T-177-19

         T-177-19             

Sentencia T-177/19    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración   por falta de notificación de  acto administrativo que resolvió reliquidación de pensión gracia    

ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCION-Procedencia   de la acción de tutela    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO   EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por la UGPP, por   falta de notificación de acto definitivo que declaró deudora del sistema general   de pensiones    

NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Triple   función dentro de la actuación administrativa    

La notificación cumple una triple función dentro   de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del principio de   publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone en conocimiento   de los interesados el contenido de las decisiones de la administración; (ii)   garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la   posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción; y (iii) la   adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad   y eficacia de la función pública al delimitar al momento en el que empiezan a   correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes.    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA   PENSIONAL-Orden a la UGPP, notificar en debida forma el acto   administrativo por el cual se le declaró deudora del sistema general de   pensiones, e informar los recursos que proceden contra esa decisión    

Referencia: Expediente T- 7.055.240    

                 

Acción de tutela instaurada por Martha Libia Serna Hernández contra   el Consorcio FOPEP y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).    

Magistrado   Sustanciador:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil diecinueve (2019).    

SENTENCIA    

Dentro del proceso de revisión del fallo de única   instancia emitido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de   Seguridad de Florencia (Caquetá), el 9 de agosto de 2018 en el trámite de la   acción de tutela formulada por Martha Libia Serna Hernández contra el Consorcio   FOPEP y la Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.    

En Auto del 13 de noviembre de 2018, la Sala de Selección   Número Once de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Cristina   Pardo Schlesinger y el Magistrado Alejandro Linares Cantillo escogió el proceso   de tutela para que fuera revisada por esta Corporación. A su vez, el mismo fue   asignado al Magistrado Alberto Rojas Ríos para su sustanciación.    

I.                   ANTECEDENTES    

El 27 de julio de   2018, Martha Libia Serna Hernández formuló acción de tutela contra el consorcio   Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia, pues en su criterio,   con el descuento de $149.000 de su pensión gracia, y el recobro de otros   dineros, la accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, de   petición y al debido proceso. Lo anterior con base en los siguientes,    

1.      Hechos:    

1.1. La   demandante manifestó que tiene 72 años de edad[1].   Adujo que en el año 1993 le fue reconocida la pensión de gracia de jubilación, y   que el 9 de agosto del 2004, a través de fallo de tutela 2004-00250, el Juzgado   Primero Penal del Circuito de Bogotá ordenó reliquidar su prestación.    

1.2. Informó que   a partir del mes de marzo de 2018, vio una disminución de $149.000 mensuales en   su pensión gracia de jubilación, frente a lo cual, elevó derecho de petición   ante el consorcio FOPEP indagando por los motivos de ese cambio. En oficio de 19   de abril de 2018, la UGPP indicó que una vez verificados los aplicativos de la   entidad, se constató que mediante Resolución RDP No. 3225 de 30 enero de 2018 se   ordenó:    

“ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la providencia proferida por la   CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL de fecha 25 de octubre de 2017 y en   consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005   que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0250 proferido por el JUZGADO   PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de fecha de 9 de agosto de 2004 que   reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) SERNA HERNANDEZ   MARTHA LIBIA…”[2]    

1.3. Así, la   accionante informó que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de   Justicia, mediante providencia de 25 de octubre de 2017, condenó a pena   privativa de la libertad, al titular del Juzgado Primero Penal del Circuito de   Bogotá, pues al momento de proferir la sentencia de tutela 2004-0250, incurrió   en el delito de prevaricato al no ajustar su providencia a los requisitos   mínimos legales y jurisprudenciales para ordenar la reliquidación de la pensión   de la señora Martha Libia Serna Hernández. Como consecuencia de lo anterior, en   la misma providencia, se ordenó suspender todos los actos administrativos que   ejecutaran la sentencia de tutela 2004-0250.    

1.4. La   accionante denunció que el valor de la mesada de su pensión gracia de jubilación   fue reducido por orden de la Corte Suprema de Justicia pero que, no conoce, ni   fue notificada de ninguna de las dos decisiones, ni la sentencia del Alto   Tribunal, ni la resolución de la UGPP. “Sin embargo en medio de mi ignorancia   en estos temas, entendí la situación y me acomodé a vivir con 149.000 pesos   menos”.    

1.5.   Adicionalmente, explicó que a partir del mes de junio del año 2018 se percató de   otra disminución más. Tras solicitar los desprendibles encontró que el consorcio   FOPEP le descuenta mensualmente $443.253 M/cte., por concepto de reintegros a la   Nación por mayores valores pagados, entre el 25 de octubre de 2017 y el 1º de   febrero de 2018. Por ello concluyó que “Si la sentencia que realizó la   liquidación de mi pensión gracia no se ajusta a la ley aun así mi actuar no fue   de mala fe”, razón por la cual, los descuentos por mayores valores pagados   que, le están realizando son contrarios a sus derechos fundamentales.    

1.6. Se observa   entonces que, como consecuencia de la Sentencia de 25 de octubre de 2017 de la   Corte Suprema de Justicia, la UGPP profirió dos resoluciones diferentes, la   primera, Resolución RDP No. 3225 del 30 de enero de 2018, en la que reajustó la   pensión gracia de la accionante, y la segunda, RDP No. 014456 de 24 de abril del   mismo año, en la que la declaró deudora del sistema general de pensiones y   ordenó el recobro de los recursos pagados de más. Según lo manifestado por la   demandante, ninguno de los dos actos le fue notificado. Es contra la ausencia de   notificación de estos dos actos administrativos que la accionante presentó   acción de tutela.    

1.7. Con base en   lo anterior, solicitó al juez de tutela ordenar (i) a FOPEP detener los   descuentos a su pensión gracia de jubilación y reintegrar los dineros   descontados; (ii) dejar sin efectos la Resolución RDP No. 3225 de 30   enero de 2018, ya que no fue notificada, y (iii) a la Corte Suprema de   Justicia y al FOPEP conminarlos a notificarle debidamente las decisiones que   afectaron su patrimonio.    

1.8. Mediante   auto de 27 de julio de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas   de Seguridad de Florencia (Caquetá) admitió la petición de amparo constitucional   y ordenó vincular como parte accionada a la UGPP.    

2.      Contestación del escrito de tutela.    

2.1.   Fiduciaria Bancolombia. Fiduprevisora. Consorcio FOPEP            

2.1.1. En su   respuesta a la demanda, el Consorcio FOPEP informó al juez de instancia sobre la   naturaleza jurídica de dicha instancia. Expuso que no se trata de una persona   jurídica o una autoridad pública que pueda ser sujeto procesal dentro de   actuaciones judiciales, sino que es una cuenta de la Nación adscrita al   Ministerio de Trabajo, y que es esta última cartera, sobre quien recae la   representación legal.    

2.1.2. Respecto a   la petición de la señora Serna Hernández, indicó que la función del consorcio es   de pagador y no tiene facultades para adelantar trámites o reconocer derechos   pensionales, dado que estas competencias fueron puestas en cabeza de la UGPP,   autoridad que realiza los reportes de novedades en la nómina de las personas   pensionadas. Por lo tanto, le resulta imposible pronunciarse de fondo sobre las   circunstancias que le son por completo ajenas y en las que no han tenido ninguna   participación.    

2.1.3. Recuerda   que conforme a la Ley 1151 de 2007, el Decreto 169 de 2008, el Decreto 2196 de   2009 y el Decreto 4269 de 2011, la UGPP es la entidad responsable de la   administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011.    

2.1.4. Frente a   la supuesta vulneración del derecho de petición, adujo que no es cierto que la   accionante haya elevado alguna solicitud ante el consorcio FOPEP, y enfatizó   que, en todo caso, no tiene competencia para responderlas. Indicó que, la   accionante si allegó un escrito, el cual fue inmediatamente direccionada a la   UGPP, autoridad que el 19 de febrero de 2018 contestó la petición de la   accionante.      

2.2.   Contestación de la UGPP    

2.2.1. Por otra   parte, dentro del término previsto, el apoderado judicial de la UGPP contestó el   escrito de tutela solicitando declarar improcedente el mecanismo de amparo, pues   en su criterio, la demanda tiene una finalidad económica y versa sobre asuntos   de índole legal. De la misma manera recordó que la accionante recibe dos   pensiones, una a cargo del FOMAG y otra del FOPEP y que las dos son superiores,   independientemente consideradas, a un salario mínimo mensual vigente.  Afirmó:    

“(…) la UGPP demuestra que la actora se encuentra activa en la nómina   de pensionados de la UGPP devengando de manera puntual y habitual una mesada   pensional, por valor actual en la nómina de junio de 2018 de $ 1.007.407.72,   según certificó el Consorcio Fopep a través del histórico de pagados del   afiliado…”.    

Además, aunque en efecto desde Julio de 2018, la Unidad está haciendo   los descuentos a favor de la Nación, la actora actualmente recibe otra pensión   (vejez), pagada por la Fiduprevisora y reconocida por el Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, desde el 20 de enero de 2012,   según se evidencia en la consulta realizada en la página del Registro Único de   afiliados a la protección social del Ministerio de Salud”[3].     

