T-262-19

         T-262-19             

Sentencia T-262/19    

INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Vulneración del debido proceso por falta de asesoramiento en   la solicitud indemnización    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance    

INDEMNIZACION POR MUERTE EN   ACCIDENTE DE TRANSITO-Marco   jurídico de la indemnización ante la Administradora de Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Vulneración por retrasar el término de respuesta y falta de   asesoramiento en la solicitud    

INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Orden de prestar asesoramiento y acompañamiento al   accionante para diligenciar el formulario    

                                                    

Referencia: Expediente T-7.010.984    

Acción de tutela formulada por OMAR   RODRÍGUEZ LÓPEZ contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil diecinueve   (2019).    

La Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los   Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así   como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02   de 2015 -Reglamento de la Corte Constitucional-, profieren la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión   de la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Cúcuta, Sala Penal, el 31 de julio de 2018, dentro del proceso de   amparo formulado por el ciudadano Omar Rodríguez López contra la Administradora   de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el   Ministerio de Salud y Protección Social, la cual confirmó el fallo del 18 de   junio de 2018, proferido por el Juzgado Penal del Circuito Especializado en   Extinción de Dominio de Cúcuta, que declaró improcedente la acción de   tutela por no cumplir con el presupuesto de subsidiariedad.    

I.           ANTECEDENTES    

1.                            Hechos    

1.1.          Gerson Rodríguez Villamizar, de   15 años de edad, falleció después de haber sufrido un accidente de tránsito el   12 de febrero de 2015, en el anillo vial occidental de la ciudad de Cúcuta,   Norte de Santander, mientras se desplazaba como parrillero en la motocicleta de   placas AA6P10S, vehículo que no contaba con Seguro Obligatorio de Accidentes de   Tránsito (SOAT).    

1.2.          Por lo anterior, el ciudadano   Omar Rodríguez López, en su calidad de padre del occiso, radicó el 1° de octubre   de 2015, ante la Unión Temporal FOSYGA 2014, la reclamación para que le fuera   reconocida la indemnización por el amparo de muerte en accidente de tránsito y   los correspondientes gastos funerarios[1]. Entidad encargada de estudiar si las   reclamaciones presentadas cuentan con la información requerida en el formulario   único de reclamación de indemnización por accidente de tránsito y eventos   catastróficos (FURPEN) para que de esta manera la Administradora de los Recursos del Sistema General   de Seguridad Social en Salud (ADRES) autorice el pago de la reclamación.    

1.3.          El 3 de marzo de 2016, la Unión   Temporal FOSYGA 2014 dio respuesta al requerimiento mediante oficio   UTF20140OPE-11181, e informó que la reclamación no podía ser tramitada toda vez   que el formulario FURPEN debe estar debidamente diligenciado, y que en el   presente caso “el campo I el tipo de documento se encuentra mal diligenciado   (…) en el campo IV de los datos del propietario del vehículo debe indicar la   dirección de residencia, departamento, municipio y número de teléfono”[2], tal como lo establece el artículo 4   de la Resolución 1645 de 2016[3].    

1.4.          El señor Rodríguez López señaló   en la acción de tutela que la información que la Unión Temporal FOSYGA 2014 dijo   no estar consignada en el formulario FURPEN podía ser verificada si se hubiese   adelantado una revisión de los documentos anexos.    

1.5.          El 12 de mayo de 2016, el   accionante radicó nuevamente la reclamación ante la Unión Temporal, en la que   afirmó haber subsanado todos los yerros enunciados[4].    

1.6.          El 13 de mayo de 2016, la Unión   Temporal FOSYGA 2014, mediante oficio UTF2014-OPE-12324, le manifestó al señor   Rodríguez López que no se había completado el formulario FURPEN, toda vez que el   campo III, correspondiente a la dirección de la ocurrencia de los hechos, no   había sido diligenciado. Información que según el actor se encontraba consignada   en la parte inferior del documento, espacio en el cual se debe hacer una breve   descripción de los hechos[5].    

1.7.          El 7 de junio, el actor   presentó una nueva reclamación ante la Unión Temporal FOSYGA 2014, radicado   interno 22027, la cual no fue aprobada debido a que el formulario FURPEN no se   encontraba diligenciado en debida forma, notificada el 2 de mayo de 2017[6].    

1.8.          El ciudadano Omar Rodríguez   López expresó que el 4 de noviembre de 2016 ingresó a la página web de la Unión   Temporal FOSYGA 2014 para consultar el estado de su reclamación, identificada   con el código 51013841, y encontró que la misma había sido aprobada por parte de   dicha entidad. Por lo anterior, intentó establecer comunicación telefónica con   la Unión Temporal sin que la misma fuera satisfactoria[7].    

1.9.          Por lo anterior, el   18 de febrero de 2017, el accionante radicó un derecho de petición en la Unión   Temporal FOSYGA 2014 en el que solicitó que le hicieran “el desembolso del   valor correspondiente a la indemnización por la muerte en accidente de tránsito   de mi menor hijo GERSON RODRÍGUEZ VILLAMIZAR en cual (sic) soy su único   beneficiario”[8].    

1.10.    El 26 de abril de 2017, mediante comunicado   UTF2014-OPE-21377, se le informó al peticionario que el formulario FURPEN y   todos sus anexos debían estar debidamente diligenciados y que en la reclamación   radicada no se había completado el campo V, en el cual es necesario señalar el   municipio, departamento, teléfono y dirección del propietario de la motocicleta   en la que se desplazaba su hijo al momento del accidente[9].    

1.11.    Con la finalidad de que no le fuera dilatado   el reconocimiento de la indemnización por el fallecimiento de su hijo, el   accionante presentó un derecho de petición ante el Ministerio de Salud y de   Protección Social, el 3 de mayo de 2017, para que le informaran la forma en la   que debía subsanar los errores cometidos al momento de diligenciar el formulario   FURPEN. Petición que según el accionante no fue respondida por el ente   ministerial requerido[10].    

1.12.    No obstante, el Ministerio de Salud y   Protección Social dio traslado del escrito radicado por el actor a la Unión   Temporal FOSYGA 2014, quien mediante escrito del 2 de junio de 2017, le informó   que no se podía dar trámite a la reclamación por no haber diligenciado el campo   V del formulario de reclamación[11].    

1.13.    Para no perder su derecho a la indemnización   por los términos perentorios de la reclamación, radicó un derecho de petición en   la Fiscalía Sexta Seccional Vida de Cúcuta, despacho en el que se investigan los   hechos en los que perdió la vida el menor Gerson Rodríguez Villamizar, para que   le informara si en esa dependencia se encontraban los datos relacionados con el   vehículo involucrado (municipio, departamento, y dirección del propietario de la   motocicleta)[12].    

1.14.    El 27 de junio de 2017, la mencionada   Fiscalía le informó al accionante que “la motocicleta no ha sido reclamada   por su propietario y dentro de las diligencias a la fecha no se ha podido ubicar   al propietario de la misma”[13].    

1.15.    El 30 de junio de 2017, el accionante radicó nuevamente   la reclamación ante la Unión Temporal FOSYGA 2014[14].    

1.16.    Mediante comunicado UTF2014-AUD-26745, del 6 de julio   de 2017, la Unión Temporal FOSYGA 2014 manifestó que la reclamación no podía ser   tramitada comoquiera que el formulario FURPEN no fue diligenciado en su   totalidad, pues presentaba errores o falta de información en los campos I   documento de la persona que reclama, III zona del accidente, y VI teléfono del   conductor[15].    

1.17.     Los días 5 y 21 de julio de   2017, el actor presentó nuevamente los documentos ante la Unión Temporal FOSYGA   2014 con la finalidad de que le fuera reconocido el valor correspondiente a los   gastos funerarios y la indemnización por muerte en accidentes de tránsito en que   incurrió como consecuencia del fallecimiento de su menor hijo, Gerson Rodríguez   Villamizar[16].    

1.18.    El 28 de julio de 2017, la Unión Temporal FOSYGA-2014,   mediante comunicación UTF2014-AUD-27274, le reiteró al accionante sus falencias   al momento de diligenciar el campo V, en el cual se debería señalar el municipio, departamento, teléfono y   dirección del propietario de la motocicleta en la que se desplazaba su hijo al   momento del accidente[17].    

1.19.    El actor asegura que desde el momento en que radicó la   primera reclamación, la Unión Temporal FOSYGA 2014 tenía conocimiento de la   información requerida y que la negativa para tramitar su solicitud fue   injustificada.    

1.20.    Por lo anterior, el 16 de agosto de 2017, radicó   nuevamente la reclamación para que le fuera reconocida la precitada   indemnización[18].    

1.21.    Transcurridos 5 meses sin que la Unión   Temporal FOSYGA 2014 diera respuesta a su nueva solicitud, el 21 de diciembre de   2017, el accionante radicó un memorial dirigido a la Dra. Martha Lucia Flórez   Sepúlveda, Jefe de Reclamaciones de la ECAT[19], explicando   la situación que se estaba presentando[20].    

1.22.    El 3 de enero de 2018, mediante oficio   UTF2014-AUD-29441, la Unión Temporal FOSYGA 2014 dio respuesta a la reclamación   presentada por el accionante, reiterando que el campo V, tipo de documento, debe   ser diligenciado como cédula de extranjería (CE) por tratarse de un ciudadano   venezolano, según el decir de la entidad requerida, situación que hace inviable   continuar con el proceso de radicación[21]. Dicha   afirmación tuvo sustento en un error cometido por el peticionario al momento de   diligenciar el formulario FURPEN, en el cual indicó que se identifica con cédula   de extranjería, y no cédula de ciudadanía, situación que no corresponde a la   realidad y se relaciona con un impase al momento del tramitar el documento.    

