T-258-25

  T-258-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-258/25    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Motivación  de los actos de la UNP, debe estar fundamentada en la valoración y las pautas  para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que se le va a  desmontar un esquema de seguridad    

(…) la Unidad  Nacional de Protección vulneró los derechos al debido proceso administrativo, a  la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del accionante. En  efecto la entidad no cumplió con el deber de debida motivación en las  resoluciones en las que modificó su esquema de seguridad y desconoció las  reglas específicas que en esta materia ha establecido la Corte.    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL Y EL DEBER DE PROTECCIÓN DE LÍDERES SOCIALES Y DEFENSORES DE  DERECHOS HUMANOS-Aplicación  de enfoque diferencial    

     

UNIDAD NACIONAL DE  PROTECCIÓN-Matriz  de calificación del riesgo    

     

DERECHOS A LA  VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela para  su protección    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Garantías  constitucionales    

     

POBLACIÓN LÍDER Y  DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Gozan de protección constitucional  reforzada por ser sujetos en situación especial de indefensión y vulnerabilidad    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Seguridad  personal con enfoque de seguridad humana    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Debido proceso  administrativo    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Ejercicio libre  de liderazgo social y como defensor de derechos humanos    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN LÍDER Y DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS-Tutela jurídica  efectiva    

     

DERECHO A DEFENDER  Y PROMOVER DERECHOS HUMANOS-Carácter fundamental    

     

(…) el derecho a  defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen,  entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de  este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su  vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse  como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e infame  representación de la desprotección de sus derechos.    

     

PROGRAMA DE  PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS A LA VIDA, LIBERTAD, INTEGRIDAD Y  SEGURIDAD DE PERSONAS, GRUPOS Y COMUNIDADES-Alcance y contenido    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Niveles  de riesgo    

     

DERECHO A LA  SEGURIDAD PERSONAL-Alcance  de las medidas de emergencia, prevención y protección    

     

DEBIDO PROCESO  ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN DE RIESGO DE LA UNIDAD  NACIONAL DE PROTECCIÓN-Reglas jurisprudenciales    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Novena de Revisión    

     

SENTENCIA T-258 de 2025    

     

Referencia: expediente T-10.651.547    

     

Acción de tutela instaurada  por Carlos en contra de la Unidad Nacional de Protección y el Comité de  Evaluación del Riesgo y Reconocimiento de Medidas de la Unidad Nacional de  Protección    

     

José Fernando Reyes Cuartas    

     

Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025).    

     

La  Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la  magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y  José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, profiere la siguiente:    

     

SENTENCIA    

     

Aclaración previa    

     

En el presente asunto, se hace referencia a información  sensible respecto del esquema de protección del que fue beneficiario el  accionante por lo que puede comprometer su seguridad. Por tal razón, como  medida de protección, la Sala emitirá dos copias de esta providencia. En la que  se publique, toda la información que pueda permitir la identificación del  accionante se reemplazará por denominaciones ficticias -en letra cursiva-, para  reservar su identidad[1].    

     

Síntesis de la decisión    

     

1. A la Sala Novena de Revisión de Tutelas de  la Corte Constitucional le correspondió examinar la acción de tutela promovida  por el señor Carlos contra la Unidad Nacional de Protección -UNP-, al  considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la  vida, la integridad personal y a la seguridad personal. Tal violación  habría tenido lugar cuando la accionada decidió reducir las medidas de  seguridad de las cuales era beneficiario como líder social y de víctimas en el departamento.    

     

2. La Corte determinó que la solicitud de amparo superaba los  requisitos generales de procedencia y no se configuraba ningún evento que  afectara la actualidad del objeto. La Corte se refirió a la  protección constitucional de las personas que integran la población líder y  defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de los derechos a la  seguridad personal y al debido proceso administrativo.    

     

3. La Sala concluyó que la UNP vulneró los  derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la integridad personal y  a la seguridad personal del accionante. Esta infracción tuvo como causa la  omisión de su obligación de motivar adecuadamente las decisiones  relativas a las medidas de protección a su cargo. En concreto, advirtió que la  entidad accionada (i) otorgó un indebido alcance a la falta de avance en las  investigaciones penales por los delitos de amenazas en las que el actor figura  como denunciante; (ii) no presentó un análisis detallado del caso del  accionante a partir de la matriz del riesgo; (iii) dispuso la reducción  injustificada del esquema de seguridad del señor Carlos; y (iv) no  aplicó un enfoque diferencial al determinar su nivel de riesgo.    

     

4. Con el fin de proteger los derechos  trasgredidos, la Corte adoptó las siguientes decisiones:    

     

(i)                Revocó el fallo de tutela de segunda instancia del 9 de  octubre de 2024, mediante el cual la autoridad judicial de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones  invocadas por el accionante. En su lugar, confirmó parcialmente la  sentencia de la autoridad judicial de primera instancia, solo en cuanto  declaró la violación de los derechos del accionante. Por  consiguiente, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso  administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal  del señor Carlos.    

     

(ii)              Dejó sin efectos las resoluciones 9900 de 2023 y 12757 de 2024, que redujeron, sin motivación suficiente, las medidas de  protección ordenadas a favor del accionante en la Resolución 11577 del 15 de  diciembre de 2022. Conforme a ello, hasta tanto la UNP concluya la evaluación  actualmente en curso deberá asegurarse el suministro de las medidas de  protección allí reconocidas. En consecuencia, ordenó a la UNP que, en el  término cinco (5) días, contados a partir de la notificación de esta  sentencia, restablezca el esquema de seguridad asignado al señor Carlos  que estaba vigente antes de la expedición de la Resolución 9900 de 2023. Este  esquema estará vigente hasta tanto quede en firme el acto administrativo que  notifique al accionante los resultados del nuevo estudio del nivel de riesgo al  que se refiere el fundamento siguiente.    

     

Ahora bien, la Corte valoró la información brindada por la UNP,  según la cual se ordenó abrir una reevaluación mediante la emisión de la Orden de  Trabajo OT-700369 en la que actualmente está estudiando su nivel de riesgo.  Teniendo en cuenta tal circunstancia, ordenó que la valoración que actualmente se encuentra en  curso asegure el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de  2015 y los criterios jurisprudenciales aquí reiterados, en especial las  subreglas relativas al deber de motivación a cargo de la entidad  accionada. En consecuencia, la UNP deberá, en el término máximo de dos (2)  meses contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, (i) realizar  una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las  variables de la matriz de calificación; (ii) precisar el  puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de  riesgo ponderado que arroje la evaluación; y (iii) justificar de forma completa, clara y  expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de  seguridad que disponga.    

     

(iii) Por otro lado, advirtió a la  Fiscalía General de la Nación acerca de su deber -en  cumplimiento de los derechos a la justicia efectiva de la población líder y  defensora de los derechos humanos- de adoptar las medidas necesarias para  impulsar las investigaciones que correspondan teniendo en cuenta las  condiciones específicas del accionante.     

     

(iv)            Finalmente, determinó la desvinculación de las demás entidades y  dependencias vinculadas en el presente trámite.    

     

I.  ANTECEDENTES    

     

Hechos[2]    

     

5. El 19 de julio de 2024, el señor Carlos  promovió acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección -UNP- y el  Comité de Evaluación del Riesgo y Reconocimiento de Medidas -CERREM- de la UNP  por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad  humana, la vida, la integridad personal y a la seguridad personal[3].    

     

6. El accionante expuso que se desempeña como  dirigente y representante de organizaciones de víctimas en la Mesa de  Participación Efectiva de las Víctimas del departamento -Mesa de  Víctimas-, la cual está ubicada en el municipio.    

     

7. En el año 2022, a través del Cuerpo  Técnico de Análisis de Riesgo Ruta de Protección Individual -CTAR- y en  atención a su condición de dirigente y representante de organizaciones de  víctimas en la organización atrás mencionada, la UNP adelantó un estudio de  nivel de riesgo al accionante, en el que se determinó como de nivel extraordinario  -51.11%-[4].    

8. Por lo anterior, en sesión del 25 de  noviembre siguiente, el CERREM recomendó la adopción en favor del señor Carlos  de un esquema de protección tipo 1, consistente en (i) un vehículo convencional,  (ii) dos personas de protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un  chaleco blindado. Se estableció que dichas medidas tendrían una duración  inicial de 12 meses y fueron adoptadas en la Resolución No. DGRP 00011577 del  15 de diciembre de 2022[5].    

     

9. En su escrito de tutela, el accionante  afirmó que el 30 de agosto de 2023, tanto él como otros miembros de la Mesa de  Víctimas, recibieron amenazas a través de mensajes de texto. En concreto,  señaló que se les advirtió sobre posibles consecuencias mortales si  continuaban con sus actividades de representación. Asimismo, sostuvo que la  Secretaría de Seguridad y Convivencia Distrital, la Policía Nacional y la  Personería Distrital del departamento pueden corroborar su liderazgo en  la Mesa de Víctimas y las amenazas que ha recibido. Por último, informó que en  la Fiscalía General de la Nación permanecía activa una denuncia por amenazas  desde el año 2022.    

     

10. En el año 2023, el CTAR reevaluó el riesgo  del señor Carlos por temporalidad y lo modificó a uno de nivel extraordinario  -50.55%-. En consecuencia, en sesión del 24 de noviembre de ese año, el  CERREM recomendó ajustar su esquema de protección de tipo 1 a tipo  ligero y, por consiguiente, (i) finalizar el vehículo convencional y una  persona de protección, (ii) ratificar una persona de protección, un medio de  comunicación y un chaleco blindado y (iii) implementar un apoyo de transporte  en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente (en adelante SMLMV)[6].  Las modificaciones fueron adoptadas mediante la Resolución No. DGRP 009900 del  19 de diciembre de 2023[7].    

     

11. De acuerdo con la UNP, la anterior  decisión le fue notificada al accionante el 9 de mayo de 2024, mediante correo  certificado[8]. De igual forma, la entidad informó  que contra dicha decisión no se presentaron recursos.    

     

12. Finalmente,  el señor Carlos indicó que el 9 de julio de 2024 se remitió una  solicitud de finalización de medidas de protección, con el objetivo de llevar a  cabo el procedimiento para su desmonte. No obstante, consideró que, dada su  condición de defensor de derechos humanos, su situación de riesgo particular y  el hecho de que el contexto en el que desarrolla sus actividades operan grupos  armados organizados[9], la UNP debe mantener y ajustar adecuadamente las medidas de  protección que requiere.    

     

13. Así las cosas, el accionante solicitó que  se amparen los derechos fundamentales invocados y pidió que se ordene a las  accionadas (i) realizar una nueva evaluación de riesgo y (ii) mantener las  medidas de seguridad establecidas y ratificadas. Igualmente, como medida  provisional requirió (iii) abstenerse de desmontar o modificar el  esquema de seguridad mientras se surte el trámite de la acción de tutela.     

     

Trámite  procesal    

     

14. Mediante auto del 19 de julio de 2024[10]  la autoridad judicial de primera instancia resolvió admitir el mecanismo  de amparo y se abstuvo de pronunciarse sobre la medida provisional promovida.  Adicionalmente, vinculó al trámite a la Alcaldía Distrital del municipio,  a la Defensoría del Pueblo Regional del departamento y a la Unidad para  las Víctimas del municipio.    

     

15. La Alcaldía Distrital del municipio[11]  y la Unidad para las Víctimas[12] solicitaron ser desvinculada del  presente trámite, al carecer de legitimación en la causa por pasiva.  Adicionalmente, la Unidad para las Víctimas informó que el accionante se  encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas -RUV- como víctima  directa por los siguientes hechos: Delitos contra la libertad y la  integridad sexual en desarrollo del conflicto armado, desplazamiento forzado y  amenaza.    

     

16. La Unidad Nacional de Protección[13]  requirió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por la inexistencia  de vulneración de los derechos fundamentales del accionante.  Subsidiariamente, si el juez constitucional consideraba procedente el mecanismo  de amparo, solicitó que se denegara la protección pretendida, pues  aseguró que no vulneró ni puso en amenaza los derechos del señor Carlos.    

     

17. En su respuesta, luego de hacer un  recuento de las actuaciones surtidas por la entidad en la evaluación del riesgo  del actor y la aplicación de medidas de protección en los años 2022 y 2023,  hizo una serie de manifestaciones respecto del caso concreto. En primer lugar,  expuso que los fundamentos que originan el riesgo no son perpetuos, por lo que  las medidas de protección implementadas en el 2022 obedecían a circunstancias  específicas que variaron en el 2023, siendo necesario un ajuste de conformidad  con las recomendaciones del CERREM.    

     

18. En segundo lugar, señaló, además, que las  medidas de protección otorgadas no son vitalicias, pues en atención al numeral  10 y al parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, la UNP  debe reevaluar el nivel de riesgo de quienes hacen parte del Programa de  Protección una vez al año, o antes si se presentan hechos nuevos que puedan  generar una variación. En tercer lugar, explicó que son los delegados del  CERREM los competentes para -a partir del estudio adelantado por el CTAR-  determinar si se implementan, ajustan o finalizan las medidas de protección.    

     

19. Destacó, en cuarto lugar, que para la  vigencia 2024 se está adelantando una nueva evaluación del riesgo al señor Carlos  a partir de la orden de trabajo OT 647758. Al respecto, se dejó constancia de  la ocurrencia de algunas eventualidades que han impedido una comunicación  efectiva con el accionante[14].    

     

20. Finalmente, en quinto lugar, la UNP adujo  que la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad. En  concreto, aseguró que el accionante pretendía obviar los procedimientos  administrativos aplicables, desconocer la autoridad competente en este tipo de  trámites y eludir la vía ordinaria.    

     

21. La Defensoría del Pueblo Regional del departamento  puso en conocimiento que (i) a través del Sistema Nacional de Alertas Tempranas,  para el municipio ha emitido una alerta temprana -044 de 2019- y varios  informes de seguimiento -de fecha 17 de noviembre de 2021 y 31 de octubre de  2024-, resaltando el riesgo existente para los líderes sociales; (ii) reconoce  al señor Carlos como integrante actual de la Mesa de Víctimas, de  la cual ha sido parte en, por lo menos, en tres periodos de elecciones; (iii)  el accionante ha sido parte de la Mesa Nacional de Participación, en la que ha  ocupado la posición de coordinador hasta en dos oportunidades; y (iv) el  señor Carlos es un líder social reconocido, representante de  organizaciones de víctimas en el municipio y que se desplaza por varios  municipios del departamento en cumplimiento de su función.    

     

Sentencias  objeto de revisión    

     

22. Primera instancia[15]. En  sentencia del 31 de julio de 2024, la autoridad judicial de primera  instancia, encontró acreditados los presupuestos  generales de procedencia de la acción de tutela y amparó  los derechos fundamentales del accionante. En consecuencia, ordenó a la UNP  que, en el término de dos meses, realizara una revaluación del riesgo del señor  Carlos y se abstuviera de desmontar su esquema de seguridad mientras se  culminaba dicho estudio.    

     

23. Refirió en su decisión la Sentencia T-239  de 2021 en la que, a su juicio, se estudió un asunto similar al planteado por  el señor Carlos y en la que esta Corporación amparó definitivamente los  derechos fundamentales invocados y ordenó a la UNP realizar un nuevo estudio de  riesgo del allí accionante.    

