T-324-15

           T-324-15             

Sentencia   T-324/15    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance    

En el campo específico de los   procedimientos administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que   integran el derecho son, entre otras “i) el derecho a conocer el inicio de la   actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida   forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de   las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se   presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia;   viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas   y a controvertir las que se alleguen por  la parte contraria; x) a que se   resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii)   promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido   proceso”.    

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO   DEL DERECHO-Medio de defensa judicial eficaz para controvertir la legalidad de   los actos administrativos     

REVOCACION DIRECTA DE ACTO   ADMINISTRATIVO-Alcance    

REVOCACION DIRECTA DE ACTO   ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias   para la procedencia     

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO    

DERECHOS LABORALES EN PROCESOS DE   REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Continuidad en la relación de   trabajo     

Si bien el Estado puede definir su estructura, al hacerlo no   puede interferir intensamente en los derechos laborales de quienes trabajan a su   cargo. Las medidas de protección, sin embargo, son de diversa naturaleza, y van   desde las opciones de incorporación o reincorporación a otras plantas, a las   indemnizaciones y los programas para la rehabilitación laboral. Como es obvio,   el nivel de protección más alto se encuentra en quienes ocupan cargos en   carrera, y es menor para quienes solo ostentan una estabilidad intermedia,   porque fueron vinculados en provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos son   de libre nombramiento y remoción.    

           SUPRESION DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-Afectación a empleados de   carrera y de provisionalidad     

Todos los afectados en el proceso de reestructuración del DAS   tenían un derecho a que se hicieran eficaces las garantías anunciadas por el   Congreso y el Gobierno Nacional en relación con la protección integral de sus   derechos laborales y su estabilidad laboral.    

DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO-Orden   a autoridades determinar en qué entidades podrían ser reubicados trabajadores   afectados en el proceso de supresión del DAS, en un cargo de iguales o similares   condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación    

Referencia: Expediente T-4664494    

Acción de tutela presentada por Andrés   David Moreno contra la Contraloría General de la República, con vinculación del   Departamento Administrativo de Seguridad (en Supresión), el Departamento   Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General   de la República.        

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los   Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en   ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos   proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda,   subsección A, en primera instancia, el 15 de agosto de 2014 y por la Sección   Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado el 19 de septiembre de 2014[1].    

Los expedientes de la referencia fueron   seleccionados para revisión mediante auto del doce (12) de febrero de dos mil   quince (2015), proferido por la Sala de Selección Número Dos[2].    

I. ANTECEDENTES    

El señor David Andrés Moreno presentó acción de tutela   contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (en adelante se hará   referencia a la entidad como ‘el DAS’), considerando que en el proceso de   supresión del DAS se desconocieron sus derechos fundamentales a la estabilidad   laboral, la igualdad, el mínimo vital y el debido proceso. En el trámite fueron   vinculados el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda.    

Hechos de la demanda[3]    

1. El cuatro (4) de mayo de dos mil once   (2011), el Congreso de la República aprobó la ley 1444 de 2011, por la cual   decidió escindir unos Ministerios, otorgar facultades extraordinarias al   Presidente de la República para modificar la estructura de la Fiscalía General   de la Nación y dictar otras disposiciones.    

En el artículo 18 de esa ley, literal a),   confirió al Presidente de la República la facultad de crear, escindir, suprimir   y determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia   de los departamentos administrativos; mientras que en el literal j), la de crear   empleos en la planta de la Fiscalía General para la incorporación de   funcionarios que se vieran afectados por la supresión del DAS. Además, el   parágrafo tercero del mismo artículo previó la “protección integral de las   personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas,   liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas, así como la reubicación o   reincorporación de los funcionarios afectados por supresión del cargo”.    

2. El treinta y uno (31) de octubre de dos   mil once (2011), con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por   el Congreso de la República en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, el   Presidente de la República profirió el Decreto 4057  de 2011, “por el cual   se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad–DAS, se reasignan unas   funciones y se dictan otras disposiciones”. Por medio de este Decreto ordenó la   supresión del DAS, el traslado de sus funciones a otros órganos del Estado y la   reubicación de funcionarios del organismo en distintas entidades.    

3. Dentro de la ejecución del Decreto 4057   de 2011, afirma el actor, no fue incorporado a ninguna entidad del Estado, sino   que continuó en la planta del DAS hasta el primero (1º) de enero de dos mil   catorce (2014). Posteriormente, a través del Decreto 2713 de 2013, el   Departamento Administrativo de la Función Pública estableció una planta   transitoria en la Contraloría General de la República[4],   y el actor fue incorporado al organismo de control. Ese decreto invocó como   fundamento normativo el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “por la cual se efectúan unas   modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de   2013”.    

4. El veinticinco (25) de junio de dos mil   catorce (2014), la Corte Constitucional emitió un comunicado de prensa en el que   informó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue declarado inexequible.    

5. El diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), la   Contraloría General de la República profirió la resolución ordinaria   ORD-81117-001081-2014, por la cual derogó las resoluciones ordinarias 3279 de   2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-8117-00829-2014, mediante las que había   dispuesto la incorporación de un grupo de ex funcionarios del DAS a su planta   transitoria.    