2.2.2. La entidad   demanda explicó que en el año 1998, la accionante fue incluida en nómina de   pensionados, pero en el año 2004, mediante tutela logró que el Juez Primero   Penal del Circuito de Bogotá reliquidara su pensión gracia de jubilación. En   cumplimiento del fallo de tutela del año 2004, la antigua CAJANAL, entidad que   administraba los recursos del FOPEP, profirió la Resolución 047133 del 30 de   diciembre de 2005.    

2.2.3. En su   momento, inconforme con esa decisión, la entidad pagadora presentó denuncia   penal contra Néstor Gilberto Amaya Berrera, Juez Primero Penal del Circuito de   Bogotá, pues en su criterio, la sentencia de tutela se produjo en abierta   contradicción del sistema jurídico.     

2.2.4. Informó   que tras agotar las dos instancias, el 25 de octubre de 2017, la Corte Suprema   de Justicia, Sala de Casación Penal, condenó a Néstor Gilberto Amaya Berrera,   Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá, como responsable del delito de   prevaricato por acción, al proferir la sentencia de tutela en que se ordenó   reliquidar la pensión de jubilación gracia de más de 1200 personas, entre ellas   la señora Serna Hernández.    

2.2.5. En   cumplimiento del fallo del Alto Tribunal, la UGPP profirió la Resolución RDP   3225 del 30 de enero de 2018 en la que se ordenó dejar de cancelar la pensión   gracia de jubilación con el reajuste definido por la sentencia de tutela   2004-0250, y por el contrario, pagar la pensión conforme a la liquidación del   año 1998[4],   resultado de lo anterior, la mesada pensional disminuyó en $149.000.    

2.2.6. La entidad   accionada concluyó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora   Serna, y que por el contrario, cada una de sus actuaciones se ha sujetado a la   ley, y al cumplimiento de decisiones de autoridades judiciales. Afirmó:    

“(…) la UGPP no puede normativamente actuar de otra forma porque en   su calidad de administradora del régimen de prima media tiene la obligación de   velar por la protección de los recursos públicos administrados, en cumplimiento   de la ley y la Constitución Nacional, so pena de verse incurso en conductas   penales, administrativas y disciplinarias (…)”[5].     

2.2.7. Así mismo,   precisó que la UGPP está realizando los descuentos de la mesada pensional de la   accionante por los valores pagados indebidamente entre el 25 de octubre de 2017,   fecha de la providencia de la Corte Suprema de Justicia, y el 1º de febrero de   2018, día siguiente a la Resolución No. RDP 3225, por medio de la cual, se   cumplió la providencia. Dicha cifra asciende a $783.996 M/cte. Asimismo   argumentó que la Resolución RDO 3225 del 30 de enero de 2018 es un simple acto   de ejecución, no susceptible de recursos administrativos y que se limitó a   materializar la decisión de la Alta Corporación Judicial.    

2.2.8. Sobre la   notificación del acto administrativo que obedeció la decisión de la Corte   Suprema de Justicia, el apoderado de la UGPP indicó que en la unidad no existían   registros de dirección física o virtual de la accionante, motivo por el cual, la   citación no pudo ser enviada. Por tal razón, el 22 de febrero de 2018, se   publicó el acto administrativo en la página web de la entidad, y en un lugar   visible conforme a lo previsto en el Artículo 69 del CPACA.      

2.2.9. Concluyó   su intervención solicitando que se niegue por ausencia de vulneración a los   derechos fundamentales de la accionante, o que se declare improcedente debido a   que no se cumplen los requisitos de procedibilidad formal.      

2.3.          Intervención del Ministerio del Trabajo    

2.3.1. A través   de auto de 31 de julio de 2018[6],   el Juzgado de única instancia vinculó al Ministerio del Trabajo, entidad que   solicitó declarar improcedente la acción de tutela, pues en su criterio, carecía   de legitimidad para ser parte pues el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel   Nacional es una cuenta de la Nación que no administra el Régimen pensional,   competencia radicada en cabeza de la UGPP.    

2.3.2. El   Ministerio de Trabajo indicó que consultados los archivos del consorcio FOPEP   puede indicar que en el mes de marzo de 2018 existió una novedad en relación con   la situación pensional de la Señora Martha Libia Serna Hernández, pues fue   activada la Resolución No. 5340 de 13 de marzo de 1998 y, se inactivó la   Resolución N. 47173 de 30 de diciembre de 2005, motivo por el cual, el monto de   la mesada pensional de la señora Serna Hernández disminuyó de $1.156.176 M/cte.,   a $1.007.407 M/cte.    

3.         Sentencia de única instancia.    

3.1. En   providencia de 9 de agosto de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y   Medidas de Seguridad de Florencia, Caquetá, declaró improcedente la acción de   tutela formulada por Martha Libia Serna Hernández toda vez que, en su criterio,   no se satisfizo el requisito de subsidiariedad pues la accionante no agotó los   recursos judiciales ordinarios a su disposición, cuya finalidad es cuestionar el   acto administrativo. Además indicó que la Resolución RDP 3225 de 30 de enero de   2018 “es un acto de ejecución que no es susceptible de recursos, y solo   materializa la decisión tomada por un operador judicial”[7],  actos administrativos que fueron notificados conforme a las previsiones del   CPACA.    

La decisión no   fue impugnada.    

4.         Pruebas que integran el expediente    

-Copia simple   de derecho de petición de 2 de abril de 2018, en la que la accionante Martha   Libia Serna Hernández solicitó al FOPEP, “se revise el por qué en el mes de   marzo se me cancelaron en mi pensión de gracia 149.000 pesos menos”.    

-Copia simple   de comunicación de 19 de abril de 2018,  mediante la cual la UGPP le informó a   Martha Libia Serna Hernández que, en cumplimiento de la sentencia de 25 de   octubre de 2017 proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal,  se   dejó sin efecto la Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005 de CAJANAL en   liquidación, y en consecuencia, su pensión para el año 2018, será de $1.007.407.   72 M/cte.    

-Certificados   de pago de la pensión gracia en la que se evidencia que el pago mensual asciende   a $ 1.007.407.72, y que se realizó un descuento a favor de la Nación por mayores   valores pagados.       

– Copia simple   del cupón de pago No. 167132 donde se evidencia el pago de la pensión gracia de   la accionante.    

-Copia simple   de los actos administrativos Resolución RDP 003225 de 30 de enero de 2018,   radicado SOP 201801001658, por medio de la cual se da cumplimiento a la   sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de   Justicia del 25 de octubre de 2017 y se deja sin efecto la resolución 047133 del   30 de diciembre de 2005.    

-Copia simple   de la Resolución RDP 014456 de 24 de abril de 2018, por medio de la cual se   determina que la señora Martha Libia Serna Hernández adeuda al sistema general   de pensiones 783.996 por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas entre   los meses de octubre de 2017 y enero de 2018.    

-Notificación   por aviso del 28 de febrero de 2018, en la que se informa el contenido del Acto   Administrativo RDP 003225 calendado el 30 de enero de 2018.      

II.                CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es   competente para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente   fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la   Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes del   Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.    

2. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y   metodología de la decisión    

Mediante Resolución 0005340 del 13 de marzo de 1998, Cajanal reconoció el   derecho a la pensión gracia a la señora Martha Libia Serna Hernández. En el año   2004, la señora Serna acudió al Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá   para que, en sede de tutela, reliquidara la pensión. En efecto, mediante   providencia 2004-00250, dicha autoridad judicial ordenó ajustar la mesada.   Inconforme con la determinación, Cajanal inició proceso penal contra el juez por   el delito de prevaricato. No obstante, la entidad administradora del régimen   pensional profirió la Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005 en el que   dio cumplimiento a la mencionada sentencia.    

A   través de sentencia de 30 de noviembre de 2016, el Tribunal Superior de Bogotá   declaró penalmente responsable al juez primero penal del Circuito de Bogotá por   el delito de prevaricato y ordenó “la suspensión inmediata del fallo de   tutela 2004-00250 (…), así como de los demás actos administrativos   originados en el cumplimiento del mismo”[8].   La anterior decisión fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de   Casación Penal a través de providencia del 25 de octubre de 2017. En   cumplimiento de esas decisiones, la UGPP profirió la Resolución RDP de 30 de   enero de 2018, en la que dejó sin efectos la Resolución de 2005 y determinó   pagar la pensión gracia de la señora Serna Hernández conforme el acto   administrativo 0005340 de 1998.    

Lo   anterior produjo como resultado que, la pensión gracia se redujo en $149.000   M/cte., al pasar de $ 1.1156.176 M/cte. a $1.007.407 M/cte. y además que, la   UGPP ordenó recobrar los dineros pagados en exceso entre el 25 de octubre de   2017 y el 1º de febrero de 2018. En ese contexto, la señora Serna Hernández   formuló acción de tutela contra el FOPEP, por la vulneración de los derechos   fundamentales a la igualdad, debido proceso y al derecho de petición pues, los   actos administrativos que redujeron su pensión y ordenaron el recobro de lo   pagado en exceso, fueron expedidos, en su criterio, sin serle notificados. En el   desarrollo de la primera instancia, el juez de tutela vinculó al trámite a la   UGPP dado que, es la entidad pagadora de la prestación. La entidad argumentó que   las resoluciones son actos de ejecución y que por tanto no son objeto de control   judicial, solicitando de esa manera se declarara improcedente la solicitud de   amparo.    