1.23.    El 22 de enero de 2018, el señor Rodríguez López volvió   a presentar la solicitud de reclamación[22].    

1.24.    El 23 de marzo de 2018, mediante comunicado   UTF2014-OPE-29772, la Unión Temporal FOSYGA 2014 le informó al accionante que la   reclamación era extemporánea, de conformidad con lo señalado en el artículo 24   de la Resolución 1645 de 2016, y que el formulario presentaba borrones, tachones   o enmendaduras; razón por la cual negó la reclamación[23].    

1.25.    Finalmente, el accionante alega que es un sujeto de   especial protección constitucional, toda vez que afirma ser víctima de   desplazamiento forzado.    

2.       Trámite impartido a la acción de tutela    

Teniendo en cuenta los hechos narrados, el ciudadano   Omar Rodríguez López formuló acción de tutela contra la Administradora de los Recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y   Protección Social. Argumentó que dichas entidades vulneraron sus derechos   fundamentales de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital, toda vez que   después de presentarse el deceso de su hijo Gerson Rodríguez Villamizar, las   entidades accionadas le impusieron una serie de trabas administrativas,   situación que no permitió que le fuera reconocida la indemnización por amparo de   muerte y gastos funerarios a que afirma tener derecho.    

3.                 Traslado y   contestación de la acción de tutela    

El 5 de junio de 2018, el   Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta admitió la acción de   tutela y corrió traslado a la Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social y   ordenó que   se pronunciaran sobre los hechos expuestos.    

Igualmente, mediante Auto del 8 de junio de 2018,   ordenó vincular al contradictorio a la Unión Temporal FOSYGA 2014, y le otorgó   un término de 24 horas para que se manifestara sobre las pretensiones del   accionante.    

3.1.            Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES)    

En escrito del 8 de junio   de 2018[24],   el apoderado de la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES), de conformidad con el poder conferido por el Doctor Juan José Trujillo   Ramírez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES señaló que la acción de   tutela formulada por el señor Rodríguez López era improcedente toda vez que las   pretensiones del actor persiguen el reconocimiento de una prestación económica.   Asimismo, alegó la falta de legitimación por pasiva teniendo en cuenta que la   auditoria y respuesta de las reclamaciones para acceder a la indemnización   establecida en el Decreto 056 de 2015, derogado por los artículos 2.6.1.4. y   siguientes del Decreto 780 de 2016, es la Unión Temporal FOSYGA 2014.    

Finalmente, solicitó que se   vinculara a la acción de tutela a la Unión Temporal FOSYGA 2014, “considerando   que la supuesta vulneración de derechos fundamentales se origina en un trámite   adelantado por dicha entidad, y no por la ADRES”[25].    

3.2.            Unión Temporal FOSYGA 2014    

El 13 de junio de 2018[26], la   representante legal de la Unión Temporal FOSYGA  2014,  dio contestación a   la acción de tutela y solicitó que se declarara la improcedencia de la misma,   debido a que “lo pretendido por el accionante en el mencionado escrito    es el pago de una indemnización, lo cual es improcedente porque la acción de   tutela es un mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales, no   como lo pretende el accionante de derechos económicos”[27]. Asimismo,   afirmó que el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces   mediante los cuales puede obtener el reconocimiento de los derechos que   considera conculcados, razón por la cual, la acción de tutela no cumple con el   presupuesto de subsidiariedad, tal como lo ha indicado la jurisprudencia.    

Finalmente, asegura que no   se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que explique la   reticencia del accionante de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

3.3.            Ministerio de Salud y Protección Social    

El Ministerio de Salud y   Protección Social no se pronunció a pesar del requerimiento hecho por parte de   la Sala Novena de Revisión.    

4.                   Decisiones judiciales objeto de revisión    

Sentencia de tutela de   primera instancia    

4.1.          El   18 de junio de 2018, el Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción de   Dominio de Cúcuta, declaró improcedente la acción de tutela. Estimó que la misma no cumplía con el   requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante contaba con la   posibilidad de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para   atacar el acto administrativo cuestionado[28]. Aunado a lo anterior,   afirmó que la pretensión del señor Rodríguez López versa sobre el reconocimiento   de una prestación económica, litis que no es posible resolver mediante la   acción de tutela.    

Impugnación    

4.2.            Inconforme con la decisión adoptada por el juez de tutela, el ciudadano Omar   Rodríguez López impugnó el fallo el 20 de junio de 2018, encontrándose dentro   del término legal establecido[29].    

4.2.1. Manifestó que es un sujeto de especial   protección, ya que es víctima de desplazamiento forzado y aclaró que la   finalidad de la acción de tutela no es el reconocimiento de la indemnización,   sino que lo pretendido es que se le dé la oportunidad de presentar la   reclamación y que esta sea estudiada por las accionadas.    

Sentencia de tutela de   Segunda instancia    

Mediante sentencia del 31 de julio de 2018, el   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal, confirmó el fallo de primera   instancia, debido a que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad al no   acudir, el peticionario, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

5.                   Actuaciones adelantadas en sede revisión    

5.1.          Mediante auto del 29 de   octubre de 2018, la Sala de   Selección de Tutelas Número Diez seleccionó el expediente de la referencia y lo   asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos para proyectar la   decisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de   la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991,   indicando como criterio de selección subjetivo “urgencia de proteger un   derecho fundamental[30].    

5.2.          El   23 de enero de 2019, el Magistrado Sustanciador decretó pruebas, y ordenó   vincular a la la Unidad para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas (UARIV), como tercero interesado en las resultas del   proceso; y ordenó que informara si   el accionante se   encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas RUV, explicando los hechos   que conllevaron a tomar dicha decisión, o en caso de no encontrarse incluido en   el RUV, manifestara si se encontrara en curso alguna solicitud por parte del   actor.    

A su vez, requirió a la Unión Temporal Fosyga 2014 para   que informara cuantas veces el señor Rodríguez López radico la reclamación para   el reconocimiento de la indemnización a que asegura tener derecho, las razones   por las que le fueron devueltas las mismas, si la última reclamación cumplía con   la totalidad de los requisitos exigidos para ser estudiada; y, finalmente, que   allegara copia de todo el expediente administrativo relacionado con las   solicitudes elevadas por el actor.    

5.3.            Unión Temporal FOSYGA 2014    

En comunicación del 6 de febrero de 2019, recibido por   esta Corporación el 7 de febrero de la misma anualidad, la Unión Temporal FOSYGA   2014, a través de su representante legal suplente indicó que el contrato   celebrado entre la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio de Salud y   Protección Social, el cual tenía como objeto analizar que las reclamaciones ante   el ADRES cumplieran con los prerrequisitos formales, fue subrogado a la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES), y que desde el 31 de octubre de 2018 cesó la relación contractual con   el Ministerio de Salud y Protección Social.    

En relación con las múltiples reclamaciones elevadas   por el señor Omar Rodríguez López indicó que éste presentó la primera de ellas   el 1 de octubre de 2015, la cual no pudo ser aprobada toda vez que el formulario   FURPEN no estaba completamente diligenciado, ni había sido suscrito por el   beneficiario de la víctima. Dicha situación fue notificada al actor el 3 de   marzo de 2016.    

Como consecuencia de lo anterior, el señor Rodríguez   López radicó nuevamente la solicitud el 12 de mayo de 2016. Sin embargo, el día   13 del mismo mes y año, la Unión Temporal FOSYGA 2014 dio contestación negativa,   comoquiera que no indicó el lugar de ocurrencia del siniestro.    

Asegura que el 7 de junio de 2016 recibió nuevamente la   solicitud y que la misma fue rechazada, en esta oportunidad, por no indicar el   tipo de documento del reclamante, ni señalar los datos del propietario del   vehículo en el que se accidentó su hijo. Respuesta que fue notificada el 2 de   mayo de 2017.    

Igualmente informó que los días 5 y 21 de julio, así   como el 21 de diciembre de 2017 el actor radicó los documentos para que le fuera   tramitada la solicitud, pero que los mismos no superaron la etapa de   preradicación.    

El 22 de enero de 2018, se elevó una nueva solicitud,   la cual no fue aprobada por haber sido presentada de forma extemporánea[31]. Soportó   esta decisión en el hecho de que la negativa fue informada al actor el 2 de mayo   de 2017 y la nueva solicitud se presentó más de 6 meses después.      

5.4.            Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES)    

Por su parte, la Administradora de los   Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), mediante escrito   radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 13 de febrero de 2019,   indicó que el actor radicó en tres oportunidades la reclamación ante el FOSYGA,   y en ninguna de ellas dio cabal cumplimiento a los requisitos establecidos en la   Resolución 1645 de 2016, para que la misma fuera estudiada de fondo. Afirmó que   la última de ellas fue presentada de forma extemporánea y, aunado a lo anterior,   no anexó los documentos necesarios para tramitar la solicitud.    

5.5.          Unidad para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)    

El 13 de marzo de 2019, la Unidad para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) solicitó que se declarara   la nulidad de todo lo actuado, comoquiera que su vinculación se dio en sede de   revisión, situación que a su parecer vulneraba el derecho al debido proceso y a   la doble instancia. En relación con las solicitudes hechas por esta Corporación   guardó silencio.    

6.                   Material probatorio relevante que obra en el expediente    

6.1.          Formulario FURPEN   radicado el 1° de octubre de 2015, en la Unión Temporal FOSYGA 2014. Cuaderno   principal folios 14-15.    

6.2.            Declaración juramentada presentada por el ciudadano Omar Rodríguez López ante la   notaría segunda de Cúcuta, en la que afirma que la motocicleta de placas AA6P10S   no contaba con Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT). Cuaderno   principal, folio 105.    

6.3.            Registro civil de defunción del menor Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno   principal folio 121.    

