremediable, supuesto en el cual procede el    amparo como mecanismo transitorio.    

     

En relación con la idoneidad del    mecanismo de defensa judicial, la jurisprudencia[37]    ha advertido que se debe hacer el análisis a partir de las circunstancias    específicas del accionante. Y, por otro lado, ha señalado que el análisis del    presupuesto de subsidiariedad debe flexibilizarse cuando están en juego los    derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional.    

     

En consideración de lo anterior, la Sala    concluye que, en el caso concreto, aunque Mariana cuenta    con mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria[38] y    dichos mecanismos podrían llegar a ser idóneos[39], en    cualquier caso, estos no son eficaces para garantizar la protección oportuna    de los derechos de la accionante porque:    

     

(i)          Se    trata de un sujeto de especial protección constitucional debido a los    impactos que sus diagnósticos médicos tienen en el desarrollo cotidiano de    sus actividades    más básicas.    Como lo indicó en la demanda de tutela, la señora Mariana requiere la    asistencia de un tercero para realizar actividades cotidianas (alimentarse,    bañarse, entre otros). En este sentido, la actora enfrenta una serie de    barreras que dificultan su participación plena y efectiva en la sociedad en    igualdad de condiciones con las demás[40].    Asimismo, estas características de la accionante condujeron a que las juntas    de calificación dictaminaran que su PCL es, en cualquier caso, superior al 45    % (51.10 % de acuerdo con la Junta Regional, y 46.80 % según la Junta    Nacional). Adicionalmente, la accionante también es considerada un sujeto de    especial protección, en cuanto es madre cabeza de familia de una menor de    edad de 15 años.    

     

(ii)        Conforme    con la jurisprudencia de esta Corte[41],    cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, las cargas    y los tiempos del proceso ordinario tienden a hacerlo ineficaz de cara a la    protección de los derechos fundamentales de esa población. Esta situación    justifica, por lo tanto, un tratamiento diferencial positivo en este tipo de    análisis, que admite la intervención del juez de tutela.    

     

(iii)     La    señora Mariana vive en un contexto socioeconómico en el que la    exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria desconocería las barreras de    acceso que enfrenta y podría implicarle serias dificultades para satisfacer    sus necesidades básicas. Al respecto, al consultar la página del Sisbén, se    observa que la accionante aparece clasificada en el grupo B1, es decir, que    se encuentra en el grupo de pobreza moderada[42].    Además, la situación de vulnerabilidad de la accionante quedó acreditada por    medio del informe de la Defensoría del Pueblo que allegó junto con su    respuesta al auto de pruebas del 24 de octubre de 2024, en el cual se indicó    que (a) la señora Mariana es cabeza de familia y vive con su hija de    15 años, quien cuida de ella; (b) en la actualidad y debido a su situación de    discapacidad no posee empleo; (c) están afiliadas al régimen subsidiado de    salud en la EPS SANITAS; (d) sus ingresos dependen exclusivamente del    Programa Ingreso Mínimo Garantizado operado por la Secretaría de Integración    Social, por un concepto de $216.000 COP mensuales; entre otros[43].    

     

Por esta razón, la Sala Segunda de    Revisión concluye que, en concordancia con la jurisprudencia constitucional,    se dan las condiciones para flexibilizar el análisis del presupuesto de    subsidiariedad. En este caso, dicho criterio se satisface, bajo el entendido    de que concurren los escenarios jurisprudenciales que justifican, de manera    excepcional, la intervención del juez de tutela, aun cuando existan otras    vías judiciales ante la jurisdicción ordinaria laboral para impugnar los    dictámenes de las juntas.    

     

Finalmente, esta Sala considera que el    juez de segunda instancia erró al sostener que la accionante podía presentar    una solicitud de aclaración o adición para modificar el porcentaje de PCL    otorgado por la Junta Nacional. El artículo 2.2.5.1.40 del Decreto 1072 de    2015, que regula las solicitudes de aclaración y corrección de dictámenes,    establece que “[l]as    Juntas de Calificación de Invalidez pueden corregir errores tipográficos,    ortográficos o aritméticos que no modifiquen el fondo de la decisión”[44].  En    consecuencia, este tipo de solicitudes no constituyen un mecanismo válido    para que las juntas reevalúen el porcentaje de PCL asignado en un dictamen,    ya que este constituye su esencia o fondo. Por lo tanto, no puede exigirse a    la accionante la interposición de dicha solicitud como requisito para cumplir    con la subsidiariedad. Asimismo, se recuerda que el artículo 9° del Decreto    2591 de 1991 dispone que “no será necesario interponer previamente la    reposición y otro recurso administrativo para presentar la solicitud de    tutela”.    

     

3.        Delimitación del asunto objeto de  decisión, problemas jurídicos y estructura de la decisión    

     

21.    En  el presente caso, Mariana  acudió a la acción de tutela porque (i) Colfondos  S.A. Pensiones y Cesantías apeló el dictamen de PCL emitido por la Junta  Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca cuando esta,  aparentemente, ya había manifestado que el dictamen se encontraba en firme y  (ii) la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, presuntamente, omitió  realizar una valoración de su PCL conforme a su  historia clínica y lo considerado por la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y por el Ministerio de Salud y Protección  Social.    

     

22.    No  obstante, como se expresó anteriormente, la presente acción de tutela no  procede contra Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías  ni contra el Ministerio de Salud y Protección Social, por tanto no se encontró  acreditado el requisito de legitimación por pasiva y, en ese sentido esta Sala  se enfocará únicamente en la posible responsabilidad que tienen la Junta  Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca  y la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre  el asunto.    

     

23.    Es  preciso mencionar que la accionante alegó que la Junta Nacional de Calificación  de Invalidez no valoró para la emisión del dictamen de PCL con fecha del 12 de  junio de 2024 que: (i) desde el año 2019 fue diagnosticada con temblor no  especificado y que el último neurólogo la diagnosticó con “Parkinson 3”; (ii)  siempre requiere la compañía de una persona que la asista en sus actividades  diarias; (iii) el Ministerio de Salud y Protección Social verificó su nivel de  discapacidad en 81 %; y (iv) la Junta Regional de Calificación de Invalidez de  Bogotá y Cundinamarca calificó su PCL en un  51.10 %.    

     

24.   De  esa forma, la accionante consideró que se le están vulnerando sus derechos fundamentales  al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad y al debido proceso. Sin  embargo, esta Sala de Revisión no estudiará una posible afectación a los tres  primeros, toda vez que, aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido  que la calificación de la PCL está consagrada como un derecho para proteger  otros derechos fundamentales de las personas[45],  en el caso concreto los hechos y pretensiones de la accionante se enfocan  únicamente en el debido proceso aplicable al trámite de calificación, pues en  ningún momento se hizo referencia en la demanda o durante el trámite de tutela,  por ejemplo, al posible derecho a la pensión por invalidez de la accionante o a  que la misma pudiera cumplir con los demás requisitos exigidos para acceder a  ese tipo de pensión[46],  entre otros. La Sala no tiene conocimiento ni material probatorio que refleje  que la accionante tiene derecho a una determinada evaluación de su PCL y  a lo que podría consecuentemente reconocérsele en el sistema de seguridad  social, situaciones que eventualmente estarían relacionadas con una posible  afectación al derecho al mínimo vital, por falta de acceso al derecho a la  pensión. La Sala tampoco cuenta con evidencia que demuestre discriminación  alguna que afecte el derecho a la igualdad de la demandante, pues no existen  hechos o pretensiones relacionadas con que la accionante haya sido tratada de  manera desigual frente a otras personas que estuvieran en sus mismas  circunstancias.    

     

25.    Adicionalmente, se aclara que conforme a  las facultades extra y ultra petita del juez de tutela, esta Sala  revisara tanto el dictamen de PCL del 12  de junio de 2024 emitido por la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez,  tal como pretende la accionante, como el dictamen del 16 de marzo de 2024 de la  Junta  Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. Lo anterior,  como quiera que, dada la naturaleza del amparo constitucional y sobre la base  de los principios procesales que rigen esta actuación, al juez de tutela le  corresponde determinar con certeza cuál o cuáles son los derechos fundamentales  que pueden ser objeto de vulneración o de amenaza, con la finalidad de  garantizar su efectiva protección, siempre que dicho alcance se sustente en los  hechos de la tutela y en las pruebas aportadas, recaudadas y valoradas. Al  respecto, en la Sentencia SU-150 de 2021 se reiteró que:    

     

“La  Sala Plena de esta Corporación ha justificado el uso de las facultades extra y  ultra petita del juez constitucional en su función de control  concreto en el deber que le fue impuesto en el artículo 241 Superior de  preservar la integridad de la Constitución Política y el alcance del artículo  86 de la misma Carta. De esta forma, en procura de la protección de las  garantías fundamentales de la persona que acude a la acción de tutela, la Sala  puede realizar un estudio del caso que no solamente se circunscriba a las  pretensiones esbozadas en la demanda, sino que, además, contemple todas  aquellas posibilidades a que tenga derecho legalmente y que aseguren el cuidado  de las prerrogativas del peticionario. Sobre el particular, en el Auto No.  360 de 2006, esta Corte indicó que el juez de tutela tiene permitido examinar  los hechos de la demanda y determinar cuáles son los derechos fundamentales  amenazados y/o vulnerados, sin que deba circunscribirse únicamente a los hechos  de la demanda. (…)    

     

Lo  anterior permite concluir que el juez de tutela tiene la facultad de emitir  fallos extra y ultra petita, cuando de la situación fáctica (…)  puede evidenciar la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su protección  no haya sido solicitada por el peticionario (…)”[47].    