6. El peticionario informa, finalmente,   que al ser notificado de esa decisión “[l]e ordena[ro]n presentar[s]e en las   dependencias del DAS, en Bogotá, a partir del 11 de julio de 2014, pero esta   entidad efectúa su cierre definitivo el mismo día 11 de julio del [2014], como   lo indicaba el Decreto 4057 de 2011 y sus decretos de prórroga”.    

Argumentos de la demanda.    

7. En concepto del actor, los hechos   expuestos y las decisiones citadas llevaron a la violación de varios de sus   derechos fundamentales:    

7.1. Al mínimo vital, pues desde su   desvinculación de la Contraloría General de la República no cuenta con ingresos   para asegurar su subsistencia y la de su núcleo familiar.    

7.2. Al trabajo, pues aunque la   Constitución y la Ley 1444 de 2011 ordenan proteger los derechos laborales de   los afectados en este proceso de reestructuración, ese mandato no se concretó en   su caso particular.    

7.3. A la igualdad porque, como   consecuencia del Decreto 4057 de 2011, se crearon y ampliaron las plantas de   personal de diferentes entidades, como la Fiscalía General de la Nación, la   Unidad Nacional de Protección, la Unidad Administrativa de Migración Colombia,   la Defensa Civil y la Policía Nacional, enviando a esas plantas de personal a la   mayoría de sus compañeros, tratamiento desigual injustificado en lo relativo a   su estabilidad laboral.    

7.4. A la seguridad social y la salud,   dado que se encuentra desempleado y sin ingresos para afiliarse como   independiente a los beneficios de los sistemas de salud  y pensiones.    

7.5. A la asociación sindical, en la   medida en que, a pesar de que contaba con fuero sindical, fue retirado del   servicio sin que se hubiera agotado el trámite de levantamiento del fuero.    

7.6. Y al debido proceso, violación que   enmarca en una argumentación un poco más amplia, como sigue:    

“Al debido proceso, [que] se ha   interpretado frecuentemente como un límite a las leyes y los procedimientos   legales y se materializa esta violación porque la norma acusada y declarada   inconstitucional en su artículo 15 respetaba derechos laborales de los   exfuncionarios del DAS al efectuar un traslado presupuestal a la Contraloría   General de la República para poder incorporarnos a su planta de personal,   derechos laborales cuya protección nos había otorgado la Ley 1444 de 2011, pero   en las consideraciones de la Corte Constitucional no se ponderan los efectos, ya   que no se garantizan los principios fundamentales de la imparcialidad, justicia   y equidad, pudiendo ordenar al Gobierno Nacional que nos reubicara en otra   entidad estatal, antes de soportar los efectos de la declaratoria de la   inexequibilidad citada, teniendo en cuenta que antes de la aprobación de la   mencionada norma me encontraba en comisión de servicios en la CGR, y pertenecía   a la planta de personal del DAS en supresión; con la notificación de la   inexequibilidad, se retrotrae mi situación al momento en que me ubicaron en la   CGR en comisión, por lo que al presentarme en el DAS en supresión, sin esta   entidad tener vida jurídica, no me  otorga alternativa laboral alguna, la   cual no fue considerada en dicha decisión. Por lo tanto no se da cabal   cumplimiento a la sentencia y  sí se está generando un conflicto por no   poder ser efectiva dicha retroactividad”.    

Intervenciones de las autoridades   demandadas o vinculadas    

8. De la Contraloría General de la   República    

El Organismo de control accionado, por   medio de la Gerente de Talento Humano, Sara Moreno Novoa, solicitó declarar la   improcedencia de la acción. En su intervención, comenzó por señalar que las   sentencias de la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento.   Posteriormente, expresó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, norma que   facultó al Presidente de la   República para incorporar a la planta de personal de la Contraloría General de   la República cargos del DAS en supresión, fue declarado inexequible por la Corte   en sentencia C-386 de 2014.    

Acto seguido, indicó que el Gobierno   nacional expidió, con base en el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 los Decretos   2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013, mediante los cuales estableció la planta   transitoria de la Contraloría General de la República; adicionó el sistema de   nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la institución;   fijó las escalas de asignación básica para esa planta; estableció equivalencias   de empleos, y modificó la Planta de Personal del DAS en Supresión.    

Añadió que, con fundamento en esos decretos, la   Contraloría General de la República, mediante resoluciones ordinarias 3279 de   2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-81117-00829-2014, dispuso la   incorporación en la planta transitoria de la Contraloría General y,   específicamente en la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e   Informativo, de los empleados que desempeñaban cargos suprimidos en la planta   del DAS, conforme el Decreto 2715 de 2013 y, entre ellos, del peticionario.    

Por comunicado de prensa de 25 y 26 de junio de 2014,   la Corte Constitucional informó al público acerca de la decisión de declarar   inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por violación a los   principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, decisión   que “deja sin vigencia la norma, prohíbe su reproducción y aplicación en el   ordenamiento jurídico”.    

Así las cosas, la Contraloría General de la República,   mediante resolución ordinaria ORD-81117-001081-2014, derogó en su integridad las   resoluciones por las que el actor y un grupo de sus compañeros del DAS, en   supresión, fueron incorporados al organismo de control y ordenó el retiro del   servicio de las personas mencionadas. El acto administrativo tuvo como   fundamento el decaimiento de los presupuestos jurídicos o de derecho en los que   se basó su vinculación.    