24. A partir de lo anterior, el juez de  primera instancia constató que (i) de acuerdo con las respuestas allegadas,  confirmó que el accionante es un dirigente social, defensor de derechos humanos  y representante de víctimas; (ii) en virtud de dicha condición debe desplazarse  por todo el departamento e inclusive a nivel nacional; (iii) en los años  2022 y 2023 fue calificado por la UNP con un nivel de riesgo extraordinario;  (iv) las circunstancias y los hechos victimizantes que padeció no han cesado o,  por lo menos, no se encuentra demostrado con la revaluación reciente que las  circunstancias de tiempo, modo y lugar que llevaron a otorgarle un esquema de  seguridad tipo 1 hayan desaparecido, toda vez que aún funge como líder  social y existe una alerta temprana de la Defensoría del Pueblo frente a  quienes ostentan dicha condición; y, en consecuencia, (v) la UNP, antes de  modificar las medidas de protección, debe realizar una evaluación en la que  tenga en cuenta las condiciones actuales de seguridad en el departamento,  en atención a los conceptos suministrados por las autoridades competentes en  materia de víctimas y riesgos de los líderes sociales.     

     

25. Impugnación[16]. La UNP impugnó y solicitó la revocatoria de la anterior  decisión. Inicialmente, informó que realizó los siguientes trámites  administrativos frente a las órdenes impartidas por el juez constitucional: (i)  indagó con la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la entidad por el estado  de la orden de trabajo OT 647758 -evaluación de riesgo del accionante para la  vigencia 2024-, informándosele que se encuentra en desarrollo de la  evaluación del nivel de riesgo por parte del CTAR; (ii) solicitó a la  dependencia atrás mencionada que priorice las gestiones y la culminación  de la evaluación del riesgo del accionante; (iii) pidió información al Grupo de  Implementación de la Subdirección de Protección de la UNP sobre las medidas de  protección actuales del accionante, luego de lo cual se le indicó que contaba  con un esquema tipo 1[17]; y (iv) corroboró con el Grupo de  Desmontes de la Subdirección de Protección de la entidad que no se han  modificado ni levantado las medidas atrás referidas.    

     

26. Como argumentos de la impugnación, reiteró  que no ha vulnerado los derechos invocados por el señor Carlos y  nuevamente relacionó las actuaciones adelantadas en el marco de su análisis de  riesgo. Afirmó que el ajuste al esquema de protección del accionante derivó de  un nuevo estudio de las circunstancias de riesgo, en el cual se determinó que  aquel había disminuido, describiendo los parámetros tenidos en cuenta en este  tipo de análisis[18]. Finalmente, sostuvo que sus  decisiones tienen sustento legal y técnico y, por consiguiente, están ajustadas  al ordenamiento jurídico y gozan de presunción de legalidad[19].    

     

27. Segunda instancia[20]. Mediante decisión del 9 de octubre de 2024, la autoridad  judicial de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia y negó  la protección pretendida por el accionante. Realizó un recuento de las  actuaciones efectuadas por la UNP y el CERREM, concluyendo que el accionante ya  no ejerce su cargo como coordinador de la Mesa de Víctimas y que el  análisis de las entidades consideró múltiples factores, incluidos antecedentes  de riesgo, el entorno en el que opera y la condición poblacional del  señor Carlos. Igualmente, señaló que en el expediente no obraba la  solicitud del 9 de julio de 2024 por medio de la cual, según el actor, la UNP  ordenaba desmontar sus medidas de protección.    

     

28. Por lo expuesto, señaló que, de acuerdo  con la jurisprudencia constitucional[21], los jueces no pueden otorgar el  amparo si en el proceso no se presenta, de manera siquiera sumaria, evidencia  de la violación concreta de un derecho fundamental. Así las cosas, indicó que  el juez constitucional tiene la obligación de verificar la veracidad de las  afirmaciones elevadas por las partes y, en el presente asunto, no se  evidencia vulneración, toda vez que no obra prueba en el expediente que  sustente el derecho reclamado.    

     

Trámite ante la Corte    

     

29. La Dirección Nacional de Recursos y  Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, mediante escrito del 22 de  enero de 2025[22], presentó insistencia con el fin de  que la Corte seleccionara para revisión el presente asunto. Luego de explicar  los antecedentes fácticos y procesales del trámite, indicó que era preciso la  escogencia del expediente “con el fin de proteger los derechos fundamentales a  la vida y a la seguridad personal” del accionante. Ello, en atención a que “la  UNP debe garantizar que cualquier modificación en su esquema de protección sea  precedida por una evaluación técnica adecuada y ajustada al debido proceso”.    

     

30. La Sala de Selección Número Uno de 2025,  mediante auto del 31 de enero, resolvió seleccionar el expediente de la  referencia para su revisión por parte de este Tribunal con fundamento en los  siguientes criterios: (i) objetivo, posible violación o desconocimiento  de un precedente de la Corte Constitucional; y (ii) subjetivo, urgencia  de proteger un derecho fundamental. Posteriormente, repartió este asunto a esta  Sala para su resolución[23].    

     

31. Mediante autos de fecha 27 de febrero[24]  y 21 de marzo[25] de 2025, el magistrado ponente  decretó pruebas tendientes a obtener información relacionada, entre otras  cosas, con (i) las circunstancias sociales, económicas y  familiares del accionante; (ii) los factores que pueden comprometer la  seguridad del actor; (iii) las denuncias, quejas y/o reclamaciones  presentadas por el accionante ante las diferentes autoridades, así como su  estado actual; (iv) las actuaciones adelantadas por el señor Carlos  en el trámite administrativo efectuado por la UNP y sus dependencias;  (v) el procedimiento adelantado por la parte accionada dentro  del trámite de la evaluación de riesgo del accionante así como de  implementación o ajuste de las medidas de protección; y (vi) el estado  actual de la evaluación de riesgo del actor, dispuesta por la UNP mediante la  orden OT 647758.    

     

32. Mediante la mencionada providencia fueron  vinculadas las siguientes entidades y dependencias: Gobernación  del departamento, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional,  Procuraduría General de la Nación, Ministerio del Interior, Ministerio de  Defensa Nacional y Consejería Presidencial para los Derechos Humanos  y el Derecho Internacional Humanitario.    

     

33. En virtud de este decreto probatorio  intervinieron los siguientes sujetos procesales:    

     

Tabla 1. Respuesta a los autos de pruebas  de los sujetos procesales.    

Interviniente                    

Contenido    de la intervención   

Carlos[26]                    

El accionante respondió las preguntas planteadas en el auto de    pruebas mediante correo electrónico. El contenido de su comunicación se    sintetiza a continuación.    

     

(i)        Sobre sus condiciones personales indicó que es “un hombre    homosexual, líder negro y afrodescendiente, defensor de derechos humanos,    víctima del conflicto armado interno colombiano, líder de dicha población    (víctimas)”. Asimismo, expuso que reside entre diferentes municipios del    departamento, debido a sus labores como líder de víctimas. Finalmente,    adujo que no posee empleo fijo, está afiliado al régimen subsidiado en salud    y vive con su tía.    

(ii)   En lo referente a sus labores como líder social y de víctimas    precisó lo siguiente. (a) En el ámbito municipal y distrital: es    integrante de la Mesa de Participación de Víctimas del municipio por    el hecho victimizante de desplazamiento forzado, delegado al subcomité    técnico de prevención y protección, representante del Consejo Distrital de    Paz en representación de las víctimas y representante legal del Consejo    Comunitario de Comunidades Negras de un municipio de Colombia. (b) En    el ámbito departamental: es integrante y parte del comité ejecutivo de    la Mesa Departamental de Víctimas del departamento, representante de    víctimas y secretario del Consejo Territorial de Planeación del departamento,    líder de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de una    región de Colombia y delegado ante la instancia nacional de víctimas de    pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros en el marco de la    Resolución 03216 de 2024. (c) En el ámbito nacional: es integrante de    la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas en la que se    desempeña como coordinador del Comité Temático de Víctimas de Desplazamiento    Forzado a nivel nacional, integrante de la Comisión de Seguimiento y    Monitoreo de la Ley 1448 de 2011, coordinador del Comité Técnico de Retornos    y Reubicaciones para víctimas del conflicto, coordinador de la Comisión    Legislativa, integrante del Comité Técnico de Víctimas de población LGTBIQ+,    integrante de la Comisión de Salud y delegado en la Mesa Nacional por el    hecho victimizante de desplazamiento forzado.    

(iii)En lo relativo a su    situación de seguridad explicó que, a raíz de sus labores como líder social,    está “permanentemente en riesgo, no solo por los grupos al margen de la ley    sino también por otros actores a los que [hace] permanentes denuncias por el    [incumplimiento] en los territorios de la política pública de víctimas”. Por    su parte, señaló que fue “el único vocero de las víctimas en el proceso de Fast    Track (…) tras la configuración del Acuerdo de Paz de La Habana”. Finalmente,    adujo que en el 2024 fue objeto de múltiples amenazas, las cuales denunció    ante la Fiscalía.    

(iv) En relación con los trámites ejercidos ante la UNP, indicó que    solicitó a la entidad la revisión de su caso, sin recibir una respuesta    afirmativa. En igual sentido, señaló que las medidas de protección actuales    le generan una carga económica, toda vez que “con ese dinero [auxilio de    transporte] [debe] cubrir cuando no le otorgan viáticos al escolta” y sus    propios gastos. Asimismo, que aquellas están en malas condiciones pues su    “chaleco antibala hace muchos años que está vencido y el medio de    comunicación, después de muchos años, recientemente [le] fue entregado. Alega    que lo antes expuesto es especialmente grave en atención a que se traslada    constantemente por todo el país.    

(v)   Expuso que conoció de la modificación de sus medidas de    protección en julio de 2024. Señaló que presentó un recurso de reposición    contra la resolución pero que el mismo fue rechazado por extemporáneo.    

(vi) Informó que “nunca me han aplicado el enfoque diferencial” en    los análisis de riesgo y/o en la asignación y aplicación de las medidas de    protección.   

El contenido de la intervención de Daniel    Augusto Jorge El Saeih Sánchez, jefe de la Oficina Asesora Jurídica se sintetiza a continuación.    

     

(i)        Aportó todas las órdenes de trabajo y las investigaciones    efectuadas entre el 2014 y el 2024, en el marco del caso del accionante.    Estas fueron en su momento validadas por el CERREM[28].    

(ii)   Explicó    la matriz aplicada en la valoración del nivel del riesgo y aportó las    diferentes resoluciones en las que, a su juicio, se aplicaron adecuadamente    los criterios desarrollados en la materia por esta Corporación y el marco    normativo correspondiente.    

(iii)Indicó que se ha aplicado un enfoque diferencial en las    evaluaciones surtidas a partir de las diferentes órdenes de trabajo. En    específico, citó apartes de las respuestas recibidas como consecuencia de la    consulta realizada sobre este tópico a los analistas del riesgo que evaluaron    al señor Carlos. En las citas mencionadas se hizo alusión a que se    tuvo en consideración su pertenencia a la comunidad LGTBIQ+.    

(iv) Refirió    que la entidad ha conocido de los diferentes hechos narrados por el actor a    través de las entrevistas desarrolladas en el marco de la evaluación del    riesgo.    

(v)   Informó    que, en la actualidad, el señor Carlos cuenta con las medidas de    protección implementadas en la Resolución 012757 del 3 de diciembre de 2024.    En concreto, es beneficiario de un esquema de protección Tipo Ligero, conformado    por una persona de protección, un apoyo de transporte de 1 SMLMV por 12    meses, 1 chaleco blindado y 1 medio de comunicación.    

(vi) Afirmó    que la variación de las medidas de protección del actor tuvo lugar mediante    la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023. Lo anterior, con fundamento    en la “variación en la intensidad del riesgo en comparación con el estudio de    nivel de riesgo anterior, debido a que no se validaron las presuntas    amenazas, las cuales son similares a las expuestas en anteriores estudios,    sin que se hayan generado situaciones concretas derivadas de estas”.    

(vii)           Expuso que la orden de trabajo 647758 finalizó con la    presentación del caso al CERREM “a finales de septiembre de 2024”. Posterior    a ello, se emitió la Resolución 012757 del 3 de diciembre de 2024. Asimismo,    indicó que dicha decisión se encuentra en firme, pues se resolvió el recurso    de reposición presentado por el accionante mediante la Resolución 824 del 29    de enero de 2025. Informó que estas decisiones fueron notificadas el 10 de    diciembre de 2024 y el 7 de febrero de 2025, respectivamente, a través del    correo electrónico del actor.    

(viii)         Adujo que para el desarrollo de las órdenes de trabajo se tienen    en consideración las alertas tempranas para el departamento y el municipio.    En relación con las acciones específicas adelantadas por la entidad, indicó    que entre el 18 de diciembre de 2017 y el 5 de marzo de 2025, el Equipo de    Alertas Tempranas “atendió un total de 4 alertas tempranas y 4 informes de    seguimiento correspondientes a dichas alertas. Estos documentos incluyen 14    recomendaciones emitidas por la Defensoría del Pueblo dirigidas a la UNP, al municipio    y, en general, al departamento”.    

(ix) Señaló    que el 13 de marzo de 2025, el señor Carlos “manifestó circunstancias    que pueden ser interpretadas como hechos sobrevinientes, razón por la cual,    de manera preventiva, la Unidad Nacional de Protección ordenó una    reevaluación mediante la apertura de una Orden de Trabajo OT-700369 en la que    actualmente está estudiando su nivel de riesgo”. En ese sentido, llamó a la    Corte a tener en consideración la “importancia de que la situación de sus    medidas de protección actualmente no están definidas y que sería prudente    esperar a los resultados del nuevo estudio”.    

     

34.  Las entidades y dependencias vinculadas  remitieron las siguientes respuestas a los autos de pruebas:    

     

Tabla 2. Respuestas a los autos de pruebas de las entidades  vinculadas.    

Interviniente                    

Contenido    de la intervención   

Alcaldía Distrital    del municipio[29]                    

El    contenido de la intervención de Jennifer del Toro Granados,    alta consejera para la paz y postconflicto de la alcaldía del municipio    se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Señaló que el señor Carlos es “un líder social reconocido    en el distrito” y confirmó las funciones que tiene a su cargo a raíz de su    posición.    

(ii)           Conoció de las amenazas sufridas por el actor el 30 de abril y    el 4 de agosto de 2024, a través de solicitudes de atención de ayuda    humanitaria elevadas por la Personería Distrital del municipio. En    consecuencia, realizó la activación y seguimiento de la ruta, elevando peticiones    a la Policía Metropolitana del municipio, a la Fiscalía General de la    Nación y a la UNP. En concreto, pidió que se investigara y se garantizara la    seguridad del accionante.    

(iii)        Hizo un recuento de las diferentes acciones que, a raíz de las    alertas tempranas emitidas, ha liderado con el fin de garantizar la    protección de los derechos de los líderes sociales en su jurisdicción. Entre    ellas, relacionó planes, subcomités, mesas de diálogo, informes al Ministerio    del Interior y estrategias de prevención, protección y no repetición.   

Gobernación del    departamento[30]                    

El    contenido de la intervención de Nayara Vargas Lesaca, alta    consejera para la construcción de paz y defensa de los derechos humanos de la    Gobernación del departamento se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Reconoció al accionante como un “dirigente y/o representante de    Organizaciones de Víctimas”.    

(ii)           Indicó que tiene registros de presuntas situaciones de amenazas    en contra del actor en el 2024, en los días 21 de marzo, 22 de mayo, 14 de    agosto y 26 de diciembre. Al respecto, señaló que activó la ruta de atención    y protección en cada una de las fechas referidas, requiriendo a diferentes    entidades frente a la situación de riesgo del accionante.    

(iii)        Informó que en la actualidad cuenta con un Plan Integral de    Prevención a violaciones de Derechos Humanos e Infracción al Derecho    Internacional Humanitario 2024-2027. Se trata de una herramienta de    implementación de la política pública de prevención y pretende enfrentar los    factores de riesgo de los líderes sociales o disminuir su impacto.    