6.4.            Factura emitida por la “Funeraria Los Ángeles” por concepto de los   servicios fúnebres del menor Gerson Rodríguez Villamizar, por valor de tres   millones doscientos veinte mil pesos, a nombre del señor Omar Rodríguez López.   Cuaderno Principal folio 128.    

6.5.            Comunicación del 3 de marzo de 2016, emitida por la Unión Temporal FOSYGA 2014,   en el que relacionan las razones para “no aprobar” la solicitud elevada por el   accionante. Cuaderno Principal, folio 136.    

6.6.            Escrito de fecha 4 de abril de 2016 suscrito por los ciudadanos Omar Rodríguez   López y María Belén Villamizar Moncada, dirigido a la Unión Temporal FOSYGA   2014, en el cual manifiestan que no existen beneficiarios con igual o mayor   derecho para reclamar la indemnización por amparo de muerte y gastos funerarios.   Cuaderno Principal folio 131.    

6.7.            Solicitud de reclamación de reconocimiento de gastos funerarios, elevada por el   ciudadano Omar Rodríguez López a la Unión Temporal FOSYGA 2014. Cuaderno   Principal folio 133.    

6.8.            Respuesta a la solicitud de reclamación de reconocimiento de gastos funerarios,   presentada por el señor Rodríguez López, de fecha 13 de mayo de 2016, en la que   se le informa al accionante que el requerimiento no puede ser tramitado,   comoquiera que el formulario FURPEN no se encuentra debidamente diligenciado.   Cuaderno principal, folio 140.    

6.9.            Escrito del 3 de junio de 2016[32],   en el que el actor pide a la Unión Temporal FOSYGA 2014 el pago de los gastos   funerarios como consecuencia del accidente de tránsito en el que perdió la vida   su menor hijo Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno Principal, folio 137.    

6.10.    Declaración juramentada   hecha por el accionante en la que afirma no tener conocimiento de los datos de   identificación y localización del propietario de la motocicleta en la que se   accidentó y perdió la vida su menor hijo. Cuaderno principal, folio 143.    

6.11.    Captura de imagen de la   página web del Ministerio de Salud y Protección Social en la que se evidencia   que la reclamación No 51013841 presentada por el actor fue aprobada. Cuaderno   principal, folio 144.    

6.12.    Derecho de petición   presentado por el ciudadano Omar Rodríguez López, ante la Unión Temporal FOSYGA   2014, en el cual solicita que le sea desembolsado el valor correspondiente a la   indemnización por la muerte del menor Gerson Rodríguez Villamizar. Cuaderno   principal, folios 146-147.    

6.13.    Oficio número   UTF-2014-OPE-21377 del 26 de abril de 2017, en el que se le informa al   accionante que el formulario FURPEN no ha sido radicado en debida forma.   Cuaderno principal, folios 148-149.    

6.14.    Solicitud de aclaración al   oficio número UTF-2014-OPE-21377, de fecha 3 de mayo de 2017, radicado por el   señor Rodríguez López, en la que pide, ante el Ministerio de Salud y Protección   Social, que se le informe la forma en la que debe subsanar los yerros en los que   ha incurrido al momento de radicar la solicitud de reconocimiento de la   indemnización a que afirma tener derecho, como consecuencia del fallecimiento de   su menor en un accidente de tránsito. Cuaderno principal, folio 150.    

6.15.    Respuesta al requerimiento   de aclaración presentado por el actor, con número UTF2014-SAC-8398, de fecha 2   de junio de 2017, en la que se le informa al accionante que no se puede tramitar   dicha solicitud, comoquiera que se desconoce la identidad del propietario del   vehículo, información necesaria para adelantar el trámite indicado. Cuaderno   principal, folio 151.    

II. CONSIDERACIONES    

1.                 Competencia    

Es competente esta Sala de   Revisión de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas   dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto   en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en   concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.                 Cuestión previa    

Para efectos de resolver la solicitud de nulidad presentada   por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   (UARIV), se tomará como referencia el Auto 709A de 2018, por el cual se resolvió   una solicitud de las mismas características.    

En relación con   la  integración del contradictorio, esta   Corte ha sido clara en afirmar que con esta figura se   pretende proteger el derecho a la defensa de las personas que puedan verse   afectadas por las decisiones que se adopten dentro de un proceso de tutela.   Situación que implica de la notificación de la demanda a quienes tengan un interés legítimo en ella[33]. No obstante, cuando el mismo no se conforma en debida   forma, “le   corresponde al juez constitucional integrar el contradictorio a partir de los   elementos de juicio que obren en la demanda de tutela[34].    

En los eventos en que la   Corte Constitucional en sede de revisión se percata de que no se integró en   debida forma el extremo pasivo de la acción, se ha indicado que la   correspondiente Sala puede:“i) declarar la nulidad de lo actuado desde el   momento en que se presentó la causal y ordenar la devolución del expediente al   despacho judicial de primera instancia para que una vez subsanada la   irregularidad, se surtan de nuevo las actuaciones pertinentes o, ii) proceder en   revisión a integrar directamente el contradictorio con la parte o con el tercero   que tenga interés legítimo en el asunto[35]”. Esta última opción se   fundamenta en los principios de economía y celeridad procesal, y justifica que   la Corte sanee la irregularidad en la integración del contradictorio en sede de   revisión cuando “las circunstancias de hecho lo ameritan o se encuentran en   juego derechos fundamentales de personas cuyo estado de debilidad es   manifiesto.”[36]    

Por las razones   expuestas, resultaba pertinente integrar a la UARIV al contradictorio, de manera   que pudiera hacer uso de su derecho de defensa tal como lo señala el artículo 29   de la Constitución.    

Sin embargo, la UARIV no   dio contestación a los requerimientos y, por el contrario, pidió que se declara   la nulidad de todo lo actuado, afirmando, de forma errada que se le estaban   vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y a la doble instancia.   Como se señaló en precedencia, esta Sala de Revisión es competente para realizar   la integración del contradictorio en sede de revisión. Debido a que la UARIV   puede verse afectada por la decisión que se adoptará en la presente oportunidad,   resultaba procedente su vinculación al trámite de la referencia. En   consecuencia, la solicitud de nulidad será negada.    

2.1.1.      Examen   sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad formal de la acción de   tutela    

2.1.1.1.    Legitimación por activa. El artículo 86   de la Constitución Política establece que la acción de tutela es el mecanismo de   defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección   inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el   ciudadano Omar Rodríguez López, pretende la defensa de sus derechos   fundamentales al debido proceso administrativo, la igualdad, el derecho de   petición y mínimo vital, en virtud de la presunta vulneración de los mismos por   parte de la Administradora de   los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y del   Ministerio de Salud y Protección Social, al   rechazarle en múltiples ocasiones las solicitudes de indemnización por amparo de   muerte y el reconocimiento de los gastos funerarios en que incurrió con   posterioridad al fallecimiento de su menor hijo en un accidente de tránsito,   mientras se desplazaba en un vehículo que no contaba con el Seguro Obligatorio   en Accidentes de Tránsito. Y que le fue negada, según el decir del accionante,   por causas imputables a las entidades accionadas. Por tal razón, se encuentra   legitimado para intervenir en esta causa.    

2.1.1.2.                  Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del   Decreto 2591 de 1991 consagran contra quienes se puede dirigir la acción de   tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o,   excepcionalmente contra un particular, que haya vulnerado o amenazado algún   derecho de rango constitucional fundamental.    

La legitimación por pasiva en la   acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien   se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la   vulneración o amenaza del derecho fundamental.   Por tanto, el amparo no resultará procedente si quien desconoce o amenaza el   derecho no es el demandado, sino otra persona o autoridad.    

La Corte ha concluido que la tutela es   procedente para proteger el derecho al debido proceso, toda vez que el mismo es   un derecho fundamental. En el presente caso, las accionadas son las encargadas   de tramitar y responder la reclamación elevada por el accionante, razón por la   cual se cumple con este presupuesto.    

En el presente   caso se observa que la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES), entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal FOSYGA 2014, entidad que fue vinculada dentro   del trámite de tutela por el juez que conoció la acción en primera instancia, y   que es la encargada de adelantar el estudio previo de las reclamaciones por   muerte en accidentes de tránsito y gastos funerarios están legitimados tal como   lo establece la Resolución 1645 de 2016. Y en caso de superar dicho trámite, el   Ministerio de Salud, y Protección Social, a través de la ADRES decida si hay   lugar o no al reconocimiento de la reclamación.    

Tal como lo señaló   la Corte “[es] conviene señalar que   mediante la Ley 1753 de 2015 fue creado el ADRES, con el fin de administrar los   recursos del SGSSS. El artículo 67 de esa ley define las distintas funciones de   la entidad, dentro de las cuales se encuentra la de pagar las destinaciones que   hubiera definido el legislador con relación al FOSYGA” [37].    

2.1.1.3.     Subsidiariedad. Según lo establecido en el artículo 86 de la   Constitución Política de 1991, la acción de tutela sólo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en   que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de   un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia   definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo   recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la   vulneración o amenaza del derecho fundamental[38].    

Lo anterior implica que el actor haya desplegado, de   forma diligente todas las actuaciones judiciales con que cuente a su alcance   para obtener el reconocimiento del derecho que considera vulnerado o amenazado.   Una vez adelantadas dichas labores sin que se logre la protección del mismo, se   entiende que la acción judicial no es idónea o eficaz toda vez que no logra la   finalidad perseguida, la cual no es otra que la protección de un derecho   fundamental.    