La   Corte ha explicado que, en atención a la especial función del juez   constitucional, la Sala de Revisión tiene la competencia para delimitar el   problema jurídico a partir de los elementos probatorios del expediente, sin   restringirse a las peticiones de las partes[9].   En esa medida, en esta ocasión se encuentra que, la discusión constitucional se   centra en determinar la eventual afectación del derecho al debido proceso   administrativo de la accionante. Ello pues, las razones de la accionante, las   respuestas de las entidades accionadas y vinculadas, y decisión de única   instancia giran en torno a dicho derecho, sin que se haya ofrecido evidencias o   justificaciones para pronunciarse sobre el derecho fundamental de petición o de   igualdad. En ese contexto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte   debe establecer si: la UGPP, al proferir las Resoluciones que redujeron la   pensión gracia de la accionante y ordenaron el recobro de los dineros pagados en   exceso, vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo, al   haberla ejecutado sin surtir la correspondiente notificación a la accionante.   Con el fin de resolver el anterior interrogante la Sala debe determinar si las   resoluciones atacadas son actos administrativos de ejecución y en esa medida   resulta procedente el control judicial en sede de tutela.    

Con el   fin de resolver estos problemas jurídicos se reiterará el precedente   constitucional sobre: (i) el derecho fundamental al debido proceso   administrativo; (ii) los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela   para cuestionar actos administrativos de ejecución; y (iii) se resolverá el caso   concreto.    

3. Debido proceso   administrativo. Publicidad y notificación de los actos administrativos de   carácter particular.    

El artículo 29 Superior está   compuesto por un abanico amplio de garantías procesales y sustantivas que, en su   totalidad integran el derecho al debido proceso constitucional. Las mismas se   aplican en escenarios judiciales y administrativos, pues explícitamente el   constituyente ordenó que “el debido proceso se aplicará a toda clase de   actuaciones (…) administrativas”, lo cual indica que las autoridades   del poder ejecutivo nacional y los gobiernos territoriales así como, las   entidades descentralizadas y con régimen constitucional y legal propio deben   actuar respetando y garantizando el ejercicio de los derechos de defensa y   contradicción.    

Parte del contenido normativo   del artículo 29 señala que, toda actuación debe “observar la plenitud de las   formas propias de cada juicio” y que toda persona tiene derecho a un “debido   proceso público y sin dilaciones injustificadas”. En el mismo sentido, el   artículo 209 constitucional prescribe que, la función administrativa se   desarrolla conforme a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad. De esta manera, toda actuación   administrativa, sin importar el asunto que resuelva, está enmarcada por los   principios de publicidad y el cumplimiento de la plenitud de formas de cada   juicio.  En esa medida es claro que el debido   proceso constituye “un límite material al posible abuso de las autoridades   estatales”[10].    

El derecho al   debido proceso administrativo ha sido tratado por la jurisprudencia de esta   Corporación como“(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los   poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los   administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades   públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a   los procedimientos señalados por la ley”[11].   Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una   manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia   ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la   ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir   antes y después de adoptar una determinada decisión[12]. Por lo   tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una   decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación   administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su   comunicación e impugnación[13].    

Respecto de la notificación de decisiones administrativas, la Corte ha señalado[14]  que por medio este trámite, se satisfacen los principios de publicidad y   contradicción que gobiernan la actuación de las autoridades estatales. En   consecuencia, las mismas están en la obligación de observar rigurosamente que   éstas sean cumplidas, pues con ellas se permite que las personas puedan hacer   uso de su derecho fundamental de defensa, interponiendo recursos contra las   decisiones tomadas por la administración y acudiendo a la vía jurisdiccional si   lo consideran pertinente.    

Así,   este Tribunal explica que una decisión que se toma de espaldas a los ciudadanos   carece no solo de legitimidad, sino de eficacia, pues la misma no puede surtir   efectos. Según la T-1228 de 2001 “(…) el debido y oportuno conocimiento que   deben tener las personas de los actos de la administración es un principio   rector del derecho administrativo, en virtud de éste las autoridades están   obligadas a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos   y esta no es una actividad que se pueda desarrollar de manera discrecional sino   por el contrario se trata de un acto reglado en su totalidad”. Por tal   razón, la jurisprudencia ha indicado que cuando un acto administrativo de   carácter individual no es notificado, no tiene efectividad, ya que, sin agotar   dicho requisito, la manifestación de la voluntad de la administración es una “simple   intención (…) y no puede causar efectos jurídicos porque es inoponible”[15].  Al   tener el proceso administrativo una concepción regida por actos independientes   pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final o acto   definitivo que regule situaciones jurídicas concretas, se puede afirmar que cada   acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios,   el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los   recursos procedentes por la vía gubernativa, deben desplegarse en completa   sujeción al derecho fundamental del debido proceso.    

Sobre la   importancia del trámite de la notificación, la Corte indica que es el acto por   medio del cual, “(…) se ponen en conocimiento de las partes o terceros   interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la   autoridad pública”[16].  Dicha institución tiene como objetivo garantizar el conocimiento sobre la   existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, con el   fin de que la actividad de la administración se enmarque dentro de los   principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga   que alguien pueda ser afectado por una determinación sin antes, haber sido   escuchado y sus argumentos estudiados. En ultimas, “las notificaciones   permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus   derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las   decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su   ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las   decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el   término para su ejecutoria”[17].    

De lo expuesto se   destacan las siguientes conclusiones: (i) el derecho al debido proceso   administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la   Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa   que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación e   impugnación; y, (ii) la notificación de los actos administrativos   definitivos de carácter particular tiene especial importancia para garantizar el   debido proceso administrativo y los principios de publicidad y de celeridad de   la función administrativa. Dicha notificación se puede cumplir de varias formas   que resultan legales, válidas y razonables.      

4. Procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos de   ejecución[18].    

De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política   y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo preferente y   sumario que tiene toda persona para solicitar, de manera directa o por quien   actúe legítimamente a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales.   Adicionalmente, la acción de amparo debe dirigirse “contra la autoridad pública o el representante del   órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.[19]    

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la   acción de tutela debe interponerse en un término prudencial contado a partir de   la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos   fundamentales. Sobre el particular, la sentencia SU-961 de 1999 estimó que   “la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de   tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de   este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser   ponderada en cada caso concreto”.[20]    

En el mismo   sentido, la acción de tutela fue prevista por el constituyente primario como un   recurso informal cuyo objetivo es la protección de los derechos fundamentales,   cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados por la actuación u   omisión de las autoridades públicas y de los particulares. El amparo   constitucional es de carácter subsidiario y residual, esto es, resulta   procedente cuando una persona carece de un mecanismo judicial ordinario o   extraordinario que permita garantizar el ejercicio de los derechos. No obstante,   el Decreto 2591 de 1991 indica que, aun cuando  exista un recurso judicial   ordinario, es procedente acudir a la acción de tutela si: (i) el recurso   judicial no resulta idóneo o eficaz o, (ii) si bien existe un mecanismo judicial   ordinario o extraordinario de dichas características, el demandante quiere   evitar la consumación de un perjuicio irremediable.    

En punto del   ataque a actos administrativos proferidos por autoridades públicas, la acción de   tutela resulta improcedente toda vez que, la ciudadanía cuenta con los medios   judiciales de control establecidos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011,   puntualmente la nulidad y restablecimiento del Derecho. Sin embargo, la Corte   Constitucional ha explicado que la acción de tutela solo resultará procedente   para controvertir actos administrativos definitivos “cuando éstos vulneran   derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio   irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los   mismos”[21]. Ello, puesto que, un acto administrativo de carácter   definitivo crea o modifica o extingue alguna situación jurídica. Resultado de lo   anterior, la jurisprudencia de la Corte explica que el demandante debe probar el   perjuicio en el asunto, sino es así, el amparo se tornará improcedente, bajo el   entendido que existen mecanismos de defensa judicial ordinarios ante la   jurisdicción contenciosa administrativa[22].      

El precedente   constitucional precisa que, si existe un mecanismo idóneo y eficaz, la acción de   tutela solo será procedente, si el demandante busca evitar la consumación de un   perjuicio irremediable[23].   En la anterior hipótesis, la tutela se otorga transitoriamente hasta tanto la   situación sea definida en la jurisdicción competente. En estos términos, la   persona que solicita el amparo, debe evidenciar de forma clara la urgencia de la   medida requerida al juez, ello con el objetivo de evitar la consumación de un   perjuicio irremediable.[24]     

Recientemente, la Sentencia T-   161 de 2017[25] reiteró las reglas sobre la   procedibilidad de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos de   carácter particular:    

“En este sentido, la   Corte ha precisado que (i) la improcedencia de la tutela como mecanismo   principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o   vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, se justifica   en la existencia de otros mecanismos, tanto administrativos, como judiciales   para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo   transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la   configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en   estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto   administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no   se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso   respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.    