     

26.    Por lo tanto, esta Sala de Revisión estudiará los siguientes  problemas jurídicos    

     

(i)      ¿Una  junta regional de calificación de invalidez vulnera el derecho al debido  proceso del sujeto calificado al admitir un recurso de apelación presentado  contra un dictamen de pérdida de capacidad laboral que supuestamente ya se  encontraba en firme?    

     

(ii)   ¿Una  junta de calificación de invalidez vulnera el derecho al debido proceso del  sujeto calificado al omitir una valoración integral del paciente? En  particular, ¿se afecta este derecho si, al emitir su dictamen, la junta no  considera la historia clínica completa de la persona, los certificados de  discapacidad y las calificaciones otorgadas por otras entidades?    

     

27.   Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala en  primer lugar hará referencia al trámite legal de calificación de  pérdida de capacidad laboral. Posteriormente, reiterará la jurisprudencia  constitucional que ha desarrollado el deber de calificación integral que tienen  las entidades calificadoras. Luego, hará algunas precisiones respecto del  alcance del debido proceso en el trámite de calificación de la pérdida de  capacidad laboral (PCL) y, también, desarrollará la jurisprudencia relacionada  con el deber de motivación y congruencia en los dictámenes emitidos por las  juntas de calificación de invalidez. Finalmente, analizara el caso concreto y  proferirá una decisión de fondo.    

     

4.       Fundamentos  para el análisis de fondo    

     

4.1.  Trámite legal de calificación de la  pérdida de capacidad laboral PCL    

     

28.   En  el Sistema General de Seguridad Social la calificación de la PCL es un derecho  de los afiliados, que se convierte en varias ocasiones en una vía de acceso a  prestaciones asistenciales y económicas relacionadas con la salud, la vida  digna, el mínimo vital y la seguridad social[48]. Así, por ejemplo, de la  calificación de PCL depende el acceso a prestaciones como la indemnización por  incapacidad permanente parcial, o la pensión por PCL igual o superior al 50 %[49].    

     

29.   El  artículo 41 de la Ley 100 de 1993 señala cuáles son las entidades que tienen a  su cargo la calificación de la PCL. En concreto, esa norma indica que el  trámite de calificación del grado de PCL y de su origen, corresponde en primera  oportunidad a la Administradora Colombiana de  Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL)[50],  a las compañías de seguros que asuman el riesgo de pérdida de capacidad laboral  igual o superior al 50 % y de muerte, y a las entidades promotoras de salud  (EPS).    

     

30.   Ahora  bien, en caso de que la persona no esté de acuerdo con la calificación emitida  por esas entidades, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 habilita a las juntas  regionales y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a realizar la  valoración del grado de PCL y de su origen  en primera y segunda instancia, respectivamente[51].    

     

31.   En  ese sentido, las etapas que comprende el procedimiento de calificación de la  PCL son: (i) recepción, radicación, pago de honorarios y reparto del expediente  ante la junta regional correspondiente, (ii) valoración del paciente, (iii)  dictamen de PCL en primera instancia, (iv) notificación del dictamen, (v) aclaración  y corrección del dictamen y presentación de recursos, (vi) pago de honorarios  si es el caso, (vii) procedimiento ante la Junta Nacional de Calificación de  invalidez, (viii) dictamen de PCL en segunda instancia, (ix) firmeza del  dictamen y (x) controversia con los dictámenes de las juntas de calificación[52].    

     

32.   En  lo que respecta a la recepción y radicación, el artículo 2.2.5.1.33 del Decreto  1072 de 2015 establece que las solicitudes de dictámenes que se presenten ante  las juntas de calificación de invalidez deben contener todos los documentos  exigidos en el artículo 2.2.5.1.28 del mismo decreto. La solicitud debe  radicarse de forma completa[53],  luego de lo cual el director administrativo y financiero procederá a realizar  el reparto del expediente a los médicos integrantes de la junta dentro de los 2  días hábiles siguientes[54].  Lo anterior, siempre y cuando se haya realizado el pago de los honorarios, pues  conforme al artículo 2.2.5.1.16[55]  las juntas regionales y la nacional recibirán, de forma anticipada a la  solicitud de dictamen, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal  vigente por parte del solicitante[56].    

     

33.   Cumplido  el trámite inicial y recibida la solicitud por el “médico ponente”, el director  administrativo y financiero de la junta citará al paciente dentro de los 2 días  hábiles siguientes para la realización de su valoración, la cual deberá  realizarse dentro de los 10 días siguientes. De no solicitarse la práctica de  pruebas o valoración de especialistas[57],  se radicará el proyecto de dictamen dentro de los siguientes 5 días para que el  director administrativo y financiero proceda a agendarlo en la siguiente  audiencia privada de decisión[58],  en la que se presentará la ponencia del caso y, si la mayoría de los  integrantes lo aprueban, se emitirá el dictamen de PCL[59].    

     

34.   Posteriormente,  las juntas regionales de calificación deberán notificar a las partes el  dictamen[60],  el cual puede ser corregido a petición de parte o de oficio, siempre y cuando  se trate de errores tipográficos, ortográficos o aritméticos que no modifiquen  el fondo de la decisión[61].    

     

     

36.   Por  otro lado, cuando se presente el recurso de apelación, las juntas regionales de  calificación de invalidez solo remitirán el expediente a la junta nacional si  se allega la consignación de los honorarios a favor de esta última, conforme a  lo expuesto anteriormente. Presentado el recurso de apelación en tiempo y habiéndose  pagado los honorarios[63],  el director administrativo y financiero de la junta regional enviará todo el  expediente, con la documentación que sirvió de fundamento para el dictamen,  dentro de los 2 días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez.    

     

37.   Si  el recurso de reposición y/o apelación[64]  no fue presentado en tiempo, el director administrativo y financiero así lo  informará a la junta de calificación de invalidez o a la sala de decisión  respectiva en la sesión siguiente, quedando en firme el dictamen emitido. Al  respecto, es de aclarar que los dictámenes y decisiones que resuelven los  recursos de las juntas no constituyen actos administrativos[65].    

     

38.   En  todo caso, de procederse con la revisión del recurso de apelación por la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez, como ente de segunda instancia, esta  deberá acogerse al procedimiento establecido en los artículos 2.2.5.1.33,  2.2.5.1.34, 2.2.5.1.36, 2.2.5.1.37, 2.2.5.1.39 y 2.2.5.1.40 del Decreto 1072 de  2015, que es el mismo que se describió anteriormente.    

     

39.   Finalmente,  es de aclarar que una vez queden en firme los dictámenes de PCL, emitidos bien  sea por las juntas regionales o por la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez,  según corresponda en cada caso concreto, estos podrán ser  controvertidos mediante demanda y dirimidos por la justicia laboral ordinaria,  de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la  Seguridad Social y en el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015.    

     

4.2. La calificación de pérdida de  capacidad laboral y el deber de calificación integral. Reiteración de  jurisprudencia[66]    

     

40.    La  calificación de PCL tuvo una regulación legal general desde la Ley 100 de 1993,  pero no ha sido un ámbito exento de evolución normativa y jurisprudencial. En  particular, la jurisprudencia ha tenido un importante rol en el desarrollo del  concepto de calificación integral como respuesta a los efectos de  ciertas normas que implicaron una visión fragmentada de la realidad de las  personas con algún grado de PCL.    

     

41.    Este  fue el caso del parágrafo 1 del artículo 34 del Decreto 1295 de 1994 que  disponía, en relación con el acceso a los servicios y a las prestaciones  derivadas de accidentes o enfermedades laborales, que “la existencia de  patologías anteriores  no es causa para aumentar el grado de incapacidad, ni las prestaciones que  correspondan al trabajador”[67].  Esta disposición fue declarada inexequible en la Sentencia C-452 de 2002 por  exceder las facultades conferidas al Gobierno nacional para la regulación de  los aspectos relacionados con la administración del Sistema General de Riesgos  Profesionales (hoy Sistema de Riesgos Laborales). No obstante, el Legislador la  reprodujo en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002.    

     

42.   La  situación descrita fue analizada por esta Corte en la C-425 de 2005. Al  respecto, esta Corporación concluyó que el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley  776 de 2002 era inexequible porque conducía a la desprotección de las personas  que materialmente presentaban una PCL igual o superior al 50 %, pero que  formalmente no alcanzaban ese porcentaje como consecuencia de la prohibición de  la norma de valorar preexistencias a efectos de incrementar el grado de PCL o  las prestaciones correspondientes. La Corte Constitucional precisó que la  disposición vulneraba el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad,  universalidad, solidaridad y obligatoriedad de la seguridad social consagrados  en el artículo 48 CP.    