En el caso concreto, la Sala encuentra que teniendo en   cuenta que la Unión Temporal FOSYGA 2014 rechazó la solicitud elevada por el   accionante al considerar que la misma se hizo, en primera medida, sin el   cumplimiento de los requisitos legales, y con posterioridad, de forma   extemporánea, el actor cuenta, en principio, con el medio de control de nulidad   y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo. Sin embargo, la misma carece de eficacia, toda vez que el actor   afirma ser un sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del   conflicto armado. Por ello, resultaría desproporcionado e irrazonable, exigirle   al accionante que luego de 7 peticiones y más de dos años de trámite   administrativo acuda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para   resolver la solicitud de indemnización a la que alega tener derecho.    

Por lo anterior, la Sala considera que en el   presente asunto se encuentra cumplido el presupuesto de subsidiariedad.    

2.1.1.4.         Inmediatez. Este requisito de procedibilidad impone la carga al demandante de   presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del   hecho o la conducta que causa la vulneración o amenaza de sus derechos   fundamentales[39].    

En el caso concreto, se   observa que el accionante formuló acción de tutela contra la Administradora de   los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el   Ministerio de Salud y Protección Social, la cual fue admitida por el Juzgado   Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta el 5 de junio   de 2018, después de que la Unión Temporal FOSYGA 2014 le informara, el 23 de   marzo de esa misma anualidad, que la reclamación de la indemnización por el amparo de   muerte en accidente de tránsito y los gastos funerarios como consecuencia del   fallecimiento de su hijo había sido extemporánea, a pesar de haber iniciado los   trámites desde el 1 de octubre de 2015, y de presentar múltiples peticiones por   más de 2 años.  Es notorio entonces que el tiempo transcurrido desde el momento en que se le   informo al señor Rodríguez López sobre la imposibilidad de estudiar la   solicitud, es decir, el 23 de marzo de 2018, y el momento en que se formuló la   acción de tutela, el 5 de junio de la misma anualidad, fue de dos meses y trece   días, es decir, dentro de un término razonable.    

3.       Planteamiento del caso,   problema jurídico y estructura de la decisión    

El ciudadano Omar Rodríguez   López formuló   acción de tutela contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social, al considerar vulnerados   sus derechos fundamentales   de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital, comoquiera que después de presentarse   el deceso de su menor hijo Gerson Rodríguez Villamizar, las entidades accionadas   le impusieron una serie de trabas administrativas, situación que no permitió que   le fuera reconocida la indemnización por amparo de muerte y gastos funerarios a   que afirma tener derecho. Por su parte, las entidades   accionadas afirmaron que el actor no cumplió con los requisitos establecidos en   la Resolución 1645 de 2016, comoquiera que no diligenció en debida forma el   formulario FURPEN.    

Con base en los   antecedentes del caso, corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:    

¿La Administradora de los   Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Unión   Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron los derechos fundamentales de petición, debido   proceso, igualdad, mínimo vital y el principio de confianza legítima   del ciudadano Omar Rodríguez López, al no tramitar la solicitud de indemnización por amparo de   muerte y el reconocimiento de los gastos funerarios en que incurrió como   consecuencia del fallecimiento de su hijo alegando la falta de diligenciamiento   de todos los datos en los formularios correspondientes?    

Para resolver el interrogante planteado, es necesario analizar los siguientes   temas: (i) el debido proceso administrativo;   (ii) el principio de confianza legítima; (iii) la indemnización por muerte en accidente de tránsito ante   la Administradora de los   Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES); y   (iv) finalmente se entraría a la solución del caso concreto.    

3.1.          El debido   proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia    

El derecho fundamental al debido proceso está   establecido en el artículo 29 de la Constitución Política y señala que éste se   aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, lo que significa   que todos los procedimientos y actuaciones de las autoridades públicas estén   sujetas a los preceptos y mandatos constitucionales y legales correspondientes.   En el ámbito administrativo, esto implica que la expedición de actos   administrativos no puede ser arbitraria ni contradictoria al ordenamiento   jurídico. Por ejemplo, en la sentencia C-214 de 1994 la Corte indicó que este   derecho es “el que se cumple con arreglo a los procedimientos   previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de   quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,   cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en   el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la   creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una   obligación o sanción(…)”[40].    

“(i) El derecho al juez natural, es decir, al juez legalmente   competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva,   con carácter definitivo; dicho juez debe ser funcionalmente independiente e   imparcial y por ello sólo está sometido al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C.   Pol.). Este principio se ve materializado en el derecho a ser juzgado por el   juez competente de acuerdo a la ley.    

(ii) El derecho a ser juzgado con la   plenitud de las formas propias de cada juicio. Dentro de estos elementos se   destaca el establecimiento de esas reglas mínimas procesales[42], entendidas como “(…) el conjunto de   reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del juicio, determinan los   procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas instancias   judiciales o administrativas.”[43] De   esta forma, dicho presupuesto se erige en garantía del principio de legalidad   que gobierna el debido proceso, el cual “(…) se ajusta al principio de   juridicidad propio del Estado de Derecho y excluye, por consiguiente, cualquier   acción contra legem o praeter legem”[44].    

(iii) El derecho a la defensa, que   consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se   alleguen en su contra, formular  peticiones y alegaciones e impugnar las   decisiones que se adopten. El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto   indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener   comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los   auxiliares de la justicia,  y las notificaciones, comunicaciones y   publicaciones de las decisiones adoptadas.    

(iv) El derecho a obtener decisiones   ceñidas exclusivamente al ordenamiento jurídico, en razón de los principios de   legalidad de la función pública y de independencia funcional del juez, con   prevalencia del derecho sustancial (Arts. 6º, 121, 123, 228 y 230 C. Pol.)    

(v) El derecho a que las decisiones se   adopten en un término razonable, sin dilaciones injustificadas”[45].    

En relación   con la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo, la   sentencia T-196 de 2003, señaló que este “implica que el   Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento jurídico, no   solamente en las actuaciones que se adelanten contra los particulares para   deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al   control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que ellos inician   para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una   obligación”.    

Igualmente, el debido proceso no solo se   refiere a los actos definitivos de la administración, sino también a las   actuaciones intermedias, así las cosas la jurisprudencia ha señalado que “la tutela del derecho al debido proceso no se dirige a   proteger el riguroso seguimiento de reglas de orden simplemente legal, sino el   manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse   jurídicamente, es decir, hay que ver el debido proceso desde el ámbito   constitucional y no desde el simplemente legal”[46].    

Por ello, la órbita del derecho fundamental al debido proceso se   divide en dos esferas de obligatorio cumplimiento, la primera, la relacionada   con la garantía de ser juzgado por el juez natural, de conformidad con las   normas propias de cada juicio, haciendo uso del derecho de contradicción y   defensa, obteniendo decisiones ceñidas al ordenamiento jurídico y que las mismas   sean tomadas en un plazo razonable[47],   esto es, teniendo en cuenta la complejidad del asunto, la actividad procesal del   interesado y la conducta de la autoridad. Tal como lo señaló la Corte en la   sentencia T-647 de 2013 “es esencial la aplicación del   principio de celeridad en la administración de justicia. Ello se desprende   directamente del artículo 228 de la Constitución, e indirectamente del artículo   209, cuando sostiene que el principio de celeridad debe caracterizar la   actuación administrativa”. Por ello, las dilaciones   injustificadas por parte de las entidades no pueden generar respuestas negativas   ni conllevar a la vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos,   comoquiera que se le estaría imponiendo una carga adicional a ellos.    

Y la segunda, busca que el ciudadano conozca el   procedimiento de los actos intermedios y que los mismos no dependan de la   discrecionalidad de la administración, de tal suerte que tenga claridad sobre   los trámites y los requisitos dentro del procedimiento que enfrentará. Sobre   este aspecto, la sentencia T-982 de 2004 señalo que el debido proceso hace   referencia “[a] la regulación   jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las   garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna   de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio,   sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley”[48].    

A su vez, la sentencia T-1098 de 2005 estableció que es   deber del juez constitucional mantener la igualdad procesal y darle prelación al   derecho sustancial sobre los aspectos formales, de tal suerte que se dé   cumplimiento a las garantías procesales dentro las diferentes actuaciones.    

Sobre este particular, la Sentencia C-640 de 2002   estableció “partir de una concepción del procedimiento   administrativo que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero   concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión   administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación,   los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este   último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía   gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante   el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función   administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente   procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios   constitucionales que gobiernan la función pública y que enuncia el canon 209   superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,   celeridad, imparcialidad y publicidad”. (Énfasis propio)    

Asimismo, la finalidad del debido proceso   administrativo busca garantizar el interés general, y que la función   administrativa sea ágil y rápida para lograr una eficaz y oportuna asesoría, y   garantizar los derechos de los administrados[49].    

Por lo anterior, el debido proceso administrativo está   conformado por un conjunto de actos independientes encaminados a lograr una   decisión administrativa definitiva, a las diferentes pretensiones para   garantizar la protección de este derecho fundamental.    

En conclusión, el derecho fundamental al debido proceso   administrativo conlleva a garantizar que todas las personas tengan derecho a que   las actuaciones desarrolladas dentro de un proceso judicial o administrativo se   surtan de forma clara y eficaz. Como consecuencia, los ciudadanos esperan que   dichos procesos se lleven a cabo de forma célere, transparente y ajustándose al   principio de economía procesal.    

3.2.          El principio de confianza   legítima    

El artículo 83 de la Constitución Política   señala que las actuaciones de los particulares y de la administración se deben   enmarcan dentro de los postulados de la buena fe, la cual se presumirá, hasta   que la misma sea desvirtuada. Sobre el particular expresa:    

“Las actuaciones de los   particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de   la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten   ante éstas”.    

Este principio ha sido desarrollado en   múltiples ocasiones por esta Corporación, estudiando las relaciones entre los   particulares y la administración. Implicación que reviste, el actuar leal del   usuario y la posición clara de la administración al momento de adelantar los   trámites, y que éstos últimos estén ajustados a las reglas preestablecidas para   el caso concreto.    

