T-243-19

         T-243-19             

Sentencia   T-243/19    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA ANTE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION   CONSTITUCIONAL-Obligación de buscar medidas alternas que   permitan garantizar derechos fundamentales    

Es deber de la   administración de consultar con los arrendatarios reubicados la intención de   renovar los contratos estatales de arrendamiento, siempre y cuando se respeten   los principios de la contratación estatal, la función pública y la garantía de   los derechos fundamentales; asimismo, a la terminación del contrato estatal de   arrendamiento, la administración tiene el deber de motivar la terminación del   contrato estatal de arrendamiento, con base en los principios de la función   pública, el interés general y la no vulneración de los derechos del arrendatario    

VENDEDOR INFORMAL-Protección especial de las personas que se   dedican a las ventas ambulantes debido a su situación de vulnerabilidad    

VENDEDOR INFORMAL-Protección especial a personas de la tercera edad,   personas con discapacidad física o cognitiva, mujeres, población desplazada,   minorías étnicas, madres cabeza de familia y menores de edad    

VENDEDOR AMBULANTE-Efectos   de la adopción del contrato estatal de arrendamiento entre las entidades   territoriales y las personas destinatarias de reubicación    

 i) La interpretación de las cláusulas del   contrato a favor de los particulares, en este caso vendedores   informales; ii) restricciones de la administración para declarar el   incumplimiento del contrato estatal de arrendamiento; y iii) si el   incumplimiento es atribuible al arrendatario, la administración debe realizar   todos los actos necesarios para garantizar que el vendedor informal pueda   continuar con su actividad comercial de manera pacífica y legal                

BIENES DE USO PUBLICO   Y BIENES FISCALES-Distinción     

Las   acciones para la recuperación de bienes fiscales deben ser más detalladas, pues   ante una vulneración menos grave de los derechos de la comunidad, existe un   tiempo mayor para preparar el programa de reubicación y, por tanto, al momento   de realizar el procedimiento para la protección de los bienes fiscales, ya debe   estar la alternativa de reubicación preparada y puede ser implementada de   inmediato. En ese sentido, aun cuando exista una afectación al patrimonio   público, si se afecta directamente a la comunidad -espacio público-, las   acciones estatales deben corresponder al cumplimiento de los derechos   fundamentales de los vendedores ambulantes; igualmente, si lo que se afecta son   los bienes estatales de carácter fiscal, la jurisprudencia constitucional ha   establecido que le corresponde al Estado justificar el por qué adoptar en ese   caso una política de recuperación igual de urgente    

PROCESO DE   RECUPERACION DE BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-No puede desconocer el principio de confianza legítima    

La Corte ha sostenido que la interpretación de cualquier   cláusula oscura o poco clara debe hacerse siempre a favor del vendedor informal   y en contra de la administración. Asimismo, en el escenario de incumplimiento   del contrato, a partir del principio de proporcionalidad, la Corte   Constitucional ha sostenido que a la autoridad sólo le es dable reclamar el   incumplimiento del contrato cuando i) la entidad haya cumplido estrictamente con las   condiciones del acuerdo, o, habiéndolo incumplido, haya subsanado el   incumplimiento e indemnizado integralmente al vendedor por los perjuicios   causados por dicho incumplimiento; y ii) habiéndose incumplido el contrato por el vendedor   informal, dicho incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento por parte de   la entidad de un programa de reubicación que implique que el vendedor pueda   continuar con su actividad comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de   desalojo, teniendo acceso a una clientela mínima que le procure un ingreso   mensual equivalente, por lo menos, al salario mínimo legal vigente    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración por desalojo de vendedor   ambulante    

Al adelantar la terminación   unilateral del contrato estatal de arrendamiento y, a su vez, adelantarle   desalojar   al accionante, la Alcaldía y la Inspección de Policía   vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo y al principio   de confianza legítima    

VENDEDOR AMBULANTE-Reubicación    

La protección de los   derechos fundamentales de los trabajadores informales, además, no se limita a la   reubicación de dichas personas en espacios concretos producto de la ejecución de   estas políticas públicas. En efecto, de acuerdo con la Corte, al momento de   hacer la reubicación policiva de un vendedor informal, el Estado asume la carga de   localizarlo en un sitio cuyo esquema y régimen de propiedad permita el   desarrollo de la actividad informal sin que el vendedor tenga el temor de ser   desalojado de nuevo, por lo tanto, con la reubicación de los vendedores   ambulantes no cesa la categoría de sujetos de especial protección de este grupo   poblacional, sino, por el contrario, es una expresión  de dicha categoría   constitucional y se mantiene hasta que superen las razones de vulneración de   derechos    

Referencia: Expediente T- 6.804.200    

Acción de tutela instaurada por el señor   Ricaurter Molano Villanueva contra la Inspección de Policía y Alcaldía Municipal   de San Antonio, Tolima.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil   diecinueve (2019).    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los   Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en   los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha expedido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos: de primera   instancia expedido el 12 de marzo de 2018 por el Juzgado Promiscuo Municipal de   San Antonio -Tolima- y de segunda instancia proferido el día 23 de abril de 2018   por el Juzgado Promiscuo de Familia del circuito de Chaparral -Tolima-, en la   acción de tutela promovida por el señor Ricaurter Molano Villanueva contra la   Inspección de Policía y la Alcaldía Municipal de San Antonio -Tolima-.    

En virtud de lo dispuesto en el inciso   segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Promiscuo de   Familia del Circuito de Chaparral -Tolima- remitió a la Corte Constitucional el   expediente T-6.804.200. Posteriormente, la Sala de Selección Número Ocho de esta   Corporación[1],   mediante Auto del dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018),   seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su revisión; el cual, por   reparto, correspondió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos.    

I.                   ANTECEDENTES    

A continuación, la Sala Novena de Revisión procederá a   narrar los hechos, la respuesta de las entidades accionadas y las decisiones   judiciales objeto de revisión:    

1.     Hechos relevantes    

1.                   El accionante afirmó que   fue víctima del conflicto armado interno -desplazado por la violencia- y   vendedor informal. Entre los años 1984 y 2002, ocupó en la plaza principal del   Municipio de San Antonio, Tolima, una caseta -que él mismo construyó- en la que   vendía diferentes productos.    

2.                  El 15 de octubre de 2001   tuvo que abandonar el Municipio por amenazas de grupos armados al margen de la   ley. Por tal motivo, fue posteriormente incluido en el Registro Único de   Víctimas[2]  el 12 de diciembre del 2001[3].    

3.                 En el año 2003, retornó   al Municipio de San Antonio, Tolima y continuó con sus actividades de vendedor   ambulante. Por ello, la Alcaldía Municipal lo reubicó en atención a su política   de recuperación del espacio público mediante contrato de arrendamiento de un   local comercial suscrito con el señor Ricaurter Molano Villanueva el 29 de abril   de 2004[4].    

4.                  El contrato se pactó por   un término de 24 meses[5].   Asimismo, se estableció una cláusula que consiste en que, si alguna de las   partes no se pronunciaba por escrito para dar por terminado el contrato antes de   los 30 días calendario a la fecha de terminación del contrato, se prorrogaría   automáticamente por un término igual al inicial[6].    

5.                 El 4 de julio del 2013,   el Alcalde Municipal de ese momento expidió la Resolución N° 0177 que declaró la   justa causa para terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento, fundado[7]  en que en los contratos estatales de arrendamiento no se pueden pactar cláusulas   de prórroga o “tácita reconducción”[8], y que el   señor Molano incumplió con el objeto social contractual acordado, pues en el   contrato se estableció como actividad económica la panadería y heladería y éste   lo cambió por la venta de ropa.[9]    

6.                 El 13 de junio de 2013,   el señor Ricaurter Molano interpuso recurso de reposición y, mediante resolución   N° 0197 del 23 de julio de 2013[10],   el Alcalde Municipal confirmó el acto administrativo N°0177 que declaró la justa   causa para la terminación del contrato de arrendamiento[11] y, a su vez,   reiteró que la permanencia del señor Molano en el local comercial era ilegal.    

7.                 El 19 de enero del 2017,   por medio de la Resolución N° 014 del 19 de enero del 2017, el Inspector de   Policía de San Antonio, Tolima, inició una actuación policiva para la   restitución del bien fiscal objeto del contrato[12]. De acuerdo   con la Resolución, la permanencia del señor Ricaurter en el bien, dada la   prohibición de la prórroga, era “ilegal”[13]. Dicha   Resolución fue objeto de recurso de reposición por parte del señor Ricaurter   Molano el 30 de enero del 2017[14],   el cual fue rechazado por improcedente, mediante el Auto 001 del 1º de marzo del   2017 expedido por el Inspector de Policía de San Antonio -Tolima-[15].    

8.                 El 7 de julio de 2017, a   través de la Resolución N° 0279 de 2017[16],   el Inspector de Policía ordenó la restitución del bien inmueble[17]. Para ello,   sostuvo que: (i) el señor Molano había cambiado injustificadamente la   destinación comercial del bien[18],   y que (ii) la prórroga automática del contrato realizada por las   administraciones anteriores “riñe con los preceptos de un Estado Social de   Derecho”[19].    