     

43.   A  partir de dicho fallo se reconoció la noción de calificación integral en  la jurisprudencia constitucional, la cual ha sido objeto de aplicación y  posteriores desarrollos en materia de tutela. Así, en la Sentencia T-108 de  2007, se estudió el caso de un ciudadano al que se le declaró la extinción de  la pensión convencional por PCL de la que era beneficiario, tras un proceso de  revisión que concluyó con un dictamen de la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez en el que fue calificado con un 20 % de PCL. Al analizar este  dictamen, la Corte encontró, entre otras falencias, que no se evaluó de manera  integral el estado de salud del peticionario, sino que solo se adelantó el  trámite de calificación de una de las enfermedades con las que se encontraba  diagnosticado, lo que “no puede ser considerado como una valoración integral de  las condiciones reales de capacidad laboral”[68].    

     

44.   Posteriormente,  se profirió la Sentencia T-518 de 2011 que desarrolló aún más la noción de calificación  integral. En esa decisión la Corte retomó la Sentencia C-425 de 2005 y  concluyó que: “la calificación de la pérdida de capacidad laboral de una  persona, en orden a establecer si se presenta una situación de invalidez, debe  hacerse a partir de la consideración de las condiciones materiales de la  persona, apreciadas en su conjunto, sin que quepa dar margen a hacer una  discriminación en razón del origen profesional o común de los factores de  discapacidad”[69].  Así, la referida sentencia fue clara en relación con el deber que tienen las  entidades calificadoras de “hacer una valoración integral, que comprenda tanto  los factores de origen común como los de índole [laboral]”[70].    

     

45.   La  comprensión de la calificación integral como un deber de las entidades que  cumplen dicha tarea tiene dos implicaciones importantes. Por un lado, supone el  derecho correlativo de los interesados a que en sus procesos de calificación de  PCL se valoren integralmente todos los factores que pueden tener incidencia en  el porcentaje de PCL. Por otro, implica que la integralidad es un rasgo  esencial de todo proceso de valoración de PCL, no un tipo especial de  calificación que requiera la solicitud expresa del interesado. Esto es así  debido a que, la calificación integral debe tener en cuenta “los aspectos  funcionales, biológicos, psíquicos y sociales del ser humano, pues la finalidad  es determinar el momento en que una persona no puede seguir ofreciendo su  fuerza laboral”[71].    

     

46.   Luego,  en la Sentencia T-341 de 2013[72],  esta Corte reiteró que la calificación debe apreciar de manera conjunta los  factores que determinan la PCL, sin ningún tipo de diferenciación en razón de  su origen común o laboral. Además, se precisó que la calificación de PCL puede  originarse no solo en una enfermedad o accidente laboral claramente  identificado, sino también en patologías derivadas de la evolución posterior de  esa enfermedad o accidente, o de cualquier otra situación de salud de origen  común[73].  Finalmente, esa providencia indicó que la valoración de PCL no está sujeta a un  plazo perentorio, por cuanto la determinación del momento en el que debe  realizarse depende “de sus condiciones reales de salud, el grado de evolución  de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación que le hayan  suministrado”[74].    

     

47.   Los  mencionados desarrollos respecto del proceso de calificación integral fueron  recogidos por las normas de derecho positivo que regulan actualmente la  calificación de PCL. En esta línea, el artículo 2.2.5.1.50 del Decreto 1072 de  2015 dispone expresamente que:    

     

“Las  solicitudes que lleguen a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y  la Nacional por parte de las Administradoras de Riesgos Laborales o las Administradoras  de Fondos de Pensiones, las Entidades Promotoras de Salud o las compañías de  seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Administradoras del  Sistema General de Pensiones, deben contener la calificación integral para la  invalidez de conformidad la Sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte  Constitucional y su precedente jurisprudencial, esto mismo aplicará para el  correspondiente dictamen por parte de las Juntas de Calificación de Invalidez  Regional o Nacional”[75].    

     

48.   Esta  norma deja claro, de nuevo, que la calificación integral es un deber de todas  las entidades calificadoras y no solo de las juntas regionales y de la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez. En similar sentido, el Manual Único para  la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional[76]  prevé la integralidad como uno de los principios del proceso de valoración de  la PCL. Al respecto, dicho Manual señala que el alcance de ese principio abarca  lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-425 de 2005 e  implica que “las entidades competentes deberán hacer una valoración integral,  que comprenda tanto los factores de origen común como los de índole laboral”[77].    

     

49.   Así  las cosas, la calificación integral es un deber de las entidades encargadas de adelantar  el proceso de valoración de la PCL de las personas[78], y ello  comporta tener en cuenta todos los factores con incidencia en la PCL del sujeto  calificado, sin importar el origen laboral o común de aquellos.    

     

4.3. El debido proceso en el trámite  de calificación de pérdida de capacidad laboral    

     

50.   El  debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución  Política como una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata,  tanto para los juicios y procedimientos judiciales, como para todas las  actuaciones administrativas. Está compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el  derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos  conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que  el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello.    

     

51.   En  consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido  proceso como “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a  través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una  actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten  sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.[79]    

     

52.   Si  bien los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez no son  actos administrativos, conforme al artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de  2015, el derecho al debido proceso no puede ser ajeno a este tipo de  procedimientos. Por tanto, la Corte Constitucional ha extendido las garantías  del debido proceso administrativo a los trámites de calificación de PCL[80], tal como  indican las Sentencias T-160 de 2021 y T-170 de 2024.    

     

     

54.   En  desarrollo de las garantías propias del debido proceso, la Corte ha declarado  la ineficacia de los dictámenes de PCL en algunas oportunidades. Por ejemplo,  la Sentencia T-328 de 2008 resolvió el caso de una mujer diagnosticada con un  tumor linfático y con parálisis de la cuerda vocal derecha. La accionante fue  calificada con un 58,55 % de PCL por parte de la Junta Regional de Calificación  de Invalidez de Bogotá, que únicamente tuvo en cuenta el tumor linfático. Por  su parte, la Junta Nacional determinó que su PCL era del 26,25 %, pero solo  consideró la parálisis de la cuerda vocal derecha de la accionante. En esa  oportunidad, la Corte concluyó que la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez vulneró el debido proceso administrativo de la accionante porque no  valoró adecuadamente todos los elementos probatorios relevantes que reposaban  en el expediente y que sí tuvo en cuenta en su momento la Junta Regional. En  consecuencia, la Corte le ordenó a la Junta Nacional emitir un nuevo dictamen  en el que tuviera en cuenta todos los exámenes y valoraciones del expediente y,  de estimarlo pertinente, ordenara la práctica de exámenes complementarios a la  accionante, dado que la entidad había puesto de presente la falta de certeza  respecto del tumor linfático.    

     

55.   En  la Sentencia T-165 de 2012,  la Corte resolvió el caso de una persona que fue  calificada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Tolima con una  PCL del 45,35 % como consecuencia de un accidente laboral; ese dictamen fue  apelado por el actor porque la junta regional no tuvo en cuenta en su valoración  que como consecuencia del accidente había perdido una de las extremidades  superiores. No obstante, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez  consideró que la valoración de primera instancia fue adecuada.    

     

56.   En  el mencionado caso, la Corte advirtió que las juntas regionales, como órganos  de primera instancia, deben justificar sus dictámenes de manera clara y  razonada, y deben considerar todos los factores de discapacidad en relación con  el trabajo habitual que desempeñaba la persona. Esto, a efectos de determinar  si la PCL tiene una relación directa con la profesión u oficio del calificado y  si puede volver a ejercer las actividades previas en iguales condiciones. Así,  dado que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima no realizó  una valoración objetiva ni observó las exigencias reglamentarias y  jurisprudenciales sobre el proceso de calificación de PCL, la Corte le ordenó  valorar nuevamente al accionante y emitir un nuevo dictamen.    

     

57.   En  la misma línea, la Sentencia T-170 de 2024 analizó el caso de una persona en  situación de discapacidad y múltiples afectaciones de salud que alegaba que no  se había tenido en cuenta, ni por la junta regional ni por la junta nacional,  un dictamen previo de PCL de origen laboral derivado de un accidente que  resultó en la amputación de su pulgar izquierdo. En esta oportunidad, la Corte  Constitucional recordó el deber de calificación integral que tienen las  entidades encargadas de los dictámenes de PCL de las personas, y evidenció que  las entidades omitieron valorar todos los elementos que existían en el  expediente de calificación y que tenían incidencia en el grado de PCL del  accionante. En ese sentido, ordenó a  la Junta Regional de Calificación de Invalidez  evaluar de nuevo y de manera integral la PCL del demandante.    

     

58.   De  lo expuesto, se concluye que las garantías del debido proceso se extienden a  los trámites de calificación de PCL adelantados por las respectivas juntas de  calificación, y que su inobservancia puede conducir a la violación de los  derechos fundamentales, lo que justifica la intervención del juez  constitucional, en el sentido de ordenar la realización de nuevas valoraciones  y la emisión de nuevos dictámenes de PCL.    

     

4.4. El deber de motivación y  congruencia en los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de  invalidez    

     

59.    La  Corte ha definido la calificación de pérdida de capacidad laboral como “la  valoración realizada por expertos con el objeto de determinar el porcentaje de  afectación de las capacidades y facultades que una persona sufrió ya sea por  una enfermedad laboral, de origen común o un accidente”[82].  En este sentido, ha señalado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral  que emiten las autoridades deben contar con los elementos mínimos que permitan  determinar la situación de salud de quienes son evaluados[83].  Además, deben corresponder a los parámetros científicos y técnicos propios de  esta disciplina.    