(iv)         Expuso que ante las alertas tempranas emitidas ha implementado    diferentes acciones: acompañamiento psicológico de líderes sociales,    adecuación de la Casa de la Dignidad para la Mujer e instalación de la Mesa    Territorial de Garantías y Mesa de Trabajo para el acompañamiento psicosocial    de lideres. Adicionalmente, cuenta con la política pública de garantías para    la labor de defensa de los derechos humanos.    

(v)           Solicitó su desvinculación del trámite, pues argumentó no ser la    entidad responsable de la vulneración alegada por el accionante.   

Defensoría del Pueblo[31]                    

El    contenido de la intervención de Aquiles Ignacio Arrieta    Gómez, defensor delegado para los asuntos constitucionales y legales se    sintetiza a continuación.    

     

(i)             Explicó el alcance de las diferentes alertas tempranas que ha    emitido para el departamento: (a) AT-045 de 2018, referente, entre    otras, a las situaciones de riesgo en el municipio para líderes de la    población víctima del conflicto armado y miembros de la mesa de víctimas; (b)    AT-012 de 2021, alusiva, entre otras, a las amenazas en varios municipios del    departamento contra lideres sociales e integrantes de mesas    municipales de víctimas; y (c) AT-006 de 2022, atinente a la situación de    riesgo en los municipios del departamento.    

(iii)        Indicó que desde el 2023 no se ha emitido una nueva alerta    temprana en el departamento.    

(iv)         Realizó un recuento de las diferentes actuaciones que ha    adelantado la Defensoría del Pueblo – Regional del departamento[32]    respecto de la situación del señor Carlos. Ello, de conformidad    con el informe rendido por dicha dependencia.    

(v)           Informó que ha adelantado diferentes actuaciones a partir de la    promulgación de la AT-019 de 2023. Por ejemplo, relacionó que de manera    permanente ejerce la Secretaría Técnica de la Mesa Departamental de    Participación Efectiva de Víctimas, en la que tiene “contacto directo y casi    semanal” con todos los integrantes de dicho espacio. En igual sentido,    reafirmó su compromiso con el monitoreo de los escenarios de riesgo    advertidos y el constante diálogo que mantiene con el Ministerio del Interior.    

(vi)         Adujo que en diciembre de 2024 solicitó a la UNP la realización    de un nuevo estudio de riesgo en favor del accionante. Ello fue así dado que    la accionada le informó el 1° de diciembre de 2024 sobre “el desmonte del    esquema de protección que le había sido otorgado”. En dicha oportunidad,    llamó a la UNP a “no desconocer los antecedentes y el contexto de riesgo que    enfrentan los líderes y defensores de derechos humanos, evidenciados en las    Alertas Tempranas”. En similar sentido, asesoró al actor para la presentación    del recurso de reposición pertinente, siendo esta la última gestión realizada    sobre el asunto.    

(vii)   Señaló que en el 2025 no ha realizado ninguna activación de ruta    de protección debido a que no ha recibido ninguna solicitud del accionante    y/o información de nuevos riesgos.   

     

     

     

     

     

     

Unidad    para las Víctimas[33]                    

El    contenido de la intervención de Johanna Andrea Castro    Villamil, jefe de la oficina asesora jurídica se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Hizo un recuento de las declaraciones del accionante tramitadas ante    la entidad. En concreto, figuran en sus registros actuaciones por los hechos    victimizantes de desplazamiento, secuestro, amenaza y delitos contra la    libertad y la integridad sexual -entre los años 1997, 2001, 2008, 2017, 2021,    2022 y 2024-. Todos estos hechos tuvieron lugar en el municipio y    otros municipios del departamento. Adicionalmente, hizo alusión a    diferentes peticiones presentadas por el actor a la entidad en el 2024, en    las que solicitó garantías para los integrantes de las mesas de víctimas en    el orden municipal, departamental y nacional.    

(ii)           Sobre las acciones que ha implementado en el marco de las    alertas tempranas, señaló que (a) brinda orientaciones técnicas a las    entidades territoriales para la activación de las rutas de atención; (b)    participa con voz y voto en el CERREM; y junto con la UNP (c) desarrolló un    protocolo para la atención de emergencias de la población líder y defensora    de los derechos humanos, a pesar de que no es la entidad llamada a garantizar    la seguridad de aquellos.    

(iii)        En lo relativo a nuevas amenazas en contra del actor, señaló que    encontró en su registro una declaración del 4 de septiembre de 2024 hecha por    el accionante por eventos de amenazas y desplazamiento forzado. Los hechos    fundamento de la declaración presuntamente ocurrieron el 13 de agosto de    2024.   

Fiscalía General de    la Nación[34]                    

El    contenido de la intervención de Moisés Roca Benavides,    fiscal 30 Seccional – Unidad delitos contra la vida del municipio se    sintetiza a continuación.    

     

(i)             Radicado 47001600102202413108.    Informó que se generó a raíz del oficio del 14 de agosto de 2024 proferido    por la Gobernación del departamento y dirigido a diferentes entidades.    En dicho oficio se solicitó la activación de la ruta de atención y protección    de líderes sociales y miembros de la mesa de participación de víctimas. El    fundamento de la investigación es un “comunicado anónimo dirigido a la    opinión pública donde se señala a CARLOS y 11 personas más, a quienes    se les declara objetivo militar, y se les insta a abandonar el departamento”.    En la actualidad la investigación está en estado activo y en etapa de    indagación.    

(ii)          Radicado 470016001019202317164.    Relató que la investigación se adelanta por la conducta de actos de    discriminación, que inició a raíz de la petición presentada por el    accionante ante el contralor delegado para el postconflicto -Rubén Darío    Granda Escobar-. En dicho documento, el actor narró que los señores Rubén    Romero Blanco y Yair Toncel López cuestionaron su idoneidad para ocupar su    posición en la mesa de participación de víctimas. Adicionalmente, según el    señor Carlos, los sujetos mencionados habrían realizado comentarios en    su contra de índole racista y homofóbico. Esta investigación fue archivada el    30 de octubre de 2023.    

     

El contenido de la intervención de Viviana    Patricia Iriarte Zapata, fiscal 37 delegada ante los jueces penales del    circuito – Seccional de otro municipio se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Radicado 47001600101922416175.    Señaló que el 17 de octubre de 2024 le fue asignada la actuación, la cual    corresponde a una denuncia presentada por el accionante por el delito de    amenazas, del cual fue presuntamente víctima el 18 de agosto de 2024. En la    actualidad, la dependencia se encuentra “adelantando las acciones tendientes    al esclarecimiento de los hechos (…) encontrándose pendientes los resultados    de las órdenes de policía judicial”.    

(ii)           Expuso que la vulneración alegada por el accionante obedece a    las actuaciones de la UNP y el CERREM, por lo que carece de legitimación por    pasiva.    

El contenido de la intervención de Sonia    Esperanza Gallego Duque, fiscal 36 Seccional de vida, feminicidios y amenazas    del municipio se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Radicado 471896001024202250214.    Corresponde a una denuncia del accionante por el delito de amenazas contra    defensores de derechos humanos y servidores públicos. Indicó que luego de    reiteradas citaciones, el actor puso en conocimiento unos mensajes de texto    que recibió en su celular el 7 de enero de 2022, en los que fue amenazado de    muerte junto a otras personas y se firmaba con la siguiente sigla: AGC.    Al respecto, aclaró que sobre estos hechos se adelanta una indagación    paralela y confidencial en otra dependencia, “ya que al parecer es una    amenaza falsa, difundida por una de las personas que aparece precisamente en    el mensaje”.    

(ii)           Radicado 470016001019202411718.    Investigación por la conducta punible de amenazas. Informó que el asunto fue    remitido por competencia por la Fiscalía 27 Seccional de otro municipio.    Actualmente el radicado está en etapa de indagación con programa metodológico    asignado a investigadores y con órdenes a policía judicial.    

(iii)        Expuso que, con posterioridad a la presentación de la acción de    tutela analizada, no ha tenido conocimiento de otros hechos.    

     

Madeleyne    Pérez Ojeda, directora seccional del departamento, presentó las    acciones que ha activado para acatar las alertas tempranas. En concreto,    expuso las principales estrategias mediante las cuales la institución    pretende garantizar de forma rápida y efectiva la protección de los derechos    y la seguridad de los afectados. En concreto, explicó que esas estrategias    son las siguientes: (i) activación de la ruta de atención inmediata; (ii)    coordinación con la policía judicial; (iii) mesas de trabajo con fiscales y    policía judicial; (iv) monitoreo y evaluación continua; y (v) fortalecimiento    de la comunicación interinstitucional.    

     

El    contenido de la intervención de Andrea del Pilar Verdugo    Parra, directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación se    sintetiza a continuación.    

     

(i)              Presentó un informe de la consulta realizada por la Dirección    de atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones de la Fiscalía.    La dependencia, luego de realizar una búsqueda en el sistema solo con el    nombre del accionante, aportó un cuadro donde se aprecian quince (15)    denuncias en las que figura como denunciante/víctima por las conductas    de amenazas, actos de racismo o discriminación y amenazas contra defensores    de derechos humanos y servidores públicos[35]. En total, permanecen activas    siete (7) de esas investigaciones.    

(ii)           En atención a la respuesta brindada, solicitó declarar cumplida    la orden dispuesta en el auto de pruebas y, por consiguiente, desvincular del    trámite a la entidad.    

Policía Nacional[36]                    

El    contenido de la intervención del coronel José Andrés Gómez    Zapata, director de Protección y Servicios Especiales (e) se sintetiza a    continuación.    

     

(i)             La jefe del Grupo de Derechos Humanos de la dependencia señaló    que su oficina no conoció de ningún trámite relativo a las conductas de las    que presuntamente fue víctima el accionante. Por su parte, adujo que no    conoció de las alertas tempranas o informes de seguimiento expedidos por la    Defensoría del Pueblo. Finalmente, expuso que no ha conocido de nuevos hechos    de amenazas de las que haya sido víctima el actor.    

(ii)           El jefe de Área de Protección a Personas e Instalaciones de la    dependencia relacionó las personas que son objeto de protección en virtud de    su cargo, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015. Posteriormente, indicó    que dentro de sus registros no encontró información referente al accionante y    no ha conocido de nuevas amenazas o hechos de violencia de las que haya sido    víctima.    

(iii)        Posteriormente, la jefe del Grupo de Derechos Humanos JESEP –    Jefatura Nacional de Servicio de Policía remitió una respuesta con información    adicional relativa al accionante. En primer lugar, reportó que en el periodo    comprendido entre el 1 de enero de 2022 y el 4 de marzo de 2025 conoció de    dos hechos de amenazas de las que fue víctima el actor. Asimismo, señaló que    como medidas preventivas se implementaron rondas policiales en el    2023. En segundo lugar, informó que en atención a las alertas tempranas    emitidas por la Defensoría del Pueblo se han desarrollado acciones preventivas    y operativas[37]. En igual sentido, expuso    sus obligaciones en el marco de las referidas alertas. Afirmó, en tercer    lugar, que no ha conocido nuevos hechos de amenaza de los cuales haya sido    víctima el accionante. No obstante, hizo un recuento de las rutas de    acompañamiento que se activan ante estas circunstancias.    

Procuraduría General    de la Nación[38]                    

El    contenido de la intervención de Néstor Iván Osuna Patiño,    procurador delegado con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos    humanos se sintetiza a continuación.    

     

(i)             Hizo alusión a las diferentes actuaciones y comunicaciones que    ha adelantado en el marco de la protección del accionante. Entre otras cosas,    informó que el 31 de marzo de 2025, en atención al auto de pruebas proferido    en el presente trámite, solicitó a la UNP información actualizada del caso    del señor Carlos e instó a que se tomaran medidas preventivas en    garantía de sus derechos fundamentales.    

(ii)           Informó que participa en el CERREM de la UNP en calidad de invitado    permanente, por lo que tiene voz, pero no voto.   

Ministerio del    Interior[39]                    

El    contenido de la intervención de Letty Rosmira Leal    Maldonado, directora técnica de la Dirección Jurídica se sintetiza a    continuación.    

     

(i)             Luego de realizar una búsqueda en su sistema documental no    encontró ningún trámite o petición promovida por el accionante ante la    entidad.    

(ii)           Relacionó las actuaciones que desarrolla en el marco de las    alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo. En lo referente al    caso concreto, dispuso que “en el departamento se tiene una (01)    alerta temprana abierta en la cual, se realizó (01) de articulación el día 02    de julio de 2021 y una (01) sesión de verificación de cumplimiento el día 07    de noviembre de 2023”.    

(iii)        Frente a la orden vigesimoprimera de la Sentencia SU-546 de 2023    (diseño e implementación de una estrategia de sistematización del sistema    normativo relativo a la protección de la población líder y defensora de los    derechos humanos), señaló que el cumplimiento consta de dos etapas: (a) socialización    de la normativa vigente[40]; y (b) actualización    normativa[41].    

(iv)         Pidió que se declare cumplida de manera integral la orden    dispuesta en el decreto probatorio y se desvincule a la entidad del presente    trámite.   

Ministerio de Defensa    Nacional[42]                    

Diana    Sánchez Lara, directora Derechos Humanos y DIH, solicitó la desvinculación de    la entidad por falta de legitimación por pasiva. Luego de hacer referencia a    las funciones de la UNP respecto del caso del accionante, indicó que el    ministerio limita su participación en el CERREM a la “recomendación de    medidas de protección resultado de la valoración y evaluación del riesgo    según el análisis de los profesionales adscritos a la UNP”.    

Consejería    Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario[43]                    

El    contenido de la intervención de Carolina Jiménez Bellicia,    coordinadora del Grupo de Gerencia de Defensa Judicial, se sintetiza a    continuación.    

     

(i)             Pidió que se declarara como cumplida la orden dispuesta en el    auto de pruebas.    

(ii)           Explicó que no tiene conocimiento de trámites o peticiones    formuladas por el accionante ante la entidad.    

(iii)        Indicó que hace parte del CERREM y conoció del caso del actor en    las sesiones realizadas el 19 de enero de 2022, 25 de noviembre de 2022 y 24    de noviembre de 2023. Al respecto, hizo un recuento de las valoraciones de    riesgo analizadas en dichas oportunidades.    

(iv)         Relacionó las diferentes actividades y actuaciones en las que ha    estado vinculado en el marco de las alertas tempranas 019 de 2023 y 044 de    2019.    

(v)           Señaló que desconoce de nuevas amenazas o hechos de violencias    de las que haya sido víctima el accionante con posterioridad a la    presentación de la acción de tutela.    

     

II.  CONSIDERACIONES    

     

1.      Competencia    

     

35. Esta Sala  es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo  establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36  del Decreto Ley 2591 de 1991.    

     

     

36. Carlos presentó acción de tutela en contra de la UNP  y el CERREM de la UNP, alegando la violación de sus derechos fundamentales a la  dignidad humana, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad  personal.    

     

37. La violación alegada tuvo lugar, a su  juicio, debido a que, a pesar de su condición de líder social y comunitario de  víctimas, la UNP y el CERREM decidieron modificar las medidas de protección de  las que era beneficiario. Dichas medidas consistían en un esquema de  protección tipo 1, el cual incluía (i) un vehículo convencional, (ii) dos  personas de protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un chaleco  blindado. Dicho esquema fue modificado mediante la Resolución 9900 del 19 de  diciembre de 2023 en la que se dispuso la adopción de un esquema de protección  tipo ligero y, por consiguiente, (i) finalizar el vehículo convencional y  una persona de protección; (ii) ratificar una persona de protección, un medio  de comunicación y un chaleco blindado; y (iii) implementar un apoyo de  transporte en cuantía de un SMLMV. Finalmente, la expedición de la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 en la que se  ratificó dicha modificación.    