9.                 El 19 de julio de 2017,   el señor Ricaurter Molano también repuso y, en subsidio, apeló la anterior   decisión[20].   El recurso de reposición fue resuelto por el Inspector de Policía a través del   acto administrativo N° 0299 del 24 de julio de 2017, en la que se confirmó la   restitución del bien inmueble[21].    Asimismo, mediante la Resolución N°466 del 14 de septiembre de 2017, el Alcalde   Municipal, al resolver el recurso de apelación, negó las razones del recurso de   apelación[22].    

10.            Finalmente, la   diligencia de desalojo dentro del proceso de actuación policiva de bien fiscal   se realizó el 22 de noviembre del 2017 y fue llevada a cabo por el Inspector de   Policía del Municipio de San Antonio, Tolima[23].    

2.       Solicitud de   tutela    

El 14 de febrero   de 2018, el señor Ricaurter Molano promovió acción de tutela para la protección   de sus derechos al debido proceso, a la vida digna, al trabajo, al empleo digno   y decente y a su condición como persona en situación de discapacidad y víctima   del conflicto armado interno[24].   Para ello solicitó que: a) se “declare la improcedencia en la restitución que   se adelantó en mi contra por parte de la inspección de policía”[25];   b) se le entregue nuevamente el local comercial[26]; y c) se le   incluya en todos los programas de atención integral adelantados por la Nación,   en su condición de víctima del conflicto armado y persona en condición de   discapacidad[27].    

Afirmó que el contrato administrativo de arrendamiento   debía ser terminado en virtud de intervención judicial[28]. Asimismo,   sostuvo que las actuaciones de la administración implicaron un desmejoramiento   en sus condiciones económicas, pues afectaron directamente sus medios de   subsistencia.    

3.     Trámite impartido a la acción de tutela    

El Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima,   asumió el conocimiento del amparo y, mediante auto del 28 de febrero de 2018,   admitió la acción de tutela contra la Inspección de Policía y la Alcaldía   Municipal de San Antonio, Tolima[29].    

3.1.          Contestación de   la demanda    

Respuesta de   las entidades accionadas: la Inspección de Policía y la Alcaldía Municipal de   San Antonio, Tolima    

Las entidades accionadas presentaron escritos idénticos   para la contestación de la demanda[30].   En estos, solicitaron que se denegaran las pretensiones de la acción   constitucional bajo tres argumentos.    

El primero consiste en que, por “disposición   extrajurídica”, el contrato se prorrogó de manera automática. Señalaron que,   de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los contratos de   arrendamiento celebrados entre la administración y los particulares no gozan de   la cláusula de prórroga automática, pues esta es ilegal.    

Frente a la vulneración del debido proceso,   argumentaron que se requirió en varias ocasiones al señor Ricaurter Molano en   aras de garantizar el debido proceso. Asimismo, se realizaron las debidas   notificaciones, se permitió la práctica de pruebas y no se omitieron etapas   procesales para la efectiva defensa del accionante. En ese sentido, argumentaron   que, tanto la Alcaldía Municipal como la Inspección de Policía del Municipio de   San Antonio, Tolima,  actuaron conforme a la normatividad vigente.    

Por último, frente a la condición de discapacidad,   consideraron que no se acreditó debidamente tal condición, la cual, según los   accionantes, debe ser calificada por una junta de calificación de invalidez.    

                                                                                                                         

4.1.          Sentencia de   primera instancia    

El Juzgado Promiscuo de San Antonio, Tolima, mediante   fallo de 12 de marzo de 2018, negó el amparo solicitado por tres razones. La   primera, a partir de la consideración del procedimiento policivo como función   jurisdiccional,  el juez argumentó que no se incurrió en un defecto   sustantivo por cuanto se aplicaron las normas que regulan las actuaciones[31].    

La segunda, no existió violación al derecho al trabajo   por cuanto al señor Ricaurter Molano se le solicitó la restitución del inmueble   en virtud de un contrato de arrendamiento. Asimismo, para su restitución, se   respetaron todas las garantías del debido proceso[32].    

La tercera, de acuerdo con la Resolución Nº   0600120171101528 expedida por el Director Técnico de Gestión Social Humanitaria   de la UARIV, el accionante no presenta carencias en los componentes de   alimentación y alojamiento temporal. Además, destacó que el accionante no logró   probar su condición de discapacidad[33].         

                      

Impugnación    

Mediante escrito del 11 de abril del 2018, el señor   Ricaurter Molano Villanueva impugnó la sentencia de primera instancia[34].    

Para ello, puso de presente los hechos por los cuales   ha sido víctima del conflicto armado, las condiciones de salud que padece y las   necesidades que ha pasado en virtud de las acciones de las entidades demandadas[35].   Igualmente, sostuvo que la decisión de los accionados debió ser tomada por un   Juez de la República y no directamente por la administración “que hace el   papel de juez y parte”[36].     

4.2.          Sentencia de   segunda instancia    

El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial   de Chaparral, Tolima, mediante providencia dictada el 23 de abril de 2018,   confirmó la sentencia impugnada. Para ello sostuvo que las entidades accionadas   respetaron el derecho al debido proceso del señor Ricaurter Molano, pues se   cumplieron las etapas del procedimiento, y se le permitió al accionante ejercer   su derecho de defensa y contradicción a lo largo de las etapas procesales. En   palabras del juez “(…) no se puede quejar el accionante que desde su inicio   hasta su finalización se le brindó la oportunidad de ejercer el derecho de   defensa o contradicción”.[37]    

De otra parte, indicó que “no se puede suponer que   la ocupación de un bien fiscal inmueble o de servicios públicos por muchos años   (…), en momento alguno, significa adquirir derechos como de permanecer   indefinidamente, ni reconocimiento de reparaciones o reubicación cuando no ha   sido materia de permiso o promesa”[38].     

Mediante escrito del 9 de mayo de 2018, el Procurador   Provincial de Chaparral  consideró que las actuaciones policivas realizadas   por los accionados vulneraron el ordenamiento jurídico y los derechos   fundamentales del señor Ricaurter Molano Villanueva[39].   En dicho informe argumentó que, si bien el contrato de arrendamiento incurrió en   una causal de nulidad, el Alcalde Municipal debió proceder a dar por terminado   el contrato de arrendamiento y proceder a su liquidación, lo cual, en el   presente caso no se realizó[40].   Además, sostuvo que el Alcalde vulneró el derecho al debido proceso por cuanto   no se declaró impedido[41],   pues procedió a requerir la restitución del bien y, en ese sentido, no debió   conocer del recurso de apelación promovido por el señor Ricaurter Molano   Villanueva[42].    

5.      Pruebas   decretadas en sede de revisión    

El Magistrado Sustanciador, en virtud de los artículos   64 y 65 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, decretó las   siguientes pruebas a las autoridades accionadas, al accionante y a la Unidad   Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas:    

“PRIMERO. – Por la Secretaría General   de esta Corporación, OFÍCIESE al Inspector de Policía y al Alcalde del   Municipio de San Antonio, Tolima para que dentro de los tres (3) días siguientes   al recibo de la notificación de la presente providencia, procedan a:    

–          Informar si se   adelantó un proceso judicial entre la administración municipal y el señor   Ricaurter Molano Villanueva con la finalidad de restituir el bien mueble fiscal   que le había sido arrendado.    

–          Informar sobre el   estado actual del bien inmueble antes referido. En concreto informar si el bien   está arrendado por parte de la administración, o cuál es su destinación actual.    

–          Remitir copia de la   liquidación del contrato de arrendamiento.    

–          Informar sobre cuáles   han sido las políticas públicas ejecutadas por la administración con la   finalidad de promover la reubicación de los trabajadores informales, y si en   ellas ha sido beneficiario el señor Ricaurter Molano Villanueva.    

SEGUNDO. – Por la Secretaría General de esta Corporación,   OFÍCIESE  al señor Ricaurter Molano Villanueva, para que dentro de los tres (3) días   siguientes al recibo de la notificación de la presente providencia, proceda a:    

–          Responder ¿Quiénes   integran actualmente su núcleo familiar? Para tal efecto, deberá remitir copia   de los documentos de identidad de todos los integrantes del grupo familiar con   el que convive.    

–          Informar si es dueño   de bienes inmuebles y, en caso afirmativo, ¿cuál es su valor y la renta que   deriva de ellos?    

–          Responder ¿cuál es su   situación económica actual? Y ¿quiénes dependen económicamente de él?    

–          Debido a la   restitución del bien fiscal, informar ¿qué actividad económica desempeña   actualmente? Y si ¿fue reubicado por la administración municipal o por sus   propios medios en algún lugar del municipio de San Antonio?    

–          Responder ¿cuál es su   estado actual de salud y cuál es el estado actual de salud de los miembros de su   núcleo familiar?    

–          Informar si ha   recibido algún componente de ayuda humanitaria por parte de la Unidad para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En caso afirmativo precisar qué   tipo de ayudas recibió por parte de dicha entidad.    

TERCERO. – VINCULAR a la Unidad para la Atención y Reparación a las   Víctimas en el presente proceso de revisión de sentencias de tutela. En   consecuencia, OFICIAR a dicha entidad para que, dentro del término   improrrogable de tres (3) días, remita información sobre la situación actual de   atención como víctima del conflicto al señor Ricaurter Molano Villanueva, así   como para que informe sobre las políticas de atención y programas de apoyo   laboral para las víctimas del conflicto armado a las que el referido ciudadano   podría acceder. Para el efecto remítase copia de la demanda de tutela y de sus   anexos.”    