En ese sentido, indica que, “una vez acató la   decisión de la Corte Constitucional derogando los actos administrativos que   tenían como fundamento la norma excluida del ordenamiento jurídico”,  comunicó la determinación al Director del DAS en Supresión, solicitándole   “realizar las previsiones necesarias, en orden a procurar el estado de estos   servidores públicos en la entidad a su cargo, en las mismas condiciones en que   se encontraban hasta el momento en fueron (sic) retirados […]”. (Oficio   2014EE116361 de 10 de julio de 2014).    

Finalmente, indicó que la acción de tutela es   improcedente, pues el actor puede controvertir la decisión ante la jurisdicción   contencioso administrativa, que es la competente para pronunciarse sobre la   validez de los actos administrativos.    

9. Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República (DAPR).    

Martha Alicia Corssy Martínez, actuando como apoderada   judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en   adelante, DAPR), indicó que desconoce la situación particular del peticionario,   pues “ello le corresponde” al DAS en Supresión y a la Contraloría General   de la República, empleadoras del peticionario.    

Afirmó que el DAPR no participó en la expedición de la   resolución por la cual se derogaron las resoluciones que dispusieron la   incorporación en los empleos de la planta transitoria de personal de la   Contraloría de la República de los cargos suprimidos del DAS, y se dispuso el   retiro del servicio del peticionario. Añadió que no tiene competencia para   suspender los efectos de la Resolución, reversar la incorporación del accionante   u ordenar su reintegro a la planta de personal del DAS en Supresión con efectos   retroactivos, por no ser ni el empleador ni el nominador del actor. Señaló,   además, que el DAPR no suscribe decretos de liquidación de entidades públicas   nacionales como parte integrante del Gobierno Nacional, en desarrollo del   artículo 155 Superior.    

En ese marco, alegó que no está legitimada por pasiva   en este trámite, pero consideró también que ello no es un obstáculo para exponer   en contexto la situación estudiada. En consecuencia, expuso que, en 2011, el   Estado colombiano inició un proceso de reestructuración; indicó que la Ley 1444   de 2011 revistió al Presidente de la República de facultades especiales para   suprimir departamentos administrativos y reasignar funciones y competencias   entre entidades y organismos de la Administración Pública Nacional.    

Manifestó que el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley   1444 de 2011 “garantizaba la protección integral de los derechos laborales de   las personas vinculadas a las distintas entidades del estado reestructuradas,   liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas a quienes les fuera suprimido el   cargo”, mediante su reubicación o reincorporación, de conformidad con las   leyes vigentes.    

En ejercicio de esas facultades, el Gobierno expidió el   Decreto Ley 4057 de 2011, mediante el cual se suprimió el DAS y se dispuso que   el Gobierno Nacional suprimiera los empleos de dicha planta de personal que   tenían asignadas funciones trasladas a la Unidad Administrativa Especial   Migración Colombia, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa   Policía Nacional y la Unidad Nacional de Protección; y ordenó la incorporación   de los servidores que las cumplían a las plantas de personal de tales entidades   y organismos receptores de la rama ejecutiva, sin solución de continuidad y en   las mismas condiciones de carrera o de provisionalidad que ostentaban en la   entidad suprimida.    

Por necesidades del servicio, el Gobierno Nacional   adelantó las acciones para incorporar a más de 5000 ex funcionarios del DAS en   las plantas mencionadas. Aquellos servidores cuyos perfiles no se requerían en   dichas entidades, o que gozaban de fuero sindical, permanecieron hasta la   desaparición de la entidad.    

El Congreso de la República, posteriormente, confirió   facultades extraordinarias al Presidente de la República para incorporar   funcionarios del DAS en Supresión a la Contraloría General de la República,   “por cuanto este organismo manifestó la necesidad de incorporar a la planta de   personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación   y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria”.    

Mediante sentencia C-386 de 2014 la Corte declaró   inexequible el artículo 15 de la ley 1640 de 2013, considerando que en su   trámite se incurrió en diversos vicios. De esa forma, se configuró la   inconstitucionalidad consecuencial del Decreto Ley 2713; la norma se tornó   inaplicable por ser manifiestamente inconstitucional y porque desapareció la que   le servía de fundamento.    

La Contraloría General de la República expidió entonces   la Resolución ORD-811174-001081-2014, por la cual derogó las resoluciones de   incorporación de empleados del DAS en supresión a la Planta Transitoria de la    entidad, y ordenó su retiro del servicio. La decisión se notificó personalmente   a los empleados y, en ese momento, se les ordenó presentarse en las dependencias   del DAS a partir del 11 de julio de 2014, fecha en que se produjo el cierre   definitivo de la entidad.    

En cuanto a los derechos de los empleados afectados,   considera que su situación puede definirse de acuerdo con tres criterios, o   dividiendo el análisis en tres grupos.    

(i) Los empleados con derechos de carrera que, en   virtud de los artículos 44 de la Ley 909 de 2004, 28 y 29 del Decreto Ley 760 de   2005, podrían optar por ser incorporados en empleos iguales o equivalentes a los   que desempeñaban, o por recibir una indemnización. En el primer caso, pueden   solicitar a la comisión nacional del servicio civil la incorporación en el plazo   de seis meses. Si no existe un empleo equivalente, tendrían derecho al pago de   la indemnización por pérdida de derechos.    