Así las cosas, la defensa del principio de   confianza legítima propende por la protección del administrado, para que este no   sufra cambios intempestivos, cuando de forma previa se ha iniciado un trámite.   La confianza legítima “es aplicable a   situaciones en las cuales el ciudadano no tiene realmente un derecho adquirido,   sino que se encuentra en una posición jurídica que puede ser modificable por la   administración”[50].   Al respecto la Corte ha señalado:    

“(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la   regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su   situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales   casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al   afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso   sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una   actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber   del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[51].    

Este principio conlleva a que la relación   entre los ciudadanos y la administración tenga como fundamento la normatividad   existente para adelantar el trámite establecido para que ambas partes actúen de   buena fe. Situación que genera en el administrado una expectativa sobre la   posible resolución de una determinada situación.    

Este presupuesto no se relaciona   exclusivamente con las decisiones adoptadas o los trámites establecidos. El   principio de confianza legítima también se puede predicar de las respuestas e   instrucciones que pueda recibir el administrado dentro del desarrollo del   proceso mismo.    

Por su parte, la sentencia T-715 de 2014   indicó que “el principio de la confianza legítima constituye   una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las   autoridades y los particulares y permite conciliar, en ocasiones, el interés   general y los derechos de las personas. Esa confianza legítima se fundamenta en   los principios de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución   Política, en la seguridad jurídica estipulada en los artículos 1º y 4 del   Ordenamiento Superior y en el respeto al acto propio y adquiere una identidad   propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre   administración y administrado”[52].    

Así las cosas, la buena fe   puede entenderse como un mandato de “honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la   palabra comprometida (…) permite a las partes presumir la seriedad en los actos   de los demás, dota de (…) estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las   autoridades a mantener cierto grado de coherencia en su proceder a través del   tiempo”[53].    

En conclusión, “el principio de la confianza legítima se ha   aplicado cuando al administrado se le ha generado una expectativa seria y fundada de que las actuaciones posteriores de la   administración, y en casos excepcionales de los particulares, serán consecuentes   con sus actos precedentes, lo cual generan una convicción de estabilidad en sus   acciones”[54].    

3.3.          La indemnización por muerte   en accidente de tránsito ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES)    

El Decreto 663 de 1993[55], estableció   que el Seguro Obligatorio en Accidentes de Tránsito (SOAT) tiene las siguientes   finalidades:    

“a. Cubrir la muerte o los daños   corporales físicos causados a las personas; los gastos que se deban sufragar por   atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad permanente;   los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de las víctimas a las   entidades del sector salud;    

b.       La atención de todas las víctimas de los   accidentes de tránsito, incluso las de causados por vehículos automotores no   asegurados o no identificados, comprendiendo al conductor del vehículo   respectivo;”[56].    

Por ello, el artículo 192 del mencionado   Decreto indica que todos los vehículos que se desplacen dentro del territorio   nacional deben contar con el SOAT, para que en un eventual accidente, cubra los   daños que se puedan causar a las personas.    

A su vez, el Decreto 056 de 2015[57], definió   los eventos en los cuales las personas pueden reclamar, a través de la Subcuenta   del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), las   indemnizaciones a que normativamente haya lugar. Incluyendo los accidentes de   tránsito en que una persona fallezca y el vehículo que haya causado el perjuicio   se dé a la fuga o no se encuentre asegurado. Sobre el particular, el parágrafo   primero del artículo 17 del citado Decreto señala:    

“Parágrafo. En el caso de   los accidentes de tránsito, para proceder al reconocimiento y pago de la   indemnización por muerte y gastos funerarios a los beneficiarios, la muerte de   la víctima debió haber ocurrido dentro del año siguiente a la fecha de la   ocurrencia del accidente en comento”.    

Igualmente, el artículo 18 de la misma   disposición precisa quienes son las personas beneficiarias y legitimadas para   reclamar la indemnización de amparo por muerte y gastos funerarios ante la   ocurrencia de uno de los eventos catastróficos en ella definidos.    

“Artículo 18. Beneficiarios y legitimados   para reclamar. Se considerará beneficiario y legitimado para reclamar la   indemnización por muerte y gastos funerarios, el cónyuge o compañero (a)   permanente de la víctima, en la mitad de la indemnización y sus hijos en la otra   mitad, distribuida en partes iguales. De no haber hijos, la totalidad de la   indemnización corresponderá al cónyuge o compañero (a) permanente; de no existir   alguno de los anteriores, serán beneficiaros los padres y a falta de ellos los   hermanos de la víctima”.    

Por su parte, la Resolución 1645 de 2016 del   Ministerio de Salud y Protección Social[58] estableció el término y el   procedimiento que deben adelantar los beneficiarios y personas legitimadas para   presentar la respectiva solicitud para que le sea reconocida la indemnización   por muerte y gastos funerarios.    

El término, de acuerdo con el artículo 7 de   la citada Resolución, para presentar las reclamaciones es de 1 año “para   aquellos casos en que se generó el derecho a reclamar ante el FOSYGA entre el 10   de enero de 2012 y el 8 de junio de 2015” y de 3 años “para aquellos   casos en que se generó el derecho a reclamar ante el FOSYGA desde el 9 de junio   de 2015”.    

Y el procedimiento de las reclamaciones ante   la Subcuenta ECAT se encuentra en el artículo 9 de la Resolución 1645 de 2016:    

“Artículo 9. Etapas del   procedimiento. Toda reclamación ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA o quien haga   sus veces, surtirá para su verificación, control y pago, las etapas de: 1)   pre-radicación; 2) radicación; 3) auditoría integral; 4) comunicación del   resultado de auditoria y respuesta al mismo; y/o 5) pago, cuando este último   proceda”.    

Con la finalidad de darle cumplimiento a lo   establecido, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribió un contrato   con la Unión Temporal FOSYGA 2014, entidad que se encargaba de verificar que las   reclamaciones cumplieran con los requisitos formales, es decir, que las mismas   se presentaran dando cumplimiento a lo señalado en los párrafos precedentes, o   en caso contrario, rechazar la misma, informando al reclamante las razones por   las cuales no se puede escalar su reclamación a la ADRES.    

“Ahora bien, conviene señalar que mediante la Ley 1753 de   2015 fue creado el ADRES, con el fin de administrar los recursos del SGSSS. El   artículo 67 de esa ley define las distintas funciones de la entidad, dentro de   las cuales se encuentra la de pagar las destinaciones que hubiera definido el   legislador con relación al FOSYGA”[59].    

En conclusión, los beneficiarios o las   personas legitimadas para presentar una reclamación, a fin de que les sea   reconocida la indemnización por amparo de muerte en accidente de tránsito y   gastos funerarios, pueden acudir al ADRES para que, de ser el caso, la Subcuenta   ECAT, reconozca las erogaciones y costos a que tienen derecho.    

3.4.          Caso concreto    

3.4.1. Examen de   procedibilidad material    

La Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el   Ministerio de Salud y Protección Social   vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del accionante al no   asesorarlo en debida forma durante la reclamación de la indemnización por el amparo de muerte en accidente   de tránsito y los gastos funerarios y finalmente   informarle que la misma se hizo de forma extemporánea    

Una vez superado el análisis de   procedencia de la acción de tutela, a continuación la Sala entrará a estudiar de   fondo la solicitud de amparo, y se ocupará de resolver el problema jurídico   formulado.    

3.4.2.  Corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si debe   proteger el derecho fundamental al debido proceso administrativo y el principio   de confianza legítima del ciudadano Omar Rodríguez López, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 negó la   reclamación de la indemnización por muerte y gastos funerarios a que asegura   tener derecho, como consecuencia del fallecimiento de su menor hijo Gerson   Rodríguez Villamizar, quien perdió la vida en un accidente   de tránsito al desplazarse en una motocicleta que no contaba con Seguro   Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), argumentando que la presentación   de la solicitud fue extemporánea, después de haber agotado múltiples trámites   tendientes a su reconocimiento.    

Asimismo, la Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud (ADRES), a través de   la Subcuenta del Seguro de   Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito –ECAT,   es la entidad encargada de conocer de las reclamaciones que se hagan con   relación a las muertes en accidentes de tránsito cuyos vehículos se den a la   fuga o no cuenten con Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), ello,   con la finalidad de prestar atención a las víctimas en estos eventos[60].    

En relación con las   reclamaciones que se eleven ante la ADRES, el Decreto 056 de 2015 indicó en que   oportunidades es procedente reconocer la indemnización por amparo de muerte y   reconocimiento de gastos funerarios, cuando una persona fallezca en un accidente   de tránsito y el vehículo que ocasiona los daños se dé a la fuga o no cuente con   SOAT.    

Al respecto, la Resolución 1645 de 2016 estableció el   término y el procedimiento que deben adelantar las personas que busquen que les   sea reconocida la indemnización por muerte y gastos funerarios, e indicó que   para los hechos con anterioridad al 8 de junio de 2015, los beneficiarios   contaban con 1 año para presentar el requerimiento y que en caso que los hechos   hubiesen ocurrido con posterioridad a la fecha señalada, contarían con 3 años[61].    

En el caso particular, el   ciudadano Omar Rodríguez López presentó ante el FOSYGA la solicitud para que le   fuera reconocida la indemnización de amparo por la muerte de su hijo en   accidente de tránsito y el reembolso de los gastos funerarios en que incurrió.   Teniendo en cuenta que el accidente que le ocasionó la muerte a su hijo Gerson   Rodríguez Villamizar tuvo lugar el 12 de febrero de 2015, y que la primera   oportunidad en que radicó los documentos fue el 1 de octubre de esa misma   anualidad, implica que la reclamación fue presentada dentro del término   establecido, es decir, dentro del año inmediatamente siguiente a la ocurrencia   de los hechos, de acuerdo a lo señalado por el artículo 111 del Decreto 019 de   2012[62] y por la Resolución 1645 de   2016.    