5.1.          Contestación del   Inspector de Policía y el Alcalde Municipal de San Antonio, Tolima    

Mediante escritos conjuntos, las accionadas sostuvieron   que[43]:  a) no se llevó a cabo ningún proceso de restitución de bien inmueble   arrendado en los términos del artículo 384 de la Ley 1564 de 2012, toda vez que   no existía título idóneo para realizar dicha actuación, pese a que para el   arrendatario se generaba el deber de restituir el inmueble[44]; b)  se están realizando los trámites pertinentes para lograr ubicar allí las   instalaciones del Banco Agrario de Colombia S. A.[45]; c)  no cuentan con el acta de liquidación del contrato estatal por cuanto ya había   operado la caducidad del contrato; asimismo, únicamente contaban con la   terminación unilateral del mismo[46];   y d) el municipio no presenta una situación compleja en relación con los   vendedores ambulantes ni los informales, razón por la cual no existe una   política pública sobre este grupo poblacional[47].    

5.2.          Contestación del   señor Ricaurter Molano Villanueva    

Mediante escrito, el señor Ricaurter manifestó que   a)  convive con su esposa, dos hijas mayores de edad, un hijo menor de edad y un   nieto menor de edad[48];  b) no posee ningún bien de su propiedad. Reside en un bien de propiedad   de su esposa quien la recibió producto de una herencia[49]; c)  le adeuda al banco y a particulares un monto superior a veinte millones de pesos   ($ 20.000.000) en virtud de mercancías que se destinaron al local comercial   objeto de restitución; d) sobrevive con la venta de tintos y biscochos.   Además, sostuvo que no ha sido reubicado por la actual administración. Sobre el   estado de salud, afirmó que todos en la casa se encuentran bastante lesionados.   Asimismo, su hija, en noviembre de 2015, se intentó suicidar producto del   proceso referido al “sentirse impotente”[50];   y d) no ha recibido ningún tipo de ayuda por parte de la Unidad Administrativa   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[51].    

5.3.          Contestación de   la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   -UARIV-    

Mediante escrito del 3 de octubre de 2018, la UARIV   presentó solicitud de nulidad por existir violación al debido proceso al existir   una indebida integración del contradictorio, pues dicha entidad no había sido   vinculada en el trámite de tutela de instancia. Dicha petición de nulidad fue   negada por la Sala mediante auto del 6 de noviembre de 2018. Además, en el mismo   auto, la Sala requirió nuevamente a la UARIV para que allegara la información   que el Despacho sustanciador, mediante auto del 19 de septiembre de 2018, le   solicitó.    

La UARIV, mediante escrito radicado el 28 de febrero   del 2019, sostuvo que la política de apoyo laboral a las víctimas del conflicto   se basa en tres finalidades, a saber: i) la formación para el   empleo; ii) la intermediación laboral o empleabilidad; y   iii)  el apoyo a iniciativas de negocio o proyectos productivos. Estas finalidades se   concretan, de acuerdo con la UARIV, en diferentes instituciones, entre las   cuales están el SENA e, incluso, el Ministerio del Trabajo[52].     

Dentro de la formación para el empleo, la UARIV   sostuvo que el Ministerio del Trabajo, mediante el programa de Formación para el   Trabajo y Vocacional, establece procesos de formación que buscan reparar de   manera integral a la población víctima en el marco de la ruta de empleo, y   potenciar sus posibilidades reales de enganche laboral en trabajos dignos,   decentes y de calidad. Por otra parte, la UARIV sostuvo que el SENA contiene   procesos educativos gratuitos y, asimismo, tiene una cobertura de 117 centros de   formación a nivel nacional. Además de lo anterior, de acuerdo con lo allegado,   el Departamento para la Prosperidad Social -DPS- impulsa diferentes programas y   proyectos dirigidos a mejorar las capacidades humanas, sociales y productivas de   los participantes para facilitar su inserción al mercado laboral[53].     

Frente a la intermediación laboral o empleabilidad,   la UARIV estableció que existen, al menos, tres (3) entidades encargadas de   mejorar la empleabilidad. La primera consiste en el Servicio Público de Empleo.   Su finalidad consiste en brindar posibilidades para mejorar la empleabilidad de   las víctimas del conflicto armado[54].   De manera concreta, el Servicio Público de Empleo, desde el año 2014, promovió   el programa de Atención Diferencial de Empleo para la Población Víctima del   Conflicto Armado, a través del cual se define una oferta de servicios que se   ajustan a las necesidades de la población víctima, con la finalidad de mejorar   sus condiciones de empleabilidad[55].    

Por su parte, la UARIV afirmó que el Departamento para   la Prosperidad Social -DPS-, por medio del Programa de Empleabilidad, busca   mejorar las condiciones de acceso al mercado laboral a través de un modelo   flexible y acorde con las necesidades de formación de competencias laborales.   Asimismo, dicho programa se encuentra dirigido a las víctimas del desplazamiento   forzado, entre otros tipos de población vulnerable[56].   Finalmente, en el marco de la empleabilidad, la UARIV argumentó que la Agencia   Pública de Empleo -SENA- presta un servicio de intermediación laboral público,   gratuito, indiscriminado y sin intermediarios para que los colombianos puedan   participar en una oportunidad de empleo[57].    

Finalmente, en el apoyo a iniciativas de negocio o   proyectos productivos, la UARIV estableció que la Agencia de Desarrollo   Rural hace seguimiento a la atención y reparación de las víctimas del conflicto   armado en el marco de la definición de aspectos, tales como la construcción de   distritos de riego para cultivos y el impulso de la producción agropecuaria a   través de la asistencia técnica, así como la promoción de nuevas estrategias de   asociatividad y comercialización para los campesinos.    

Por otro lado, la UARIV adujo que la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas maneja el   componente de sostenibilidad para la población beneficiaria de la restitución de   tierras. Sostiene que este programa está diseñado para contribuir a la   integración social y productiva de las familias restituidas, a recuperar y   fortalecer la economía familiar, la distribución equitativa de los ingresos, la   productividad, la seguridad alimentaria y la protección al ambiente[58].    

Asimismo, la UARIV explicó que el Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo dispone del Programa de Inclusión de Mercados  diseñado para optimizar el mejoramiento productivo, comercial y de capacidades   asociativas de los empresarios que fueron víctimas del conflicto armado[59].   A su vez, mediante dicho escrito, la UARIV sostuvo que el Departamento para la   Prosperidad Social, a través de la Dirección de Inclusión Productiva, diseña e   implementa programas que buscan la inclusión social de la población vulnerable,   desplazada y/o en pobreza extrema por medio del desarrollo de su potencial   productivo[60].    

Finalmente, la UARIV solicitó la desvinculación del   presente trámite de tutela, pues no vulneró los derechos fundamentales del   accionante[61].      

II.                 CONSIDERACIONES   Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

        

1.  Competencia      

La Corte es competente para conocer de la presente   acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241   numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36   del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del dieciséis (16) de agosto de   dos mil dieciocho (2018) proferido por la Sala de Selección Número Ocho de esta   Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.    

        

2.  Presentación del asunto bajo revisión y           planteamiento del problema jurídico a resolver      

En el asunto que se revisa, el accionante argumentó que   la administración le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la   vida digna, al trabajo, y, a su vez, desconoció su condición de sujeto de   especial protección constitucional al ser una persona en condición de   discapacidad, pues fue desalojado del bien inmueble arrendado de carácter   fiscal, que venía ocupando y en el que desarrollaba su actividad comercial de   venta de ropa, sin que se hubiera agotado el respectivo proceso judicial para   terminar el contrato que había suscrito con la administración municipal de San   Antonio, Tolima.    

Por su parte, los accionados argumentaron que, al   existir la cláusula de prórroga automática en el contrato estatal de   arrendamiento del bien inmueble fiscal, estaban facultados para terminar   unilateralmente el contrato de arrendamiento, pues dicha cláusula era ilegal.      

Para efectos de la resolución del caso concreto, el   análisis de la Sala Séptima de la Corte Constitucional se centrará   fundamentalmente en la presunta vulneración al principio de confianza legítima   y, por tanto, no ahondará en la vulneración al debido proceso administrativo   alegado por el accionante.    

De acuerdo con los anteriores antecedentes, le   corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional responder si   la Alcaldía Municipal y el Inspector de Policía del Municipio de San Antonio,   Tolima, vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo y el   principio de confianza legítima y, a su vez, desconocieron su condición de   sujeto de especial protección como trabajador informal, persona en condición de   discapacidad y víctima del conflicto armado interno, al terminarle   unilateralmente el contrato estatal de arrendamiento y, como consecuencia,   desalojarlo del local comercial, mediante proceso policivo, bajo los argumentos   de ilegalidad del contrato de arrendamiento y cambio en la actividad comercial.    

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala   abordará los siguientes temas: i) el principio de confianza legítima en   la jurisprudencia constitucional; ii) los trabajadores informales como   sujetos de especial protección constitucional; y iii) resolución del caso   concreto.    