     

38.  En su solicitud de amparo, el accionante  solicitó que se amparen sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a  la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal y pidió ordenar  a las accionadas (i) realizar una nueva evaluación de riesgo y (ii) mantener  las medidas de seguridad establecidas inicialmente y ratificadas mediante la  Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022.    

     

39. La autoridad judicial de  primera instancia amparó los derechos  fundamentales del accionante. En consecuencia, ordenó a la UNP que, en el  término de dos meses, realizara una revaluación del riesgo del señor Carlos  y se abstuviera de desmontar su esquema de seguridad mientras se culminaba  dicho estudio. Impugnada la decisión por la UNP, la  autoridad judicial de segunda instancia revocó la decisión impugnada y, en  su lugar, negó las pretensiones planteadas. En concreto, afirmó que el  accionante ya no ejercía su cargo como coordinador de la Mesa de  Víctimas y que el análisis de las entidades atendió a múltiples factores,  incluidos antecedentes de riesgo, el entorno y la condición poblacional del  señor Carlos. Igualmente, señaló que en el expediente no obraba la  solicitud del 9 de julio de 2024 por medio de la cual, según el actor, la UNP  ordenaba desmontar sus medidas de protección.    

     

40. A partir de los antecedentes  descritos, la Corte evaluará la procedencia de la solicitud de amparo. En caso de que se cumplan los  requisitos para ello, deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿las  resoluciones 9900 del 19 de diciembre de 2023 y 12757 del 3 de diciembre de  2024 de la UNP que, respectivamente, modificaron el esquema de seguridad y  ratificaron dicho cambio, vulneraron los derechos fundamentales invocados por  el señor Carlos?    

     

41. Es importante advertir que a pesar de que el accionante no invocó específicamente  la infracción del derecho al debido proceso, la Corte encuentra que la cuestión  central en esta oportunidad se refiere a si la actuación de la UNP es  compatible no solo con el derecho a la seguridad personal sino también con las  exigencias que se adscriben al debido proceso administrativo y que son  aplicables al trámite adelantado por la UNP cuando decide sobre las medidas de  protección de personas que se encuentran en riesgo. En esa dirección y en  ejercicio de las amplias facultades de las que dispone para delimitar el  alcance de la cuestión iusfundamental relevante[44], la Sala se ocupará de manera precisa de dicha dimensión.       

     

42. Con ese  propósito la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente presentará las  razones por las cuales la acción de tutela satisface las condiciones generales  de procedencia (infra 3). Luego de ello explicará que la expedición de  la resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024, por medio de la cual se mantuvo  la modificación del esquema de seguridad del accionante dispuesta en la  Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023, no origina una carencia actual de  objeto que pueda afectar la competencia de la Corte para adoptar una decisión  de fondo (infra 4). A continuación, la Corte se referirá a la protección constitucional de las personas que integran la  población líder y defensora de derechos humanos y, en particular, el alcance de  los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo (infra  5).  Posteriormente  establecerá si la actuación de la UNP  vulneró los derechos del accionante (infra 6). Finalmente, se indicarán algunas  conclusiones y los remedios judiciales a impartir (infra 7).    

     

3.      La acción de tutela presentada por Carlos satisface los requisitos  generales de procedencia    

     

43. La acción de tutela cumple con los  presupuestos básicos para su procedencia. Ello es así en atención al estudio  que se presenta a continuación:    

     

Tabla 3. Análisis de acreditación de los requisitos generales de  procedencia.    

Requisito                    

Acreditación en el    caso concreto   

Se cumple. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la    acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier    persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.    En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la    legitimación en la causa por activa para presentar la tutela se acredita con    su ejercicio (i) directo por parte de la persona titular de los derechos    invocados, (ii) por medio de los representantes legales o (iii) a través    de apoderado judicial. Igualmente es posible (iv) demostrando las condiciones    que hacen procedente la agencia oficiosa.    

     

En    el presente asunto, el mecanismo de amparo fue promovido directamente por el    señor Carlos, quien es el titular de los derechos fundamentales invocados y    quien acredita un interés para formular el reclamo ante la entidad accionada.   

Legitimación por    pasiva                    

Se    cumple. Los artículos 86 de la Constitución    Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 disponen que la acción de tutela    procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que    haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”. En    este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de    legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea    interpuesta en contra del sujeto que (i) conforme a la Constitución y la    ley, cuenta con la aptitud o capacidad legal para responder a la acción y ser    demandado[45] y (ii) es el presunto    responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o es    aquel llamado a resolver las pretensiones.    

     

(i)        La UNP está legitimada en la causa por pasiva. El artículo    1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015 establece que dicha entidad tiene a su cargo    el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la    libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades en    situación de riesgo extraordinario o extremo. En esos términos, entre otras,    es la llamada a recibir y tramitar las solicitudes de protección e    información, a adoptar las medidas de protección y a asegurar su implementación.    Finalmente, el Director General de la entidad accionada fue quien suscribió y    expidió las resoluciones 9900 del 19 de diciembre de 2023 y 12757 del 3 de    diciembre de 2024, la cuales fueron cuestionadas por el actor en el presente    trámite.    

     

(ii)   El    CERREM no ostenta la legitimación en la causa por pasiva. En la Sentencia    T-432 de 2024 al analizar una acción de tutela promovida contra la UNP y el    CERREM, la Corte Constitucional llegó a una conclusión idéntica. En    particular, explicó que esta dependencia (i) no tiene personería jurídica; y    (ii) de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, solo tiene funciones    consultivas y de emisión de recomendaciones. En efecto, la competencia para    calificar el riesgo de los beneficiarios y la adopción y/o reducción de las    medidas de protección recae exclusivamente en la UNP.    

     

(iii)    A pesar de que mediante auto de fecha del 27 de febrero de 2025 se dispuso la    vinculación al proceso de varias entidades, la Sala constata que ellas no    ostentan la capacidad legal para responder por las presuntas vulneraciones a    los derechos fundamentales del accionante. En efecto, las pretensiones del    accionante están dirigidas a la realización de una nueva evaluación del    riesgo como beneficiario del programa de Prevención y Protección, así como a    la implementación de las medidas de protección que ostentaba antes de la    modificación realizada por la UNP.    

     

No    obstante lo anterior, en las respuestas recibidas por la Sala se encontró que    el señor Carlos figura como denunciante/víctima en diferentes    causas penales por la conducta penal de amenazas o amenazas contra defensores    de derechos humanos y servidores públicos. Adicionalmente, se advirtió que,    en la actualidad, no existen procesos en curso, pues se informó que se    encuentran en etapa de indagación ante diferentes fiscalías. En    consecuencia, con fundamento en las amplias facultades del juez de tutela, la    Corte se ocupará de examinar las actuaciones relevantes en esta materia a    efectos de establecer si, en consideración a los derechos de los que son    titulares los líderes sociales según la sentencia SU-546 de 2023, es    procedente adoptar alguna medida en particular.    

     

De    acuerdo con ello la Corte constata que la Fiscalía General de la Nación y sus    delegadas -vinculadas al trámite por esta Corporación- se encuentran    legitimadas en la causa por pasiva. En efecto, de conformidad con los    artículos 250 de la Constitución y 66 del Código de Procedimiento Penal (en    adelante CPP), esta entidad es la titular de la acción penal, por lo    cual tiene la competencia para, entre otras, adelantar las investigaciones    por hechos constitutivos de delitos y, en caso de que ello sea procedente,    adelantar las actuaciones procesales de conformidad con la información    recolectada[46].    

     

En    igual sentido, respecto de las diferentes fiscalías que dieron respuesta al    auto de pruebas también se encuentra acreditada la legitimación por pasiva -supra    34-. En efecto, en adición a lo atrás explicado, son las dependencias que    tienen o han tenido a su cargo las investigaciones por los hechos que ha    denunciado el accionante.    

       

Respecto    de las demás entidades la Corte dispondrá su desvinculación del trámite de la    acción de tutela. En concreto, serán objeto de esta orden: la Alcaldía Distrital del municipio, la Defensoría del    Pueblo Regional del departamento, la Unidad para las Víctimas, la Gobernación del departamento, la Policía Nacional, la    Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior, el Ministerio    de Defensa Nacional y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y    el Derecho Internacional Humanitario.    

     

Si    bien la Sala reconoce que estas autoridades y delegadas tienen obligaciones    legales respecto de la población líder y de los    defensores y defensoras de derechos humanos -por ejemplo, tanto el Ministerio    del Interior como la Policía Nacional lideran y organizan el Programa de    Prevención y Protección (artículo 2.4.1.2.1 del Decreto 1066 de 2015)-, en el    presente trámite no se advierte que aquellas se hayan sustraído de dichos deberes    en una dimensión en la que vulneren los derechos fundamentales del    accionante. Ello, sumado a que, como ya se mencionó, el señor Carlos    no adujo que alguna de tales entidades hubiera estado involucrada en la    trasgresión que alega en su escrito de tutela.   

Inmediatez                    

Se cumple. La Corte ha señalado que la    acción de tutela se debe interponer en un término razonable, a partir del    momento en que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el    derecho fundamental[47]. Ello porque la acción de tutela    es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos    fundamentales. A pesar de no contar con un término preciso para invocar la    acción de amparo, por mandato expreso del artículo 86 de la Constitución debe    existir correspondencia entre la naturaleza sumaria del proceso de tutela y    su interposición justa y oportuna[48].    

     

En    el presente asunto, el señor Carlos promovió la solicitud de amparo el    19 de julio de 2024. Por su parte, la última actuación o comunicación relativa    a las medidas de protección de la que es beneficiario, proferida antes de la    presentación de la acción de tutela, tuvo lugar el 19 de diciembre de 2023    con la expedición de la Resolución 9900 de 2023. Este lapso se advierte como    razonable por la Sala.   

Subsidiariedad                    

Se    cumple. Esta Corporación ha reconocido que, conforme al artículo 86    constitucional, la acción de tutela es un mecanismo de protección que puede    ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando    no exista otro medio idóneo y eficaz para la protección de los derechos    invocados, o cuando al existir otros medios de defensa judiciales, se    requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para    evitar un perjuicio irremediable.    

     

En    lo referente al caso concreto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido    que, en principio, el medio de control de nulidad y restablecimiento del    derecho es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para cuestionar las    resoluciones proferidas por la UNP al interior del Programa de Protección y    Prevención. Es idóneo, toda vez que el juez administrativo tiene la    facultad para examinar la legalidad y constitucionalidad de las resoluciones    y, eventualmente, cesar sus efectos. Por otro lado, en términos generales    puede advertirse como eficaz, pues permite brindar una protección    preliminarmente oportuna, dado que el Código de Procedimiento Administrativo    y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- permite al interesado solicitar    medidas cautelares con el fin de evitar un perjuicio iusfundamental    irremediable.      

     

Ahora    bien, la Corte ha explicado que el medio de control de nulidad y    restablecimiento puede ser ineficaz si, atendiendo las circunstancias    concretas del demandante, no es lo suficientemente expedito para garantizar    sus derechos, incluso, en el evento en que se soliciten medidas cautelares.    Al respecto, esta Corporación ha explicado que esto ocurre cuando se advierte    que el accionante (i) es sujeto de especial protección constitucional o    se encuentran en situación de vulnerabilidad; (ii) se encuentra en una situación    de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación;    y (iii) a partir de un examen preliminar, se evidencia que los actos    administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la    situación de riesgo en la que se encontraba el accionante[49].     Ante este escenario, el juez de tutela debe intervenir de manera inmediata y    resulta desproporcionado remitir al accionante ante la jurisdicción de lo    contencioso administrativo.    

     

La    Sala considera que la solicitud de amparo cumple las tres condiciones que    permiten afirmar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en estos    casos. En efecto, (i) el actor manifestó ser un líder social y comunitario de    víctimas, condición que le fue reconocida por diferentes entidades vinculadas    al trámite y por la accionada (la Corte Constitucional ha reconocido que este    grupo poblacional está en una situación de especial riesgo por la violencia    en Colombia[50]); (ii) en la Resolución 9900 del    19 de diciembre de 2023, la UNP reconoció que el señor Carlos    enfrenta un nivel de riesgo extraordinario; (iii) de acuerdo con su    respuesta al decreto probatorio, el accionante tiene la calidad de    denunciante en diferentes causas penales por hechos relativos a amenazas, por    lo que las modificaciones efectuada por la UNP a su esquema de seguridad    tienen incidencia directa en su situación de seguridad particular.    

     

44. Así las cosas, esta Sala advierte que la  acción de tutela promovida por el señor Carlos cumple con los  presupuestos generales de procedencia. En consecuencia, abordará el estudio del  caso concreto.     

4.     La expedición de la Resolución 12757 de 2024, por medio de la cual se mantuvo el  esquema de seguridad Tipo Ligero al accionante, no implica la configuración de una carencia actual de objeto    

     

45. En el curso del trámite de tutela, la UNP  informó que a través de la orden de trabajo OT 647758, se encontraba en trámite  una nueva evaluación del riesgo al señor Carlos. Dicho estudio culminó  con la expedición de la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024, donde se  resolvió adoptar las medidas de protección recomendadas por el CERREM. Ellas  implicaban ratificar el “esquema de protección Tipo Ligero conformado por una (1) persona  de protección y un (1) apoyo de transporte en cuantía de un (1) SMMLV por doce  (12) meses”. Así como “un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación”[51].  Es entonces necesario evaluar si, con la expedición del mencionado  acto administrativo, se configuró una carencia actual de objeto en el  expediente en revisión.    

     

46. La  carencia actual de objeto ha sido definida por la jurisprudencia constitucional  como un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motiva la  solicitud de amparo ha desaparecido o “ha cesado”[52].  Ante este escenario, el pronunciamiento del juez constitucional puede llegar a  tornarse innecesario. Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado tres  hipótesis en las que opera el mencionado fenómeno y en la Sentencia T-200 de  2022 se incluyó el siguiente cuadro para su sistematización[53]:     

     

Tabla 4.  Presupuestos de configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto.  Fuente: Sentencia T-200 de 2022, reiterada en la Sentencia T-300 de 2023.    

                     

Hecho    superado                    

Situación    sobreviniente                    

Daño consumado   

Momento de configuración                    

Entre    la interposición de la acción de tutela y el fallo del juez, sea en    instancias o en revisión.   

Criterios                    

(i)    Se ha satisfecho la pretensión (ii) por voluntad propia del accionado.                    

Cualquier    evento diferente al hecho superado o daño consumado que implique que la orden    del juez caería al vacío.                    

Se    perfecciona la afectación que se buscaba evitar con la tutela.   

Deber del juez                    

Pronunciamiento    facultativo para realizar pedagogía constitucional o evitar daños a futuro.                    

Pronunciamiento    obligatorio para evitar que el daño se proyecte hacia el futuro o implementar    correctivos.    

     

47. Teniendo  en cuenta que en la Resolución 12757 de 2024 la UNP dispuso ratificar las  medidas de protección dispuestas en la Resolución 9900 de 2023, puede  concluirse que las circunstancias que originaron la acción de tutela permanecen  intactas dado que, materialmente, nada ha cambiado en las decisiones de la  entidad. La expedición de un acto administrativo que reproduce materialmente el  contenido de los actos administrativos cuestionados no incide en la actualidad  del objeto. El señor Carlos, precisamente, pretende que se implementen  las medidas de protección vigentes con anterioridad al acto administrativo  expedido en el año 2023.    