Igualmente, se tiene que el   proceso de auditoría de las reclamaciones lo llevaba a cabo la Unión Temporal   FOSYGA 2014, quien verificaba el cumplimiento de los requisitos. No obstante,   dicha entidad manifestó que devolvió en tres oportunidades las solicitudes y   respondió a 4 derechos de petición del actor informándole que por errores   formales no era posible superar la etapa de pre-radicación.    

Así las cosas, se   evidencia que en la primera oportunidad, el requerimiento se presentó el 1 de octubre de 2015, y   la respuesta fue notificada al actor el 3 de marzo de 2016, argumentando que el   formulario FURPEN no estaba completamente diligenciado, ni había sido suscrito   por el beneficiario de la víctima. Respuesta que tardó más de 5 meses.    

Del mismo modo, encuentra esta Corte que el 12 de mayo   de 2016, presentó nuevamente los documentos sin que aprobaran la etapa de   pre-radicación, situación que se repitió los días 5 y el 21 de julio, y el 21 de   diciembre de 2017.    

Aunado a lo anterior, el 7 de junio de 2016 la Unión   Temporal FOSYGA 2014 recibió nuevamente la solicitud y la misma fue rechazada,   en esta oportunidad, por no indicar el tipo de documento, situación que fue   informada el 2 de mayo de 2017, esto es, 10 meses y 16 días después.    

El 18 de febrero de 2017, radicó nuevamente la   solicitud, la cual fue resuelta de forma negativa por la Unión Temporal FOSYGA   2014 el 26 de abril por no haber diligenciado en debida forma el formulario   FURPEN. Asimismo, el 30 de junio de esa misma anualidad, elevo una vez más la   reclamación a la misma Unión Temporal, quien en escrito del 6 de julio de 2017    la negó por idénticas razones.    

El 16 de agosto de 2017, el accionante reiteró su   reclamación, recibiendo respuesta negativa el 3 de enero de 2018 toda vez que el   formulario FURPEN no cumplía con los requisitos para superar la etapa de   preaprobación.    

El 22 de enero de 2018, se elevó una nueva   solicitud, la cual no fue aprobada por haber sido presentada de forma   extemporánea, de acuerdo con el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016[63].    

Por su parte, la Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud (ADRES) afirmó que teniendo en cuenta que   la Unión Temporal FOSYGA 2014 no aprobó el requerimiento hecho por el   accionante, no está en la capacidad de aprobar la indemnización por muerte y los   gastos funerarios.    

A su vez, dentro del trámite de reclamación,   la Unión Temporal FOSYGA 2014, en cada una de las respuestas, le dio una   indicación adicional al actor, situación que generó una expectativa y conllevó a   la trasgresión del principio de confianza legítima, ya que ante los nuevos   requerimientos que hizo la Unión Temporal FOSYGA 2014, el señor Rodríguez López   accedió a los mismos, esperando que fuera estudiada su solicitud, obteniendo   siempre una respuesta negativa o una directriz nueva.    

Es claro para esta Corporación que la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES),   a través de la Unión Temporal FOSYGA 2014, impuso una carga excesiva al actor al   devolverle en más de 7 oportunidades las diversas solicitudes hechas, sin   brindarle la asesoría necesaria y adecuada. Del mismo modo, al revisar el   material que obra en el expediente se encuentra que, a folio 144 del cuaderno   principal, la reclamación identificada con   el código 51013841 había sido aprobada, para el viernes 4 de noviembre de 2016.    

Asimismo, la negativa final de la Unión   Temporal se dio con base en el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016,   disposición legal que no se encontraba vigente al momento de la ocurrencia de   los hechos y de la radicación de la primera solicitud, por el contrario, el   Decreto 019 de 2012, norma vigente para el momento de los hechos, no limita el   término para subsanar los yerros en que pueda incurrir al presentar la   reclamación.    

No es admisible el argumento expresado por   la Unión Temporal FOSYGA 2014, quien afirma que no dio respuesta de fondo a la   solicitud hecha por el ciudadano Omar Rodríguez López, comoquiera que las   reclamaciones no superaron las etapas establecidas en el artículo 9 de la   Resolución 1645 de 2016, función que adelantaba la Unión Temporal FOSYGA 2014.   En igual sentido, el actuar de la Unión Temporal no se ajusta al respeto de los   parámetros del debido proceso administrativo y del principio de la confianza   legítima, los cuales se deben regir por los principios de economía, celeridad y   publicidad, tal como lo establece el artículo 209 superior[64], y por el   contrario le impuso una carga administrativa injustificada a una persona que   afirma ser sujeto de especial protección constitucional[65], pues,   además de responder negativamente, y de manera tardía en diferentes   oportunidades no asesoró en debida forma al actor y, finalmente, declaró que no   era posible adelantar el estudio de la misma por ser extemporánea, aplicando una   disposición que no estaba vigente para el momento de la ocurrencia de los   hechos.    

Esta Corporación ha señalado la obligación   que tienen las entidades públicas de brindar asesoría a las personas que acuden   a ella, y por tal motivo “el trámite por vía   administrativa pretende ser sencillo y de fácil acceso, lo que, en principio,   descartaría la necesidad de la presencia de abogados para su gestión, máxime   cuando convergen una multiplicidad de entidades que deben prestar asesoría de   manera adecuada y gratuita a los solicitantes”[67].    

Teniendo en cuenta que las   personas que hacen uso del derecho fundamental de petición, recurren a esta   herramienta con la finalidad de resolver una duda o una determinada situación   que les genera un perjuicio, las respuestas dadas por las entidades requeridas   deben ser claras, oportunas y de fondo.[68] Este requisito   conlleva a que los peticionarios esperen que la resolución de su solicitud les   permita alcanzar el beneficio pretendido.    

Por tal motivo, la Corte ha   considerado que en los casos en los que a través del uso de este derecho   fundamental se pretende obtener una asesoría, la entidad requerida tiene la   obligación de acompañar al solicitante e indicarle las actividades que debe   desplegar para obtener la resolución esperada de manera efectiva y célere (art.   209 de la Constitución).    

En la presente situación,   el accionante solicitó, en un principio, el reconocimiento de la indemnización   por causa de muerte y los respectivos gastos funerarios como consecuencia de un   accidente de tránsito en el que su hijo perdió la vida. Debido a las reiteradas   negativas, solicitó que se le brindara asesoría para diligenciar los documentos   necesarios y que su requerimiento fuera estudiado de fondo. Sin embargo, su   petición no fue atendida, pese a que acudió en más de   siete oportunidades a la ADRES y a la Unión Temporal FOSYGA para que le fuera   reconocida la indemnización. Además, la respuesta a sus solicitudes fue   proferida de forma extemporánea, situación que, igualmente, conllevó a la   trasgresión del derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor   Omar Rodríguez López.    

Por lo anterior, la Sala considera que la ADRES y la Unión   Temporal FOSYGA 2014, debieron brindar el asesoramiento necesario al actor para   no imponerle cargas excesivas, y resolver su situación jurídica de manera eficaz   y célere.    

En consecuencia, la Sala Novena de   Revisión revocará la sentencia proferida por  el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal de Decisión, el 31 de julio de 2018, que confirmó el fallo proferido por Juzgado Penal   del  Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta el 18 de junio de la misma anualidad   mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela formulada por el   ciudadano Omar Rodríguez López, y, en su lugar, se tutelará   el derecho fundamental al debido proceso administrativo y a la confianza   legítima del actor y se ordenará a la Administradora de los Recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que, en un término no   superior a cinco (5) días hábiles, destine a un   funcionario que preste acompañamiento y asesoramiento al accionante para   diligenciar de manera definitiva el formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa   de pre-radicación y radicación establecidas en los artículos 10 a 15 de la   Resolución 1645 de 2016, y que una vez se cuente con dicha información, su   solicitud sea estudiada de fondo y se le dé una respuesta en un lapso no mayor a   dos (2) meses de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 de la citada   Resolución.    

4.                 SÍNTESIS DE LA   DECISIÓN    

En el presente caso, la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional resuelve la acción de tutela promovida por el ciudadano Omar   Rodríguez López contra la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social.    

El accionante invocó la vulneración de su derecho fundamental al   debido proceso, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 no estudió la   reclamación de amparo por muerte en accidente de tránsito de su menor hijo   Gerson Rodríguez Villamizar y los respectivos gastos funerarios, debido a que,   según el decir de la accionada, en un principio no cumplió con requisitos   establecidos para tal fin, y finalmente, subsanó los yerros de forma   extemporánea, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24  de la   Resolución 1645 de 2016.    

Teniendo en cuenta los hechos mencionados, el actor solicitó que   fuera estudiada la solicitud de reconocimiento de la indemnización por la muerte   de su hijo y los gastos funerarios, toda vez que las accionadas le impusieron   una carga desproporcionada para que analizaran el estudio de su reclamación por   errores formales, e incluso exigiéndole información que con la que no contaba.   Aunado a lo anterior, el actor expreso que su petición había sido aprobada el 4   de noviembre de 2016 y que aun así no le fue reconocido su derecho.    

Con base en los anteriores aspectos, la Sala debió abordar el   siguiente problema jurídico: ¿La Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social Salud (ADRES), la Unión Temporal FOSYGA 2014 y el Ministerio de   Salud y Protección Social vulneraron los derechos   fundamentales de petición, debido proceso, igualdad, mínimo vital y el   principio de confianza legítima del ciudadano Omar Rodríguez López, al no   tramitar la solicitud de   indemnización y el reconocimiento de los gastos en que incurrió como   consecuencia del fallecimiento de su menor hijo?    