2.1.          El principio de   confianza legítima en la jurisprudencia constitucional    

En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha   resuelto conflictos constitucionales en torno a la confianza legítima. Estos   conflictos nacen a partir de la existencia de cláusulas constitucionales donde,   por una parte, permite a los particulares realizar actividades en los bienes   públicos como, por ejemplo, los vendedores informales. Estas actividades están   amparados bajo el principio de libertad y, de manera concreta, la libertad de   profesión u oficio y, a su vez, en el principio de buena fe; y, por otro lado,   la obligación de las autoridades estatales de ejercer actividades para la   recuperación del espacio público, la cual está garantizada en la Constitución   Política –arts. 1 y 82 inc.1-, así como asegurar los derechos fundamentales a la   libertad de locomoción y a la seguridad personal[62].    

La resolución de la anterior controversia   constitucional no se resuelve a partir de jerarquización de principios, sino,   por el contrario, a partir de un ejercicio de armonización y ponderación entre   estos dos principios constitucionales. Con base en lo anterior, aun cuando   dichos conflictos se resuelven teniendo en cuenta el caso concreto, la   jurisprudencia constitucional ha diseñado, al menos, cuatro subreglas  precisas para resolver el conflicto constitucional.    

La primera consiste en la afectación justificada. Esta   reside en que las actuaciones administrativas que persiguen la preservación del   espacio público no deben afectar injustificadamente los derechos de las personas   que lo utilizan para satisfacer sus derechos fundamentales. La segunda implica   la valoración del contexto social en las que se desarrollan las políticas   públicas de recuperación del espacio público y la identificación de los derechos   e intereses constitucionales en conflicto. Ello es imprescindibles no solo para   evaluar el impacto de la medida, sino para establecer el alcance de los medios   de protección de personas y grupos vulnerables que pueden verse afectados por   esta.    

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que este   principio se sustenta en la buena fe y, se deriva asimismo, del principio de   seguridad y jurídica y respeto al acto propio. Estos obligan a la   administración a respetar los compromisos que ha adquirido y a reconocer la   garantía de durabilidad y estabilidad de situaciones que ha respaldado expresa o   tácitamente[63].   De igual manera, impone a las autoridades mantener cierta coherencia en sus   actuaciones y decisiones frente al estado de cosas que disfruta un ciudadano con   su validación[64].    

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha   identificado los criterios que hacen procedente la aplicación del principio de   confianza legítima[65].   Así, deberá acreditarse i) que exista la necesidad de preservar de manera   perentoria el interés público, lo que para el caso concreto deberá acreditarse a   partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y   los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación[66];  ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación   entre la administración y los ciudadanos, lo cual es connatural a los   procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores   informales[67];  iii) se traten de comerciantes informales que hayan ejercido esa   actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el   espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por   las autoridades correspondientes; y, iv) la obligación de adoptar medidas   por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad,   deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e   implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de   alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con   medidas de restitución del espacio público[68].    

A partir de lo anterior, la Corte constitucional   estableció que en el ejercicio del deber estatal de recuperación del espacio   público, las autoridades no pueden vulnerar el principio de confianza legítima,   ni el derecho al trabajo y la dignidad humana de los comerciantes informales que   lo ocupan. En ese sentido, la restricción de estos principios y derechos   fundamentales están acompañados de la obligación que tiene la autoridad   administrativa de crear una política pública de recuperación de áreas comunes   proporcional y razonable. Asimismo, esta política debe contener alternativas   económicas adecuadas atendiendo primordialmente a las circunstancias   particulares de los afectados. De no adoptarse dicha política, el juez   constitucional está en la obligación de amparar los derechos fundamentales y   ordenar que se inscriba al afectado en un programa de reubicación o de oferta de   empleo[69].    

2.2.          Los trabajadores   informales reubicados como sujetos de especial protección constitucional    

La categoría de sujetos de especial protección es una   identificación y reconocimiento por parte del Estado a un grupo de personas que,   en virtud del artículo 13 inciso 3 de la Constitución Política, se encuentran en   circunstancia de debilidad manifiesta y, por tanto, necesitan acciones   institucionales concretas encaminadas a una especial protección constitucional   para remediar dicha situación de desigualdad[70].    

La Corte Constitucional ha identificado diversos   sectores de la sociedad que, por sus condiciones particulares, han sido tratados   como sujetos de especial protección, por ejemplo los menores de edad[71],   las madres[72]  o padres cabeza de familia[73],   las víctimas del conflicto armado[74]  o las personas en condición de discapacidad[75].   En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha garantizado los derechos   fundamentales de esta categoría de grupo poblacional, mediante órdenes concretas   de protección de estos grupos poblacionales[76].    

La categoría de sujeto de especial protección no es   excluyente entre sí pues existen situaciones concretas de las personas que   exigen una actividad estatal compleja para la protección de sus derechos   fundamentales, debido a que, a la luz del principio de igualdad y no   discriminación, pueden concurrir varias condiciones distintas en un mismo   sujeto, en casos como por ejemplo las madres o los padres cabeza de familia que   se encuentran en situación de discapacidad. Ello implica dos consecuencias para   la actividad del juez constitucional. La primera, una asunción del problema por   parte del juez constitucional -y de los demás jueces- a partir de todas las   particularidades que identifican al sujeto de especial protección constitucional[77].   La segunda, una lectura incompleta sobre todas las condiciones del sujeto de   especial protección implicaría una protección incompleta por parte de los jueces   en general[78].    

Ahora bien, dentro de la categoría de sujeto de   especial protección se encuentran los trabajadores informales[79]. De acuerdo   con la Corte, la protección especial de las personas que se dedican a las ventas   ambulantes obedece principalmente a que se encuentran “en situación de   especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad   económica”[80].   Al ser de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha   sostenido que el Estado debe desplegar acciones afirmativas[81]. Sin embargo,   debido a la forma en la que se ejerce el trabajo de ventas ambulantes, estas   acciones implican una tensión con otros principios constitucionales, a saber:   a) el principio de confianza legítima[82], derivado de   los principios de buena fe y seguridad y de la libertad de profesión u oficio; y   b) la protección y conservación del espacio público[83], derivado del   deber del Estado de velar por la protección de este.    

Dicha tensión debe resolverse, no a través de una mera   cuestión jerárquica, sino de armonización pues, en palabras de la Corte   Constitucional, “en casos de ocupación indebida del espacio público por parte   de comerciantes informales, cualquier política tendiente a recuperar dichos   espacios, que suponga una afectación al goce efectivo de sus derechos, debe   adelantarse con plena observancia de la totalidad de los imperativos   fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos dirigidos a   proteger a las personas en situación de vulnerabilidad con ocasión de su   contexto socio-económico, y los postulados que garantizan las expectativas   legítimas y el mínimo existencial”[84].      

La protección de los derechos fundamentales de los   trabajadores informales, además, no se limita a la reubicación de dichas   personas en espacios concretos producto de la ejecución de estas políticas   públicas. En efecto, de acuerdo con la Corte, al momento de hacer la reubicación   policiva de un vendedor informal, el Estado asume la carga de localizarlo en   un sitio cuyo esquema y régimen de propiedad permita el desarrollo de la   actividad informal sin que el vendedor tenga el temor de ser desalojado de nuevo[85],   por lo tanto, con la reubicación de los vendedores ambulantes no cesa la   categoría de sujetos de especial protección de este grupo poblacional, sino, por   el contrario, es una expresión  de dicha categoría constitucional y se   mantiene hasta que superen las razones de vulneración de derechos.    

A partir de lo anterior, el ordenamiento colombiano   establece garantías, de orden constitucional y las propias como comerciante,   para este grupo poblacional. La primera, de orden constitucional, implica que la   calidad de sujetos de especial protección condiciona la relación contractual   entre la administración y dicho grupo poblacional. Así, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, el derecho constitucional de los trabajadores   informales no consiste en que se los “transforme” en trabajadores   formales, sino en tener un trabajo decente que les permita vivir en condiciones   dignas[86].    

Y por ello, la jurisprudencia constitucional ha   aclarado que la relación contractual entre la administración y los vendedores   ambulantes que fueron objeto de políticas de reubicación no es simétrica o   igualitaria. Por el contrario, esta relación es asimétrica, pues es la autoridad   estatal, como titular del poder de policía y dueña de la capacidad coercitiva,   enfrentada a vendedores, que en determinadas ocasiones, están en condiciones de   debilidad manifiesta[87].    

A partir del reconocimiento de esta relación   asimétrica, la Corte ha sostenido que la interpretación de cualquier cláusula   oscura o poco clara debe hacerse siempre a favor del vendedor informal y en   contra de la administración[88].   Asimismo, en el escenario de incumplimiento del contrato, a partir del principio   de proporcionalidad, la Corte Constitucional ha sostenido que a la autoridad   sólo le es dable reclamar el incumplimiento del contrato cuando i)  la entidad haya cumplido estrictamente con las condiciones del acuerdo, o,   habiéndolo incumplido, haya subsanado el incumplimiento e indemnizado   integralmente al vendedor por los perjuicios causados por dicho incumplimiento[89];   y ii) habiéndose incumplido el contrato por el vendedor informal, dicho   incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento por parte de la entidad de   un programa de reubicación que implique que el vendedor pueda continuar con su   actividad comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de desalojo, teniendo   acceso a una clientela mínima que le procure un ingreso mensual equivalente, por   lo menos, al salario mínimo legal vigente[90].     