Aunado a este   aspecto, la Sentencia T-037 de 2016 aclaró que adicional a las reglas   mencionadas, en temas de goce y garantía del derecho a la seguridad social de   personas de la tercera edad, al momento de estudiar la procedibilidad de la   acción de tutela, el juez constitucional debe tener presente si se está “ante sujetos de   especial protección constitucional como las personas de la tercera edad o en   circunstancias de debilidad manifiesta o en  condiciones de    vulnerabilidad”.       

Esta Corte indica   que para la comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que   justifique la procedencia de la acción de tutela, se deben observar criterios   como (i) la edad de la persona, por ser sujeto de especial protección en el   caso de las personas de la tercera edad; (ii) el estado de salud del solicitante   y su familia; y (iii) las condiciones económicas del peticionario del amparo.[26]  En estos eventos, debe mencionarse que la Corte ha exigido que el accionante   haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima.    

Ahora bien, en oposición a los actos administrativos definitivos, los de   ejecución, según el Artículo 75 del CPACA, no son susceptibles de recursos ante   la administración ni ante la jurisdicción puesto que, ellos no se crean,   modifican o eliminan nuevas situaciones jurídicas. En el caso de los actos de   trámite, los mismos buscan que la administración impulse sus actuaciones con el   fin de que, en el futuro, llegue a definir los asuntos sometidos a su decisión,   razón por la cual, se afirma que contribuyen a la efectiva realización de una   actuación, mas no le pone fin a esta[27].   En el caso de los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a decisiones   de autoridades judiciales y en esa medida, tampoco modifica, crea o extingue   situación jurídica alguna, razón por la cual, dichos actos tampoco son   susceptibles de ataques a través de los recursos ante la administración, ni ante   los jueces administrativos.    

En   relación con la ejecución de las decisiones judiciales por parte de la   administración, la Sala recuerda lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437   de 2011, según el cual, las autoridades públicas tienen la obligación de cumplir   las decisiones judiciales en un término de treinta días desde la comunicación de   los fallos[28]. Dicha obligación ha sido precisada   en Sentencia T-003 de 2018 en la que se indicó que: “el incumplimiento de una decisión judicial vulnera y quebranta   derechos y principios dentro del Estado Social de Derecho, el legislador   estableció medidas y sanciones para evitar la ocurrencia de dicha conducta, por   lo que, tratándose de funcionarios públicos, no acatar una decisión judicial   puede acarrear sanciones en materia disciplinaria y/o penal”.[29]    

Esta Corporación considera que, en atención a que   los actos de trámite o preparatorios buscan impulsar las actuaciones de la   administración, que se materializarán posteriormente en actos administrativos de   carácter definitivos posteriores, la acción de tutela es, por regla general,   improcedente. Igual suerte corre el ejercicio del amparo contra actos de   ejecución.    

En el caso de   estos últimos, ello resulta coherente dado que no crean, modifican o definen una   situación jurídica, sino que se restringen a dar cumplimiento a un debate   judicial ya concluido y amparado por la institución de la cosa juzgada, razón   suficiente para que, prima facie, no sea procedente reabrir el debate en el   momento de su ejecución.     

En sentencia T-533   de 2014, la Sala Tercera tuteló el derecho al debido proceso de una señora    que, en su condición de cónyuge sobreviviente, y tras agotar el proceso   contencioso administrativo, consiguió que un juez reconociera el pago de la   indemnización sustitutiva de su esposo. No obstante, al momento de ejecutar la   sentencia del juez contencioso administrativo, la UGPP liquidó un valor muy   inferior al ordenado en la providencia. Contra dicho acto administrativo se   formuló acción de tutela. En esa ocasión, la Sala concluyó que el acto   administrativo que liquidó la indemnización sustitutiva era definitivo, y no de   ejecución, como lo sostenía la entidad pagadora, “en la medida en que a   través de la aplicación del derecho y de fórmulas previstas en el ordenamiento   jurídico, se determina el monto que le corresponde a la accionante por concepto   de la indemnización sustitutiva, en cumplimiento de una orden judicial in   genere”.    

En ese fallo, la   Corte precisó que los actos administrativos de ejecución, en principio, no son   susceptibles de ataque a través de los medios de impugnación pues ello   implicaría desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido. Solo   es procedente iniciar un medio de control jurisdiccional cuando el acto   administrativo realiza juicios ya sea porque se verifican hechos o se dispone   acerca de la aplicación del derecho, hipótesis en la cual, no puede   afirmarse que se esté en presencia de un acto de mera ejecución, “ya que,   materialmente, como ocurre con los actos definitivos, se trata de una expresión   de voluntad creadora de efectos jurídicos, en la que se define el alcance, la   extensión e incluso la eficacia de una situación jurídica.”    

En la Sentencia T-   615 de 2015, la Corte Constitucional declaró improcedentes varias acciones de   tutela acumuladas en las que los demandantes cuestionaban los actos   administrativos a través de los cuales, el Fondo de Pensiones del Congreso dio   cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, cuya parte resolutiva determinó que   no pueden existir pensiones superiores a más de 25 salario mínimos legales   mensuales vigentes. En la sentencia se indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado[30]  ha señalado que los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter   judicial, no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de   lo contencioso administrativo, ni pueden ser objeto de ataques a través de   acciones judiciales, porque ello implicaría desconocer una decisión judicial con   carácter de cosa juzgada. Explicó el fallo:    

“En efecto, ha indicado el   Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se aceptase la procedencia   de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia   jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia. En este   sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o de recursos en la   vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución, devendría en la   inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva   de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones”    

La misma sentencia aclaró que el precedente del órgano de cierre de   la jurisdicción contencioso administrativo prescribe que los actos de ejecución   pueden ser controvertidos judicialmente, solamente al probarse que la   Administración Pública se aparta del alcance de la providencia judicial y en   lugar de obedecer la cosa juzgada adoptada por una autoridad, adopta decisiones   de fondo que desbordan el mandato[31]. En criterio de la Corte, si ello   ocurre, no se está frente a un acto de ejecución sino ante un acto definitivo   que pone fin a una actuación de la administración y que por la irrazonable e   inadecuada aplicación de una sentencia, se afectan derechos fundamentales[32].    

Finalmente, la Sala debe aclarar que si bien los actos   administrativos de ejecución no son susceptibles de ataque mediante los recursos   ante las autoridades públicas, ni a través de los medios de control judicial,   ello no es obstáculo para que la administración cumpla su deber constitucional y   legal de dar publicidad a los mismos. Sobre este aspecto, debe regresarse sobre   el contenido del numeral 9° del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, según el   cual, la administración debe ajustar todas sus actuaciones al principio de   publicidad en virtud del cual, las autoridades “darán a conocer al público y   a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición   alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones,   notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de las   tecnologías que permita difundir de manera masiva tal información”. Así las   cosas, en criterio de esta Sala, en aplicación al principio de publicidad, los   actos administrativos de ejecución de decisiones judiciales, en los que la   administración se limita rigurosamente a obedecer un fallo de un juez de la   República, en todo caso, deben ser comunicados a las personas interesadas[33].    A juicio de este Tribunal, los actos administrativos de ejecución no ponen fin   a una actuación judicial, ni contienen la voluntad de la administración, estos   se limitan a obedecer decisiones, ya sea judiciales o administrativas, donde sí   se definieron los derechos de la ciudadanía y donde las personas sí debieron ser   notificadas. Por ello, los actos de ejecución no ven afectada su validez si no   se notifican, pero en todo caso, siempre deben ser dados a conocer en desarrollo   del principio de publicidad.      

5.         Caso Concreto.    

Cajanal reconoció el derecho de pensión   gracia de jubilación a la Señora Martha Libia Serna[34] en el año 1998. Tiempo después, en el año   2004, la actora acudió al Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá, para   solicitar en sede de tutela, la reliquidación de su mesada. En sentencia   2004-00250, la mencionada autoridad judicial ordenó la reliquidación,   reconocimiento y pago de pensiones de vejez y pensiones gracia de más de 1200   personas, entre ellas la de la accionante, todo ello sin el cumplimiento de los   requisitos legales y jurisprudenciales[35].   Inconforme con la decisión del Juez Penal,  Cajanal en liquidación, ahora UGPP,   inició un proceso penal por el delito de prevaricato por acción contra el juez.         

Tras agotar las etapas de investigación y   juicio, el 30 de noviembre de 2016, en sede de primera instancia, la Sala Penal   del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá condenó a Néstor Gilberto   Amaya Barrera, Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá por el delito de   prevaricato al proferir la Sentencia de tutela 2004-00250 sin el cumplimiento de   los requisitos procesales y probatorios necesarios y ordenó “la suspensión   inmediata del fallo de tutela 2004-0025 emitido por el Juzgado 1 Penal del   Circuito de esta ciudad, así como los demás actos administrativos originados en   su cumplimiento”[36].    