     

5.      La protección constitucional de las  personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos y, en  particular, el alcance de los derechos a la seguridad personal y al debido  proceso administrativo[54]    

     

48. Teniendo en cuenta el problema jurídico  planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia acerca de la protección  constitucional de las personas que integran la población líder y defensora de  derechos humanos. Para ello, y con fundamento en la Sentencia SU-546 de 2023,  enunciará el alcance general de cada uno de los derechos, así como las  posiciones jurídicas que protegen (infra 5.1). Luego de ello describirá la Ruta Ordinaria de Protección a  cargo de la UNP conforme se encuentra regulada en el Decreto 1066 de 2015 y en  la jurisprudencia constitucional (infra 5.2) y precisará las subreglas que, con fundamento en los derechos a  la seguridad personal y al debido proceso rigen la valoración adelantada por la  UNP cuando debe tomar decisiones sobre la adopción de medidas de protección (infra  5.3).    

     

5.1. Los derechos constitucionales  de las personas que integran la población líder y defensora de  derechos humanos    

     

49. En la Sentencia SU-546 de 2023, la Sala  Plena precisó los derechos de los que son titulares las personas que integran la  población líder y defensora de derechos humanos. Indicó, en consideraciones que  ahora se reiteran, lo siguiente:    

     

“La Corte encuentra que el  ensamble de ambas perspectivas, la judicial emprendida por este tribunal y la  adelantada por la Comisión IDH, permite identificar los contenidos mínimos que  debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de líderes y lideresas  sociales. Dicho sistema puede identificarse a partir del reconocimiento de  cuatro derechos básicos, al que se adscriben diferentes posiciones y relaciones  jurídicas. Esos derechos deben ser articulados en una política pública  participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de  seguimiento”.    

     

50. Posteriormente,  enunció los mencionados derechos y delimitó sus contenidos en la siguiente  tabla.    

     

Tabla  5. Derechos de la población líder y defensora de los derechos humanos. Fuente:  Sentencia SU-546 de 2023.      

         Derecho                    

Contenidos específicos del    derecho   

Derecho a la seguridad    personal con enfoque de seguridad humana    

     

Estos contenidos deben    ser aplicados tanto a medidas individuales como a medidas colectivas    

                     

A la implementación oportuna de las recomendaciones de las    alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo y a la definición de    una metodología para la adopción de planes de acción dentro de las Comisiones    Intersectoriales para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT)   

A la    adopción de rutas colectivas de protección cuando se encuentren satisfechas    las condiciones para ello   

A la    existencia e implementación de un plan que garantice la presencia efectiva de    las instituciones estatales con competencia para la prevención del riesgo   

A la    existencia e implementación de mecanismos (Chat de reacción inmediata) de    atención y respuesta ante emergencias para prevenir y proteger la vida,    integridad y libertad de la población líder y defensora de derechos humanos    en situación de riesgo   

A la    identificación del riesgo extraordinario o extremo al cual una persona,    familia o grupo de personas están sometidos, a que se advierta oportuna y    claramente a los afectados el riesgo identificado y a que se adopten de    oficio las medidas de protección necesarias   

A la    valoración, con base en un estudio detallado de cada situación, de la    existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado.   

A la    definición oportuna de las medidas y medios de protección específicos,    adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo    identificado se materialice   

A la    adopción de medidas con enfoque diferencial tomando en consideración, entre    otras cosas, el género, la orientación sexual o la pertenencia a comunidades    étnicamente diferenciadas   

A la    asignación de los medios y medidas de protección de manera oportuna y en    forma ajustada a las circunstancias de cada caso   

A la    evaluación periódica de la evolución del riesgo extraordinario y a que se    tomen las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.   

A la    actuación efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario    y a que se adopten acciones específicas para mitigarlo o aminorar sus efectos   

A la    proscripción de cualquier decisión que cree un riesgo extraordinario o    extremo para las personas en razón de sus circunstancias   

A la    protección de las mujeres lideresas ante el riesgo de violencia sexual   

Derecho al debido    proceso    

     

                     

A la notificación de todas las actuaciones adelantadas en el    curso del procedimiento, garantizando la participación real y efectiva del    afectado   

A la    incorporación formal, en los procedimientos de valoración, de la presunción    de riesgo de los líderes sociales   

A la    debida motivación técnica del grado de protección reconocido, considerando    que la carga de la prueba está en cabeza de la entidad técnica   

A la    presentación de una motivación especial cuando se pretenda [reducir] el nivel    de protección otorgado inicialmente   

A la    adopción de medios tecnológicos que permitan presentar solicitudes de    protección de forma sencilla, de fácil diligenciamiento y acceso   

A la    adopción en los procesos administrativos de un enfoque diferencial en función    de las condiciones especiales del líder o lideresa.    

     

Derecho a ejercer libremente el liderazgo social y como defensor    de los derechos humanos    

                     

A la    existencia y ejecución de reglas, criterios y directrices con alcance    nacional y territorial, para asegurar ambientes propicios para la defensa de    los derechos humanos, eliminando ambientes hostiles o peligrosos   

A la existencia y ejecución    de reglas, criterios y directrices con alcance nacional y territorial, para    actuar sobre las causas estructurales que afectan su seguridad   

A la existencia y ejecución    de reglas, criterios y directrices con alcance nacional y territorial, que    propicien una cultura de legitimación y reconocimiento al trabajo de    defensoras y defensores de derechos humanos   

Al reconocimiento público    del papel fundamental que ejercen las personas defensoras para la vigencia de    las instituciones democráticas y el Estado de Derecho   

A que los funcionarios    públicos se abstengan de realizar declaraciones (i) que estigmaticen a    líderes o lideresas indígenas, afrodescendientes y de organizaciones de    mujeres, o (ii) que sugieran que actúan de manera indebida o ilegal, por    realizar sus labores de promoción y defensa de los derechos humanos   

A que se adopten directrices    o reglas encaminadas a prevenir actuaciones que estigmaticen a la población    líder y defensora de derechos humanos   

A que se divulgue de manera    amplia y eficaz la regulación ya existente (Decreto1444 de 2022) relacionada    con la no estigmatización de la población líder y defensora de derechos    humanos   

A que los funcionarios    públicos se abstengan de participar en campañas de difamación, diseminación    de representaciones negativas o la estigmatización de personas defensoras de    derechos humanos y el trabajo que realizan   

A que se investigue a las    autoridades que cuestionen la legitimidad del trabajo que llevan adelante    personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones   

A que las directrices,    regulaciones, campañas y publicidad de las autoridades atiendan el enfoque    diferencial en función de las condiciones especiales del líder o    lideresa   

A que exista un recurso    adecuado a disposición de los defensores y defensoras cuando son objeto de    declaraciones estigmatizantes que pueden afectar su reputación, comprometer    su integridad personal, o dar pie a o facilitar su criminalización   

A que se garantice en las    instancias existentes (Consejo Nacional de Paz y los Consejos Territoriales    de Paz) o que se creen, la participación de la población líder y    defensora de derechos humanos en la toma de decisiones que los afectan    

     

     

     

     

     

     

     

     

Derecho a la justicia efectiva                    

A la    verdad, reparación y garantías de no repetición.   

A que se prevea y se aplique el enfoque de género y la    perspectiva de interseccionalidad a través del desarrollo estratégico de los    casos   

A que se adelante una investigación diligente, seria,    independiente, transparente y oportuna que permita identificar (i) los autores    y partícipes de los delitos y (ii) los patrones de victimización contra la    población líder y defensora de derechos humanos, garantizando una reparación    adecuada   

A que las investigaciones    tomen en cuenta el rol del defensor o defensora como punto de partida   

A que las investigaciones    tomen en cuenta el enfoque diferencial en función de las condiciones    especiales del líder o lideresa afectado.   

A que las autoridades    ofrezcan estadísticas reales sobre el esclarecimiento de delitos cometidos    contra la población líder y defensora de derechos humanos   

A que las investigaciones    respondan a protocolos que tengan en cuenta los riesgos inherentes a la labor    de defensa de los derechos humanos   

A priorizar la investigación    de los determinadores de los hechos que constituyan delitos contra la    población líder y defensora de derechos humanos   

A que las investigaciones se    realicen en un plazo razonable, evitando dilaciones, obstrucciones o    entorpecimientos injustificados de los procesos    

     

51. Según se desprende de lo indicado por la  Corte, son diversas las posiciones iusfundamentales adscritas a los derechos de  los que son titulares los líderes y lideresas sociales, así como los defensores  y defensoras de derechos humanos. La Corte debe reiterar ese reconocimiento y,  afirmar, en consecuencia, la vigencia de deberes ineludibles cuyo cumplimiento  le corresponde a las diferentes autoridades estatales.    

     

52. Sobre esto último, la Sala debe detenerse  en una cuestión importante. La Sentencia SU-546 de 2023 estableció la especial  importancia del derecho a defender derechos. Al respecto, la Sala Plena  señaló que aquel tenía como principal objetivo “garantizar un ámbito de  actuación seguro y libre para  que defensoras y defensores reclamen el respeto, la garantía y la protección de  los derechos humanos”. Según la Corte “[e]l activismo pacífico a favor de los  derechos humanos constituye una manifestación especialmente protegida dado que  se integra al código genético de la Constitución de 1991” (énfasis original).    

     

53. Esa perspectiva permite entonces reconocer  que una faceta fundamental del mencionado derecho es la libertad de actuar  sintiéndose seguro y libre. A pesar de ello, el miedo parece ser un factor  común en casos como el presente. La Corte ha constatado en múltiples ocasiones  que los líderes sociales y los defensores de derechos humanos se han  enfrentado, una y otra vez, a situaciones de riesgo que derivan en un  sentimiento de inseguridad que no están llamados a soportar y que, en casi  todas las ocasiones, trasciende a sus familias y al resto de la comunidad.    

     

54. Conforme a lo indicado el derecho a  defender derechos impone a las autoridades deberes permanentes que incluyen,  entre otras cosas, la obligación de garantizar la seguridad de los miembros de  este grupo poblacional. El hecho de que estas personas, aún con miedo por su  vida o la de sus familias, no desistan de sus actividades no puede tolerarse  como una situación de normalidad. Es, por el contrario, la más fiel e  infame representación de la desprotección de sus derechos.    

     

5.2.Ruta ordinaria de protección  individual a cargo de la UNP: aspectos generales y procedimentales del programa  de Prevención y Protección[55]    

     

5.2.1.   Aspectos generales del programa de Prevención y Protección a cargo  de la UNP    

     

55. La Unidad Nacional de Protección se creó  mediante el Decreto 4065 de 2011. Allí, además de adscribirse al Ministerio del  Interior, le fue reconocida personería jurídica, así como autonomía  administrativa y financiera. La UNP ha asumido diferentes programas de  protección dirigidos a poblaciones específicas, tanto individuales como  colectivas, tal y como se desprende de las disposiciones ahora compiladas en el  Decreto 1066 de 2015[56].    

     

56. El Decreto 4912 de 2011[57]  creó el Programa de Prevención y Protección, el cual tiene como fin “proteger  de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así  como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos”. Posteriormente, el  Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y  riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y  (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho  estos últimos.     

     

–          Riesgos y variables para su  definición    

     

57. Al regular los tipos de riesgo dicho decreto  prevé que este puede ser de tres categorías: (i) riesgo ordinario[58];  (ii) riesgo extraordinario[59]; y (iii) riesgo extremo[60].    

     

58. Con el propósito de calificar cada uno de  estos niveles, la UNP agrupó y sistematizó la matriz de calificación del  riesgo[61]. Dicha matriz, que se compone de  tres ejes (amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad), tiene como finalidad  asegurar la determinación objetiva y técnica del nivel del riesgo de una  persona. Sobre el particular, en la Sentencia SU-546 de 2023 la Corte recordó  que “la UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y  el conocimiento técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas  de seguridad a adoptar”, lo que no implica, en todo caso, “que la calificación  del riesgo sea un terreno vedado al juez de tutela”, en atención a las  falencias que se han advertido en las decisiones de la entidad.    

     

59. Los ejes y las variables que debe analizar  la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la  que se encuentra se sintetiza en la siguiente tabla:    

     

Tabla 6. Matriz de calificación del riesgo. Fuente: Sentencia  T-469 de 2020, reiterada en la Sentencia SU-546 de 2023.    

Eje                    

Variables    que se analizan   

     

     

Amenaza                    

1.    Realidad de la amenaza y las evidencias verificadas.    

2. Individualidad    de la amenaza.    

3.    Presunto acto generador de la amenaza.    

4.    Capacidad del actor para materializar la amenaza.    

6.    Inminencia de la materialización de la amenaza.   

Riesgo    específico                    

1.   Condición.    

2.   Factor diferencial y de género.    

3.   Perfil.    

4.   Antecedentes personales del riesgo.    

5.   Análisis de contexto.    

6.   Riesgo de afectación de los derechos a la vida, integridad,    libertad y seguridad personales.   

     

Vulnerabilidad                    

1.   Conductas y comportamientos.    

2.   Permanencia en el sitio de riesgo.    

3.   Vulnerabilidad asociada al entorno residencial.    

4.   Vulnerabilidad asociada al entorno donde desarrolla actividades    y/o trabajo.    

5.   Vulnerabilidad asociada al entorno social y comunitario.    

6.   Vulnerabilidad en los desplazamientos (movilización del evaluado    de un sitio a otro).    

7.   Vulnerabilidades marginales del núcleo familia.   

De    la suma de los tres ejes descritos anteriormente, se obtiene el nivel de    riesgo en una escala del 15% al 100%. En concreto, el analista debe    determinar si la persona enfrenta un riesgo ordinario (15% al 50%),    extraordinario (51% al 80%) o extremo (81% al 100%)[62].    A partir de lo anterior, el CERREM elabora las recomendaciones sobre el    esquema de seguridad que requiere la persona y la UNP, en última instancia,    expide la resolución en la que se implementan.    

     

–          Beneficiarios de las medidas de protección    

     

60. El Decreto 1066 de 2015 establece los  sujetos beneficiarios de protección. En el artículo 2.4.1.2.6 de la mencionada disposición se establece un listado de aquellas  personas beneficiarias entre las que se encuentran, entre otros, los y las  dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de  derechos humanos, víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos[63].    

     

–          Medidas de prevención, protección y emergencia    

     

61. También el Decreto 1066 de 2015 regula las  medidas de prevención[64], protección[65]  y urgencia[66]. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto  1066 de 2015 establece 6 tipos de medidas de protección tal y como se describen  en la siguiente tabla:    

     

Tabla 7. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de  2015. Fuente: Sentencia T-432 de 2024.    

Tipo ligero                    

•    Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1    escolta.    

• 1    apoyo de transporte hasta por dos (2) SMLMV.                    

Tipo 3                    

• 1    vehículo corriente o blindado.    

• 1    conductor.    

• 2    escoltas.   

Tipo 1                    

•    Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1    vehículo corriente.    

• 1    conductor.    

• 1    escolta.                    

Tipo 4                    

•    Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1    vehículo blindado    

• 1    vehículo corriente    

• 2    conductores    

•    Hasta 4 escoltas   

Tipo 2                    

•    Brinda seguridad a una sola persona.    

• 1    vehículo blindado    

• 1    conductor    

• 1    escolta                    

Tipo 5                    

•    Brinda protección a un grupo de 2 o más personas.    

• 1 vehículo    corriente o blindado.    

• 1    conductor.    

• 2    escoltas.    