En el estudio del caso la Sala constató la vulneración del derecho   fundamental al debido proceso del accionante, toda vez que la Unión Temporal FOSYGA 2014 se negó a   estudiar de fondo, y por más de 2 años, la reclamación presentada por el   ciudadano Omar Rodríguez López imponiéndole una carga desproporcionada y   dando primacía a elementos formales, devolviendo las solicitudes presentadas, en   la primera oportunidad transcurridos más de 5 meses después de haber sido   presentada, y en la segunda luego de más de 10 meses después, a pesar de haber   aportado la información exigida, para, finalmente, señalar que era extemporánea.    

La Corte considera, además, que la Unión Temporal FOSYGA 2014, desconoció   los principios de celeridad, eficacia y economía de la actuación administrativa   (art. 209 C.P.) pues: (i) no podía rechazar las solicitudes sin prestar   la asesoría necesaria al actor, (ii) no debió retrasar el término de   respuesta; y (iii) no alegar la extemporaneidad al momento de subsanar   los errores que presentaba la solicitud, pues la Resolución 1645 de 2016 que   establecía un término para ello no se encontraba vigente al momento de la   ocurrencia de los hechos.     

Por los   hechos expuestos en la presente providencia, la Sala   revoca la sentencia proferida por el Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala de Decisión Penal el 31   de julio de 2018, que confirmó el fallo proferido por Juzgado Penal del   Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Cúcuta  el 18 de junio de la misma   anualidad mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela formulada   por el ciudadano Omar Rodríguez López.    

En su   lugar, se tutelará el derecho fundamental al debido proceso del actor y   se ordenará a la Administradora   de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que en   un término no superior a cinco (5) días hábiles, destine a un   funcionario que preste acompañamiento y asesoramiento al accionante para   diligenciar de manera definitiva el formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa   de pre-radicación y radicación establecidas en los artículos 10 a 15 de la   Resolución 1645 de 2016, y que una vez se cuente con dicha información, su   solicitud sea estudiada de fondo y se le dé una respuesta en un lapso no mayor a   dos (2) meses de acuerdo con el artículo 17 de la citada Resolución.    

III.   DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de   Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo   y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- NEGAR la   solicitud de nulidad de todo lo actuado elevada por la Unidad para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), de conformidad con las razones   expuesta en la parte motiva de esta providencia-.    

SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial   de Cúcuta, Sala de Decisión Penal, el 31 de julio de 2018, que confirmó  el fallo proferido por el Juzgado Penal del Circuito Especializado en Extinción   de Dominio de Cúcuta, el 18 de junio de la misma anualidad, mediante el cual se   declaró improcedente la acción de tutela formulada por el ciudadano OMAR   RODRÍGUEZ LÓPEZ. En su lugar,   TUTELAR  el derecho fundamental al debido proceso del actor.     

TERCERO: ORDENAR    a la Administradora de los   Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que en un   término no superior a cinco (5) días hábiles contados desde   la notificación de la presente sentencia, preste acompañamiento y asesoramiento   al ciudadano OMAR RODRÍGUEZ LÓPEZ para diligenciar de manera definitiva el   formulario FURPEN, cumpliendo con la etapa de pre-radicación y radicación   establecidas en los artículos 10 a 15 de la Resolución 1645 de 2016, y que, una   vez se cuente con dicha información, estudie de fondo la solicitud del actor y,   de acuerdo con el artículo 17 de la citada Resolución, dé respuesta, en un lapso   no mayor a dos meses, a la solicitud de reconocimiento de la indemnización por   la muerte de su hijo y los respectivos gastos funerarios.    

      

CUARTO.- LIBRAR Por Secretaría General las comunicaciones previstas en   el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y   cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA T-262/19    

ACCION DE TUTELA   PARA SOLICITAR INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Se   debió declarar improcedencia por cuanto no se cumplió el requisito de subsidiariedad (Salvamento   parcial de voto)    

Expediente: T-7.010.984    

Accionante: Omar Rodríguez López    

Accionada: Administradora de los Recursos   del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de   Salud y Protección Social.     

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos    

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la   Sala Novena de Revisión de la Corte, suscribo este salvamento parcial de voto en   relación con la sentencia de la referencia, la cual (i) negó la solicitud   de nulidad elevada por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las   Víctimas (UARIV), (ii) revocó la sentencia proferida por el Tribunal   Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Penal, que, a su vez, confirmó el   fallo que había declarado improcedente el amparo en primera instancia y (iii)  ordenó a la ADRES prestar acompañamiento al señor Omar Rodríguez López para   diligenciar de manera definitiva el FURPEN. En relación con lo resuelto,   comparto que se haya negado la solicitud de nulidad presentada por la UARIV, sin   embargo, considero que la acción de tutela era improcedente por las razones que   expongo a continuación.    

En primer lugar, al actor se le informó que su   solicitud adquirió el estado de “auditoría definitivo de no aprobada”, lo   que constituye una respuesta por parte de la administración frente a lo   requerido y, en ese sentido, el señor Omar Rodríguez López podía (i)  agotar los recursos de la vía gubernativa y (ii) acudir al medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho. En segundo lugar, en la   sentencia se concluyó que los medios de la jurisdicción contencioso   administrativa eran ineficaces, dado que el actor “afirma ser víctima del   conflicto armado” y, por tanto, resultaría desproporcionado e irrazonable   exigirle acudir a la vía ordinaria. En relación con este asunto, considero que   no existía prueba, siquiera sumaria, de la condición de víctima del actor y, en   consecuencia, se desconoció el carácter excepcional y subsidiario de la tutela   con base en hechos que carecían de sustento probatorio, máxime cuando no obraba   ninguna otra prueba en el expediente para acreditar su condición de   vulnerabilidad.    

De conformidad con lo anterior, concluyo que no existía   el sustento fáctico ni jurídico para imponer a la ADRES la obligación de prestar   acompañamiento al actor para diligenciar el formulario FURPEN, más aún si se   considera que este no agotó los medios que había a su disposición para   cuestionar la decisión de la entidad accionada.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

      

ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

A LA SENTENCIA   T-262/19    

INDEMNIZACION POR MUERTE EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Se omitió diferenciar entre   las entidades que vulneraron los derechos fundamentales y aquellas que tenían   competencia directa en la solución   de la violación alegada (Aclaración de voto)    

Referencia:   Sentencia T-262 de 2019, expediente T-7.010.984    

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos     

1. Acompañé la   decisión adoptada en la Sentencia T-262 de 2019, proferida por la Sala Novena de   Revisión, que resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso del   ciudadano Omar Rodríguez López. En virtud de lo anterior, fue preciso, de un   lado, revocar la decisión de instancia que declaró improcedente el amparo   invocado y, del otro, ordenarle  a la Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud -ADRES- prestarle al peticionario el   acompañamiento y asesoramiento necesario para que pudiera diligenciar de manera   definitiva el formulario FURPEN, exigido en la tramitación   de las solicitudes encaminadas a la indemnización por muerte en accidentes de   tránsito y el pago de los correspondientes gastos funerarios. Efectuado dicho   trámite, se advirtió que debía estudiar de fondo la solicitud del actor,   brindándole una respuesta en un lapso que no podía   exceder el término de dos meses.    

2. Pese a   que comparto los términos de la parte resolutiva de la providencia de tutela,   aclaro mi voto porque considero oportuno señalar que la ADRES no vulneró los   derechos fundamentales del accionante. La Sentencia   T-262 de 2019 omitió, en su parte motiva, diferenciar entre las entidades que   vulneraron los derechos fundamentales del tutelante y aquellas que, sin vulnerar   derecho alguno, tenían competencia directa en el remedio de la violación alegada y constatada. En el mencionado fallo, se   advirtió, en el caso concreto, que la Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud -ADRES- y la Unión Temporal Fosyga 2014   vulneraron el derecho fundamental al debido proceso   del accionante al no asesorarlo en debida forma durante la reclamación de la   indemnización por el amparo de muerte en accidente de tránsito y los gastos   funerarios. En particular, se sostuvo que “la   Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES), a través de la Unión Temporal FOSYGA 2014,   impuso una carga excesiva al actor al devolverle en más de 7 oportunidades las   diversas solicitudes hechas, sin brindarle la asesoría necesaria y adecuada”. En   mi concepto, dicha afirmación no resulta acertada ni   es jurídicamente admisible dado que compromete la responsabilidad constitucional   de una entidad pública, la ADRES, a quien no se le puede endilgar reproches de   esta naturaleza.    

3.   Según los hechos del caso, el señor Omar Rodríguez   López acudió en más de 7 oportunidades ante la Unión Temporal Fosyga 2014, a fin   de que le fuera reconocida la indemnización por muerte en accidente de tránsito   donde perdió la vida su hijo así como el pago de los correspondientes gastos funerarios   en los que incurrió por su fallecimiento. La primera actuación desplegada fue el   l de octubre de 2015 y la última el 22 de enero de 2018.  De acuerdo con la   Resolución 1645 de 2016[69], es a   esta Entidad a quien le correspondía verificar que las solicitudes de esta naturaleza cumplieran con los   prerrequisitos formales, en particular que la información consignada en el   formulario único exigible para la prosperidad de este tipo de trámites   contuviera la información necesaria y está fuera consignada en debida forma. En el marco de esta competencia, y durante   aproximadamente dos años, el Fosyga actuó en contravía del ordenamiento jurídico   y sometió al accionante a diversas trabas administrativas en todo el proceso de   diligenciamiento del formulario FURPEN. En concreto,   desplegó una actuación permeada de dilaciones injustificadas y de respuestas   tardías e incluso sin sustento normativo que, irrazonablemente, generaron en el   peticionario la expectativa de que ante el cumplimiento de los presupuestos   formales exigidos su caso sería estudiado de fondo por   la ADRES, como era su competencia, y posiblemente su indemnización le sería   otorgada. Pese a lo anterior, ello no ocurrió y, en esa medida, la Unión   Temporal Fosyga 2014 incurrió en responsabilidad constitucional pues un comportamiento razonable hubiera sido brindarle   la asesoría adecuada al actor en la tramitación de la petición sin retrasos ni   exigencias desproporcionadas.    