Apelada la sentencia, la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia consideró:    

“(…) es evidente la ausencia absoluta de   motivación del precitado fallo de tutela, en la medida que no contiene   valoración fáctica, jurídicas ni probatorias que sustenten la decisión de   conceder el amparo exigido en la demanda, se contrae a manifestaciones genéricas   de la acción constitucional y de su procedente para lograr la reliquidación de   pensiones, sin analizar la situación particular de cada demandante. La   inexistencia de argumentos que cimienten la supuesta vulneración de derechos   fundamentales demuestra la voluntad corrupta del acusado de contrariar el   ordenamiento jurídico con propósito de beneficiar de manera ilegal a 1.242   personas, sin importarle la grave afectación que causaba al patrimonio del   Estado”[37]    

En consecuencia, se confirmó la sentencia   condenatoria proferida el 30 de noviembre de 2016 por el Tribunal Superior de   Bogotá, contra Néstor Gilberto Amaya Becerra y en ejecución de lo ordenado por   los jueces, puntualmente del ordinal quinto de la sentencia del Tribunal   Superior del Distrito de Bogotá, donde se disponía “la suspensión inmediata   del fallo de tutela 2004-0025 emitido por el Juzgado 1 Penal del Circuito de   esta ciudad, así como los demás actos administrativos originados en su   cumplimiento”, la UGPP adoptó la Resolución RDP 3223 del 30 de enero de 2018   en la que dejó sin efectos el acto administrativo que ejecutaba la sentencia de   tutela 2004-00250 proferida por el Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá   (Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005) y resultado de lo anterior,   ordenó “incorporar en nómina de pensionados a la señora SERNA HERNANDEZ   MARTHA LIBIA con la Resolución No. 005340 del 13 de marzo de 1998”[38].    

De esta manera, la pensión gracia de la   señora Martha Libia Serna Hernández se redujo en $149.000 M/cte., y pasó de   $1.156.176 M/cte. a $1.007.407.72 M/cte. Posteriormente, a través de Resolución   014456 del 24 de abril de 2018, la UGPP declaró que la señora Martha Libia   adeuda al sistema general de pensiones la suma $783.996 M/cte., por concepto de   “mesadas pensionales recibidas de más”[39]  entre el 25 de octubre de 2017, fecha de la sentencia de la Corte Suprema de   Justicia, y el 1º de febrero de 2018.     

La accionante manifestó que las anteriores   decisiones no le fueron notificadas y que por ello, se vio sorprendida al   recibir una mesada pensional inferior, así como cuando conoció que adeuda al   Sistema General de Pensiones de $783.996. En este escenario formuló acción de   tutela contra el FOPEP, pues en su criterio, con las anteriores determinaciones   se vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al   derecho de petición.    

Una vez admitida la demanda, el Juez de única   instancia determinó que el FOPEP es una cuenta de la nación adscrita al   Ministerio del Trabajo, administrado bajo la figura de un encargo fiduciario   celebrado entre la Nación y la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria y   Fiduciaria la Previsora S.A.[40], por lo cual, el reconocimiento de   derechos pensionales, expedición de actos administrativos, reliquidaciones,   inclusiones o modificaciones, por mandato de la Ley 1151 de 2007, artículo 156,   desarrollado por el artículo 1 numeral 2 del Decreto 4269 de 2011[41],  es responsabilidad de la UGPP. Así las   cosas, mediante auto de 27 de julio de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de   Penas y Medidas de Seguridad de Florencia vinculó a la UGPP como parte   accionada.    

Visto lo anterior, la Sala encuentra que se   satisfacen los requisitos de legitimidad por activa y por pasiva, pues, la   tutela fue interpuesta por la Señora Martha Libia Serna titular del derecho de   pensión gracia, y si bien la acción fue dirigida contra el FOPEP, una cuenta de   la nación que no reconoce ni modifica los derechos pensionales de los   ciudadanos, el Juez de única instancia vinculó a la UGPP, entidad que adoptó los   actos administrativos censurados.     

En relación con el requisito de   subsidiariedad, la Sala considera que deben hacerse dos exámenes diferenciados.   Uno, el estudio de la subsidiariedad en relación con la Resolución RDP 3225 de   30 de enero de 2018, y otro frente a la procedibilidad de la acción de tutela   contra la Resolución RDP 014456 de 24 de abril del mismo año. Lo anterior pues,   el primer acto administrativo, en principio, dio cumplimiento a los fallos   penales proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y   confirmado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y el   otro, declaró que la accionante adeuda al Sistema General de Pensiones una   cantidad de dinero por concepto de mayores valores pagados.    

6.1. Procedibilidad de la   acción de tutela en relación con la Resolución RDP 3225 de 30 de enero de 2018    

La jurisprudencia constitucional indica que,   por regla general, los actos administrativos de ejecución no son atacables   mediante los recursos ante la administración, ni a través de los medios de   control judicial. Ello en atención a que no reconoce, modifica o crea   situaciones jurídicas nuevas, sino que, se restringen a dar cumplimiento a   debates judiciales ya concluidos y amparados por la institución de la cosa   juzgada. Según las Sentencias T-533 de 2014, T- 615 de 2015 y T- 268 de 2018 y   el precedente del Consejo de Estado[43], solo es procedente cuestionar   judicialmente un acto de ejecución, si “excedió el alcance establecido”   en la decisión judicial, es decir, si en lugar de obedecer un fallo judicial en   los términos del artículo 192 del CPACA, la administración profiere un acto que   se aparta del alcance del fallo “agregándole o   suprimiéndole algo” por lo cual, resulta   incuestionable que no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución y en   esa medida, es controvertible judicialmente.    

En el caso del primer acto administrativo, la   Sala considera que se trata de un acto de ejecución en el que, la UGPP se limitó   a dar cumplimiento al ordinal quinto de la sentencia del 30 de noviembre de 2016   proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, y confirmada en   decisión de 25 de octubre de 2017 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de   Casación Penal. En ninguna parte, la resolución realiza juicios o razonamientos   que lleven a evidenciar que se modificó, creó o reconoció una situación   jurídica.  La parte resolutiva de la mencionada determinación indica: “dar   cumplimiento a la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia y en   consecuencia dejar sin efectos la Resolución 0471333 del 30 de diciembre de 2005   que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0250 proferido por el Juzgado   Primero Penal del Circuito de Bogotá de fecha de 09 de agosto de 204 que   reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) SERNA HERNANDEZ   MARTHA LIBIA”[44].    

A juicio de esta Sala, la Resolución RDP 3225   de 30 de enero de 2018 se restringió a dar cumplimiento a órdenes judiciales, y   en esa medida no realizó declaraciones que alteraran la situación jurídica de la   Señora Serna Hernández. De esta manera, la acción de tutela es improcedente para   cuestionar la actuación de la UGPP.  En consecuencia, se advierte   que la Resolución No. 3225 de 30 de enero de 2018, no constituyó un acto que   arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica   del accionante. Por el contrario, éste reúne las características de un acto de   cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Suprema de   Justicia, la cual debe ser acatada por todas las autoridades públicas.    

Por ello, a esta altura, la Sala aclara que   la señora Serna Hernández tiene el derecho a acudir a la UGPP con el fin de   solicitar la reliquidación de su pensión gracia de jubilación si ese es su   deseo, y que contra las respuestas que obtenga, tiene la facultad de iniciar los   mecanismos judiciales de control, si en su criterio, la respuesta no se ajusta a   la normativa en materia de pensiones. Lo anterior, en cuanto las sentencia   penales de la jurisdicción ordinaria hicieron tránsito a cosa juzgada en   relación con la responsabilidad penal de Néstor Gilberto Amaya Becerra, juez   primero penal del circuito de Bogotá, y se relacionó con la adopción de una   sentencia de tutela sin el cumplimiento de requisitos jurisprudenciales y   legales para la procedibilidad del amparo. Así las cosas, dichas decisiones no   impiden que a través de una petición ante la administración la accionante   solicite la reliquidación de su pensión.    

De esta manera, la Sala confirmará la   sentencia de única instancia en tanto declaró improcedente la acción de tutela   presentada por la Señora Martha Libia Serna Hernández pues se trata de un   cuestionamiento contra un acto administrativo de ejecución. A criterio de esta   Sala, lo que resulta procedente es que, la accionante eleve una nueva petición   de reliquidación ante la UGPP y contra esas futuras respuestas, ella podrá   interponer los medios judiciales de control.     

6.2. Procedibilidad de la   acción de tutela en relación con la Resolución RDP 014456 de 24 de abril de   2018.    

Tras dar cumplimiento a los fallos penales ya   referenciados, el 24 de abril de 2018, la UGPP profirió la Resolución RDP 014456   cuya parte considerativa determinó que la accionante percibió mayores valores a   los que tiene derecho por su pensión gracia, entre el 25 de octubre de 2017 y el   1º de febrero de 2018. Una vez corroborado en las instancias de la entidad, la   Resolución llegó a la conclusión que la suma asciende a $783.996.00 M/cte., por   ello en su parte resolutiva indicó:    

“Primero: Determinar que la   señora Martha Libia Serna Hernández identificada con la cedula de ciudadanía NO.   41.430.011 adeuda a favor del sistema General de Pensiones la suma de $783.996   la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores   mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de mayores pagados   adjunto al memorando expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la   UGPP radicado No. 20188001989992 de fecha de 6 de abril de 2018, en concordancia   con el histórico de pagos emitidos por el Fopep y lo señalado en la parte   considerativa de la presente resolución (…) Las anteriores   sumas periódicas, causaran intereses a la tasa DTF para cada mes de mora, en   forma separada, contados a partir de la fecha de ejecutoria del presente acto   administrativo…”[45]    

Se observa en los ordinales quinto y séptimo   del Acto:    

“La presente resolución es contentiva de   obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles y, por ende, presta merito   ejecutivo para cobro coactivo”.    