     

5.2.2.   Procedimiento ordinario de calificación del riesgo en el programa  de Prevención y Protección a cargo de la UNP     

     

62. En el artículo 2.4.1.2.40 el Decreto 1066  de 2015 se establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección  individual en el programa de prevención y protección de la UNP. Dicho  procedimiento se compone de seis etapas principales: (i) recepción de la  solicitud (numeral 1°); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de  Recopilación y Análisis de Información -CTAR- (numeral 3°); (iii) examen  del Grupo de Valoración Preliminar -GVP- (numeral 4°); (iv) recomendación  del CERREM (numeral 5°); (v) expedición del Acto administrativo  (numerales 6° y 7°); y (vi) seguimiento y reevaluación. (numerales 8°,  9° y 10°)[67].    

     

63. En los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y  2.4.1.2.46 se establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas  de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar,  anualmente, el nivel del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales -por  ocurrencia de hechos nuevos- puede procederse en ese sentido antes de que  finalice dicho periodo.    

     

64. La Corte ha recordado en varias  oportunidades que la UNP es “la autoridad responsable de la calificación del  nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de  prevención, protección o urgencia”. Ha indicado que “[e]l proceso de calificación  del riesgo ‘es un trámite complejo que debe agotar varias etapas y en el que  intervienen distintas entidades’ y actores”. Según la Corte “tanto el GVP como  el CERREM, quienes participan en el proceso, ‘son cuerpos colegiados con  presencia de varias autoridades y, para algunos casos particulares, también  representantes de la sociedad civil’”. De cualquier forma “la jurisprudencia ha  aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la  responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de  tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección  que correspondan”[68].    

     

5.3.           Los derechos a la seguridad personal y al  debido proceso y las subreglas específicas que rigen los procesos de valoración  del riesgo a cargo de la UNP    

     

65. Teniendo en cuenta que en esta oportunidad  la cuestión planteada se relaciona directamente con el derecho a la seguridad  personal y al debido proceso durante el trámite de valoración de la situación  en la que se encuentra el accionante, es necesario referir algunas de las  subreglas aplicables a dicho procedimiento y cuyo respeto es imperativo.    

     

66. En la Sentencia T-432 de 2024 la Corte  indicó que el “derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas  para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se  derivan de una amenaza”. Según esa decisión existe una amenaza de  tal naturaleza cuando se identifican “hechos reales que (…) implican la  alteración (…) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la  integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro”.    

     

67. Si bien la Corte ha reconocido que la UNP  dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas  de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al  deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso: (i) el  principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el  deber de motivación; (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones  adoptadas en esos procedimientos; (v) el derecho a impugnar las decisiones; y  (vi) el plazo razonable[69].    

     

68. En la referida decisión, apoyándose en lo señalado en la Sentencia  SU-546 de 2023, la Corte precisó cuatro subreglas derivadas del deber de  motivación y aplicables en el procedimiento ordinario del programa de  Prevención y Protección de la UNP. A continuación, se sintetizan.    

     

Tabla 8. Subreglas derivadas del deber de motivación en el  procedimiento ante la UNP.    

Subregla No. 1   

La    evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y    soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de    riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario.    

La    UNP debe tener en cuenta todas las variables de la matriz de calificación.    La omisión injustificada de alguna de las variables en el estudio y/o el    análisis defectuoso de los medios de prueba, constituyen una violación al    debido proceso.    

     

El archivo de las investigaciones por el delito de amenaza o la    falta de avance en aquellas no pueden, de ninguna manera, ser un criterio    determinante para concluir que el peticionario no está en una situación de    riesgo.   

Subregla No. 2   

La UNP tiene la obligación de    precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de    calificación y especificar el “porcentaje de riesgo    ponderado” que arroje la evaluación.    

     

No    basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a    las recomendaciones de la sesión técnica del CERREM. La UNP debe presentar    todas las razones que soportan su decisión y debe valorar de manera técnica y    específica las particularidades del caso concreto.   

Subregla No. 3   

La    UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces.    

     

Las    medidas adoptadas deben ser (i) adecuadas a la situación de riesgo y propias    de las condiciones particulares del protegido; y (ii) tendientes a prevenir    la materialización de los riesgos o a mitigar sus posibles efectos.    

     

Si    en el trámite de reevaluación la UNP pretende finalizar algunas de las    medidas debe motivar de forma suficiente y objetiva (i) la procedencia    de la reducción de los esquemas de seguridad y (ii) la idoneidad y    eficacia de las medidas de protección que se mantengan.    

     

La    reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una disminución    relevante y probada del nivel de riesgo. En consecuencia, las reducciones de    esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel    de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso    y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad    personales de los peticionarios.   

Subregla No. 4   

La    UNP debe aplicar el principio de enfoque diferencial cuando los peticionarios    tengan la calidad de defensores de derechos humanos.    

     

Este    enfoque implica, entre otras cosas, una presunción de riesgo a    favor de ciertas personas o grupos. En estos casos la UNP debe asumir la    carga probatoria y solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este    grupo poblacional luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad.    

     

Si existe una duda sobre el    nivel de amenaza de la persona, la entidad deberá aplicar una interpretación    favorable a sus derechos fundamentales a la seguridad, la vida y la    integridad; en especial, si la persona ya tenía un esquema de protección por    riesgo extraordinario.    

     

69. La relevancia constitucional de asumir un  enfoque diferencial a efectos de proteger los derechos ha derivado en su  aplicación a los procesos administrativos a cargo de la UNP. En efecto, la  Sentencia SU-546 de 2023 estableció que los esquemas de protección deben tener  en cuenta tales enfoques dado que la población líder y defensora de derechos  humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Según  la Corte, existen al menos tres enfoques específicos que deben ser considerados  al decidir sobre las medidas de protección:    

     

Tabla  9. Enfoques diferenciales aplicables a los análisis de riesgo de la población  líder y defensores de derechos humanos.    

Enfoque    de género   

Está    dirigido a identificar los riesgos específicos que enfrentan los colectivos    de mujeres como lideresas. En lo relativo a las mujeres defensoras de    derechos humanos el deber tiene una dimensión reforzada, en atención a la    discriminación histórica que han vivido debido a su sexo y las causas que    persiguen.   

Enfoque étnico   

Está    encaminado a que el Estado tenga en cuenta la ubicación geográfica, las    necesidades particulares y la especial situación que las comunidades    indígenas y afrodescendientes han vivido en el contexto del conflicto armado.   

Enfoque comunidad LGTBIQ+   

Persigue    que esta población sea actora en el proceso de diseño y adopción de medidas    de protección. Aquellas deben considerar la expresión de género, la identidad    de género y la orientación sexual de los solicitantes.    

     

70. En la Sentencia T-432 de 2024, la Corte  refirió los dos remedios aplicables cuando se advierta un incumplimiento de las  subreglas antes referidas. En estos casos el juez de tutela, además de amparar  los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones  cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las  características de la situación analizada. De una parte (i) podrá ordenar a la  UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y  criterios fijados por la Corte. A su vez, en casos excepcionales, (ii) se  encuentra habilitada para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos  actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de  seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones  cuestionadas.    

     

71. Sobre este último remedio, la  jurisprudencia constitucional ha establecido que será procedente cuando se  presente una o varios de los siguientes supuestos: (i) las  personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen  pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos  suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo  amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que  previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban  circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas  medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de  Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (vi) la UNP no motivó  adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección  pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco  significativa[70].    

     

6.      La UNP vulneró los derechos fundamentales  al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la  seguridad personal del señor Carlos debido a las deficiencias en la motivación de las decisiones que  redujeron las medidas de protección    

     

72. La Corte ha constatado que la actuación de  la UNP desconoció los derechos del accionante debido a la deficiente motivación  de las resoluciones que modificaron las medidas de protección de las que era  beneficiario. El examen detallado de tales resoluciones permite identificar tres defectos que  constituyen, a su vez, una violación de los derechos a la seguridad personal y  al debido proceso. A continuación, la Corte fundamenta esta conclusión.    

         

6.1.Primer defecto: la UNP le  atribuyó consecuencias equivocadas a la falta de avance de las investigaciones  penales originadas en las denuncias del accionante    

     

73. La Corte ha  establecido que el archivo de las investigaciones por el delito de amenazas o  la falta de avance en aquellas no puede ser un factor determinante para la  evaluación del riesgo (subregla 1). Sobre el particular, ha señalado que  existen altos índices de impunidad en los procesos relativos a esta conducta, por  lo que el “estancamiento de las investigaciones judiciales [no es] razón  suficiente para desvirtuar la amenaza real sobre una persona”[71].  Ello, en últimas, sería trasladar a la víctima las consecuencias de la  ineficacia de las investigaciones.    

     

74. En la Resolución 9900 del 19 de diciembre  de 2023, la UNP indicó lo siguiente:    

     

(i)   “[E]l evaluado reportó presuntas amenazas que no se pueden  validar, al no establecerse autores y no escalar en otros hechos, los cuales  son similares a los registrados en el estudio anterior, hecho que no fue  denunciado ante la Fiscalía General de la Nación. Por otra parte, las  autoridades locales y terceros conocen de los hechos por versión del valorado.  Solo existe denuncia de amenaza en la [F]iscalía del año 2022, activa y sin  avances de móviles hasta la fecha” (negrilla propia).    

     

(ii) “[E]l señor Carlos (…) presentó una variación en la  intensidad del riesgo en comparación con el estudio de nivel de riesgo  anterior, debido a que no se validaron las presuntas amenazas, las cuales  son similares a las expuestas en anteriores estudios, sin que hayan generado  situaciones concretas derivadas de estas” (negrilla propia).    

75. En la Resolución 12757 del 3 de diciembre  de 2024, la entidad accionada sostuvo:    

     

(i)   “[F]rente al factor de amenaza, se cuenta con la versión del  valorado, quien refiere presuntas amenazas en su contra y refiere amenazas a  varios líderes de víctimas, las cuales según el evaluado están relacionadas con  su labor en la Mesa Nacional de Víctimas y del departamento, donde los  tildaban de guerrilleros, con expresiones intimidantes. Se evidencia  denuncias ante Fiscalía General de la Nación, no se evidencian avances en la  investigación, ni determinación en los móviles o autores, toda vez que se  conocen los hechos por la información del valorado” (negrilla propia).    

     

(ii) “(…) no hay variación al riesgo vigente del valorado y se mantiene  la intensidad del riesgo respecto del estudio anterior, ya que continúa  ejerciendo las mismas actividades y no se determina avances significativos  del resultado de las denuncias instauradas por el valorado” (negrilla  propia).    

     

76. La Sala considera que el alcance que la  UNP le otorgó al retraso en las investigaciones penales es irrazonable. Ello se  evidencia, con mayor claridad, en la Resolución 9900 del 19 de diciembre de  2023 en la que dicha entidad vinculó la variación de la intensidad del riesgo  del señor Carlos a que “no se validaron las presuntas amenazas (…) sin  que hayan generado situaciones concretas derivadas de estas”.    

     

77. Esta motivación desconoce la subregla No.  1 referida en el fundamento 68 de esta providencia, según la cual la  evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y soportada  en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y  amenaza relevantes. En efecto, como ha quedado indicado (i) los  altos índices de impunidad y las capacidades limitadas de la Fiscalía General  de la Nación para adelantar la investigación de estas conductas, que derivan en  la falta de avance en aquellas, no desvirtúan la situación de riesgo; y (ii) no  resulta razonable trasladar las consecuencias de la ineficacia referenciada al  peticionario.    

     

6.2.Segundo defecto: la UNP omitió  realizar una valoración detallada a partir de la matriz de riesgo y dispuso la  reducción injustificada de las medidas de protección    

     

78. Según la subregla No. 2, la UNP tiene la obligación de precisar el puntaje  que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y  especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje de su  evaluación en conjunto. Conforme a dicha regla, no  basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a las  recomendaciones de la sesión técnica del CERREM, puesto que le corresponde a la  UNP presentar todas las razones que soportan su decisión y valorar de manera  técnica y específica las particularidades del caso concreto.    

     

79. La Sala constató que la UNP no estableció  en sus actos administrativos los porcentajes asignados a cada una de las  variables de la matriz de riesgo. En efecto, en la Resolución 9900 del  19 de diciembre de 2023 solo refirió, de manera general, los porcentajes en la  clasificación de los tipos de riesgo, así: “[q]ue posterior a las actividades  de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluación de riesgo,  sistematizó la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar de  Valoración del Riesgo (…) en [el] cual determina tres tipos de resultados:  ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta  49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo  Extremo) (…)”. A su vez, en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 se  acogió un texto idéntico al atrás citado.    

     

80. En ninguna de las resoluciones  referenciadas se indicó el resultado del porcentaje ponderado y, con  posterioridad al fragmento antes reseñado, se limitó a citar expresamente las  recomendaciones del CERREM. A su vez la UNP solo dio a conocer el porcentaje  ponderado del riesgo del accionante en su respuesta a la acción de tutela,  cuando aportó los informes del CTAR para la expedición de las resoluciones 11577  del 15 de diciembre de 2022 -nivel extraordinario -51.11%- y 9900 del 19  de diciembre de 2023 -nivel extraordinario -50.55%-. Estas deficiencias  implican, en consecuencia, una infracción de la subregla No. 2.     

     

81. Tal conclusión se enlaza, además, con la  inexistencia de justificación suficiente respecto de la reducción de las  medidas de protección, lo que constituye una violación de la subregla No.3  -supra 68-. En efecto, la entidad accionada no motivó de forma seria y clara  esta decisión, por lo que la modificación no guarda congruencia con el nivel  del riesgo establecido. Dos razones justifican esta conclusión.    

     

82. En primer lugar, la UNP fundó la reducción  de la protección del señor Carlos invocando un cambio insignificante en  el porcentaje ponderado del nivel del riesgo. En efecto, de conformidad con las  resoluciones 11577 del 15 de diciembre de 2022 y 9900 del 19 de diciembre de  2023, dicho riesgo se redujo en 0.56% al pasar de 51.11% a 50.55%.    

     

83. Esa disminución es insustancial y, por  consiguiente, no es razón suficiente para la modificación efectuada en el  esquema de protección, máxime cuando el nivel del riesgo se mantuvo en extraordinario.  Este Tribunal ha señalado, precisamente, que la reducción de los  esquemas de seguridad debe fundarse en una “disminución relevante y probada del  nivel de riesgo”[72], por lo que “las reducciones de  esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel  de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y,  en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales  de los peticionarios”[73].    

     

84. En segundo lugar, la UNP no sustentó la  idoneidad y eficacia del nuevo esquema de seguridad del señor Carlos. Ello  resultaba importante dado que existió un cambio significativo en este aspecto,  pues la entidad accionada modificó el tipo de protección de Tipo 1 a Ligero  lo que implicó el retiro de dos componentes del esquema: una persona de  protección y un vehículo convencional.    

     

85. A pesar de que la modificación era  significativa, la UNP no sustentó en debida forma la necesidad de esta  reducción y tampoco explicó por qué estas nuevas condiciones se adaptaban a las  circunstancias y condiciones específicas del accionante. En ninguna de las  resoluciones analizadas se dispone, de manera clara y seria, a qué situación  obedeció dicha decisión.    

     

86.  Como lo reconoció la Corte en la  Sentencia T-123 de 2023, lo que se reprocha a la UNP es que no existan “directrices  que sirvan de guía respecto a la disminución o el desmonte de los esquemas de  protección, los criterios a tener en cuenta, y la gradualidad en este tipo de  escenarios”. En esa dirección “[l]a ausencia de parámetros objetivos erosiona  el componente técnico en que debe soportarse el proceso de protección, y abre  la compuerta a la arbitrariedad, en detrimento del principio de confianza  legítima y del mandato de igualdad entre los beneficiarios que acuden a la UNP”[74].    