     

60.   En  concordancia con el derecho al debido proceso antes expuesto, la Corte  Constitucional ha sido consistente en señalar que los dictámenes médicos  deben “ser motivados, en el sentido de manifestar las  razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, tener  pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud del paciente”[84]. En ese  orden, los documentos expedidos por las juntas no pueden respaldarse en simples  argumentos de autoridad ni carecer de fundamentación suficiente, menos pueden  ser productos de “simples formatos en los cuales se llenan para el caso  los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas  expresamente en un criterio técnico o médico”[85].    

     

61.    Consecuentemente,  es claro que existe un deber de motivar los  dictámenes de PCL, en cuanto dicha motivación: (i) permite contener los  posibles abusos de autoridad, dotando al afectado de herramientas para  controvertir el acto ante la jurisdicción; (ii) es una garantía del derecho  fundamental al debido proceso, en tanto el calificado necesita conocer los  motivos de una determinada decisión para poder controvertirla; (iii) es un  límite entre lo discrecional y lo arbitrario, pues ante la ausencia de  motivación el apoyo de la decisión sería la sola voluntad de quien la adopta; y  (iv) es una garantía de cumplimiento del objetivo de la norma con ocasión  de un supuesto de hecho determinado.    

     

62.   Debido  a lo anterior, en varias oportunidades esta Corporación ha dejado sin efectos  –total o parcialmente– los actos que determinan la pérdida de capacidad laboral  cuando son contrarios al debido proceso y, en general, a los derechos  fundamentales y, en otros casos, ha optado por ordenar una nueva valoración que  atienda a los parámetros mínimos que deben guiar el proceso de calificación[86].    

     

IV.        SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO    

     

1.    Sobre la procedencia de los recursos de apelación  instaurados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y  Cundinamarca    

     

63.   La  Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca valoró a Mariana  el 20 de febrero de 2024 y emitió dictamen de PCL del 51,10 %, el 16 de marzo  de 2024[87],  el cual le fue notificado y resultó controvertido por los interesados de la  siguiente forma[88]:    

     

Tabla  5. Notificación y recursos contra el dictamen de PCL de la Junta  Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá    

Interesado                    

Fecha de notificación                    

Recurso interpuesto                    

Fecha de presentación del recurso   

Colfondos AFP                    

Jueves 21 de marzo de 2024 a las 9:04    a.m.                    

Reposición en subsidio de apelación                    

Martes 26 de marzo de 2024 a las 4:01    p.m.   

Seguros Bolívar (Aseguradora)                    

Jueves 21 de marzo de 2024 a las 9:04    a.m.                    

Apelación                    

Viernes 5 de abril de 2024 a la 4:49    p.m.    

     

*Pago de honorarios: lunes 8 de abril de    2024 a las 11.35 a.m.   

EPS Sanitas                    

Jueves 21 de marzo de 2024 a las 1:44    p.m.                    

N/A                    

N/A   

Mariana                    

Jueves 21 de marzo de 2024 a las 5:02    p.m.                    

Reposición en subsidio de apelación                    

Martes 9 de abril de 2024 a las 4:49    p.m. por medio de correo electrónico y a las 5:21 p.m. de forma física.    

64.   Conforme  a lo anterior y bajo lo dispuesto en el artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de  2015[89],  es preciso destacar que todos los interesados tuvieron oportunidad de  interponer los recursos de reposición y apelación hasta el 9 de abril de 2024,  a excepción de la señora Mariana quien tenía oportunidad hasta el 10 de  abril del mismo año, pues su comunicación se entiende enviada el día 22 de  marzo de 2024 porque el correo electrónico con la notificación de la decisión  fue remitido el jueves 21 de marzo de 2024 a las 5:02 p.m. en  horario no laboral[90].  Esta interpretación se realiza teniendo en cuenta que el horario de atención de  la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca es de  8:00 a.m. a 5:00 p.m. entre semana[91]  y que la Resolución 2050 de 2022[92]  precisa que: (i) el sábado no se entenderá como día hábil para el computo de  términos de interposición de recursos contra los dictámenes, (ii) el horario de  atención es diurno y en días hábiles y no es posible establecer un horario  diferente para la notificación de dictámenes, y (iii) las juntas de  calificación al ejercer una función pública no pueden suspender sus actividades  en los días hábiles de semana santa[93].    

     

65.   Por  otro lado, es preciso indicar que, contrario a lo manifestado por la  accionante, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y  Cundinamarca en ningún momento manifestó que su dictamen estuviera en firme[94]. De hecho,  en el acta n.º Rep. 15997-3 que resolvió los recursos de reposición  interpuestos por los interesados, se indicó lo siguiente:    

     

“Esta  sala define que analizados en forma pormenorizada tanto el dictamen como los  documentos aportados, los antecedentes médicos y la situación fáctica que  sirvieron de base para calificar, así como los recursos interpuestos esta Sala  encuentra que: No existen los elementos de hecho suficientes para modificar la  calificación proferida por esta Junta Regional. Por lo tanto, se ratifica en su  totalidad el dictamen No. 53031896 – 2804 del 2024- 03-16”[95].    

     

66.   De  esta forma, se puede concluir que la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca no vulneró el derecho al debido proceso de Mariana  cuando admitió el recurso de apelación presentado por Colfondos S.A. Pensiones  y Cesantías, el 26 de marzo de 2024, contra el dictamen de PCL del 16 de marzo  de 2024 emitido por esa entidad, pues la Junta Regional le dio el trámite  correspondiente al recurso, toda vez que Colfondos radicó su solicitud en  tiempo, al igual que sucedió con los demás interesados.    

     

2.   Sobre  la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante    

     

67.   Contrario  a lo manifestado por la accionante durante el trámite de instancia y de  revisión en proceso de tutela, en el expediente quedó probado que: (i) la  señora Mariana no ha sido diagnosticada con ningún tipo de Parkinson y,  por ende, este es un diagnóstico que la Junta Nacional no podía ni debía  evaluar en su dictamen[96];  (ii) la primera vez que fue diagnosticada con “temblor no especificado” fue el  2 de julio de 2020[97];  (iii)  la Junta Nacional tuvo en cuenta su diagnóstico de ansiedad y depresión[98]; y (iv)  la Junta Nacional no evaluó el diagnóstico de “tumor beningno de las meníngenes  cerebrales (D320)” porque este se profirió el 21 de agosto de 2024, es decir,  con posterioridad a la fecha en que quedó en firme el dictamen de PCL[99].    

     

68.   Con  todo se precisa que, en sede de revisión, la EPS Sanitas expuso que Mariana  ha recibido los siguientes diagnósticos entre el 2017 y el 2024 “que se podrían  asociar al inicio de Parkinson”: Temblor esencial (G250), temblor no  especificado (R251), otras formas especificadas de temblor (G252), distonía, no  especificada (G249) y trastorno somatomorfo, no especificado (F459)[100].    

     

69.   Adicionalmente,  es preciso mencionar que (i) el certificado de discapacidad que emite el  Ministerio de Salud y Protección Social no se debe emplear como medio para el  reconocimiento de las prestaciones económicas y asistenciales del Sistema  General de Pensiones o de Riesgos Laborales, ni para la calificación de la  pérdida de capacidad laboral y ocupacional[101]  y  (ii) que la Junta Nacional no está en la obligación de compartir las  valoraciones realizadas por las juntas regionales en sus dictámenes de PCL,  pues ambos órganos son instituciones “con autonomía técnica y científica”[102].    

     

70.   No  obstante, revisado todo el procedimiento y la historia clínica de la  accionante, se observa que, primero, la Junta Regional de  Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez vulneraron el derecho al debido proceso de Mariana,  porque omitieron  valorar en sus dictámenes de PCL toda la historia clínica  suministrada y disponible para el momento en que se tomaron las decisiones  correspondientes. Lo anterior, toda vez que los diagnósticos de “[t]emblor  esencial (G250)” y “[o]tras formas especificadas de temblor (G252)” proferidos  el 19 de diciembre de 2017 y 10 de noviembre de 2021,  respectivamente, por los médicos tratantes de la actora, no  se tuvieron en cuenta para fundamentar la calificación de la PCL, tal como se  muestra a continuación:    

     

Tabla  6. Diagnósticos valorados por las juntas    

Dictamen de PCL de la Junta Regional de    Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca   

   

Dictamen de PCL de Junta Nacional de    Calificación de Invalidez    

     

71.   En  ese sentido, ambas juntas emitieron sus dictámenes únicamente bajo los  diagnósticos de “R251. Temblor no especificado”, “F449. Trastorno disociativo  [de conversión], no especificado” y “F412. Trastorno mixto de ansiedad y  depresión”, sin exponer las razones por las cuales se omitió la valoración de  los demás diagnósticos. Situación que va en contravía de lo dispuesto en los  artículos 2.2.5.1.38[103]  y  2.2.5.1.50[104]  del  Decreto 1072 de 2015 y de la jurisprudencia constitucional.    