En ese sentido, los estándares concretos de actuación   administrativa deben propender a la estabilidad de los sujetos de especial   protección constitucional en los lugares donde fueron reubicados. Ello   implica el deber de la administración de consultar con los arrendatarios   reubicados la intención de renovar los contratos estatales de arrendamiento,   siempre y cuando se respeten los principios de la contratación estatal, la   función pública y la garantía de los derechos fundamentales; asimismo, a la   terminación del contrato estatal de arrendamiento, la administración tiene el   deber de motivar la terminación del contrato estatal de arrendamiento, con base   en los principios de la función pública, el interés general y la no vulneración   de los derechos del arrendatario.    

La segunda garantía propia como comerciante se   condiciona a las normas que rijan su relación, bien con particulares o bien con   el Estado. Cuando la relación es con éste último, los contratos están sujetos al   fin público de la contratación estatal, la función pública de la propiedad   estatal y, adicionalmente, por la naturaleza del bien, derivada en algunos casos   del uso público y, en otros, de su afectación al servicio público[91].   Ello implica que, en materia de contratación estatal, éstos se pueden limitar   por la administración de manera racional y proporcional y, por tanto, no pueden   desconocer los derechos de los vendedores reubicados.    

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional[92],   a partir del concepto de acreditación del establecimiento de comercio, ha   sostenido que la protección de la legislación comercial en el ámbito del derecho   privado a las empresas y comerciantes es aplicable de manera análoga  a los vendedores informales, pues estos también “desarrollan clientelas,   acreditan sus servicios y productos y establecen dinámicas comerciales   equivalentes a las de las empresas que atienden al público”.    

Para la garantía de los derechos fundamentales de los   vendedores informales, la Corte ha establecido que i) las autoridades   deben comprender las dinámicas internas de la comunidad de vendedores   informales, pues no se puede partir de la premisa de que los vendedores   informales estarían en mejores condiciones en cualquier escenario distintos al   de la informalidad[93];   y b) las autoridades deben garantizar escenarios de participación para   las personas destinatarias de estas medidas[94],   medidas de participación que se deben realizar al momento de adoptar la política   pública de reubicación y, personalmente, la adopción del contrato estatal de   arrendamiento.    

Por otra parte, la Corte Constitucional también ha   condicionado las políticas de recuperación de los bienes públicos de acuerdo con   su naturaleza. En otras palabras, el tipo de bien condiciona la ejecución de   políticas públicas de recuperación. En efecto, cuando el bien del Estado que se   afecta no es espacio público, sino uno de carácter fiscal, aun cuando   exista la obligación de recuperación de los bienes públicos, el nivel de   afectación a la comunidad es ostensiblemente inferior, pues, en   principio, no se está coartando ninguna libertad del colectivo, ni   interrumpiendo su libertad de locomoción, ni excluyendo al público de acceso a   un recinto al que asistiere de manera recurrente[95]. Las   condiciones entre espacio público y bien fiscal, por tanto, son diferentes[96].    

Lo anterior implica, de acuerdo con la jurisprudencia,   que las acciones para la recuperación de bienes fiscales deben ser más   detalladas, pues ante una vulneración menos grave de los derechos de la   comunidad, existe un tiempo mayor para preparar el programa de reubicación y,   por tanto, al momento de realizar el procedimiento para la protección de los   bienes fiscales, ya debe estar la alternativa de reubicación preparada y puede   ser implementada de inmediato[97].    

En ese sentido, aun cuando exista una afectación al   patrimonio público, si se afecta directamente a la comunidad -espacio público-,   las acciones estatales deben corresponder al cumplimiento de los derechos   fundamentales de los vendedores ambulantes[98];   igualmente, si lo que se afecta son los bienes estatales de carácter fiscal, la   jurisprudencia constitucional ha establecido que le corresponde al Estado   justificar el por qué adoptar en ese caso una política de recuperación igual de   urgente[99].     

3.         Resolución del   caso concreto    

Análisis de   procedibilidad formal de la acción de tutela    

En el presente caso, se encuentra acreditado el   requisito de legitimación por activa en la medida en que fue interpuesta por el   accionante, Ricaurter Molano Villanueva, a nombre propio, y quien sufrió   directamente la vulneración a sus derechos fundamentales como consecuencia de   las actuaciones realizadas por las entidades accionadas, de acuerdo con lo   establecido en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991.    

Legitimación por pasiva: de acuerdo con los artículos 5 y 13 del Decreto 2591   de 1991 y el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, la acción de   tutela procede contra cualquier acción y omisión en que incurra una autoridad   pública o por un particular en las condiciones establecidas por la normatividad   y la jurisprudencia.  En el presente caso, se encuentra satisfecho el   requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la entidad   demandada es la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía de San Antonio,   Tolima. La primera porque es quien terminó unilateralmente el contrato estatal   de arrendamiento. La segunda porque fue la entidad encargada del desalojo del   accionante del local comercial.    

Inmediatez: según la jurisprudencia constitucional para acudir a   la acción de tutela, esta debe presentarse en un término prudente y razonable   después de ocurridos los hechos que motivan la afectación o amenaza de los   derechos fundamentales. En esa medida, la Corte Constitucional ha dicho que la   relación de inmediatez entre la solicitud de tutela y el hecho vulnerador de los   derechos fundamentales debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

En el caso concreto, se encuentra que a) la   declaratoria de terminación unilateral del contrato de arrendamiento por justa   causa fue el 4 de julio de 2013; b) el 19 de enero de 2017 se inició la   actuación policiva para la recuperación del bien; c) el 7 de julio de   2017, como consecuencia de dicho trámite, se ordenó la restitución del bien;   d)  el 22 de noviembre de 2017 la administración realizó la diligencia de desalojo;   y e) la acción de tutela fue interpuesta el 14 de febrero de 2018.    

En ese sentido, si bien la vulneración a los derechos   fundamentales inició desde la terminación unilateral del contrato estatal de   arrendamiento, esta se extendió hasta la diligencia de desalojo por parte de la   administración en contra del señor Ricaurter Molano Villanueva. Por tal motivo,   transcurrieron dos meses y veintitrés días entre la vulneración de los derechos   fundamentales del señor Ricaurter y la interposición de la acción de tutela, por   ello, considera la Sala que el requisito de inmediatez se cumple en el caso   concreto.    

Subsidiariedad en la acción de tutela: el artículo 86 de la Constitución   establece que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga   de otro medio judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio   para evitar un perjuicio irremediable. Asimismo, el artículo 6 del Decreto 2591   de 1991 estableció como causal de improcedencia la existencia de otros recursos   o medios de defensa judicial, sin perjuicio de acudir a la tutela como mecanismo   transitorio para remediar el perjuicio irremediable.    

De esta manera, la Corte constitucional exige a los   accionantes que desplieguen las acciones que se encuentren a su disposición,   siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los   derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Asimismo, la jurisprudencia   ha sostenido que, cuando se trata de protección de los derechos fundamentales de   sujetos de especial protección constitucional, los requisitos para examinar la   procedencia de la subsidiariedad se flexibilizan[100].    

En el caso concreto, la acción de tutela cumple con   dicho requisito, por cuanto: a) el accionante interpuso todos los   recursos ante la Alcaldía y la Inspección de Policía del Municipio de San   Antonio, Tolima;  b) existen ciertos factores que ameritan   que se flexibilice la procedencia de la acción de tutela. En efecto i) se   trata de una persona que tiene a cargo cinco (5) personas, las cuales dos (2)   son menores de edad[101];  ii) viven en condiciones de precariedad económica que imposibilita la   contratación de un profesional del derecho para acceder a la administración de   justicia, pues la casa donde habitan -de propiedad de su esposa, quien la   recibió en virtud de una herencia- está hipotecada por $20.0000.000. Esta suma   de dinero fue destinada a la compra de productos para la venta en el local   comercial de la galería municipal; iii) la responsabilidad que implica   sostener a su núcleo familiar es de carácter permanente, en la medida en que   estos conviven bajo su protección y, asimismo, se benefician de la actividad   informal de venta de tintos y biscochos en la plazoleta.    

Por otro lado, c) puede considerarse que   el medio de control de controversias contractuales puede ser procedente, sin   embargo, debió ser el Alcalde Municipal quien agotara dicho mecanismo, pues fue   éste el que originó el conflicto contractual en contra del señor Ricaurter   Molano Villanueva; y, d) de acuerdo con lo previsto en la parte   motiva de esta providencia, el señor Ricaurter Molano Villanueva es un sujeto de   especial protección constitucional al ser un vendedor informal reubicado.    

Con base en estas consideraciones, para esta Sala   resulta evidente que los mecanismos disponibles ante la jurisdicción   contencioso- administrativo, por un lado, no resultan idóneos. En efecto, los   medios de control de reparación directa y controversias contractuales ante la   jurisdicción contencioso administrativa no logran resolver adecuadamente la   problemática planteada, al no ser procedimientos expeditos, especialmente   teniendo en cuenta que el actor es una persona de escasos recursos, pues le   adeuda a una entidad bancaria una suma de $20.000.00, además, tiene a cargo   cinco (5) personas, entre las cuales dos (2) son menores de edad.    

Análisis de   procedibilidad material de la acción de tutela    

En el presente caso, la Sala debe pronunciarse sobre la   presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo y   el desconocimiento de la condición de sujeto de especial protección como   trabajador informal y a la confianza legítima del señor Ricaurter Molano   Villanueva, como consecuencia del desalojo realizado por la Alcaldía municipal y   el Inspector de Policía de San Antonio, Tolima.    