(iii) Finalmente, los empleados en nombramiento   provisional, así como los de libre nombramiento y remoción, de conformidad con   lo señalado en el artículo 6º  del Decreto 4057 de 2011, tendrían derecho a los   beneficios consagrados  en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, tales como   (iii.1) el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y   técnica; (iii.2) el pago de la mitad de sus cuotas de seguridad social en salud;   (iii.3) el ingreso a programas para el mejoramiento de competencias laborales; y   (iii.4) la estabilidad laboral reforzada para madres y padres cabeza de familia   sin alternativa económica, personas con discapacidad y personas próximas a   pensionarse.    

Esos beneficios serían cancelados por el SENA, previo   el cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 790 de 2002 y la   asignación de recursos por parte del ministerio de Hacienda y Crédito Público,   de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 1303 de 2014. En   virtud de lo expuesto, la tutela es improcedente porque involucra un   cuestionamiento a actos administrativos de carácter particular como la   resolución ORD-81117-001081-2014, sin demostrar un perjuicio irremediable.    

10. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio   de apoderada judicial (Carolina Jerez Montoya) intervino durante el trámite de   la acción. Comenzó por indicar que no le consta nada sobre la situación   particular del accionante. Posteriormente, hizo un recuento de las normas por   las que se ordenó la supresión del DAS, se creó la planta transitoria de la   Contraloría General, se incorporó al peticionario al Organismo de control y se   produjo su desvinculación.    

En ese marco, solicitó declarar la improcedencia de la   acción, alegando que al actor no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental y   que la validez de los actos administrativos debe discutirse ante la jurisdicción   de lo contencioso administrativo, por lo que en su concepto no se satisface el   principio de subsidiariedad.    

Finalmente, planteó que el Ministerio es ajeno a   cualquier relación jurídica o contractual con el accionante, que no fue ni es su   empleador y no tiene el deber legal de asumir solidariamente las obligaciones de   la Contraloría General o del DAS. Añadió que, de acuerdo con el artículo 110 del   decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, los órganos del Estado   cuentan con autonomía presupuestal y puntualizó que, en virtud de esa autonomía,   no tiene competencia para atender las pretensiones del accionante.    

11. Del Departamento administrativo de la función   pública    

El Departamento administrativo de la Función Pública, a   través de su Directora Jurídica, Claudia Patricia Hernández León, solicitó   declarar la improcedencia de la acción. Sus argumentos coinciden, punto por   punto, con los presentados por el Departamento Administrativo de la Presidencia   de la República, previamente reseñados.    

Decisiones judiciales de instancia    

12. Del fallo de primera instancia    

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de primera instancia, dictada   el veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014) decidió declarar   improcedente la acción, por considerar que la decisión cuestionada es un acto   administrativo, cuyo control es competencia de la jurisdicción contencioso   administrativa.    

La resolución cuestionada, contrario a lo   que argumenta el actor, no fue proferida desconociendo su derecho fundamental al   debido proceso, sino como consecuencia de una decisión jurisdiccional adoptada   por la Corte constitucional. Por otra parte, manifestó, “no puede perderse de   vista que tanto el Departamento Administrativo de la Función Pública como el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República han señalado que   al actor como ex funcionario del DAS le corresponden una serie de derechos que   según su tipo de vinculación le serán reconocidos y pagados por la Comisión   Nacional del Servicio Civil, la Agencia nacional de Defensa Jurídica del Estado   o el SENA.    

13. De la impugnación    

El actor impugnó oportunamente la decisión de primera   instancia. Comenzó por cuestionar que la Procuraduría General de la Nación haya   decidido desvincularlos del servicio, conociendo únicamente un comunicado de   prensa, y no el texto definitivo de la sentencia C-386 de 2014. Afirmó, además,   que se desconoció su fuero sindical, que su trabajo es su única fuente de   ingresos y que trabajó durante más de 12 años al servicio del Estado. Explicó,   además que, por hallarse vinculado en condición de provisionalidad, no tiene   acceso a las opciones que prevé la Ley 909 de 2004, en defensa de los derechos   de carrera de los afectados por la supresión de un cargo.    

El actor presenta un nuevo argumento, basado en el   principio de confianza legítima. Indica que confió “ciegamente” en las   decisiones estatales, las cuales generaron seguridad y tranquilidad a quienes se   hallaban cobijados por una relación laboral, bajo parámetros adecuados de   seguridad jurídica, legalidad y buena fe, creando expectativas que fueron   posteriormente desconocidas.    

Culmina controvirtiendo la decisión de improcedencia,   pues considera que su retiro es la prueba indiscutible de un perjuicio   irremediable, especialmente si se toma en cuenta que la Ley 1444 de 2011 ordenó   proteger integralmente sus derechos laborales.    

14. De la sentencia de segunda instancia    

La Sección Segunda, Subsección B, de la Sala   de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de   segunda instancia, dictada el 18 de septiembre de 2014 decidió revocar la   sentencia del 24 de julio de 2014 proferida en primera instancia por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, tutelar los derechos   fundamentales a la dignidad humana, la vida digna, el trabajo, el debido   proceso, la confianza legítima y el mínimo vital del peticionario.    

En un primer acápite, el juez constitucional   de segunda instancia analizó la procedibilidad de la acción. Consideró que si   bien las acciones de nulidad  y nulidad y restablecimiento del derecho son   medios de defensa judicial apropiados para controvertir la legalidad de los   actos administrativos, en el caso concreto la decisión cuestionada no refleja la   voluntad de la administración, sino el cumplimiento de una decisión judicial, la   sentencia C-386 de 2014 de la Corte Constitucional, que declaró la   inexequibilidad de la Ley 1640 de 2013 y llevó al decaimiento de los actos   normativos dictados con el propósito de desarrollarla.    