     

87. Las falencias referidas también se  presentaron en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 que ahora analiza  la Corte. En efecto, en dicha oportunidad la UNP mantuvo el esquema de  protección del accionante establecido en la Resolución 9900 de 2023, con las  mismas condiciones y fundamentos allí descritos. En esa medida, (i) tampoco  presentó las razones por las cuales la reducción del porcentaje de riesgo hacía  viable la modificación planteada (ii) ni sustentó la idoneidad y eficacia del  esquema de seguridad que estaba ratificando.    

     

6.3.           Tercer defecto: la UNP no  aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo del accionante    

     

88. La UNP debe aplicar un enfoque diferencial  en aquellos casos en los cuales de los peticionarios se predique alguna de las  condiciones que lo hacen exigible. Según la subregla No. 4 en aquellos casos en  los cuales tal enfoque procede se activa una presunción de riesgo a  favor de la persona y le corresponderá a la UNP asumir la carga probatoria.  Ello implica que solo solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este  grupo poblacional mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad. En  adición a ello, en caso de dudas sobre el nivel de  amenaza, la UNP deberá aplicar una interpretación favorable a los derechos del  interesado, con mayor razón si era beneficiario de un esquema de protección por  riesgo extraordinario.    

     

89. La Sala constata que el señor Carlos  es un líder social y comunitario de víctimas, tal y como se desprende no solo  de su manifestación en el escrito de tutela sino también en la respuesta al  auto de pruebas. Además, afirmó cumplir un rol en diferentes espacios para  víctimas, comunidades afrodescendientes y LGTBIQ+ a nivel municipal,  departamental y nacional. Igualmente aportó un documento suscrito por el  vicedefensor del pueblo en el que se le acredita como representante electo de  la Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas para el periodo  2023-2027 por el hecho victimizante de desplazamiento forzado[75].  En adición a ello, antes de la expedición de la Resolución 9900 del 19 de  diciembre de 2023 -que modificó las medidas previstas en la Resolución 11577  del 15 de diciembre de 2022[76]-, el accionante ya contaba con una  calificación del riesgo de categoría extraordinario, la cual se mantuvo  al momento de la modificación de sus medidas de protección.    

     

90. Luego del examen de las resoluciones 9900  de 2023 y 12757 de 2024 es posible derivar tres hechos relevantes. Primero, las  referencias a la pertenencia del accionante a la comunidad LGTBIQ+ fueron  genéricas, sin que resulte posible identificar la incidencia de tal  circunstancia en la valoración del riesgo o en la adopción de las medidas de protección[77].  Segundo, ninguno de tales actos administrativos hizo siquiera mención de la  pertenencia del actor a una comunidad afrodescendiente. Tercero, a pesar de que  el riesgo del accionante había sido calificado como extraordinario, no es  posible constatar un análisis específico sobre ello ni la referencia a la  necesidad de aplicar una interpretación favorable. Por lo expuesto, la Corte  concluye que la UNP no aplicó un enfoque diferencial en el análisis de riesgo  del señor Carlos en los términos establecidos por la jurisprudencia  constitucional.    

     

7.   Conclusión y órdenes para la protección de los derechos  fundamentales vulnerados    

     

91. En atención a las consideraciones  precedentes, la Sala estima que la Unidad Nacional de Protección vulneró los  derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad  personal y a la seguridad personal del accionante. En  efecto la entidad no cumplió con el deber de debida motivación en las  resoluciones en las que modificó su esquema de seguridad y desconoció las  reglas específicas que en esta materia ha establecido la Corte. Tales  deficiencias se sintetizan en el cuadro siguiente.    

     

Tabla 10. Conclusiones de la Sala sobre los actos administrativos  proferidos por la UNP respecto del señor Carlos.    

Violación    de la subregla No. 1   

La    UNP, con el fin de establecer la intensidad del riesgo del accionante, dio un    indebido alcance a la falta de avance en las investigaciones adelantadas por    la Fiscalía General de la Nación por los hechos denunciados por el señor Carlos.    

Violación    de la subregla No. 2   

La    UNP no estableció en sus actos administrativos los porcentajes asignados a    cada una de las variables de la matriz de riesgo.   

Violación    de la subregla No.3   

La    UNP no fundó su decisión de reducir el esquema de seguridad del accionante en    una disminución relevante y probada del nivel de riesgo.   

Violación    de la subregla No.4   

     

92. De conformidad con lo expuesto, la Corte  revocará la sentencia de segunda instancia de tutela, proferida por la  autoridad judicial de segunda instancia en la  que se negó el amparo solicitado. En su lugar, se ampararán los derechos al  debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la  seguridad personal del señor Carlos.    

     

93. La Sala debe examinar una cuestión  particular antes de establecer el remedio judicial específico en este caso. En  su respuesta al auto de pruebas, la UNP informó a la Corte que el 13  de marzo de 2025 el señor Carlos “manifestó circunstancias que pueden  ser interpretadas como hechos sobrevinientes, razón por la cual, de manera  preventiva, la Unidad Nacional de Protección ordenó abrir una reevaluación  mediante la emisión de una Orden de Trabajo OT-700369 en la que actualmente  está estudiando su nivel de riesgo”. En ese sentido, solicitó a la Corte tener  en consideración la “importancia de que la situación de sus medidas de  protección actualmente no están definidas y que sería prudente esperar a los  resultados del nuevo estudio”.    

     

94. La Corte considera que resulta procedente  dejar sin efectos las resoluciones 9900 de 2023 y  12757 de 2024 que  redujeron, sin motivación suficiente, las medidas de protección ordenadas en la  Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022. En  consecuencia, ordenará a la UNP que, en el término cinco (5) días,  contados a partir de la notificación de esta sentencia, restablezca el  esquema de seguridad asignado al señor Carlos en la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022. Este esquema estará  vigente hasta tanto se notifique el acto administrativo que realice la nueva  valoración del riesgo.    

     

95. Esta determinación excepcional resulta  procedente por tres razones: (i) en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de  2024 -vigente en la actualidad-, el señor Carlos fue catalogado con un  riesgo de nivel extraordinario; (ii) se comprobó que la UNP no realizó  una valoración adecuada del nivel del riesgo; y (iii) la entidad accionada no  fundamentó en razones claras y serias por qué la disminución del porcentaje  ponderado del nivel del riesgo del actor -0.56%- ocasionó una reducción  sustancial de sus medidas de protección.    

     

96. De cualquier forma, la  Corte ordenará que la valoración que actualmente se encuentra en curso asegure  el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las  subreglas reiteradas en el fundamento 68 de esta providencia. En consecuencia,  la UNP deberá, en el término máximo de dos (2)  meses contados a partir del día  siguiente a la notificación de esta sentencia, (i) realizar  una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las  variables de la matriz de calificación; (ii) precisar el  puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de  riesgo ponderado que arroje la evaluación; y (iii) justificar de forma completa, clara y  expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de  seguridad que disponga.    

     

97. En atención al número de denuncias  presentadas por el señor Carlos por la conducta de amenazas[78]  y la falta de avances significativos en las investigaciones adelantadas por la  Fiscalía General de la Nación, la Corte encuentra necesario advertir a dicha  entidad acerca de su deber -en cumplimiento de los derechos a la justicia  efectiva referidos en el fundamento 50 y de lo ordenado en el numeral décimo  séptimo del resolutivo de la sentencia SU-546 de 2023[79]-  de adoptar las medidas necesarias para impulsar las investigaciones que  correspondan.    

     

98. Finalmente, se ordenará la desvinculación de las demás autoridades  y dependencias vinculadas en el presente trámite, tras constatar su falta de legitimación  por pasiva.    

     

Cuestión final    

     

99. Al pronunciarse sobre la impugnación  presentada por la UNP, la autoridad judicial de segunda instancia  resolvió negar el amparo indicando, entre otras cosas, que dentro del  expediente no obraba la solicitud del 9 de julio de 2024, por medio de la cual,  según el actor, la UNP ordenaba desmontar sus medidas de protección.    

     

100. La Corte encuentra necesario destacar las especiales competencias  del juez de tutela a efectos de precisar lo que ha ocurrido y, a partir de ello,  definir si procede o no el amparo. Resulta entonces inadmisible que el juez de  segunda instancia no hubiera adelantado actuación probatoria alguna con el  propósito de verificar la alegación del accionante, según la cual la UNP  estaría procediendo indebidamente con el desmonte de su esquema de protección.  En concreto, la Sentencia T-255 de 2015 señaló “que el juez de tutela está  revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para  brindar una adecuada protección a los derechos constitucionales presuntamente  conculcados”. De este modo se encuentra habilitado para “decretar y  practicar de oficio las pruebas que resulten necesarias para despejar la  incertidumbre fáctica y jurídica que se cierna sobre la verdad real materia de  examen”.    

     

101. La Sala llama la atención de la autoridad judicial mencionada para  que, en lo sucesivo, adapte sus actuaciones al criterio atrás fijado, en  garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden al  mecanismo de amparo. Ello resulta especialmente urgente cuando se trata de  sujetos pertenecientes a la población líder y defensora de derechos humanos,  quienes viven una situación especialmente compleja y dolorosa.      

     

IV. DECISIÓN    

     

En virtud de lo anterior, administrando justicia en nombre de la  República y por autoridad de la Ley, la Sala Novena de Revisión de la Corte  Constitucional de Colombia    

RESUELVE    

Primero. REVOCAR el  fallo de tutela de segunda instancia del 9 de octubre de 2024, mediante  el cual la autoridad judicial de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones  invocadas por el accionante. En su lugar, confirmar parcialmente la  sentencia de la autoridad de primera instancia, solo en cuanto declaró  la violación de los derechos del accionante. En consecuencia, TUTELAR, por  las razones expuestas y con el alcance definido en esta sentencia, los  derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la  integridad personal y a la seguridad personal del señor Carlos.    

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS las  resoluciones 9900 de 2023 y 12757 de  2024. La UNP deberá, en el término máximo de cinco (5) días  contados a partir de la notificación de esta  sentencia, restablecer el esquema de seguridad asignado al señor Carlos  en la Resolución 11577 del 15 de diciembre de 2022. Este  esquema estará vigente hasta tanto se notifique el acto administrativo que  realice la nueva valoración del riesgo.    

     

Tercero. ORDENAR a la  UNP que en la valoración que actualmente se encuentra en curso asegure  el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las  subreglas reiteradas en el fundamento 68 de esta providencia. Para su  culminación tendrá un término máximo de dos (2) meses contados a partir del día  siguiente a la notificación de esta sentencia.    

     

Cuarto. ADVERTIR a la Fiscalía General de la  Nación acerca de su deber -en cumplimiento de los derechos a la justicia  efectiva referidos en el fundamento 50 y en el numeral décimo séptimo del  resolutivo de la Sentencia SU-546 de 2023- de adoptar las medidas necesarias  para impulsar las investigaciones que correspondan teniendo en cuenta las  condiciones específicas del accionante.     

     

Quinto. DESVINCULAR del  presente trámite a la Alcaldía Distrital del municipio,  a la Defensoría del Pueblo Regional del departamento, a la Unidad para  las Víctimas, a la Gobernación del departamento, a la Policía Nacional, a la  Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior, al Ministerio de  Defensa Nacional y a la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el  Derecho Internacional Humanitario; debido a que no se  acreditó su legitimación en la causa por pasiva.    

     

Sexto. LÍBRESE  por la Secretaría General de la Corte Constitucional la  comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

[2] La información sobre  los hechos expuestos en el escrito de tutela fue complementada a través de los  elementos probatorios que obran en el expediente con el fin de facilitar el  entendimiento del caso.     

[3] Expediente  digital. Archivo 4_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-3.pdf.    

[4] Expediente  digital. Archivos 4_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-3.pdf y 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf.    

[5] Expediente  digital. Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf. La resolución referida fue aportada al proceso por la UNP  en su contestación a la acción de tutela.    

[6] Expediente  digital. Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf.    

[7] Expediente  digital. Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf.    

[8] Expediente digital.  Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf.    

[9] Según la  alerta temprana No. 019 de 2023 de la Defensoría del Pueblo existen posibles  afectaciones a defensores de derechos humanos.    

[10] Expediente  digital. Archivo 5_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-4.pdf.    

[11] Expediente  digital. Archivo 9_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37) -1728657277-8.pdf.    

[12] Expediente  digital. Archivo 10_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-9.pdf.    

[13] Expediente  digital. Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf.    

[14] Expediente  digital. Archivo 11_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-10.pdf. En concreto, la entidad indicó que el accionante ha  atendido diferentes compromisos en el territorio nacional, lo que ha  dificultado las comunicaciones por falta de tiempo y fallas técnicas.    

[15] Expediente digital.  Archivo 13_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)-1728657277-12.pdf.    

[16] Expediente digital.  Archivo 15_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)-1728657277-14.pdf.    

[17] Consistente  en (i) un vehículo convencional, (ii) dos personas de protección, (iii) un  medio de comunicación y (iv) un chaleco blindado.    

[18] Expediente  digital. Archivo 15_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)  -1728657277-14.pdf. En concreto, se refirió a la competencia exclusiva de la  entidad para determinar el esquema de protección del beneficiario. Asimismo,  expuso que la elaboración del análisis del riesgo comprendía, entre otros, un  estudio técnico y especializado de factores como la población, antecedentes  personales de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio del riesgo,  desplazamientos, vulnerabilidad asociada al entorno social, entorno donde  desarrolla actividades y/o trabajo, entorno social y comunitario.    

[19] Paralelamente,  la UNP presentó una solicitud de modulación frente a la orden impartida  en el resolutivo tercero de la decisión de primera instancia, la cual consistía  en “[o]rdenar a la Unidad Nacional de Protección -UNP- se abstenga de desmontar  el esquema de seguridad que actualmente tiene el señor CARLOS, hasta  tanto no se realice la revaluación del riesgo y quede en firme el acto  administrativo que decida sobre el mismo”. Al respecto, advirtió que dicha  directriz desconocía la competencia de los delegados del CERREM, quienes son  los únicos que pueden determinar las medidas de protección idóneas para los  beneficiarios del programa. Expediente digital. Archivo  16_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-34-37)-1728657277-15.    

[20] Expediente  digital. Archivo 24_47001310500120240026500-(2024-10-11 09-35-08)  -1728657308-23.pdf.    

[21] Citó  apartes de la Sentencia T-571 de 2015.    

[22] El escrito  puede consultarse en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consulta-y-tramite-de-procesos/tutela/buscador-insistencias/AUTO%20SALA%20DE%20SELECCIÓN%2029%20DE%20NOVIEMBRE%20DE%202024%20NOTIFICADO%20EL%2013%20DE%20DICIEMBRE%20DE%202024%20CON%20VENCIMIENTO%20DEL%2022%20DE%20ENERO%20DE%202025%2FT10651547%20%20DEFENSORIA%20DEL%20PUEBLO.    

[23] Expediente  digital. Archivos 01SALA 1-2025- AUTO SALA DE SELECCIÓN DEL 31 DE ENERO DE  2025-NOTIFICADO EL 14 DE FEBRERO DE 2025; y 03informe_de_reparto_Dr.__Reyes.    

[24] Expediente digital.  Archivo 04Auto_de_pruebas._T-10.651.547_Nombres_Reales.pdf.    

[25] Expediente  digital. Archivo 06Auto_Requerimiento._Nombres_Reales_T-10.651.547.pdf.    

[26] El señor Carlos  presentó respuesta a los cuestionamientos planteados en el auto de pruebas  mediante correo electrónico. Asimismo, aportó algunos soportes de sus  respuestas en archivos adjuntos.     

[27] Expediente  digital. Archivo OFI25-00013474. Carpetas 6.2UNP; y 6.3UNP.     