El señor Ricaurter Molano Villanueva ocupó entre 1984 y   2002 en la plaza principal del Municipio de San Antonio, Tolima, una caseta   donde vendía diferentes productos. En el año 2002, fue víctima del conflicto   armado, por consiguiente, abandonó el municipio. En el año 2003 retornó y, en   virtud de políticas de recuperación del espacio público, el Alcalde celebró un   contrato de arrendamiento con el señor Molano, en el cual se pactó una cláusula   de prórroga automática.    

Posteriormente, mediante resolución, el Alcalde   Municipal declaró la justa causa de terminación del contrato en virtud de la   ilegalidad de la cláusula de prórroga automática del contrato y el injustificado   cambio de actividad comercial. Por lo anterior, inició actuación policiva para   la restitución del bien fiscal objeto de contrato, dado que el señor Molano   ocupó, en criterio del ente territorial, de manera ilegal el bien inmueble   objeto de arrendamiento.    

Como resultado de dichas actuaciones, se ordenó la   restitución del bien inmueble por a) la ilegalidad de las prórrogas   contractuales en contratos de arrendamiento de bien fiscal inmueble; y b)  el cambio del objeto del contrato. Finalmente, se realizó la diligencia de   desalojo a cargo del inspector de policía del Municipio de San Antonio, Tolima,   contra el señor Ricaurter Molano Villanueva.    

Con base en lo anterior, la Sala considera que las   autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al derecho a la   vida digna, al derecho al trabajo y, además, desconocieron su condición de   sujeto de especial protección al ser un vendedor ambulante reubicado y   vulneraron el principio de confianza legítima. Lo anterior, por las siguientes   razones.    

La primera consiste en que el accionante llevaba   disfrutando del bien inmueble alrededor de una década como consecuencia de la   vigencia del contrato estatal de arrendamiento. En ese orden, si bien la   administración debe adoptar los contratos estatales de arrendamiento de   conformidad con las normas que los regulan, pues existe la confianza legítima   por parte del ciudadano de que la ejecución de las políticas de reubicación   -entre ellas la realización de contratos de arrendamiento estatal- se realizan   conforme a derecho, lo cierto es que, las consecuencias de los errores de la   administración no pueden afectar los derechos fundamentales de los asociados, y   aún más de sujetos de especial protección constitucional, como los vendedores   informales.    

Por tanto, si la administración realiza contratos   estatales de arrendamiento, y entre sus cláusulas se encuentran vicios de   ilegalidad, su saneamiento o sus efectos no deben interferir con el goce   efectivo de los derechos fundamentales de las personas que, producto de la firma   de estos contratos, son objeto de reubicación por parte de la administración,   pues ello supondría que los errores imputables a la administración y que afecten   la vigencia del contrato son una carga legítima que deben soportar estas   personas.    

Asimismo, la Sala advierte que, aun cuando exista una   cláusula de prórroga automática en contrato de arrendamiento, el principio de   confianza legítima exige que a la administración i) adelantar las   actuaciones siguiendo el debido proceso, dándole a los afectados un trato digno;   ii) la administración debe respetar el principio de confianza legítima;   iii) las actuaciones de la administración deben estar precedidas de una   cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habría de tener efectos, con   el seguimiento y la actualización necesarios para guardar la correspondencia en   su alcance y características con dicha realidad; y iv)  no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el   derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables de la población, ni de   manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el   sector formal de los únicos medios de subsistencia lícitos que tienen a su   disposición.    

Con base en lo anterior, la Sala considera que la   administración tenía diversas alternativas para resolver dicha anormalidad   contractual, que se desprenden de la obligación de garantizar la protección de   los vendedores ambulantes reubicados, en los lugares dispuestos para tal efecto   por parte de las entidades territoriales.    

Dentro de estas alternativas, la administración podía   adoptar: i) terminar bilateralmente el contrato estatal de arrendamiento   y realizar un nuevo contrato sin incluir la cláusula de prórroga automática;   ii)  realizar un otrosí -documento anexo- donde conste, a través de mutuo acuerdo, la   derogatoria de la cláusula de prórroga automática; iii) mediante una   adenda, modificar la destinación comercial del bien inmueble; e, iv)  iniciar el procedimiento judicial correspondiente para declarar la nulidad   parcial del contrato ante el juez administrativo, con la finalidad de garantizar   la legalidad del contrato de arrendamiento y, a su vez, proteger la continuidad   del señor Ricaurter Molano Villanueva en el local comercial.    

Estas obligaciones no se cumplieron a cabalidad por la   Alcaldía Municipal de San Antonio, Tolima, pues i) no respetó el   principio de confianza legítima comoquiera que, como consecuencia de un error   atribuible a la administración -inclusión de la cláusula de prórroga   automática-, el señor Ricaurter Molano Villanueva fue desalojado del local   comercial; ii) la Administración no evaluó las condiciones de   vulnerabilidad del accionante, al ser un sujeto de especial protección   constitucional -vendedor ambulante reubicado- y vivir en condiciones de grave   inferioridad económica; y, como consecuencia de lo anterior, iii) se   lesionó desproporcionadamente el derecho al mínimo vital del señor Ricaurter   Molano, pues como consecuencia del desalojo, perdió una suma considerable de   dinero producto de la hipoteca de un bien inmueble; en ese sentido, no sólo   privó al accionante de oportunidades económicas para salir de su condición de   pobreza, sino, por el contrario, lo ubicó a él y a su familia en una condición   de debilidad manifiesta más extrema.    

En suma, la Alcaldía y la Inspección Municipal de San   Antonio, Tolima, afectaron los derechos fundamentales a la vida digna, al   trabajo y al empleo digno y decente del señor Ricaurter Molano Villanueva, pues   la decisión tomada por la administración, además de estar en contra de la   Constitución, desconoce las políticas públicas de reubicación y formalización   laboral de los vendedores ambulantes.    

Por las anteriores consideraciones, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional revocará el fallo del veintitrés (23) de   abril de dos mil dieciocho (2018) proferido en segunda instancia por el Juzgado   Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Chaparral, Tolima, que confirmó la   sentencia del doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) expedida por el   Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, mediante la cual negó la   protección de los derechos fundamentales, y en su lugar, amparará los derechos   fundamentales a la vida digna, al trabajo, al empleo digno y el principio de   confianza legítima del ciudadano Ricaurter Molano Villanueva.    

En consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de   San Antonio, Tolima, que, en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a   la notificación de la presente providencia, proceda a valorar la situación   personal, familiar, social y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y   le ofrezca, dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la   terminación de la valoración ordenada en este numeral, una alternativa   económica, laboral o de reubicación de su oficio en la que se tenga presente las   condiciones evidenciadas en el estudio de la situación enunciada, de conformidad   la presente providencia.    

Tal como se ordenará en el ordinal tercero de la parte   resolutiva de la presente providencia, la verificación ordenada deberá contener,   al menos, una constatación de la situación de salud del señor Ricaurter Molano   Villanueva y su núcleo familiar; la constatación sobre la necesidad de   acompañamiento psicosocial al accionante y a su núcleo familiar; y las   diferentes opciones económicas y laborales que el municipio tiene a su   disposición para garantizar al accionante sus derechos fundamentales alegados.   Para lo anterior, el Alcalde Municipal deberá contar con el apoyo profesional   necesario para el cumplimiento de esta orden.      

Finalmente, y para garantizar una protección integral a   los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar, se ordenará a la   Personería Municipal de San Antonio, Tolima, que, con base en sus competencias y   funciones constitucionales y legales como Ministerio Público, vigile el   cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia. Asimismo, deberá, de   manera particular: i) acompañar al accionante en el proceso de   cumplimiento del ordinal tercero de la parte resolutiva de la presente   providencia; y ii) de manera diligente, asesorar y acompañar al   accionante en los trámites necesarios ante la Unidad para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas para que resuelva su situación con respecto a   las ayudas humanitarias a las que hubiere lugar.    

III.            SÍNTESIS DE LA   DECISIÓN    

Le corresponde a la Sala Novena de la Corte   Constitucional determinar si la Alcaldía y la Inspección de Policía del   Municipio de San Antonio, Tolima, vulneraron los derechos fundamentales a la   vida digna, al trabajo, empleo y el principio de confianza legítima del señor   Ricaurte Molano Villanueva, por haberle terminado unilateralmente el contrato   estatal de arrendamiento sobre el local comercial Nº 15 de la Galería Municipal   de San Antonio, Tolima, y, por tanto, haber procedido a la restitución de dicho   bien, bajo el argumento de la “ilegalidad” de la cláusula de prórroga   automática en los contratos estatales de arrendamiento.    

En primer lugar, la Sala Novena reiteró, con base en la   jurisprudencia constitucional, las subreglas elaboradas por la Corte   Constitucional para solucionar la tensión entre el deber estatal de recuperación   del espacio público, la garantía del derecho fundamental a la libertad de   locomoción y la seguridad personal y, por otro lado, la garantía del derecho a   la libertad de profesión u oficio y el principio de buena fe.    