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

15. Competencia    

La Sala es competente para revisar los fallos de tutela   referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral   9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.    

16. Problema jurídico    

De acuerdo con los antecedentes del caso, corresponde a   la Sala Primera de Revisión determinar si la derogatoria de la resolución 3279   de 2013, por la cual fue incorporado el actor a la planta transitoria de   empleados de la Contraloría General de la República, y que se expidió invocando   como fundamento la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley   1640 de 2013, y el decaimiento de los actos administrativos por los que se creó   una planta transitoria y se incorporó al organismo de control a un conjunto de   ex funcionarios del DAS afectados por su supresión, supone una violación a los   derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la estabilidad laboral y   el mínimo vital del señor Andrés David Moreno.    

Para resolver el problema planteado, la Sala hará   referencia a (i) el debido proceso constitucional en materia administrativa,   (ii) la tensión constitucional entre la facultad estatal de definir, renovar o   modificar su estructura, y los derechos laborales de quienes ocupan cargos   públicos. En ese marco, (iii) resolverá el caso concreto.    

El debido proceso administrativo[5]    

17. El artículo 29 de la Constitución Política consagra   el derecho fundamental al debido proceso y ordena que sea aplicado en todas las   actuaciones administrativas y judiciales. Además, desarrolla un conjunto de   garantías específicas, tales como el principio de legalidad, la presunción de   inocencia, el principio de favorabilidad penal, el derecho a la defensa, la   contradicción, a aportar pruebas y a impugnar la sentencias.    

18. Este derecho constituye uno de los elementos más   importantes del orden constitucional. En primer lugar, porque el   constitucionalismo puede entenderse como la existencia de límites al poder   público y, en segundo término, porque el debido proceso (uno de sus componentes   esenciales) asegura que las decisiones de las autoridades se basen en leyes   dictadas por el Congreso democráticamente elegido, al tiempo que prohíbe la   arbitrariedad y el capricho y exige que las actuaciones del Estado sean   racionales, razonables y proporcionadas.    

19. El debido proceso es entonces una exigencia de   ajuste de las decisiones públicas al Derecho. Los principios de razonabilidad   (que las decisiones persigan fines constitucionalmente legítimos y no generen   tratos desiguales), y de proporcionalidad (según el cual la satisfacción de esos   propósitos no puede llevar a una lesión intensa de otros principios o fines   constitucionales), complementan los rasgos de este principio constitucional.    

20. El conjunto de principios y garantías sustanciales,   derivados del artículo 29 Superior, se cumple en trámites reglados. En ellos se   enlazan las garantías en una serie de pasos, definidos según el ámbito de la   actuación, para alcanzar los fines legítimos a la luz de la Constitución,   garantizando siempre al interesado el derecho a ser oído, presentar pruebas y   controvertir aquellas que obren contra sus intereses[6].   Al respecto, se expresó en la sentencia C-1189 de 2005 que el debido proceso   administrativo corresponde “(i) al conjunto complejo de condiciones que le   impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una   secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda   relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente   determinado de manera constitucional y legal […]con dicha garantía se busca “(i)   asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus   propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a   la defensa de los administrados”[7].    

21. Las garantías del debido proceso se concretan de   formas distintas, o con distinta intensidad, según el tipo de procedimiento o   trámite en que deben aplicarse. La finalidad que se persiga en ellos y el nivel   de afectación de los derechos fundamentales de la persona inmersa en cada   trámite, son los parámetros para definir el estándar en que cada garantía se   desarrollará, preservando siempre, como mínimos, la defensa y contradicción.    

22. En el campo específico de los procedimientos   administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que integran el derecho   son, entre otras “i) el derecho a   conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser   notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y   con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el   legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de   la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y   contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por    la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la   decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan   con vulneración del debido proceso”.[8]    

23. Ahora bien, el asunto objeto de estudio plantea   diversos problemas relacionados con la forma en que las normas jurídicas   ingresan al orden jurídico y, posteriormente, pierden vigencia o son excluidas   del mismo. En efecto, como puede verse en los antecedentes de esta providencia,   se hace referencia a la inexequibilidad de la Ley 386 de 2014, y sus efectos; al   decaimiento de diversas normas (decretos con fuerza de ley y actos   administrativos), y a la derogatoria de las resoluciones por las que se dispuso   la incorporación del accionante y sus 89 compañeros a la planta transitoria de   la Contraloría General de la República.    

24. Sin el ánimo de desarrollar una disertación teórica   sobre estos fenómenos jurídicos, sí resulta oportuno explicar brevemente los   alcances de las figuras mencionadas, así como de la revocación o revocatoria   directa de los actos administrativos, relacionada con las anteriores, y de   especial relevancia cuando las decisiones de la administración generan   situaciones particulares y concretas.    

25. Dejando de lado la discusión acerca de las normas   que no tienen origen en actos sociales (tema sobre el que se puede consultar la   reciente sentencia C-284 de 2015[9]),   la mayor parte de las normas ingresa al ordenamiento jurídico por decisiones   voluntarias de órganos a los que se les confiere el poder de crearlas. Ello   ocurre con las leyes, los decretos, las resoluciones y las sentencias   judiciales.    