Ahora   bien, en la Sentencia se advirtió sobre el advenimiento de una situación particular que impidió ordenarle directamente a la Unión Temporal   Fosyga 2014 el resarcimiento de la violación advertida. Según se plasmó en el fallo, el contrato celebrado entre la   Unión Temporal y el Ministerio de Salud y Protección Social cuya finalidad estuvo   encaminada fundamentalmente a la auditoría de las reclamaciones de naturaleza   indemnizatoria -como las presentadas por el tutelante-, fue subrogado a la   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   -ADRES-. Así las cosas, desde el 31 de octubre de 2018, esto es, con   posterioridad a la presentación de la acción de tutela -el 5 de junio de 2018-   cesó la relación contractual con el Ministerio y esta última Entidad asumió el   objeto del vínculo inicialmente pactado. Bajo este   entendimiento, ante el relevo contractual, la Sentencia T-262 de 2019   acertadamente concluyó que, para el momento del fallo en sede de revisión, la   ADRES tenía la obligación presente de intervenir en la superación de la   vulneración constitucional advertida y, en esa medida, de contribuir a la   protección efectiva de garantías básicas. Es decir, actualmente, en   términos únicos del remedio constitucional se estimó que era quien tenía la   función de asesorar y acompañar al actor en su proceso de reclamación y posterior estudio de fondo de la solicitud económica   presentada pues no era constitucionalmente admisible abstenerse de proferir una   orden que atendiera las expectativas válidas del peticionario -en punto de la   salvaguarda de sus derechos- ante la imposibilidad   jurídica por parte del Fosyga de desplegar actuación alguna.    

4. Con   todo, en algunos apartes del fallo, se introdujeron afirmaciones de las que   pareciera desprenderse que la atribución de intervención en la solución material   del asunto por parte de la ADRES se originó en el   hecho de que esta Entidad Pública, junto con la Unión Temporal Fosyga 2014,   incurrió en una conducta desconocedora de garantías básicas comoquiera que   también sometió al tutelante a trabas administrativas injustificadas que frustraron   el goce de sus derechos fundamentales. Estimó que tal aproximación al asunto no   es válida dado que, de acuerdo con la situación fáctica del caso y los elementos   de juicio obrantes en el proceso, la vulneración de derechos fundamentales solo   es predicable de la Unión Temporal Fosyga 2014   teniendo en cuenta que por espacio de más de dos años fue quien sometió al actor   a trámites caprichosos aun cuando era su obligación actuar con diligencia y   oportunidad, a fin de lograr que el peticionario suscribiera con   éxito el formulario FURPEN. Así, en contravía de sus funciones, asumió una   actitud negligente y truncó irrazonablemente la posibilidad para el actor de   lograr el reconocimiento de la indemnización económica pretendida. Precisamente,   la fase previa de verificación y cumplimiento de   requisitos formales para acceder con posterioridad a reconocimientos económicos   se encontraba a cargo exclusivo del Fosyga y fue en dicho escenario donde se   concretó la violación  iusfundamental advertida y en el cual no tenía injerencia funcional alguna la ADRES pues su labor era el   estudio de fondo de la reclamación administrativa, una vez superada la etapa de   auditoria.    

Bajo   dichas condiciones, no resulta apropiado hablar de responsabilidad alguna a su   cargo por la ejecución de una conducta contraria a la   Carta Política que pudiera ser objeto de reproche constitucional, en esta   instancia. Su intervención en el presente caso tan solo resultó admisible para   efectos de la orden adoptada en virtud de la subrogación contractual que se originó más no en calidad de vinculada directa en la   afectación de garantías básicas, aspecto que, se insiste, no fue dilucidado con   claridad en la Sentencia.    

En los anteriores   términos dejo consignado mi voto particular.    

Fecha ut supra    

Diana Fajardo Rivera    

Magistrada    

[1] Cuaderno 1.   Folio 133.    

[2] Cuaderno 1.   Folio 136.    

[3] Disposición   que modificó el Decreto 019 de 2012.    

[4] Cuaderno 1.   Folio 137.    

[5] Cuaderno 1.   Folio 140.    

[6] Cuaderno Corte   Constitucional, folio 141.    

[7] Cuaderno 1.   Folio 144.    

[8] Cuaderno 1.   Folio 146.    

[9] Cuaderno 1.   Folio 148.    

[10] Cuaderno 1.   Folio 145.    

[11] Cuaderno 1.   Folio 151.    

[12] Cuaderno 1.   Folio 158.    

[13] Cuaderno 1.   Folio 159.    

[14] Cuaderno 1.   Folio 153.    

[15] Cuaderno 1.   Folio 164.    

[16] Ver cuaderno   de la Corte Constitucional, folio 143.    

[17] Cuaderno 1.   Folio 169.    

[18] Cuaderno 1.   Folio 171.    

[19] La ECAT es la subcuenta que subsana   el costo de las atenciones de las víctimas de accidentes de tránsito a través   del SOAT y las víctimas de eventos catastróficos y terroristas.    

[20] Cuaderno 1.   Folio 176.    

[21] Cuaderno 1.   Folio 179.    

[22] Cuaderno 1.   Folio 181.    

[23] Cuaderno 1.   Folio 201.    

[24] Cuaderno   principal, folios 212-216.    

[25]Ibídem, folio 216.    

[26] Cuaderno   principal, folios 226-230.    

[27] Ibídem,   folio 226.    

[28] Ibídem,   folio 295.    

[29] Cuaderno   principal, folios 302-304.    

[30] Cuaderno Corte Constitucional. Folio 8.    

[31] De acuerdo   con el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016.    

[32] Recibido el 7   de junio por la Unión Temporal FOSYGA 2014, ver numeral 1.7 supra.    

[33] Corte   Constitucional. Auto A308 de 2017, citado por el Auto 709A de 2018.    

[34] Ver, entre   otras: Corte Constitucional. Sentencias T-532 de 2012 y T-480 de 2012. Citado   por el Auto 709A de 2018.    

[35] Corte   Constitucional. Autos del 4 y 11 de septiembre de 2003. Reiterado en el   Auto 073A de 2005.    

[37] Sentencia   T-437 de 2018.    

[38] Corte Constitucional. Sentencia T-682 de 2017.    

[39] Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de   1999.    

[40] Citado por la   sentencia T-695A de 2010.    

[41] Ver sentencias C-1083 de 2005, T-954 de 2006 y T – 647 de   2013.    

[42] Sentencia C-383 de 2005.    

[43] Ver   sentencias C-562 de 1997 y C-383 de 2005.    

[44] Sentencia T-001 de 1993.    

[45] Cfr.   Sentencia T-333 de 2016.    

[46] T-333 de   2016. Ver también sentencias T-280 de 1998 y T –   647 de 2013.    

[47] Ver sentencia   T-333 de 2016.    

[48] La sentencia   T-982 de 2004 hizo referencia a las garantías mínimas del debido proceso   administrativo.    

[49] Cfr.   Sentencia C-640 de 2002.    

[50] Cfr.   Sentencia T-904 de 2012.    

[51]   Cfr.  Sentencia C-478 de 1998. Ver también   sentencia T-034 de 2004.    

[52] Sentencia T- 850 de 2010. Citada por la sentencia T-715   de 2004.    

[53] Cfr.   Sentencia T-508 de 2016.    

[54]   Sentencia T- 715   de 2014.    

[55] “Por medio   del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica   su titulación y numeración”.    

[56] Artículo 192,   Decreto 663 de 1993.    

[57] “Por el cual se establecen las reglas para el   funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes   de Tránsito – ECA T y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los   servicios de salud; indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de   tránsito, eventos catastróficos de origen natural. eventos terroristas o los   demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su   calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT   del FOSYGA y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT”.    

[58] “Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las   reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y   Accidentes de Tránsito – ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, o   quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones”.    

[59] Sentencia   T-437 de 2018.    

[60] Ver Decreto   056 de 2015.    

[61] Artículo 7   Resolución 1645 de 2016.    

[62] Norma vigente para el momento de elevar la reclamación y modificada   por el artículo 7 de la Resolución 1645 de 2016.    

[63] “Artículo 24. Respuesta al resultado de auditoría. El reclamante   podrá dar respuesta al resultado de auditoria, subsanando u objetando en una   única oportunidad la totalidad de glosas aplicadas, dentro de los dos (2) meses   siguientes al recibo de la comunicación del resultado de la auditoría integral,   aportando los documentos que correspondan o sustentando en forma concreta los   motivos de objeción a la glosa. La objeción no puede versar sobre nuevos hechos   ni debatir argumentos diferentes a los contenidos en el resultado de la   auditoría”.    

[64] “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los   intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de   igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,   mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”    

[65] El accionante afirma ser víctima del conflicto armado y a pesar de   intentar corroborar esta afirmación la UARIV no dio respuesta alguna.    

[66] Ver Sentencia   T-605 de 2017.    

[67] Sentencia   T-617 de 2009.    

[68] En relación con los presupuestos mínimos que deben ser tenidos en   cuenta al momento de dar respuesta a un derecho de petición, la sentencia T-377   de 2000 indicó que la misma “debe cumplir con estos requisitos: 1.   oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente   con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se   cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho   constitucional fundamental de petición”.    

[69] “Por la cual se establece el   procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del   Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT del Fondo de   Solidaridad y Garantía – FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras   disposiciones”.