De igual manera, la Sala se refirió a la relevancia de   la posición de los vendedores ambulantes como sujetos de especial protección   constitucional y, a partir de allí, hizo extensiva dicha condición a los   vendedores reubicados. Como consecuencia de ello, la Sala, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, estudió las garantías de los vendedores   reubicados a partir de la interpretación de la relación asimétrica entre la   entidad y las personas reubicadas.    

Con base en lo anterior, la Corte recordó tres efectos   de la adopción del contrato estatal de arrendamiento entre las entidades   territoriales y las personas destinatarias de la reubicación, a saber: i)  la interpretación de las cláusulas del contrato a favor de los particulares, en   este caso vendedores informales; ii) restricciones de la administración   para declarar el incumplimiento del contrato estatal de arrendamiento; y iii)  si el incumplimiento es atribuible al arrendatario, la administración debe   realizar todos los actos necesarios para garantizar que el vendedor informal   pueda continuar con su actividad comercial de manera pacífica y legal.            

En el análisis del caso concreto, la Sala realizó dos   consideraciones. La primera consiste en una clara vulneración al principio de   confianza legítima y con ella la vulneración de los derechos fundamentales a la   vida, al trabajo y al mínimo vital. Ello como consecuencia de que el señor   Ricaurter Molano Villanueva, en aproximadamente una década, aprovechó el bien   arrendado como consecuencia de la firma de un contrato estatal de arrendamiento   entre él y la Alcaldía Municipal de San Antonio, Tolima. Además de ello, la Sala   consideró que la existencia de la cláusula de prórroga automática no era un   error atribuible al accionante, sino, por el contrario, a la entidad accionada   y, en ese sentido, es desproporcionado e irrazonable que sea el accionante quien   soporte la carga de un error de la administración.    

De igual manera, la Sala evidenció que, a partir de la   consideración de que el actor es un vendedor informal reubicado -sujeto de   especial protección constitucional- y la relación asimétrica que nace a partir   del contrato estatal de arrendamiento, la administración debió tomar las medidas   menos lesivas con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales del   accionante. En ese sentido, podía optar por terminar de común acuerdo el   contrato estatal de arrendamiento y realizar un nuevo contrato con el accionante   donde se estipule un plazo razonable para la protección de sus derechos como   comerciante; así como eliminar la cláusula de prórroga automática del contrato   estatal de arrendamiento.    

En esa medida, esta Corporación concluye que al   adelantar la terminación unilateral del contrato estatal de arrendamiento y, a   su vez, adelantarle desalojar  al señor Ricaurter Molano Villanueva, la   Alcaldía y la Inspección de Policía vulneraron los derechos fundamentales a la   vida digna, al trabajo y al principio de confianza legítima.    

Por las anteriores consideraciones, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional revocará el fallo proferido en segunda   instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de   Chaparral, Tolima, que confirmó la sentencia expedida en primera instancia por   el Juzgado Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, que negó la protección de   los derechos fundamentales del actor.    

En consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de   San Antonio, Tolima, que, en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a   la notificación de la presente providencia, proceda a valorar la situación   personal, familiar, social y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y   le ofrezca, dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la   terminación de la valoración ordenada en este numeral, una alternativa   económica, laboral o de reubicación de su oficio en la que se tenga presente las   condiciones evidenciadas en el estudio de la situación enunciada.    

Finalmente, y para garantizar una protección integral a   los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar, se ordenará al   Personero Municipal de San Antonio, Tolima, que, con base en sus competencias y   funciones constitucionales y legales como Ministerio Público, vigile el   cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada por la Sala Novena   de Revisión de la Corte Constitucional mediante Auto del 6 de noviembre de 2018.    

SEGUNDO.- REVOCAR el fallo del veintitrés (23) de abril de dos mil   dieciocho (2018) proferido en segunda instancia por el Juzgado Promiscuo de   Familia del Circuito Judicial de Chaparral, Tolima, que confirmó la sentencia   del doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) pronunciada por el Juzgado   Promiscuo Municipal de San Antonio, Tolima, mediante la cual negó el amparo   solicitado por el actor. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales   a la vida digna, al trabajo y a la confianza legítima del ciudadano Ricaurter   Molano Villanueva.    

TERCERO.- ORDENAR al Alcalde del Municipio de San Antonio, Tolima, que,   en el término cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la   presente providencia, proceda a valorar la situación personal, familiar, social   y económica del señor Ricaurter Molano Villanueva y le ofrezca, dentro del   término de diez (10) días hábiles contados a partir de la terminación de la   valoración ordenada en este numeral, una alternativa económica, laboral o de   reubicación de su oficio en la que se tenga presente las condiciones   evidenciadas en el estudio de la situación enunciada, de conformidad la presente   providencia.    

CUARTO.- ORDENAR al Personero Municipal de San Antonio, Tolima, que, con   base en sus competencias y funciones constitucionales y legales, vigile el   cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia. Para el efecto deberá,   de manera particular: i) acompañar al accionante en el proceso de   cumplimiento del ordinal tercero de la parte resolutiva de la presente   providencia; y ii) de manera diligente, asesorar y acompañar al   accionante en los trámites necesarios ante la Unidad para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas para que resuelva su situación con respecto a   las ayudas humanitarias a las que tuviere derecho.    

QUINTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las   comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

    Notifíquese, comuníquese,   y cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA T-243/19    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Improcedencia porque el accionante tenía a   su alcance otros medios de defensa (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente T-6.804.200    

Magistrado Ponente:    

Alberto Rojas Ríos    

Mi desacuerdo con la decisión adoptada en este asunto   por la Sala Novena de Revisión, que amparó los derechos fundamentales invocados   por el tutelante, se funda en las siguientes razones:     

1.   La sentencia no verificó la acreditación del requisito de subsidiariedad. En   este caso, existían medios de defensa judicial cuya idoneidad y eficacia nunca   fue desvirtuada. Esto daba lugar a que se declarara la improcedencia de la   acción de tutela, al menos por lo siguiente:    

(i)    Frente a la terminación unilateral del   contrato de arrendamiento de local comercial por parte de la Alcaldía Municipal,   el actor contaba con el medio de control de controversias contractuales ante la   jurisdicción contencioso-administrativa. Para la posición mayoritaria de la   Sala, este requisito de subsidiariedad no era exigible al tutelante porque “debió   ser el Alcalde Municipal quien agotara dicho mecanismo, pues fue éste (sic) el   que originó el conflicto contractual en contra del señor Ricaurter Molano   Villanueva”. Esta afirmación, aparte de ser inexacta de cara a los hechos   del proceso, resulta en sí misma inexplicable. Toma partido por una de las   partes frente a la controversia alusiva a la causa de la terminación unilateral   del contrato de arrendamiento, y en modo alguno fundamenta la falta de eficacia   e idoneidad del medio judicial ordinario.    

(ii) En relación con el trámite policivo que culminó con el   desalojo del local comercial, también se trataba de una actuación que admitía   control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre esto nada   precisó la Sala de Revisión.    

(iii)  En la sentencia se concluyó que el tutelante se   encontraba en “precariedad económica”, sin sustentar tal aseveración, más   allá del hecho de que, según afirmó el señor Molano, tiene una deuda hipotecaria   y una familia de la cual debe hacerse cargo. También, a lo largo de la   providencia, es recurrente la afirmación de que se trata de una persona con   discapacidad, lo cual carece de respaldo en el expediente de tutela.    

(iv) Esta acción de tutela no versaba sobre el desalojo de   un vendedor ambulante del espacio público o de un bien fiscal irregularmente   ocupado. Se trataba de una relación contractual que el actor tenía con la   administración municipal desde hacía casi una década, como bien lo reseña la   sentencia. Para este momento, era razonable sostener que el señor Molano había   consolidado un establecimiento comercial luego de desarrollar sus actividades en   un lugar por el cual siempre estuvo en capacidad de pagar el canon de   arrendamiento respectivo.    

(v)    En esos términos, la terminación del   contrato por parte de la administración, con ocasión, presuntamente, del   incumplimiento de su objeto y del pacto de una cláusula ilegal, no era otra cosa   que la contingencia contractual y económica a la que se ve expuesto cualquier   comerciante en el giro ordinario de sus negocios. No obstante, la Sala vio allí,   en mi criterio de forma equivocada, la materialización del temor de un vendedor   informal al desalojo arbitrario. Esto conllevó una aplicación incorrecta y   descontextualizada del precedente constitucional acerca del principio de   confianza legítima y de la consideración de los vendedores ambulantes como   sujetos de especial protección constitucional.         

En la decisión de la que respetuosamente me aparto, la   Sala de Revisión no ofreció criterios plausibles bajo los cuales esas “razones   de vulneración de derechos” se entenderían “superadas”. Desde esa   perspectiva, las condiciones de “sujeto de especial protección constitucional”   y de “persona en situación de debilidad manifiesta” perseguirían, hasta   el final de su existencia, a todo ciudadano que alguna vez haya sido un vendedor   informal reubicado por el Estado, sin importar que, con el paso del tiempo,   hubiera logrado consolidar una actividad comercial o empresarial que le   procurara medios adecuados de subsistencia. Paradójicamente, esto implica la   negación de su autonomía.                 