     

72.   Asimismo,  si bien el diagnóstico de “[t]emblor  esencial (G250)” se introdujo en el acápite de  “conceptos médicos” que obra en los dictámenes de las juntas, únicamente se  hace alusión al mismo desde el año 2020, más no aparece referenciada la nota  médica de la primera vez que se diagnosticó a la accionada con esta enfermedad,  que según la EPS data del 19 de diciembre de  2017[105].  Por otro lado, respecto al diagnóstico de “[o]tras  formas especificadas de temblor (G252)”, que según la EPS se emitió el 10 de  noviembre de 2021, no aparece referenciación alguna, lo  que demuestra que las juntas no valoraron su existencia en la historia clínica  de la accionante y ello podría afectar la calificación integral de esta.    

     

73.   La  Corte Constitucional ha precisado que cuando existe un dictamen de PCL, en  dicho dictamen deben constar los fundamentos de la decisión de conformidad con  una valoración integral de las historias clínicas, para evitar la desprotección  de las personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta[106],  y que este enfoque integral:    

     

“[I]mplica  un análisis detallado y completo de la historia clínica de la persona, el  carácter degenerativo, crónico o congénito de algunas enfermedades, su efecto  en el tiempo, las secuelas derivadas de ciertos diagnósticos, entre otros aspectos  que permitan determinar una fecha de estructuración de la PCL lo más cercana  posible a la realidad de la persona evaluada”[107].    

     

74.   De  esta forma, esta Corporación comprende que pueden darse casos en los que exista  una justificación médica para que se estudie la PCL de un paciente de una u  otra forma, conforme a su historia clínica, pero son justo todas esas  consideraciones de las juntas las que deben verse reflejadas en el dictamen de  PCL. Es imperativo que cada decisión se sustente en motivaciones claras y  precisas, dado que la temática de la PCL pertenece a un campo técnico muy  específico, en el ámbito de la medicina. La falta de claridad en la  fundamentación de dichas decisiones no solo compromete la transparencia del  procedimiento, sino que también puede vulnerar los derechos de los pacientes,  quienes tienen el derecho de comprender las bases de las determinaciones que  les afectan.    

     

75.   Segundo,  la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez no  justificó las razones por las cuales varió la forma de evaluar: (i) las  deficiencias del sistema nervioso central y periférico y (ii) las deficiencias  por trastornos mentales y del comportamiento de la paciente, siendo esta una  parte fundamental del dictamen que se analizó en el “Título I Calificación /  Valoración de las deficiencias”. Lo anterior, puesto que este título fue el que  presentó una mayor variación de porcentaje en el valor total de la deficiencia  entre los dictámenes de la junta regional y nacional, como se expone a  continuación[108]:    

     

Tabla  7. Valor total de las deficiencias    

Título I Calificación /    Valoración de las deficiencias   

                     

Junta    Regional                    

Junta    Nacional   

Capítulo    12 Deficiencias del sistema nervioso central y periférico                    

Deficiencia    por alteraciones de la conciencia, por pérdidas de conciencia episódicas, por    trastornos del sueño y vigilia, debida a alteraciones mentales, cognitivas    y de la función integradora y por afasia o disfasia                    

Deficiencia    por disfunción de una extremidad superior por alteración del SNC   

Valor    deficiencia                    

50,00    %                    

40,00    %   

Capítulo    13 Deficiencias por trastornos mentales y del comportamiento                    

Deficiencia    por trastornos del humor (Eje I)                    

Deficiencia por    trastornos de ansiedad (Eje I)   

Valor    deficiencia                    

20,00    %                    

Calculo    final de la deficiencia ponderada: % Total deficiencia (sin ponderar) x 0,5                    

30,00    %                    

26,00    %    

     

76.   En  ese sentido, se concluye que, primero, la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez vulneraron el derecho al debido proceso de Mariana, en tanto  los dictámenes de PCL del 16 de marzo y 12 de junio de 2024, respectivamente,  no valoraron los diagnósticos de “[t]emblor esencial (G250)” y “[o]tras formas  especificadas de temblor (G252)” de la paciente conforme a la historia clínica  de la misma ni tampoco se cumplió con la carga de debida motivación de las  decisiones respecto de la falta de valoración de estos diagnósticos, lo  cual no permite contar con unos elementos mínimos que (i) eviten posibles  abusos por parte de la autoridad, (ii) garanticen el derecho al debido proceso,  (iii) establezcan límites claros entre lo discrecional y lo arbitrario y (iv)  garanticen el cumplimiento del objetivo normativo con ocasión de unos supuestos  de hecho determinados.    

     

77.   No  es posible reprocharle a las juntas de calificación que no se hayan valorado  los diagnósticos de “tumor benigno de  las meníngenes cerebrales (D320)”[109] y  “trastorno somatomorfo, no especificado (F459)”[110],  ya que consultada la historia clínica de la accionante estos datan del segundo  semestre de 2024, mientras que los dictámenes de la Junta Regional y Nacional  son del 16 de marzo y del 12 de junio de 2024, respectivamente.    

     

78.   Y,  segundo, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró el derecho al  debido proceso de Mariana puesto que en este caso no fundamentó en su  decisión por qué se varió la forma de evaluar las  “deficiencias del sistema nervioso central y periférico” y las “deficiencias  por trastornos mentales y del comportamiento de la paciente”, contenidas en el  “Título I Calificación / Valoración de las deficiencias” del dictamen, respecto  del que fue emitido por la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. Esta situación vulnera nuevamente los  elementos mínimos que se buscan proteger por medio de la debida motivación y  congruencia de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de  invalidez.    

     

79.   Finalmente,  esta Sala considera necesario ordenarle a la Procuraduría General de la Nación  evaluar la posible existencia de faltas disciplinarias, toda vez que la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez omitió responder a las órdenes que le  fueron impartidas por esta Corporación[111],  cuando, en el caso concreto, era fundamental conocer la justificación que la  accionada podría ofrecer respecto a la disminución del porcentaje de PCL de la  accionante en su dictamen, así como la documentación completa que obraba en la  entidad respecto del expediente de la referencia[112]. En el  trámite de revisión, la Corte Constitucional requirió a esta entidad para que  aportara información relevante en el asunto por medio de los autos del 24 de  octubre y del 18 de noviembre de 2024, no obstante, la entidad guardó silencio  y se limitó a referir que se daba por “acuse de recibido”[113].    

     

3.       Remedios    

     

80.   En  consecuencia, como remedio a la vulneración del derecho fundamental al debido  proceso de la accionante, la Corte Constitucional dejará sin efectos el  dictamen n.°  JN202412600 del 12 de junio de 2024 proferido por la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez. Esto, toda vez que aunque quedó probado que la Junta  Regional  de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez vulneraron el derecho al debido proceso de la  accionante, el asunto se resolverá únicamente respecto de esta última entidad,  en razón a los principios de prevalencia del derecho  sustancial, economía procesal, celeridad y eficacia[114].  Lo anterior, cobra sentido por cuanto es la Junta Nacional la segunda instancia  del trámite que aquí fue objeto de revisión.    

     

81.   De  esta forma, se recuerda que el fin esencial de la acción de tutela es la  protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales que resulten  amenazados o vulnerados y, por consiguiente, el amparo de los mismos debe  consistir en una orden precisa e imperativa que se concrete en un plazo  inminente.     

     

82.   En  estas condiciones, y con el fin de no dilatar los tiempos para que la  accionante sea calificada conforme a las consideraciones expuestas en esta  providencia, se le ordenará a la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez que dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir  de la notificación de esta sentencia califique de nuevo y, de manera integral,  la pérdida de capacidad laboral de Mariana. Así, esta entidad deberá  asegurarse de (i) complementar el expediente de la paciente con toda la  historia clínica que se halle hasta el momento, teniendo en cuenta que la  accionante ha recibido nuevos diagnósticos desde el momento en que se inició y  finalizó el procedimiento de PCL aquí discutido, como lo son los referidos a un  “tumor benigno de las meníngenes cerebrales (D320)”  y un “trastorno somatomorfo, no especificado (F459)” y (ii) emitir un nuevo  dictamen que cumpla con los parámetros de debida motivación de las decisiones  de conformidad con lo descrito en esta providencia.    

     

83.   La  Junta Nacional deberá tener presente la totalidad de la historia clínica de la  accionante, así como también las pruebas recaudadas en este expediente para la  emisión de su nuevo dictamen. Las pruebas aquí recaudadas serán objeto de  traslado para su eventual valoración.    

     

84.   Adicionalmente,  con el propósito de que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez disponga  de todos los elementos necesarios para emitir el nuevo dictamen de PCL de la  accionante, se ordenará a la EPS Sanitas que, en caso de ser requerido por la  Junta, remita cualquier documento adicional que repose en sus archivos,  incluyendo historias clínicas, epicrisis, notas de enfermería, entre otros.    

     

85.   En  relación con el derecho que le asiste a la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez para percibir honorarios por la labor de calificación del porcentaje  de PCL, es preciso señalar que no resulta procedente ordenar un nuevo pago por  dicho concepto. Ello obedece a que la orden de recalificación contenida en la  presente providencia tiene origen en la constatación de que fue la propia  entidad calificadora la que incurrió en la vulneración de los derechos  fundamentales de la accionante. En consecuencia, no es jurídicamente admisible  trasladar la carga del pago de honorarios a un tercero, como lo es la Compañía  de Seguros Bolívar S.A.[115],  cuando el error provino de la misma Junta, siendo esta la única llamada a  asumir las consecuencias derivadas de su actuar. Así las cosas, el pago  realizado en su momento por esa aseguradora sigue siendo válido para sufragar  los costos de la realización del nuevo dictamen que se ordena realizar.    