Y,     

“Conforme a los artículos 56, 67, 68, 69,   71 ó 72 de la Ley 1437 de 2011, notifíquese la presente resolución al (la) señor   (a) Martha Libia Serna Hernández haciéndole saber que en caso de inconformidad   contra la presente resolución, puede interponer por escrito el recurso de   reposición ante la Subdirección de determinación de derechos pensionales. De   este recurso podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la   notificación manifestando por escrito las razones de su inconformidad.”    

En criterio de la Sala, la citada Resolución   realizó cálculos y aplicó normas que no fueron previstas por la decisión   judicial que dice ejecutar. En dicho acto administrativo se modificaron elementos de lo que se pretendía cumplir, por lo cual,  no puede ser tenida por mero actos de ejecución y, por   el contrario, ha de ser asumida como acto definitivo, ya que envuelven una   manifestación autónoma y concreta de voluntad generadora de efectos jurídicos.    

En punto al cumplimiento del requisito de   subsidiariedad en relación con el reproche de la falta de notificación de la   Resolución No. 14456 de 24 de abril de 2018, la Corte encuentra que al momento   de establecer la procedibilidad de la acción de tutela se debe estudiar la   situación del accionante, y determinar si se trata de un sujeto de especial   protección constitucional como “personas de la tercera edad”, evento en   el cual, la exigencia de procedibilidad se flexibiliza para permitir el estudio   de fondo de la petición de amparo. En el caso sub judice, si bien la accionante   no evidenció que se encuentra en una situación que pueda enmarcarse en un   perjuicio irremediable, lo cierto es que se trata de una mujer de 72 años de   edad, que vive en el campo y que, más allá de que formalmente está atacando un   acto administrativo, lo que persigue principalmente es la protección de sus   derechos pensionales, puntualmente, el valor mensual de su pensión gracia de   jubilación. En el mismo sentido, está Corporación encuentra que la accionante   desplegó una actividad administrativa diligente, encaminada a conocer los   motivos por los cuales el valor de su mesada pensional se redujo, al punto de   formular derechos de petición indagando por las razones del cambio de su mesada.    

Aunado a lo anterior, la falta de   notificación de la Resolución del 24 de abril de 2018 puso a la accionante en la   situación en la que era imposible el ejercicio de los mecanismos judiciales de   control del acto administrativo. A criterio de la Sala, la acción de tutela   resulta procedente frente a la alegada vulneración, debido a (i) las   circunstancias especiales de la accionante y a que tuvo una actitud diligente,   dirigida a conocer los actos administrativos que la afectaron, y (ii) no estaba   en condiciones de acudir a los mecanismos judiciales de control del acto, en   tanto, una condición de posibilidad para iniciarlos es la adecuada notificación,   la cual, nunca se surtió. Una vez definido que para el caso concreto, la   accionante cumple con el requisito de subsidiariedad, ahora es necesario   estudiar si materialmente se incurrió en una vulneración al derecho al debido   proceso administrativo de la accionante.    

Como se acabó de enunciar, la accionante no   pudo ejercer los medios ordinarios de control judicial pues, como lo indicó la   UGPP en su escrito de contestación de la tutela, no fue posible notificar   personalmente, ni por aviso a la señora Serna Hernández del acto administrativo   en atención a que, los oficios dirigidos para ello, fueron devueltos por la   empresa de mensajería, al no ser hallada la dirección[46]. Se observa en la contestación de la acción   de tutela:    

“(…) el oficio fue DEVUELTO EL   2 DE MAYO DE 2018 por la causal “desconocido” según se corrobora en la guía No.   RN 941892973CO, expedida por la empresa de correo postal certificado 4/72. //   (…) Debido a lo anterior se intentó realizar NOTIFICACIÓN POR AVISO, mediante   oficio No. 201814202171261 en el kilómetro 4, vía del Ondas Ortego, de   Florencia, Caquetá, según lo establecido (sic) los artículos 68 y 69 del   CPACA.// No obstante, el aviso fue DEVUELTO EL 11 DE MAYO DE 2018, por la causal   “Desconocido” según corrobora la guía No. RN 947146609CO, expedida por la   empresa de correo postal certificado 4/72 (…) Por lo argumentado, la (sic)   adquirió firmeza y presunción de legalidad de acuerdo con la normativa   administrativa”[47]    

Al tratarse de un acto administrativo   definitivo, la Resolución debió notificarse de manera personal, conforme a los   requisitos exigidos en el artículo 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, esto es, a   través de la entrega al interesado de copia íntegra, autentica y gratuita del   acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora y los recursos que   legalmente procedan.  Según el CPACA, solo en caso que no pueda realizarse   la notificación personal, la misma se hará por medio de aviso que se remitirá a   la dirección, al número de fax o al correo electrónico.  Solo si se desconociere   la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto   administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar   de acceso al público de la respetiva entidad por el término de 5 días.      

Para la Sala, la notificación se realizó en   contravía del derecho fundamental al debido proceso administrativo pues, según   lo informado por la UGPP en su contestación a la acción de tutela, se envió   oficio No. 2018142020278541 al kilómetro 4 de la vía ondas Ortego en la ciudad   de Florencia (Caquetá). No obstante, dicho oficio fue devuelto pues la dirección   no fue hallada. Similar suerte corrió la notificación por aviso, la cual se   dirigió a la misma dirección y fue “devuelta” por la causal de “desconocido”[48]. Por lo anterior, la Resolución   adquirió firmeza sin que la accionante haya estado en condiciones de haberla   atacado mediante los recursos de ley el acto administrativo.    

Desde el 4 de abril de 2018, la UGPP conocía   que la accionante recibe notificaciones a través de su correo digital, pues en   aquella fecha, la señora Serna Hernández dirigió derecho de petición a FOPEP   adjuntando su dirección electrónica. Dicha petición fue contestada por la UGPP y   comunicada a través del medio digital el 19 de abril del mismo año. Así, la   notificación personal debió realizarse conforme a lo previsto en el Artículo 67   Numeral 1 de la Ley 1437 de 2011. La ausencia de la notificación impidió que la   demandante atacará la resolución que la declaró deudora y que cuestionara la   forma en que se realizó la liquidación de los mayores valores pagados.     

A esta altura, resulta necesario que la Corte   se refiera al procedimiento administrativo de cobro coactivo regulado por el   Título IV del CPACA y los artículos 832 y subsiguientes del Estatuto Tributario.   Según el artículo 831 del Decreto 624 de 1989, la administración debe informar   al deudor la existencia de una acreencia en favor de la entidad pública. Frente   a esta comunicación, el ejecutado tiene la facultad de oponerse al cobro de los   dineros a través de la formulación de excepciones. Entre ellas se cuentan, la   celebración de un acuerdo de pago, el pago previo, la falta de ejecutoria del   título.    

La adecuada y efectiva notificación de la   Resolución del 24 de abril de 2018, habría permitido a la señora Serna   Hernández, por ejemplo, cuestionar el valor de las acreencias, u oponerse a la   liquidación realizada la UGPP, incluso, ofrecer un acuerdo de pago a través de   cuotas. Lo cierto es que la falta de notificación del mencionado acto le cercenó   esas posibilidades. Si ello es así, la notificación va a permitir, si es su   deseo, cuestionar el valor de lo ejecutado por la UGPP u ofrecer un acuerdo de   pago que tenga en cuenta sus ingresos mensuales. Por ejemplo, si la accionante   cuestiona el valor de lo adeudado, y tras ejercer los recursos de reposición y   apelación, la Administración determina que el valor es menor al efectivamente ya   descontado, la señora Serna Hernández tendrá derecho a que le regresen los   dineros pagados de más. De esta manera, más allá de si la UGPP ya realizó todos   los descuentos de los $783.966, lo cierto es que la accionante tiene el derecho   a cuestionar dicha cifra.    

En conclusión, la ausencia de adecuada   notificación de la Resolución 014456 del 24 de abril de 2018, mediante la cual   se declaró deudora a la accionante, impidió que la señora Serna Hernández   ejerciera sus derechos fundamentales a la contradicción y defensa conforme a lo   previsto en el Artículo 29 Superior, para todas las actuaciones administrativas.   Como consecuencia de lo anterior, se ordenará a la UGPP que notifique el acto   administrativo en el que declaró deudora a accionante, con el objetivo que pueda   controvertir lo allí contenido.    