Algunos de esos actos pueden ser retirados del   ordenamiento jurídico también por decisión voluntaria del órgano que los creó,   lo que se conoce como derogación.    

26. Pero, por otra parte, el conjunto de normas que   componen el sistema jurídico guarda una relación jerárquica entre sus   componentes. Las normas de superior jerarquía determinan en alguna medida el   alcance o el marco de las que se pueden crear las de escalas inferiores, y   definen la competencia y procedimiento necesarios para hacerlo. La relación de   conformidad entre las normas inferiores y las superiores o, más claramente, de   sujeción de las primeras a las segundas, se denomina regularidad, y su   incumplimiento puede dar lugar a la pérdida de validez de la norma inferior.    

27. El control de regularidad de las normas (de las   inferiores a las superiores) es confiado, por regla general, a órganos   judiciales, a quienes se les atribuye la competencia de declarar la validez o   invalidez de las normas, bajo diversas reglas procedimentales. Para el tema que   nos ocupa, el control de regularidad de las leyes a la Constitución corresponde   a la Corte Constitucional, y se inicia mediante la acción pública de   inconstitucionalidad[10].   La decisión que adopta la Corporación hace tránsito a cosa juzgada   constitucional y tiene efectos hacia el futuro, salvo en los casos en que la   Corte defina algo distinto[11].   Cuando el sentido de la sentencia involucra la inexequibilidad de la disposición   objeto de análisis, de conformidad con el artículo 243 Superior[12], su contenido   normativo no puede ser reproducido por ninguna autoridad.    

28. En el caso de los actos administrativos, el control   de regularidad se da a través de las acciones de nulidad y nulidad y   restablecimiento del derecho, objeto de conocimiento de la jurisdicción   contencioso administrativa. La nulidad puede producirse por la inconformidad del   acto con las normas fundantes, por desviación de poder o falta de motivación,   entre otras causas. Sin embargo, a diferencia de lo que se ha explicado sobre la   inexequibilidad de las normas legales, la declaración de nulidad tiene efectos   retroactivos, de manera que una vez se produce la decisión, las cosas deben   volver al estado previo a la expedición del acto anulado.    

29. Existe, además, la posibilidad de que la   administración efectué una verificación de validez de sus propios actos, de   oficio o a petición de parte, por medio de la revocación o revocatoria directa   de los mismos, cuando estos se oponen a las normas superiores, cuando no se   ajusten al interés público o cuando causen agravios injustificados a una persona[13].    

30. Al hablar de revocación debe distinguirse entre los   actos administrativos generales y aquellos que crean situaciones particulares y   concretas. Mientras la posibilidad de revocar los primeros es amplia y radica   principalmente en la decisión autónoma de la administración, la viabilidad de la   segunda exige el agotamiento de un trámite previo, destinado a obtener el   consentimiento del afectado. En caso de que no se consiga esa autorización,   expresa y escrita, le corresponde al órgano interesado acudir a la jurisdicción   de lo contencioso administrativo, y demandar la nulidad de su propio acto[14].    

El principio de respeto por los derechos adquiridos,   así como la posición jurídica consolidada en el particular afectado, justifican   y explican las exigencias especiales que debe cumplir la administración para   revocar directamente un acto de contenido particular y concreto.    

            

31.   Por otra  parte, en los antecedentes del caso se hace referencia al   decaimiento  de un conjunto de decretos y, particularmente, de los que definieron las   características de la planta transitoria del DAS, asunto que se relaciona   con la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.    

Los   actos administrativos se presumen válidos, es decir, que preservan su   regularidad con las normas superiores, y ello les confiere “fuerza   ejecutoria”, comprendida como la posibilidad de que sus efectos sean   impuestos por la administración, mientras no exista una decisión judicial que   haya declarado su invalidez. Sin embargo, el régimen administrativo prevé que la   fuerza ejecutoria de los actos y su obligatoriedad se pierde cuando (i) sean   suspendidos provisionalmente por un juez competente; (ii) desaparezcan sus   fundamentos de hecho o de derecho; (iii) al cabo de cinco (5) años de estar en   firme, la autoridad no ha realizado actos que le correspondan para ejecutarlos;   (iv) se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto; o   (v) pierdan vigencia.    

El   decaimiento supone entonces la pérdida de efectos, antes que la de validez. No   requiere ser declarado judicialmente y, antes que a la esfera de la validez de   las normas, se ubica en la de su eficacia, por lo que las relaciones creadas   antes de presentarse este fenómeno persisten.      

Los procesos de reestructuración del Estado y los derechos laborales y   de carrera.    

32. Dentro de un orden jurídico, político y social como   el concebido por el Constituyente de 1991, el Estado tiene como fin primordial   asegurar la dignidad humana y el respeto por los derechos fundamentales. Su   estructura y diseño institucional, y las tareas que asume en la prestación de   servicios públicos, la intervención en la economía y la defensa del interés   general, deben ser instrumentos para su cumplimiento.    

33. La Constitución reconoce, por otra parte, que para   lograr ese cometido no existe una sola fórmula posible en lo que tiene que ver   con el diseño y funcionamiento de las instituciones. Por ese motivo, a partir   del principio democrático, la amplia libertad de configuración del Derecho de la   que goza el Congreso de la República, y el margen de acción del conjunto de   órganos políticos en la implementación de las políticas públicas, la Carta   difiere a las ramas legislativa y ejecutiva el diseño de la estructura estatal.   Es decir, la definición de los órganos, cargos, funciones y las condiciones de   acceso, permanencia y remuneración de los empleados públicos, siempre que esa   competencia se inspire en los principios de moralidad, eficacia, celeridad,   imparcialidad y publicidad, propios de la función pública (artículo 209,   Superior).    