     

86.   Por  último, se advertirá a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá  y Cundinamarca y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre la  necesidad de cumplir su deber de calificación integral de la PCL de las  personas y de adelantar el cumplimiento de sus funciones con plena garantía del  debido proceso de todas las partes interesadas. Y, se le ordenará a la  Procuraduría General de la Nación que evalué la posible  existencia de faltas disciplinarias en razón a que la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez omitió responder a las órdenes que le fueron  impartidas en este trámite.    

     

V.      DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

PRIMERO.  REVOCAR la sentencia proferida el 24 de julio de 2024 por el  Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, que confirmó el  fallo de primera instancia, que a su vez declaró improcedente la acción de  tutela de la referencia. En su lugar, CONCEDER, por las razones  expuestas en esta providencia, la protección del derecho fundamental al debido  proceso de Mariana, vulnerado por la Junta Regional de Calificación de  Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y por la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez.    

     

SEGUNDO.  DEJAR SIN EFECTOS el dictamen n.° JN202412600 del 12 de  junio de 2024 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.    

     

TERCERO.  ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de  Invalidez que, dentro del término de quince (15) días contado a partir de la  notificación de esta sentencia recaude la historia médica completa de la  accionante y califique de nuevo —de manera integral y de conformidad con lo  expuesto en esta providencia— la pérdida de capacidad laboral de Mariana.    

     

CUARTO.  REMITIR, a través de la Secretaría General de la Corte  Constitucional, copia del expediente T-10.486.475 a la Junta Nacional de  Calificación de Invalidez al momento de la notificación de esta providencia,  para que sea considerado en la emisión del nuevo dictamen ordenado por esta  Corporación.    

     

QUINTO.  ORDENAR a la EPS Sanitas que, en caso de que la Junta Nacional  de Calificación de Invalidez requiera documentos adicionales para emitir el  nuevo dictamen ordenado por la Corte, los remita directamente a dicha entidad  dentro de los dos (2) días siguientes a la solicitud formal de la junta.    

     

SEXTO.  ADVERTIR a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de  Bogotá y Cundinamarca y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sobre  la necesidad de cumplir con su deber de calificación integral de la pérdida de  capacidad laboral de las personas y de adelantar el cumplimiento de sus  funciones con plena garantía del debido proceso de todas las partes  interesadas.    

     

SÉPTIMO.  REMITIR a través de la Secretaría General de la Corte  Constitucional, copia de esta decisión y del expediente T-10.486.475 a la  Procuraduría General de la Nación, con el fin de que, en el marco de sus  competencias constitucionales y legales, evalúe la posible existencia de faltas  disciplinarias derivadas de la ausencia de respuesta por parte de la Junta  Nacional de Calificación de Invalidez a las órdenes impartidas en el trámite de  revisión de este expediente.    

     

OCTAVO.  ORDENAR que por medio de la Secretaría General de la Corte  Constitucional, se LIBREN las comunicaciones a que alude el artículo 36  del Decreto 2591 de 1991.    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

[1] Vinculadas en  sede de instancia: la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y  Cundinamarca y el Ministerio de Salud y Protección Social.    

[2] Vinculadas en  sede de instancia: la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y  Cundinamarca y el Ministerio de Salud y Protección Social.    

[3] Corte Constitucional, Acuerdo 02 de 2015 y  Circular Interna n.° 10 de 2022.    

[4] Expediente  digital, archivo “002EscritoTutela.pdf”.    

[5] Expediente  digital, archivo “LINK EXPEDIENTE.pd”. Conforme a las pruebas aportadas por la  accionante se pudo verificar que la fecha del dictamen es del 16 de marzo de  2024, y no de febrero de 2024 como precisó la demandante al interior de su  escrito de tutela.    

[6] Al  respecto la accionante manifestó en el escrito de tutela que: “[e]n el momento  que emitieron la calificación en la junta regional se llev[aron] los documentos  al fondo de pensiones y [cesantías] pero estos apelaron dicha calificación  manifestando que no estaban de acuerdo sin tener en cuenta que la misma junta  regional emitió un comunicado manifestando que la calificación estaba en firme  y que no tenía ningún cambio ya que no existían pruebas legales para modificarla  (…)”. Expediente digital, archivo “002EscritoTutela.pdf”, folios 1-2.    

[7] Expediente  digital, archivo “LINK EXPEDIENTE.pd”.    

[8] El Ministerio de  Salud y Protección Social guardó silencio, pese a estar debidamente notificado.  Ver: expediente digital, archivo “LINK EXPEDIENTE.pdf” > cuaderno juzgado  > C01Principal > 008ConstanciaNotificacionAutoAdmite.pdf.    

[9] Expediente  digital, archivo “010ContestacionJuntaRegional.pdf”.    

[10] Expediente  digital, archivo “011ContestacionColfondos.pdf”.    

[11] Expediente  digital, archivo “012ContestacionJuntaNacional.pdf”.    

[12] Expediente  digital, archivo “014SentenciaPrimeraInstancia.pdf”.    

[13] Expediente  digital, archivo “016ImpugnaciònSentencia.pdf”.    

[14] Expediente  digital, archivo “04Fallo11001 3103 054 2024 00294 01 Vs Junta Nacional  Calificacion Y otros – Confirma Sub y Crit Raz.pdf”.    

[15] Expediente  digital, archivo “001 SALA A – AUTO SALA SELECCION 30-SEPT-2024 NOTIFICADO  15-OCT-2024.pdf”.    

[16] Bajo el  criterio objetivo de “posible violación o desconocimiento de un precedente de  la Corte Constitucional”.    

[17] Expediente  digital, archivo “003  Informe_Reparto_Auto_30_Sep_2024_Juan_Carlos_Cortes_Gonzalez.pdf”.    

[18] Expediente  digital, archivos “004 T-10486475 Auto de Pruebas 24-Oct-2024 NOMBRES REALES” y  “005 T-10486475 Auto de Pruebas 24-Oct-2024 NOMBRES FICTICIOS”.    

[19] Expediente  digital, archivo “013 T-10486475 Constancia Consulta Base de Datos.pdf”.    

[20] Expediente digital,  archivos “010 Rta. Mariana I.pdf”, “011 Rta. Mariana II.pdf” y  “012 Rta. Mariana III”.    

[21] Entre  otros, se concluyó que “a. (…) la señora Mariana es una persona con  discapacidad y que debido a ello depende totalmente de su red familiar (hija  menor de edad) para desarrollar toda clase de actividad personal o laboral. b.  Presenta alt[o] nivel de vulnerabilidad por ser mujer cabeza de familia, madre  de una menor de edad aun estudiando, que no posee empleo y que depende de  subsidio por parte del Estado para garantizar sus derechos fundamentales. c. A  pesar de que posee una red de apoyo familiar, su hijo gana un salario mínimo y  tiene su propia familia, sus padres son adultos mayores y viven de una presión  de un salario mínimo, y sus hermanos no viven en Bogotá y muy de vez en cuando  la apoyan con algunos aspectos básicos relacionados con la alimentación. (…)”. Expediente  digital, archivo “010 Rta. Mariana I.pdf”.    

[22] Expediente  digital, archivo “008 Rta. Colfondos.pdf”.    

[23] Expediente  digital, archivo “009 Rta. EPS SANITAS.pdf”.    

[24] Expediente  digital, archivos “019 T-10486475 Auto de Pruebas 18-Nov-2024 NOMBRES REALES” y  “020 T-10486475 Auto de Pruebas 18-Nov-2024 NOMBRES FICTICIOS”.    

[25] Expediente  digital, archivos “027 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota I.pdf”  y “028 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota II.pdf”.    

[26] Expediente  digital, archivo “026 Rta. EPS SANITAS.pdf”.    

[27] Expediente  digital, archivos “024 T-10486475 Auto de Pruebas 28-Nov-2024 NOMBRES  REALES.pdf” y “025 T-10486475 Auto de Pruebas 28-Nov-2024 NOMBRES  FICTICIOS.pdf”.    

[28] Expediente  digital, archivo “038 Rta. Sanitas EPS.pdf”.    

[29] El artículo 86 de la Constitución establece que  cualquier persona podrá presentar amparo ante los jueces para procurar la  protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten  vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o  particular. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la  legitimación para el ejercicio de la acción de tutela. En este sentido, la  solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre  propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio  de apoderado judicial; o iv) mediante agente oficioso. Además, la  acción de tutela podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros  municipales. Este acápite es tomado de la Sentencia  T-020 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[30] El artículo 86  de la Carta establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e  inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o  amenazados por la acción u omisión de las autoridades o por el actuar de los  particulares. En este contexto, dicha legitimación exige acreditar dos  requisitos. Por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los  cuales procede el amparo y, por la otra, que la conducta que genera la  vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,  con su acción u omisión. Acápite redactado con base en las Sentencias T-1001 de  2006. M.P. Jaime Araujo Rentería; T-403 de 2019 y T-167 de 2020. M.P. Luis  Guillermo Guerrero Pérez.    