6.         Síntesis.    

La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la   Corte resuelve la acción de tutela formulada por la Señora Martha Libia Serna   Hernández contra el FOPEP y la UGPP, por la presunta vulneración de sus derechos   fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de petición. La   Corte determina que en el año 1998, Cajanal reconoció el derecho de pensión   gracia a la accionante, pero posteriormente, en el año 2004, el Juzgado Primero   penal del Circuito de Bogotá, en sede de tutela, mediante la Sentencia   2004-00250 ordenó reajustar dicha prestación. En ejecución de aquella decisión,   la entidad encargada de administrar el régimen de pensión reajustó la mesada de   la accionante, pero, inconforme con el fallo y ante la ilegalidad del mismo,   Cajanal presentó denuncia penal contra el Juez de tutela por el delito de   prevaricato.    

Mediante sentencia del 30 de noviembre de   2016, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá condenó al juez   primero penal del circuito de Bogotá como responsable del delito de prevaricato,   pues el fallo de tutela 2004-00250 fue expedido desconociendo la normatividad y   la jurisprudencia constitucional sobre la materia. Dentro de la parte resolutiva   de la providencia, el Tribunal ordenó: “suspender inmediatamente el fallo de   tutela 2004-00250 emitido por el Juzgado 1 Penal del Circuito de esta ciudad,   así como de los demás actos administrativos originados del cumplimiento del   mismo”[49]. Tras la interposición del recurso de   apelación, mediante providencia de 25 de octubre de 2017, la Sala de Casación   Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó en su integridad la decisión de   primera instancia.    

En ejecución de dicha providencia, la UGPP   profirió la Resolución RDP 003235 de 30 de enero de 2018 en la que disminuyó la   pensión gracia de la solicitante en ciento cuarenta y nueve mil pesos ($149.000)   mensuales, al pasar de un millón ciento cincuenta y seis mil ciento setenta y   seis pesos ($1.156.176 M/cte.) a un millón siete mil cuatrocientos siete pesos   ($1.007.407.72 M/cte.).    

Igualmente, el 24 de abril de 2018, la UGPP   profirió una segunda resolución – RDP 014456- esta vez, recobrando setecientos   ochenta y tres mil novecientos noventa y seis pesos ($783.996), por el concepto   de mayores valores pagados entre el 25 de octubre de 2017, fecha de la sentencia   de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la condena contra el juez de   tutela, y el 1º de febrero de 2018.    

La Señora Martha Libia Serna Hernández formuló acción de tutela   contra los actos administrativos mencionados, pues consideró que con ellos, la   UGPP vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición y a la   igualdad, pues no fueron adecuadamente notificados. La   Corte explica que, en atención a la especial función del juez constitucional, la   Sala de Revisión tiene la competencia para delimitar el problema jurídico a   partir de los elementos probatorios del expediente, sin restringirse a las   peticiones de las partes. En esa medida, la Sala encuentra que la discusión   constitucional se centra en determinar la eventual afectación del derecho al   debido proceso administrativo de la accionante. Ello pues, las razones de la   accionante, las respuestas de las entidades accionadas y vinculadas, y la   decisión de única instancia giran en torno a dicha garantía constitucional, sin   que se haya ofrecido evidencias o justificaciones para pronunciarse sobre el   derecho fundamental de petición o de igualdad.  La Sala resuelve si la UGPP, al proferir las Resoluciones que disminuyeron la pensión   gracia de la accionante y ordenaron el recobro de los dineros pagados en exceso,   vulneraron el derecho fundamental al debido proceso administrativo, al haber   sido adoptados sin la correspondiente notificación a la accionante.    

Con base en el problema jurídico, la Corte   agota dos consideraciones sobre el derecho al debido proceso administrativo, y   la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos de   ejecución[50]. De lo anterior, reitera las   siguientes reglas: (i) la notificación de los   actos administrativos definitivos de carácter particular tiene especial   importancia para garantizar el debido proceso administrativo y los principios de   publicidad y de celeridad de la función administrativa. Dicha notificación se   puede cumplir de varias formas que resultan legales, válidas y razonables[51], (ii) solo es procedente   cuestionar judicialmente un acto de ejecución, si excedió el alcance establecido   de la decisión judicial que pretende ejecutar, es decir, si en lugar de obedecer   un fallo judicial en los términos del Artículo 192 del CPACA,  la   administración profiere un acto que se aparta del alcance del fallo creando,   modificando o suprimiendo las situaciones jurídicas de los ciudadanos.    

Con base en las   anteriores reglas, la Sala Novena determina que la Resolución RDP 003225 de 30   de enero de 2018, en la que se redujo en ciento cuarenta y nueve mil pesos   ($149.000) la pensión gracia de la accionante,  no vulneró su derecho al   debido proceso administrativo, pues al tratarse de un acto administrativo de   ejecución que cumple rigurosamente la sentencia penal proferida por el Tribunal   Superior del Distrito Judicial no es controlable judicialmente. En todo caso, la   Corte recuerda que las sentencias penales de la jurisdicción ordinaria hicieron   tránsito a cosa juzgada en relación con la responsabilidad del juez primero   penal del circuito de Bogotá. Así la cosas, dichos fallos no impiden que la   señora Serna Hernández acuda ante la UGPP y solicite la reliquidación de su   pensión gracia de jubilación, y que contra las respuestas que obtenga, acuda   ante el juez natural, si en su criterio, las mismas no se ajustan a la   legislación pensional o infringen sus derechos fundamentales. En esa medida esta   Corporación confirmará parcialmente la decisión del juez de única instancia que   declaró improcedente la acción de tutela.    

Visto lo anterior, la Sala concluye que la   UGPP vulneró el derecho al debido proceso administrativo de la accionante al no   notificar personalmente el acto administrativo que la declaró deudora del   sistema general de pensiones. Por lo anterior, la Corte tutela el derecho al   debido proceso administrativo de la accionante y ordena a la UGPP que, tras   surtir el trámite de notificación personal conforme a los artículos 66, 67 y 68   de la Ley 1437 de 2011, permita que la señora Serna Hernández cuestione la   Resolución de 24 de abril de 2018.    

III.              RESUELVE    

PRIMERO.- CONFIRMAR   PARCIALMENTE la sentencia de 9 de agosto de 2018,   proferida en única instancia por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y   Medidas de Seguridad de Florencia (Caquetá), en cuanto declaró improcedente la   acción de tutela por la supuesta vulneración del derecho al debido proceso   administrativo, en relación con la expedición de la Resolución RDP 3225 de 30 de   enero de 2018 de la UGPP, por las razones explicadas en la parte motiva de la   presente providencia.    

SEGUNDO.- REVOCAR PARCIALMENTE la   sentencia de 9 de agosto de 2018 de instancia proferida por el Juzgado Primero   de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Florencia (Caquetá) en cuanto   declaró improcedente la acción de tutela contra la Resolución RDP 014456 de 24   de abril de 2018. En su lugar, CONCEDER el amparo al derecho al debido   proceso administrativo solicitado. En consecuencia, ORDENAR a   la  Subdirección de Determinación   de Derechos Pensionales de la UGPP que, en el término de las 48 horas siguientes  a la   notificación de esta Sentencia, realice en debida forma la notificación personal   del acto administrativo a la señora Martha Libia Serna Hernández, por medio del   cual se la declaró deudora del sistema general de pensiones y además, le informe   cuáles recursos proceden contra esa decisión.    

TERCERO.- Por Secretaría   General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.       

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Cuaderno principal, folio 1.    

[2] Cuaderno principal, folio 1.    

[3] Cuaderno principal, folio 52.    

[4] Cuaderno principal, folio 51.    

[5] Cuaderno principal, folio 50.    

[6] Cuaderno principal, folio 24.    

[7] Cuaderno principal, folio 97.    

[8] Cuaderno principal, folio 72.    

[9] Cfr. Sentencia T-235 de 2011: “En sede revisión la función de esta Corporación   trasciende la solución de un caso concreto pues su competencia no es la de un   juez de instancia sino la de unificar jurisprudencia y definir el contenido y   alcance de los derechos fundamentales”.   En el mismo sentido T-704 de 2012: “la Corte, en desarrollo de las facultades   oficiosas  que le son propias, como garante de  los derechos   fundamentales y en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial   que rige esta acción constitucional, adecuará la formulación del cargo y    lo analizará en el marco de un eventual yerro de carácter sustancial o   material.”    

[10] Cfr.   Sentencia T-1095 de 2005.    

[11] Cfr.   Sentencia T-982 de 2004.    

[12] Cfr. Sentencia   C-1189 de 2005.    

[13] Cfr.   Sentencias T-465 de 2009, T-545 de 2009, T-715 de 2009 y T-178 de 2010.     

[14] En la Sentencia T-352 de 1996 indicó: “Del debido proceso en las   actuaciones administrativas hace parte la sujeción de la administración a las   reglas propias del trámite respectivo. Cuando la ley señala unos determinados   elementos integrantes de la actuación, en especial si son en beneficio del   administrado o han sido instituidos en garantía de sus derechos, y la   administración omite cumplirlos, viola el debido proceso y compromete la validez   de los actos que sean resultado de la actuación viciada”. En el mismo sentido,   Cfr. C-1114 de 2003, T- 790 de 2004.    