34. Ese diseño requiere una discusión democrática y   técnica, lo que explica que la Constitución le confiera al Congreso la potestad   de definir la estructura del Estado, y que reserve al ejecutivo otro conjunto de   facultades para la creación de cargos, la fusión y supresión de organismos   administrativos; la definición de la estructura de los Ministerios,   Departamentos Administrativos y otras entidades, y otro conjunto de competencias   relacionadas con la creación de cargos, la fusión y supresión de organismos   administrativos[15].    

35. En suma, diversos elementos constitucionales se   conjugan en la definición de la estructura del Estado. La libertad de   configuración de los órganos políticos (especialmente del Legislador), la   obligación de cumplir los fines esenciales del Estado y asegurar la vigencia de   los derechos fundamentales de todas las personas, la condición de hacerlo dentro   de los cauces de la función pública y, finalmente, el deber de no generar una   interferencia excesiva en los derechos de quienes ocupan los cargos de las   entidades objeto de la restructuración.    

36. En ese sentido, las personas que acceden a los   cargos públicos gozan de los derechos previstos por las normas laborales, a   partir de los artículos 25 y 53 de la Carta, y tienen además un plan de vida que   pueden elaborar de forma autónoma  dentro del margen de previsibilidad que les   confiere el derecho y la confianza que depositan en las autoridades.     

37. Aspiran entonces a la estabilidad en el empleo,   requieren un mínimo vital y pretenden los servicios de seguridad social propios   del sistema. Finalmente, aquellos que ingresan por concurso, es decir, con base   en los principios de igualdad y mérito, y dentro del concepto de la carrera   administrativa (artículos 13, 40 y 125), son titulares del derecho de permanecer   en el servicio, mientras no se cumplan condiciones que afecten su desempeño, y   que deben estar previamente definidas en la Constitución y la Ley. Así las   cosas, aunque no existe un derecho absoluto a la permanencia indefinida en un   cargo, ni siquiera para quienes lo ocupan dentro del sistema de carrera, toda   persona que está ejerciendo una labor productiva posee expectativas y derechos   que deben respetarse en los procesos que definen o modifican la estructura   estatal.    

En la sentencia C-795 de 2009 se hizo referencia a este   conjunto de principios, y esta tensión constitucional, en los siguientes   términos:    

“13. La jurisprudencia de esta Corporación ha admitido   que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la adecuación   de la estructura orgánica y  funcional de la administración a los cambios   que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las relaciones   económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la   disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales[16].   Sin  embargo, ha precisado que dichos procesos deben desarrollarse con   plena observancia de los postulados que inspiran el Estado Social de Derecho,    y bajo la orientación de los principios y directrices que rigen la gestión   pública (Art. 209 C. P.).    

En cuanto al primer aspecto, la administración no puede   perder de vista que la Constitución concibe el trabajo como un principio   fundacional del Estado (Art. 1° C.P.), como un derecho individual y  como   una obligación social que goza de especial protección constitucional (Art. 25 y   53 C.P). Y en cuanto al segundo, el pleno desarrollo del Estado Social de   Derecho requiere que la actuación de los poderes públicos esté ceñida a los   principios de igualdad,  moralidad, eficacia,  economía y celeridad,   en procura de la satisfacción del interés colectivo[17].    

Para el cumplimiento de tales propósitos, la   Constitución contempla la posibilidad de que, en todos los niveles, las   autoridades públicas implementen programas de reforma institucional para atender   las nuevas exigencias y necesidades que el cambio social genera. En este sentido   ha previsto que en el nivel nacional, corresponde al Congreso de la República la   función de determinar la estructura de la administración, crear, fusionar o   suprimir ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,   establecimientos públicos, así como crear o autorizar la creación de empresas   industriales del Estado y sociedades de economía mixta, e igualmente reglamentar   la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (CP.   art.150-7). Por su parte, el Presidente de la República goza de facultades de   reordenamiento de la administración central para lo cual le compete crear,   fusionar o suprimir los empleos que esta demande (CP. art.150-14), suprimir o   fusionar organismos administrativos (CP. art.189-15) y modificar la estructura   de esas entidades (CP. art.189-16), siempre de acuerdo a los principios   constitucionales aplicables y a los parámetros señalados en  la ley   correspondiente.    

14. El impacto que estos procesos de reestructuración   generan tanto en la comunidad, en calidad de destinataria final del cumplimiento   de la función administrativa o del servicio público,  como en el sector de   los trabajadores de la entidad que es objeto de reestructuración, exige de las   autoridades que obren con suma cautela y diligencia, con miras a salvaguardar al   máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la   comunidad en general, la Administración debe respetar los principios que de   conformidad con el artículo 209 de la Constitución gobiernan la función   administrativa, tales como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía,   la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. Y frente a los trabajadores   surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales en el marco   de las relaciones laborales[18]”.    