[32] Artículo  2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015: “Recurso de reposición y apelación. Contra  el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden  los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los  interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo  profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados, dentro de los diez  (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades  especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas  que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de  la Junta Nacional sí se presenta en subsidio el de apelación (…) Presentado el  recurso de apelación en tiempo, el director administrativo y financiero de la  Junta Regional de Calificación de Invalidez remitirá todo el expediente con la  documentación que sirvió de fundamento para el dictamen dentro de los dos (2)  días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, salvo  en el caso en que falte la consignación de los honorarios de la Junta Nacional.    

Si  el recurso de reposición y/o apelación no fue presentado en tiempo, el director  administrativo y financiero así lo informará a la Junta de Calificación de  Invalidez o sala de decisión respectiva en la sesión siguiente, quedando en  firme el dictamen proferido, procediendo a su notificación conforme a lo  establecido en el artículo de notificación del dictamen, correspondiente al  artículo 2.2.5.1.39. del presente Decreto (…)”.    

[33]Esta Corporación ha señalado  que dicho requisito se cumple cuando son razonables: (i) el tiempo que  transcurre desde que se produjo la vulneración o amenaza a los derechos  fundamentales, hasta la presentación de la acción de tutela; y (ii) el lapso  dentro del cual se promovió la última actuación en defensa de los derechos  aparentemente vulnerados y la solicitud de amparo (T-176 de 2018). También,  cuando la vulneración de los derechos de la víctima permanece en el tiempo  (T-413-2019). Acápite  tomado de la Sentencia T-052 de 2023, M.P. Juan Carlos Cortés González.    

[34] El Decreto 2591  de 1991 establece expresamente que la tutela solo procede cuando “el afectado  no disponga de otro medio de defensa judicial”. En términos generales, la  tutela no es un mecanismo adicional o complementario de protección, pues, no  puede desplazar, prima facie, los recursos ordinarios o extraordinarios de  defensa judicial, a menos que estos no sean idóneos para proteger los derechos  fundamentales alegados o exista un perjuicio irremediable por contener. La  inobservancia de este principio es causal de improcedencia del amparo, de  conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591. Así, la Corte  Constitucional ha expresado que es viable la instauración de la acción de  tutela en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no exista otro medio  de defensa judicial que permita resolver el conflicto relacionado con la  supuesta vulneración de un derecho fundamental; o cuando, aun existiendo, (ii)  dicho mecanismo no resulte eficaz e idóneo para la protección del derecho; o  cuando, incluso, (iii) a pesar de brindar un remedio integral, resulte  necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la  consumación de un perjuicio irremediable, el cual consiste en el riesgo inminente  que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de  ocurrir, no otorga forma alguna de reparar el daño. Finalmente, esta  Corporación ha precisado que si los mecanismos ordinarios carecen de tales  características, el juez puede conceder el amparo como mecanismo transitorio o  como mecanismo de protección definitiva de los derechos fundamentales, según  corresponda. Acápite tomado de la Sentencia T-319 de 2024, M.P. Juan Carlos  Cortés González.    

[35] Artículo 2.2.5.1.42. Controversias sobre los  dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez. Las  controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme  por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la justicia  laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del  Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen  de la Junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el director  administrativo y financiero representará a la Junta como entidad privada del  Régimen de Seguridad Social Integral, con personería jurídica, y autonomía  técnica y científica en los dictámenes. Parágrafo. Frente  al dictamen proferido por las Junta Regional o Nacional solo será procedente  acudir a la justicia ordinaria cuando el mismo se encuentre en firme.    

[36] Ver  Sentencias T-370 de 2022 y T-170  de 2024.    

[37] Sentencia T-279 de 2019, retomada en la sentencia T-220 de 2022 y T-170 de 2024.    

[38] Sentencia T-279  de 2019, retomada en las sentencias T-220 de 2022 y T-170 de 2024.    

[39] Ello, bajo la  consideración de que la Sentencia C-043 de 2021 declaró  exequible el artículo 37A de la Ley 712 de 2001 que indica que en el proceso  ordinario laboral pueden invocarse las medidas cautelares innominadas previstas  en el literal “c”, numeral 1, del artículo 590 del Código General del Proceso.  Ver Sentencia T-170 de 2024.    

[40] De acuerdo con  el preámbulo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con  Discapacidad, la discapacidad es “un concepto que evoluciona y que resulta de  la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la  actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la  sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.    

[41] Sentencias  T-084 de 2018, T-052 de 2020 y SU-049 de 2017.    

[42] Expediente  digital, archivo “013 T-10486475 Constancia Consulta Base de Datos.pdf”.    

[43] Expediente  digital, archivo “010 Rta. Mariana I.pdf”, folios 8-12.    

[44] Negrilla  fuera del texto original.    

[45] Sentencia T-250  de 2022.    

[46] Artículo 39 de  la Ley 100 de 1993.    

[47] Sentencia  SU-150 de 2021, que a su vez reitera la Sentencia T-438 de 2018.    

[48] Sentencias  T-427 de 2018 y T-250 de 2022.    

[49] Para  profundizar en la relación entre la calificación de PCL y este tipo de pensión  puede consultarse la Sentencia SU-588 de 2016.    

[50] De conformidad con la Ley 1562 de  2012, las antiguas administradoras de riesgos profesionales son ahora las ARL.    

[51] Si bien estas  disposiciones se encuentran en el apartado de la ley que regula lo relacionado  con la pensión de invalidez por riesgo común, lo allí indicado aplica tanto  para la calificación de PCL de origen común como laboral. Esta última por  disposición del artículo 250 de la misma ley. La distinción del legislador  entre la PCL de origen laboral y la de origen común tiene como principal efecto  la determinación de los responsables de asumir las prestaciones derivadas de la  disminución de la capacidad laboral. En concreto, si la PCL se origina en una  enfermedad o accidente laboral, el llamado a asumir las prestaciones a las que  hay derecho es el Sistema General de Riesgos Laborales, a través de las ARL  como entidades aseguradoras de esos riesgos. Ver Capítulo III de la Ley 100 de  1993 y Ley 776 de 2002.    

[52] Ver Decreto  1072 de 2015.    

[53] El  artículo 2.2.5.1.29 del Decreto 1072 de 2015 regula las solicitudes incompletas  ante las juntas.    

[54] Artículo  2.2.5.1.34 de Decreto 1072 de 2015.    

[55] Del Decreto  1072 de 2015.    

[56] Pueden ser  solicitantes (i) las Administradora del Fondo de Pensiones (AFP) -cuando es  enfermedad de origen común-, (ii) las Administradora de Riesgos Laborales (ARL)  -cuando es enfermedad de origen laboral- y (iii) las demás que disponga el  Decreto 1072 de 2015, como, las Entidades Promotora de Salud (EPS), las  aseguradoras, el empleador, entre otros.    

[57] Artículo  2.2.5.1.36 del Decreto 1072 de 2015: “(…) 6. Cuando el médico ponente solicite  la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este  las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando  el término para practicarlas de conformidad con el presente capítulo; 7.  Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico  ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a  su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la Junta  (…)”.    

[58] Artículo  2.2.5.1.36 del Decreto 1072 de 2015.    

[59] Artículo  2.2.5.1.37 del Decreto 1072 de 2015.    

[60] Artículo  2.2.5.1.39 del Decreto 1072 de 2015.    

[61] Artículo  2.2.5.1.40 del Decreto 1072 de 2015: “Aclaración y  corrección de los dictámenes. Las Juntas de Calificación de Invalidez pueden  corregir errores tipográficos, ortográficos o aritméticos que no modifiquen el  fondo de la decisión, previa demostración de su fundamento, el cual quedará  consignado en el acta y en el expediente correspondiente. La aclaración deberá  ser comunicada a los interesados y no admite recursos. Para lo anterior, dentro  de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del dictamen en el  caso de la Junta Regional o recibida la comunicación en el caso de la Junta  Nacional, se recibirán las solicitudes de aclaración o las mismas Juntas de  oficio podrán realizarlo. En todo caso la Junta lo aclarará o corregirá con la  firma de todos los integrantes que firmaron el dictamen y dentro de los dos (2)  días hábiles siguientes lo comunicará a todas las partes interesadas, luego de  dicho término queda debidamente ejecutoriado el dictamen. En el caso de  aclaración o corrección de la Junta Regional, no se excluye el derecho que tienen  los interesados a presentar los recursos de reposición y/o apelación frente al  dictamen, de conformidad con el artículo denominado recurso de reposición y  apelación, correspondiente al artículo 2.2.5.1.41. del presente Decreto”.    

[62] En caso de que  lleguen varios recursos sobre un mismo dictamen este término empezará a  contarse desde la fecha en que haya llegado el último recurso.    

[63] Parágrafo 1 del  artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015: “En el evento en que el  recurrente sea el trabajador, no se allegará la consignación de honorarios, de  conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.5.1.25. del presente  Decreto”.    

[64] Parágrafo 4 del  artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015: “Cuando el recurso de apelación  se presente de manera extemporánea será rechazado y se devolverá el valor de  los honorarios al recurrente, descontando el porcentaje administrativo de  conformidad con lo establecido en el presente capítulo”.    

[65] Parágrafo 2 del  artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015.    

[66] Estos fundamentos son tomados de  la Sentencia T-170 de 2024. M.P. Natalia Ángel Cabo.    

[68] Sentencia T-108  de 2007.    

[69] Sentencia T-518  de 2011.    

[70] Ibidem.    