[28] En concreto,  se relacionaron las órdenes de trabajo: 99085 de 2014, 156696 de 2015, 207732  de 2016, 247454 de 2017, 257827 de 2018, 293259 de 2018, 307927 de 2018, 397147  de 2020, 468607 de 2021, 482033 de 2022, 524188 de 2022, 594243 de 2023 y  647758 de 2024.    

[29] Expediente  digital. Archivos ACPP-127-25 Informe auto de pruebas Referencia expediente  T10651547; y ANEXO1.    

[30] Expediente digital.  Archivos RT10 (1); PIP – DEPARTAMENTO 2024 DT; ORDENANZA NRO 157 LA  POLÃ_TICA PÃ_BLICA DE GARANTÃ_AS PARA LA LABOR DE DEFENSA DE  LOS DD.HH – PREVENCIÃ_N; E-2024-002291; Correo de GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO  – Ref._ Seguimiento activación de Ruta de Atención y Protección frente a casos  de amenazas a lideres, lidere; Correo de GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO  – Activación de ruta de atención y protección de los Lideres (as) y miembros de  las Mesas de Participación E[1]; Correo de GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO  – Activación de ruta de atención y protección de los Lideres (as) y miembros de  las Mesas de Participación E; Correo de GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO  – Activación de ruta de atención y protección de los lideres (as) y miembros de  la Mesa de Participación Efe; ACTIVACIONES CARLOS 20240524_16073531;  Activación de Ruta MVNDM; y 26.12.2024 Carlos seguimiento de ruta.    

[31] Expediente  digital. Archivos 202500407001152051; 006-22 (1); 012-21 (1); 019-23 (1);  29b81d94-a0da-4cb9-89a9-98265819cd8e; 045-19; 202500302001120361;  ilovepdf_merged (6) _compressed; Informe especial de lideres; Informe lideres;  Respuesta ATQ 202540400100117893 T 10651547; Respuesta departamento  202500602000118083; y solicitud sr. Carlos (2).    

[32] Entre  otras, se refirió a solicitudes de activación de ruta por denuncias elevadas por  el accionante, acompañamiento en la presentación de recursos ante la UNP y  solicitudes ante la entidad.    

[33] Expediente digital.  Archivo RESPUESTAREQUERIMIENTO_8246390.    

[34] Expediente  digital. Archivos Document_250306_082949; 4.6Correo_ Fiscal 37.pdf; 4.7Correo_ Fiscal  36.pdf; Document_250306_101256; Respuesta Auto 27 de febrero; y PANTALLAZO  INSUMO.        

[36] Expediente  digital. Archivos RTA CORTE CONSTITUCIONAL – Carlos y  GS-2025-009699-JESEP.    

[37] En concreto,  se señalaron como acciones preventivas: planes de trabajo focalizados, mesas de  trabajo, campañas contra diferentes delitos, gestión comunitaria e  interinstitucional, encuentros comunitarios, espacios pedagógicos, programa Abre  tus ojos, medidas de autoprotección de líderes, comité justicia  transicional, socialización normatividad, acciones con reincorporados de grupos  armados, comités de vigilancia, comando situacional, patrullajes, control  establecimientos públicos, consejos de seguridad, entre otros. Por su parte,  como acciones operativas se indicaron: capturas en flagrancia, capturas orden  judicial, armas de fuego incautadas, desarticulación bandas criminales,  vehículos recuperados, incautación de mercancía e incautación de drogas.     

[38] Expediente  digital. Archivos TUTELA T-10.651.547 Corte Constitucional M.P Jose Fernado  Reyes pdf; Oficio No. P0502; E-2018-313767; E-2018-232292; E-2018-232292 UNP-Carlos;  E-2018-232292 Rpta Carlos; Corte Constitucional -2025-03-31 (1); y  6.1Correo_ -Procurador Delegado.    

[39] Expediente digital.  Archivos Anexo 1 – Respuesta de busquedad por parte del Grupo de Gestión  de Correspondencia; Anexo 2 – ACTA No 028 DE 2021 AT DE 012 DE 2021 departamento;  Anexo 3 – Acta No199 de 2023RS 1; Decreto 0714 de 2024 (FUNCIONES MININTERIOR);  ID503819; y Res 1353 de 2024.    

[40] En concreto, indicó que el ministerio ha  dispuesto la actualización de sus canales oficiales y el fortalecimiento de sus  rutas digitales. En igual sentido, en las instalaciones y acompañamientos a las  mesas territoriales, previo al inicio de la sesión, se socializan las normas en  la materia, los contenidos de la AT-019 de 2023 y la Sentencia SU-546 de 2023.  Finalmente, se han desarrollado y repartido cartillas sobre diferentes tópicos  en la materia, las cuales se entregan de manera física a las comunidades,  organizaciones y entes territoriales.    

[41] Al respecto, se indicó que el ministerio ha  avanzado en el Plan Integral (orden vigesimoctava), en donde se recopila el  desarrollo en el marco de la Política Pública para Líderes y Defensores de  Derechos Humanos. El mencionado plan se adoptará mediante un acto  administrativo que vinculará a las diferentes entidades del gobierno nacional y  allí se contemplarán mecanismos para “racionalizar las instancias de prevención  en los temas que afectan a la población defensora de derechos humanos.  Finalmente, se indicó que, una vez se cuente con el acto administrativo, aquel  será debidamente socializado y se generará la Carta de Derechos de la  Población Líder y Defensora de Derechos Humanos. Esta última contendrá los  contenidos de la Sentencia SU-546 de 2023 y las medidas del Plan Integral.    

[42] Expediente digital.  Archivo abfca498-8718-487b-8ae3-bc94a9214f72.pdfACCION TUTELA INSTAURADA CARLOS  A UNP.    

[43] Expediente digital.  Archivos OFI25-00040628  GFPU; OFI25-00040628  GFPUDECRETO 2647 DEL 30 DE  DICIEMBRE DE 2022.pd (3); OFI25-00040628  GFPUInforme Ofi. OPTC-07925-Corte  Const; OFI25-00040628  GFPURESOLUCIÓN INTERNA No 02 DEL 3 DE MAYO DE 2023  (1); y OFI25-00040628  GFPUSolicitud Archivo.     

[44] “(…)  dada la naturaleza de la presente acción, la labor del juez no debe  circunscribirse únicamente a las pretensiones que cualquier persona exponga en  la respectiva demanda, sino que su labor debe estar encaminada a garantizar la  vigencia y la efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo  inmediato y necesario de los derechos fundamentales. En otras palabras, en  materia de tutela no sólo resulta procedente sino que en algunas ocasiones se  torna indispensable que los fallos sean extra o ultra petita. Argumentar lo  contrario significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente  violación, o amenaza de violación de un derecho fundamental como el derecho a  la vida, no podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo  adujo expresamente en la debida oportunidad procesal. Ello equivaldría a que la  administración de justicia tendría que desconocer el mandato contenido en el  artículo 2o superior y el espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se  reitera- la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el  cimiento mismo del Estado social de derecho.” (Sentencia T-310 de 1995). Al  respecto, pueden consultarse también las sentencias SU-484 de 2008, SU-195 de  2012 y T-497 de 2024.    

[45] Pueden  consultarse, entre otras, las sentencias T-593 de 2017, SU-424 de 2021, T-405 de 2022 y T-432 de 2024.    

[46] En la Sentencia SU-546  de 2023, la Corte recordó que “[a] la FGN le corresponde adelantar una  investigación rigurosa y recolectar el material probatorio que, de ser el caso,  le permita formular la acusación contra los presuntos autores y determinadores  del ilícito, ante un juez de conocimiento, quien determinará su responsabilidad  y aplicará la sanción correspondiente”. Asimismo, que “la ‘labor de la Fiscalía no  culmina con la formulación del escrito de imputación o acusación’. Tampoco  puede aceptarse que el asesinato de un líder o lideresa social se ha  ‘esclarecido’ cuando se profiere una medida de aseguramiento a un  presunto responsable que podría luego ser absuelto. La superación de la  impunidad no debe equipararse con estas fases iniciales del proceso penal. A  juicio de la Corte, solamente cuando el juez de conocimiento determine la  responsabilidad y aplique la sanción correspondiente, a partir de las  investigaciones serias y contundentes de la FNG, ‘es posible concluir que se ha  esclarecido un caso y que se ha hecho justicia’”.    

[47] Ver, entre  otras, las sentencias T-427 de 2019 y T-376 de 2023.    

[48] Al respecto, pueden  consultarse, entre otras, las sentencias SU-108 de 2018 y T-376 de 2023.    

[49] Sobre esta  materia, la Corte se ha pronunciado en las sentencias T-399 de 2018, T-015 de  2022, T-123 de 2023, SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.    

[50] Entre otras, pueden  verse las sentencias SU-546 de 2023 y T-432 de 2024.    

[51] Expediente  digital. Carpetas 6.3UNP; RESPUESTA 2A. Archivo DGRP 012757.    

[52] Sentencias T-033 de  1994, T-285 de 2019, T-060 de 2019, T-200 de 2022 y T-300 de 2023.    

[53] El cuadro  también fue referenciado en la Sentencia T-300 de 2023.    

[54] Para la construcción  del presente apartado se retomarán las consideraciones dispuestas en la  Sentencia SU-546 de 2023 y T-432 de 2024. Puede consultarse también la sentencia T-496 de 2008.    

[55] Para la elaboración  del presente acápite se retomarán las consideraciones dispuestas en la  Sentencia SU-546 de 2023. Adicionalmente, pueden consultarse, entre otras, las  sentencias T-469 de 2020 y T-432 de 2024.    

[56] “[P]or  medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector  Administrativo del Interior”.    

[57] Modificado  por el Decreto 1225 de 2012, compilado en el Decreto 1066 de 2015.    

[58] Es aquel  al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el  hecho de pertenecer a una determinada sociedad. Numeral 18 del artículo 2.4.1.2.3. del  Decreto 1066 de 2015.    

[59] Corresponde  a la exposición que las personas no están obligadas a soportar, como  consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas,  públicas, sociales o humanitarias, o debido a su cargo. Dicho riesgo debe ser  específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro,  excepcional y desproporcionado. Numeral 16 del artículo 2.4.1.2.3. del  Decreto 1066 de 2015.    

[60] Que se predica  de aquellos eventos en los que, además de las características del riesgo  extraordinario concurre una doble condición: su gravedad e inminencia Numeral  17 del artículo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015.    

[62] Ibidem.    

[63] Numeral 2  del 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.    

[64] Las cuales comprenden  planes de contingencia (cursos de autoprotección, patrullajes y revistas  policiales).    

[65] Que se  relacionan, por ejemplo, con esquemas de seguridad, medios de movilización y  blindajes    

[66] Las cuales  son aplicables a situaciones de riesgo inminente y excepcional, permiten -en el  marco de un trámite extraordinario- aplicar medidas provisionales de protección  sin la necesidad de realizar una evaluación del riesgo propiamente dicha.     

     

[67] La recepción  de la solicitud hace alusión al diligenciamiento del formato de  caracterización por parte del peticionario. En la evaluación del Cuerpo  Técnico de Recopilación y Análisis de Información -CTAR- se recopila y  analiza la información de diferentes fuentes -oficiales y civiles- y luego  remite sus conclusiones al Grupo de Valoración Preliminar. El examen del Grupo  de Valoración Preliminar -GVP- se adelanta con el informe remitido por el  CTAR, se analiza la situación de riesgo del peticionario y presenta al CERREM  la decisión frente al riesgo y un concepto sobre las medidas a implementar. En  la recomendación del CERREM se valora integralmente el riesgo, se valida  la decisión respecto aquel de manera motivada y se emiten recomendaciones de  medidas de protección y complementarias a la UNP. Mediante la expedición del Acto  administrativo, la UNP califica y ordena la adopción de las medidas que  correspondan según el caso. Dicha entidad, además debe elaborar un acta de  entrega al protegido. Finalmente, en el seguimiento y reevaluación se  suscribe el acta de entrega al protegido, se vigila la implementación y el uso  de las medidas adoptadas. Asimismo, se adelanta una reevaluación periódica de  aquellas.    

[68] Entre  otras, puede consultarse la Sentencia T-432 de 2024.    

[69] Sentencia  T-432 de 2024.     

[70] Al  respecto, puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-015 de 2022.    

[71] Sentencia  T-432 de 2024, que reiteró lo dispuesto en la Sentencia 123 de 2023.    

[72] Sentencia  T-432 de 2024.    

[73] Ibidem. En aquella  oportunidad, la Corte advirtió que la modificación del esquema de protección  del accionante había sido fundamentada en una reducción del 0,56% en el  porcentaje del nivel del riesgo. Al respecto concluyó que esa disminución era insustancial  y no era razón suficiente para la modificación que se pretendía. En igual  sentido, en la Sentencia T-123 de 2023, la Corporación llegó a una determinación  idéntica ante una reducción del 1,67% en un asunto de similares  características.    

[74] En dicha  decisión, la Corte reiteró la regla establecida en las sentencias T-469 de 2020 y T-111  de 2021.    

[75] Expediente  digital. Archivo certificación Defensoría Carlos – Mesa Nacional de  Victimas (1). Cabe además advertir que dicha condición fue reconocida por  varias entidades. En efecto (i) la UNP lo indicó en las resoluciones; (ii) la  Defensoría del Pueblo – Regional departamento, lo ha señalado en  diferentes intervenciones y actividades de acompañamiento al accionante; y  (iii) la Alcaldía del municipio, así como la Gobernación del departamento,  lo expresaron en sus respuestas al auto de pruebas adoptado en el curso del  proceso de revisión.    

[76] Como se ha señalado, en dicha  resolución al accionante le había sido otorgado un esquema de protección  tipo 1, consistente en (i) un vehículo convencional, (ii) dos personas de  protección, (iii) un medio de comunicación y (iv) un chaleco blindado. Sus características  fueron modificadas a través de la Resolución 9900 de 2023, lo que originó el  presente mecanismo de amparo.    

[77]  En relación con la pertenencia del accionante a la comunidad  LGTBIQ+, la Resolución 9900 del 19 de diciembre de 2023 indica: “En cuanto a la  situación de riesgo específica del señor Carlos, está asociada a su  condición poblacional de miembro de dirigente (sic) y/o representante de  organizaciones de víctimas (…) aunado a su condición como miembro de la  población LGTBI, en contextos con condiciones de seguridad variables (…)”.  Igualmente señala: “Como vulnerabilidades, se tuvo en cuenta su factor  diferencial de género LGTBI (…)”. A su turno, en la Resolución 12757 de 2023  del 3 de diciembre de 2024 la UNP indicó lo siguiente: “[e]n cuanto a la  vulnerabilidad del valorado, se tiene en cuenta su factor diferencial LGTBIQ+  (…)”.     

     

[78] Ver  fundamento jurídico 34, tabla 2, Fiscalía General de la Nación y nota al pie  35.    

[79] En dicha oportunidad, la Corte  ordenó “a la Fiscalía  General de la Nación que, en el término no superior a un (1) año, implemente la  Directiva No 002 de 2017, que establece los lineamentos generales para la  investigación de delitos cometidos en contra de defensores de derechos humanos,  con el fin de ampliar las investigaciones a determinadores y no únicamente a  autores materiales. Para ello, deberá priorizar los municipios en los que el  nivel de riesgo para dicha población es mayor (departamentos de Cauca, Valle  del Cauca, Córdoba, Arauca, Casanare, Antioquia, Norte de Santander, Chocó,  Nariño, Putumayo, Bolívar y Cesar), a efectos de atender de manera focalizada  la problemática en los lugares que cuentan con mayores tasas de violencia  contra líderes sociales. Ello para dotar de mayor eficiencia la labor del ente  investigador en un contexto donde se presentan altos niveles de violencia -y de  impunidad- contra la población líder y defensora de derechos humanos”.

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