3.   Como aspecto final, observo que la sentencia se fundamentó en el análisis del   régimen de contratación estatal en materia de arrendamiento, para indicar a la   administración las soluciones por las que “podía optar” para la   terminación del contrato suscrito con el actor, sin tener en cuenta el principio   de planeación contractual ni las necesidades del servicio. Sumado a ello, no se   explicó por qué la actuación de la Alcaldía no estaba enmarcada en el artículo   17, numeral 1º, de la Ley 80 de 1993. Todas estas son cuestiones que le compete   resolver a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como juez natural   del contrato estatal.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Conformada por los Magistrados   Carlos Bernal Pulido y Alejandro Linares Cantillo    

[2] Folio 13    

[3] Folio 177 del cuaderno de   revisión.    

[4] Folio 16.    

[5] Folio 16. Clausula segunda del   contrato de arrendamiento N°003.    

[6] Ibídem.    

[7] Folio 190.                                          

[8] Folio 190.    

[9] Folios 190 y 191. De acuerdo   con la cláusula sexta del contrato, este consiste en servicios de panadería y   heladería, mientras que, de acuerdo con inspección efectuada por la Secretaría   de Gobierno, se prestaba servicios de venta de ropa Asimismo, la Resolución N°   0177 de 2013 resolvió declarar la existencia de justas causas para la   terminación del contrato de arrendamiento e iniciar ante el juez   competente el proceso de restitución de bien inmueble arrendado.    

[10] Folio 182.    

[11] Folio 186.    

[12] Folio 215.    

[13] Folio 215.    

[14] Folio 271    

[15] Folio 273.    

[16] Folio 142.    

[17] Folio 150.    

[18] Folios 148 y 149.    

[19] Folios 145 y 146.    

[20] Folio 151 a 153.    

[21] Folio 154 a 160.    

[23] Folios 225 a 235    

[24] Folio 1 a 7.    

[25] Folio 7.    

[26] Folio 7.    

[27] Folio 7.    

[28] Folio 2.    

[29] Folio 486.    

[30] En los Folios 258 a 261 se   encuentra la contestación presentada por el Inspector de Policía y en los Folios   380 a 383 se encuentra la contestación presentada por el Alcalde Municipal de   San Antonio, Tolima.    

[31] Folio 493.    

[32] Folio 492.    

[33] Folio 493.    

[34] Folio 9 a 18 del cuaderno de   expediente de segunda instancia.    

[35] Folios 10 a 13 del cuaderno de   expediente de segunda instancia.    

[36] Folio 9 del cuaderno de   expediente de segunda instancia.    

[37] Folio 62 del cuaderno de   expediente de segunda instancia.    

[38] Folio 62 del cuaderno de   expediente de segunda instancia.    

[39] Escrito del Procurador   Provincial (c) Carlos José Triana allegado a la Secretaría General de la Corte   Constitucional el día 18 de mayo de 2018.    

[40] Ibídem.    

[41] Ibídem.    

[42] Ibídem.    

[43] Folios 131 a 166 del cuaderno   de revisión.    

[44] Folios 132 y 149 del cuaderno   de revisión.    

[45] Folios 136 y 154 del cuaderno   de revisión.    

[46] Folios 136 a 138 y 154 a 156   del cuaderno de revisión.    

[47] Folios 138 a 139 y 156 a 157   del cuaderno de revisión.    

[48] Folio 98 del cuaderno de   revisión.    

[49] Folios 98 y 99 del cuaderno de   revisión.    

[50] Folios 98 y 99 del cuaderno de   revisión.    

[51] Folio 99 del cuaderno de   revisión.    

[52] Folios 177 a 180 del cuaderno   de revisión.    

[53] Folio 178 del cuaderno de   primera instancia.    

[54] Folio 179 del cuaderno de   primera instancia.    

[55] Folio 179 del cuaderno de   primera instancia.    

[56] Folio 180 del cuaderno de   primera instancia.    

[57] Folio 180 del cuaderno de   primera instancia.    

[58] Folio 179 del cuaderno de   primera instancia.    

[59] Folio 179 del cuaderno de   primera instancia.    

[60] Folio 179 del cuaderno de   primera instancia.    

[61] Folio 180 del cuaderno de   primera instancia.    

[62] Corte Constitucional. Sentencia T-376 de 2012. Esta sentencia   planteó el conflicto de la siguiente manera: “A partir de lo anterior, se   configura una tensión entre intereses o principios constitucionales protegidos.   De una parte, el interés general representado en el aprovechamiento del espacio   público, así como los derechos asociados a una adecuada conservación del mismo,   entre los cuales la Corte destacó la libertad de locomoción y seguridad   personal; y de otra, el derecho al trabajo de las personas vulnerables que –en   la mayoría de los casos- enfrentan barreras para el ejercicio de un empleo   formal, situación que debe abordarse bajo la perspectiva de los principios de   Estado Social de Derecho e igualdad material.”    

[63] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012.    

[64] Ibídem. De igual manera, en la sentencia T-904 de 2012, la   Corte Constitucional sostuvo que el principio de confianza legítima se edifica   en tres principios básicos. El primero consiste en la necesidad de preservar de   manera definitiva el interés público. El segundo, evitar una desestabilización   cierta, evidente y razonable en la relación entre la administración y los   administrados. El tercero, la necesidad de adoptar medidas por un periodo   transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Así, el   principio de buena fe, en su ámbito de confianza legítima, exigen a las   autoridades y a los particulares mantener coherencia en sus actuaciones,   respetar los compromisos adquiridos y garantizar la durabilidad y estabilidad de   la situación que objetivamente da lugar a esperar el cumplimiento de las reglas   propias del tráfico jurídico.    

[65] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012.    

[66] Corte Constitucional. Sentencia T-904 de 2012 y T-729 de   2006.    

[67] Ibídem.    

[68] Ibídem.    

[69] Corte Constitucional. Sentencia T-481 de 2014.    

[70] Corte Constitucional. Sentencia   C-707 de 2005. Los sujetos de especial protección constitucional, como los   menores, las madres cabeza de familia o los discapacitados, son aquellos que   pertenecen a un sector de la población que, por cuestiones que escapan a su   control, se encuentran en circunstancias objetivas de marginalidad o debilidad   manifiesta a la hora de satisfacer ciertos derechos fundamentales. Por esta   razón, en cumplimiento del principio de igualdad material consagrado en el   artículo 13 de la Carta, las personas ubicadas en estos sectores son acreedoras   a una especial protección constitucional.    

[72] Corte Constitucional. Sentencia   T-1159 de 2005.    

[73] Corte Constitucional. Sentencia   T-716 de 2013.    

[74] Corte Constitucional. Sentencia   T-702 de 2012.    

[75] Corte Constitucional. Sentencia   T-361 de 2012.    

[76] Véase al respecto: Corte   Constitucional. Sentencia C-410 de 2001. En esta sentencia se declaró la   constitucionalidad del establecimiento de lugares de parqueo para personas en   situación de discapacidad. Corte Constitucional. Sentencia T-595 de 2002. En   dicha providencia se establece el acceso al transporte público de personas en   situación de discapacidad. Corte Constitucional. Sentencia SU-388 de 2005. En el   presente caso hace referencia a los derechos laborales de las madres cabeza de   familia como sujeto de especial protección constitucional.    

[77] Corte Constitucional. Sentencia   T-715 de 2013 y T-629 de 2010.    

[78] Véase al respecto: Corte   Constitucional. Sentencias T-439 de 1992, T-532 de 1995, T-253 de 2008, entre   otras.    

[79] Véase al respecto: Corte   Constitucional. Sentencia T-067 de 2017, Sentencia T-386 de 2013, Sentencia   T-773 de 2007.    

[80] Corte Constitucional. Sentencia   T-386 de 2013.    

[81] De acuerdo con la   jurisprudencia, pueden identificarse dos tipos de acciones afirmativas: a)   aquellas políticas públicas generales de reubicación a este tipo de grupo   poblacional; y b) la ejecución propia de dicha política pública.       

[82] Corte Constitucional. Sentencia   T-067 de 2017. De acuerdo con la sentencia, la confianza legítima que   desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la   potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una   conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo   hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca   regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al   hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente.    

[83] Ibídem.    

[84] Ibídem.    

[85] Corte Constitucional. Sentencia   T-067 de 2017.    

[86] Reiterada por Corte   Constitucional. Sentencia T-067 de 2017.    

[87] Corte Constitucional. Sentencia   T-067 de 2017.    

[88] Ibíd.    

[89] Ibíd.    

[90] Ibíd.    

[91] Consejo de Estado. Sección   Tercera, sub.sec. A. Rad.29851. MP.   Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 29 de octubre de 2014.    

[92] Corte Constitucional. Sentencia   T-067 de 2017.    

[93] Ibíd.    

[94] Ibíd.    

[95] Ibíd.    

[96] Ibíd.    

[97] Ibíd.    

[98] Ibíd.    

[100] Cfr. Corte   Constitucional. Sentencias T-231 de 2014 o T-607 del 2015. En esta última   sentencia, la Corte Constitucional sostuvo que “en el marco de la procedencia de   la acción de tutela contra actuaciones administrativas, se debe tener en cuenta   que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo   prevé, en su artículo 140, el medio de control de reparación directa como   mecanismo judicial ordinario para solicitar la reparación de daño antijurídico   producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Sin embargo, la   jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias este   no se erige como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho   fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o   cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado   para el solicitante.”    

[101] Folio 30 del cuaderno de   revisión.