[15] Cfr. Sentencia T-1228 de 2001. En concordancia   con lo anterior: “Constituyen acto contra el ordenamiento superior y violación de las   garantías judiciales todo mecanismo procesal que impida ejercer el derecho a la   defensa, todo aquello que evite, límite o confunda a una persona para ejercer en   debida forma sus derechos dentro de una causa judicial o administrativa. Los   actos que le impidan a las personas conocer idóneamente la realización de una   determinada decisión que los afecte deberán ser removidos para devolver las   cosas al momento en el que se profirieron las decisiones y se asegure en debida   forma el derecho a la defensa.”    T-420 de 1998    

[16]  Cfr. T-555 de 2010.    

[17] Cfr.   Sentencia T-165 de 2001, reiterada en la sentencia T-555 de 2010.    

[18] La Sala Novena reitera el precedente contenido   en las Sentencias T 533 de 2014, T 615 de 2015, T 161 de 2017 y T-268 de 2018.    

[20] Cfr. Sentencia SU-961 de 1999.    

[21] Cfr. Sentencia T- 405 de 2018,  Sentencia   T-012 de 2009.    

[22] Cfr. Sentencia T- 560 de 2017, Sentencia T-016   de 2008, T-012 de 2009, T-041 de 2013.    

[23] Consultar sobre este tema las sentencias T-719 de 2003,   T-436 de 2007.    

[24] Cfr. Sentencias T-278 de 1995, T-1068 de   2000 y T-043 de 2007. En este tema la jurisprudencia constitucional ha decantado los   elementos que deben concurrir en el acaecimiento de un perjuicio irremediable:   (i) que  se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo   que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del   daño;(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la   afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente   significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para   superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del   perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del   caso; y  (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que   significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que   eviten la consumación del daño irreparable.    

[25] En esa providencia, la Sala Novena de Revisión   de la Corte revolvió el caso de la funcionaria judicial que fue calificada   insatisfactoriamente en su examen anual de rendimiento, motivo por el cual,   correspondía la declaración de insubsistencia. La funcionaria judicial formuló   acción de tutela contra el acto administrativo que la declaró insubsistente. La   Corte tuteló provisionalmente el derecho a la estabilidad reforzada de la   accionante pues de estableció que su bajo desempeño labora se debía a una   condición de discapacidad fruto de un padecimiento psiquiátrico. Como   consecuencia de ello, dejó sin efectos el acto administrativo de insubsistencia   como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.     

[26] Al respecto consultar las sentencias T-229 de 2006, T-935   de 2006, T-376 de 2007, T-529 de 2007, T-607 de 2007, T-652 de 2007, T-762 de   2008 y T-881 de 2010.    

[27] Cfr. Sentencia T- 533 de 2014 y T-405 de 2018.   En el mismo sentido, la Sentencia SU- 201 de 1994, la Corte   Constitucional indicó que: “Los actos de trámite y preparatorios, como su   nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o   disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta   pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el   fondo del asunto”.    

[28] En la Sentencia T- 003 de 2018 se indicó   “(…) la garantía del orden social justo de la que trata el preámbulo de la   Constitución Política se materializa, entre otras cosas, cuando las autoridades   públicas o privadas cumplen las providencias judiciales ejecutoriadas lo que   dentro del Estado Social de Derecho garantiza el acceso a la administración de   justicia entendido como: (i) la posibilidad de acudir a un juez, (ii) obtener   una decisión sobre la controversia jurídica y (iii) que se asegure el efectivo   cumplimiento de lo ordenado”.    

[29] En materia   penal, el incumplimiento de lo   ordenado en una providencia   judicial es sancionado y, según sea el caso, se puede enmarcar en diferentes tipos penales, a saber: (i) Artículo 414 de la Ley 599 de 2000. Prevaricato por omisión. Modificado por el art. 33, Ley   1474 de 2011. “El servidor público que omita, retarde, rehuse o   deniegue un acto propio de sus funciones, incurrirá en prisión de dos (2) a   cinco (5) años, multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales   mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones   públicas por cinco (5) años.” (ii) Artículo 454 de la Ley 599   de 2000. Fraude a resolución   judicial. Modificado por el art. 12, Ley 890 de 2004,  Modificado por el   art. 47, Ley 1453 de 2011. “El que por cualquier medio se sustraiga al   cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en prisión   de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios   mínimos legales mensuales vigentes”.    

[30] Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003, expediente 6058-01, citada en la   Sentencia de 25 de agosto de 2011, Expediente 2008-00020-00. Citados en la T-615 de 2015. En el mismo sentido   además puede consultarse, Sentencia de catorce (14) de noviembre de dos mil   trece (2013),    Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda   Subseccion “B” consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Radicación número:   05001-23-31-000-2003-00490-01(2277-12). En esta última providencia se lee: “Sobre   este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de   2011, en su artículo 431 , retoma parcialmente la fórmula consignada en el   Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter   definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del   asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la   actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de   trámite como lo hacía la codificación anterior. No obstante lo anterior cabe   señalar, por parte de esta Sala, que a la categoría de acto que no ponen fin a   la actuación administrativa se suman los de ejecución de decisiones   administrativas o jurisdiccionales, en la medida en que éstos tampoco entrañan   la manifestación de la voluntad de la administración sino que, por el contrario,   se limitan a materializar o, como su nombre lo sugiere, ejecutar las decisiones   que con anterioridad, la administración o una autoridad judicial hayan adoptado   a través de verdaderos actos conclusivos del procedimiento administrativo o   providencias judiciales según el caso.”  En el mismo sentido, la   Sentencia T- 268 de 2018, Fundamento Jurídico No. 42 y T- 003 de 2018,   Fundamento Jurídico No. 1.4.4.    

[31] Dicha tesis fue expuesta en la   Sentencia T- 923 de 2011 “De conformidad con la jurisprudencia   constitucional, los actos de ejecución se caracterizan por (i) no admitir   recursos en vía gubernativa; (ii) en caso de que causen perjuicio al   administrado, éste podrá accionar conforme a las reglas de control de los actos   administrativos, contenidas en la parte segunda del Código Contencioso   Administrativo; y (iii) su naturaleza dependerá de su configuración, fines y   efectos, con prescindencia de la denominación que le acuerde la administración.   En este orden de ideas, como regla general, frente a los actos de ejecución de   las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control judicial;   sin embargo, sí procederán, de forma excepcional, cuando quiera que la decisión   de la administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en la medida en   que se cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica entre el   Estado y un particular.”    

[32] “Todo acto que se limite a   generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si   la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del   fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo   temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace   un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”. Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora   Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda. Citada en la Sentencia T-615 de 2015. En   el mismo sentido Consejo de   Estado, Sección Segunda, Subsección A,  Consejero ponente: Rafael Francisco   Suárez Vargas, sentencia de 24   de enero de 2019, Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02377-01(4636-15),   allí se explicó: “(…) mientras que los actos de ejecución tienen como   propósito materializar una orden administrativa, una conciliación o una decisión   judicial, sin que pueda apartarse de las indicaciones ordenadas, de lo   contrario, sería objeto de los recursos que contempla el procedimiento   administrativo, comoquiera que se produjo una nueva situación jurídica.   […] [C]uando se quiera enjuiciar un acto de ejecución, se debe contrastar la   orden administrativa, la conciliación o la decisión judicial, con el acto de   materialización, con el propósito de establecer la existencia de uno de los   requisitos que dan lugar al examen para revisión judicial.”    

[33] La jurisprudencia del Consejo de Estado indica que la ausencia de   notificación de los actos administrativos de ejecución no produce su ineficacia   en atención a que, al no ser objeto de control a través de los recursos ante la   administración, ni atacables a través de los medios de control judicial, deben   ser comunicados a través de oficios, Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera.   Sentencia de 11 de marzo de 2004, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade.   Radicación número. 08011-23-31-000-2003-2167-01 (AC)    

[34] Cuaderno principal, folio 73    

[35] Sentencia de 30 de noviembre de 2016, Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, Radicación   11001220400020151265. Citada a Cuaderno principal, folio 51. Decisión confirmada   por la Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia, SP 17407-2017   Radicación 49590 de 25 de octubre de 2017.    

[36] Cuaderno principal, folio 72    

[37] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación   Penal, sentencia de 25 de octubre de 2017, Rad. 49590. SP17407-2017 M.P.   Fernando Alberto Castro Caballero, folio 32.    

[38] Resolución RDP. 003225 del 30 de enero de 2018.   Cuaderno principal, folio 1.    

[39] Resolución RDP 014456 de 24 de abril de 2018,   Cuaderno principal, folio 75 y s.s.    

[40] Cuaderno principal, folios 12 y 23.    

[41] “La Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP será la   entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de   diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al   Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –   FOPEP”    

[42] Cuaderno principal, folio 63.    

[43] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,   sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934.    

[44] Cuaderno principal, folio 73.    

[45] Cuaderno principal, folio 76 verso.    

[46] Cuaderno principal, folio 52.    

[47] Cuaderno principal, folio 52.    

[48] Cuaderno principal, folio 52.    

[49] Cuaderno principal, folio 72.    

[51] Cfr- C-640 de 2002, T-555 de 2010, T-404 de   2014, entre otras.