[71] Sentencia T-220  de 2022.    

[72] En esta  sentencia se resolvió la acción de tutela de un hombre de 48 años que, como  consecuencia de un accidente laboral, tuvo afectaciones funcionales en el ojo  derecho. A pesar de que solicitó a su ARL adelantar el trámite de calificación  de PCL, esta se negó bajo el argumento de que habían prescrito los derechos  laborales y asistenciales que el accionante reclamaba.    

[73] Sentencia T-341  de 2013.    

[74] Ibidem.    

[75] Artículo  2.2.5.1.50 del Decreto 1072 de 2015.    

[76] Decreto 1507 de  2014.    

[77] Decreto 1507 de  2014, anexo técnico, numeral 2.    

[78] Artículo  41 de la Ley 100 de 1993.    

[79] Ibidem.    

[80] Sentencia T-120  de 2024: “[e]l debido proceso administrativo es definido por esta Corte como un  conjunto de diversas regulaciones respecto de los pasos que desarrolla la  administración en sus actuaciones. En ese sentido, este derecho contiene una  diversidad de garantías. Algunas de ellas son: “(i) a conocer el inicio de la  actuación; (ii) a ser oído durante todo el trámite; (iii) a ser notificado en  debida forma; (iv) a que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto  de las formas propias de cada juicio; (v) a que no se presenten dilaciones  injustificadas, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) a ejercer los  derechos de defensa y contradicción, (viii) a presentar pruebas y a  controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (ix) a que se resuelva en  forma motivada la situación planteada, (x) a impugnar la decisión que se adopte  y (xi) a promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del  debido proceso”.    

[81] En esta  sentencia, la Corte estudió el caso de un ciudadano que fue calificado en  primera oportunidad por su ARP con un 0 % de PCL. Posteriormente, la junta  regional de calificación determinó que su PCL ascendía al 55,008 %, pero la  Junta Nacional de Calificación de Invalidez concluyó que la PCL era del 0 % en  tanto consideró que esta se derivaba de una enfermedad degenerativa. En su  análisis, esta Corte encontró que hubo errores de valoración de algunos  elementos del expediente, por lo que dejó sin efectos el dictamen de la Junta  Nacional y le ordenó realizar una nueva calificación.    

[82] Sentencia T-258  de 2019.    

[83] Sentencia  T-249 de 2021, la cual a su vez reitera la Sentencia T-762 de 1998.    

[84] Sentencias  T-499 de 2020, la cual a su vez reiteras las sentencias T-898 de 2010, T-362 de  2012  y T-508 de 2012. Negrillas y cursiva propias del texto original.    

[85] Ibidem. Cursiva  propia del texto original.    

[86] Ver  las sentencias T-436 de 2005, T-552 de 2005, T-800 de  2012, T-702 de 2014, T-713 de 2014, T-487 de 2016, T-499 de 2020, T-249 de 2021  y T-170 de 2024.    

[87] Expediente  digital, archivo “LINK EXPEDIENTE.pdf” – “004Anexos.pdf”.    

[88] Expediente  digital, archivo “028 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota  II.pdf”, folios 770-798.    

[89] “Artículo  2.2.5.1.41. Recurso de reposición y apelación. Contra el dictamen emitido por  la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de  reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la  Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por  intermedio de sus apoderados, dentro de los diez (10) días siguientes a  su notificación, sin que requiera de formalidades especiales,  exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se  pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la  Junta Nacional sí se presenta en subsidio el de apelación (…)”. (Negrilla y  subrayado fuera del texto original).    

[90] Expediente  digital, archivo “028 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota  II.pdf”, folio 770.    

[92] “Por  la cual se establece el manual de procedimiento para el funcionamiento de las  juntas de calificación de invalidez”. Disponible en: https://juntaregionalbogota.co/wp-content/uploads/2022/07/Resolucion-2050-de-2022-Manual-Funcionamiento-Juntas-Calificacion.pdf.    

[93] En el año 2024,  semana santa transcurrió durante la semana del 25 de marzo del año de  referencia. De esta forma, los días martes 26 y miércoles 27 de marzo de 2024  se cuentan cómo días hábiles para el computo de términos de interposición de  recursos contra los dictámenes de las juntas. En conclusión, para Colfondos, la  aseguradora y EPS Sanitas el computo de términos se dio los días 22, 26 y 27 de  marzo y 1, 2, 3, 4, 5, 8 y 9 de abril de 2024, para un total de 10 días  hábiles. Mientras que para la accionante, el conteo transcurrió los días 26 y  27 de marzo y 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 y 10 de abril de 2024, conforme a lo ya  explicado en la providencia.    

[94] El  artículo 2.2.5.1.43 del Decreto 1072 de  2015, señala que los dictámenes adquieren firmeza cuando:  “1. Contra el dictamen no se haya interpuesto el recurso de reposición y/o  apelación dentro del término de diez (10) días siguientes a su notificación; 2. Se hayan resuelto los recursos interpuestos y se  hayan notificado o comunicado en los términos establecidos en el presente  capítulo; 3. Una vez resuelta la solicitud de  aclaración o complementación del dictamen proferido por la Junta Nacional y se  haya comunicado a todos los interesados”.    

[95] Expediente  digital, archivo “028 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota  II.pdf”.    

[96] Expediente  digital, archivo “038 Rta. Sanitas EPS.pdf”, folio 45.    

[97] La actora  afirma que el primer diagnóstico de “temblor no especificado” se dio en el año  2019, pero no adjuntó prueba alguna al respecto. La EPS no precisó la fecha  exacta de este diagnóstico, pero en los antecedentes e historias clínicas del  2019 adjuntadas por la entidad no se ve reflejado dicho diagnóstico. Por ende,  la primera vez que se encuentra este reporte en toda la historia clínica o  antecedentes médicos revisados al interior del expediente es el 2 de julio de  2020 en los conceptos médicos que estudió la Junta Regional. Expediente  digital, archivo “028 Rta. Junta Regional Calificacion Invalidez Bogota  II.pdf”, folio 3.    

[98] Expediente  digital, archivo “LINK EXPEDIENTE.pdf” – “003Anexos.pdf”.    

[99] Expediente digital,  archivo “026 Rta. EPS SANITAS.pdf”, folio 7.    

[100] Expediente  digital, archivos “009 Rta. EPS SANITAS.pdf” y “026 Rta. EPS SANITAS.pdf”,  folios 52 y 2-3, respectivamente.    

[101] Artículo 13  sobre las restricciones en el uso del procedimiento de certificación de  discapacidad, contenido en la Resolución n.° 00583 de  2018 del 26 de febrero de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social.  Disponible en:  https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/resolucion-583-de-2018.pdf.    

[102] Artículo  1.2.1.5 del Decreto 1072 de 2015.    

[103] “Dictamen. Es  el documento que deberá contener siempre, y en un solo documento, la decisión  de las Juntas Regionales en primera instancia o Nacional de Calificación de  Invalidez en segunda instancia, sobre los siguientes aspectos: (…) Así como,  los fundamentos de hecho y de derecho y la información general de la persona  objeto del dictamen (…)”. (Negrilla fuera del texto original)    

[104] “Procedimiento aplicado para la calificación integral de la  invalidez. Las solicitudes que lleguen a las Juntas Regionales de Calificación  de Invalidez y la Nacional por parte de las Administradoras de Riesgos  Laborales o las Administradoras de Fondos de Pensiones, las Entidades  Promotoras de Salud o las compañías de seguros que asuman el riesgo de  invalidez y muerte, las Administradoras del Sistema General de Pensiones, deben  contener la calificación integral para la invalidez de conformidad la Sentencia  C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional y su precedente  jurisprudencial, esto mismo aplicará para el correspondiente dictamen por  parte de las Juntas de Calificación de Invalidez Regional o Nacional”. (Negrilla  fuera del texto original)    

[105] Expediente  digital, archivo “009 Rta. EPS SANITAS.pdf”.    

[106] Sentencia  T-008 de 2024.    

[107] Sentencia  T-340 de 2022.    

[108] Expediente  digital, archivos “LINK EXPEDIENTE.pdf” – “004Anexos.pdf” y  “003Anexos.pdf”.    

[109] Fecha de  diagnóstico: 21 de agosto de 2024. Expediente digital, archivo “026 Rta. EPS  SANITAS.pdf”.    

[110] Fecha de  diagnóstico: 22 de julio de 2024. Expediente digital, archivo “009 Rta. EPS  SANITAS.pdf”.    

[111] Ver la  Circular 19 de 2016 de la Procuraduría General de la Nación y los artículos 20  de la Ley 1562 de 2012, 2.2.5.1.45. del Decreto 1072 de 2015, 70 de la  Ley 1952 de 2019 y 4 de la Resolución 2050 de 2022.    

[112] Ello, según lo  dispuesto en el artículo 19 del Decreto Ley 2591 de 1991: “Articulo 19.  Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad  contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo  o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión  injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad  (…)”. Negrilla fuera del texto original.    

[113] Expediente  digital, archivo “042 Rta. Junta Nacional de Calificacion de Invalidez (despues  de traslado).pdf”.    

[114] Artículo 3 del  Decreto 2591 de 1991.    

[115] Conforme al  expediente, la Compañía de Seguros Bolívar S.A. fue la solicitante de la  calificación de PCL de la accionante.

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