38. El nivel de protección a esos derechos varía, sin   embargo, en función de la naturaleza del vínculo del afectado con la   Administración. Así, el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, así como los   artículos 28 y 29 del Decreto Ley 760 de 2005, prescriben que los afectados por   la supresión de una entidad pueden optar por la reincorporación en empleos   iguales o equivalentes, o a recibir una indemnización; en tanto que los   empleados que ocupan cargos en provisionalidad  tienen derecho a un conjunto de   beneficios definidos en la Ley 790 de 2002, tales como un reconocimiento   económico, el pago parcial de cotizaciones a EPS, el ingreso a programas para el   mejoramiento de competencias laborales y, en caso de pertenecer a un grupo   social vulnerable, la permanencia en la entidad hasta el momento de su cierre   definitivo.    

39. En la sentencia C-098  de 2013 la Corte   analizó si el mandato legislativo de igualar las condiciones de salario y   prestaciones de los funcionarios del DAS en Supresión a las que rigen en las   plantas receptoras violaba los derechos fundamentales al acceso, permanencia y   retiro del servicio, con base en los principios de igualdad y mérito. Por su   relación evidente con el caso objeto de estudio, la Sala hará una transcripción   de las consideraciones centrales del fallo, en lo que tiene que ver con la   supresión de una entidad y los derechos laborales de sus empleados:    

“Para   esta Corporación, las políticas administrativas o económicas del Estado   desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional, en la medida que con las   mismas se protejan tanto los bienes como los derechos consagrados en la Carta   Política y se garantice la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, la   libertad de empresa y el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales.    

En ese entendido, el proceso de modernización del   Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas   por los entes públicos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.[19] Dichos   procesos, en su mayoría, han sido analizados por esta Corporación, la cual,   desde el punto de vista de la incidencia de los mismos en las condiciones   laborales de los trabajadores, ha señalado que los mismos reflejan los   principios y valores constitucionales siempre y cuando aseguren el ejercicio de   los derechos fundamentales de las personas y las garantías y derechos adquiridos   por los trabajadores.[20]    

[…]    

Así, para que el Estado pueda cumplir con sus fines   debe ajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para   obtenerlos, adecuándolas a los objetivos demarcados constitucionalmente. En esta   medida, resulta razonable que se realice una valoración del desempeño de las   entidades que conforman la administración pública y se evalúe su misión,   estructura, funciones, resultados, etc. Lo anterior, ratifica el carácter   instrumental que tiene aquella ‘frente a las políticas de gobierno, en lo   relacionado con la ordenación y racionalización de la prestación de las   funciones de responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de   eficiencia, eficacia y celeridad’.[21]    

En consonancia con lo anterior, la Corte ha señalado de   manera reiterada que la estructura de la administración pública no es intangible   y puede reformarse ya sea a través de una readecuación de la planta física y de   personal de la misma o de la fusión, escisión o supresión del organismo. Esta   reforma sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se   ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los   derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de   los servidores públicos señalados en los artículos 53 y 58 de la Carta Política.[22]  […].    

Bajo estas consideraciones, el proceso de   reestructuración que se adopte en una entidad, dentro de los principios   enunciados para su cabal funcionamiento, resulta procedente si en él se protegen   los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los límites   legalmente establecidos para realizarlo. Ello significa, que el retiro de su   personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el trabajador   no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se convierta en un   elemento generador de injusticia social”.    

40. También en la sentencia citada, la   Corporación hizo referencia a la obligación estatal de respetar los derechos   adquiridos y al alcance de las garantías concebidas para quienes pertenecen al   régimen de carrera.    

“En el presente caso, los accionantes aseguran que con   la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– se afectaron los   derechos adquiridos de los trabajadores de la referida entidad, en la medida que   se rigen por las normas de las entidades receptoras. Razón por la que el   artículo es inconstitucional por quebrantar derechos adquiridos.    

[…]    

De conformidad con la jurisprudencia constitucional,   los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón por la cual ninguna   disposición normativa de inferior jerarquía puede contener orden alguna que   implique su desconocimiento. En este sentido, el artículo 58 de la Carta es   preciso al afirmar que ‘se garantizarán la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’; al igual que, en materia   laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que ‘la ley, los   contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la   libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores’”.    

[…]    

Así las cosas y con el fin de proteger los derechos de   los trabajadores afectados con la reestructuración, de la Constitución, la ley y   la jurisprudencia de esta Corporación se encuentra que: “i) los servidores   públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos   derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo;   ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera   administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii)   en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera   administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral,   tienen derecho a optar libremente por la incorporación,  reincorporación o   la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de   seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después del   cual si no es posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al servidor;   iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido proceso   administrativo a seguir en estos eventos”.    

41. Existe entonces un cuerpo   jurisprudencial en el que se ha explicado que, si bien el Estado puede definir   su estructura, al hacerlo no puede interferir intensamente en los derechos   laborales de quienes trabajan a su cargo. Las medidas de protección, sin   embargo, son de diversa naturaleza, y van desde las opciones de incorporación o   reincorporación a otras plantas, a las indemnizaciones y los programas para la   rehabilitación laboral. Como es obvio, el nivel de protección más alto se   encuentra en quienes ocupan cargos en carrera, y es menor para quienes solo   ostentan una estabilidad intermedia, porque fueron vinculados en   provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos son de libre nombramiento y   remoción.    

42. Para terminar, es importante recordar   que las garantías de la Constitución pueden adquirir estándares más altos de   protección al momento de su desarrollo legislativo (no pueden, en cambio, ser   desconocidas por la Ley). Cuando ello ocurre, el Legislador queda vinculado a   respetar el nuevo estándar alcanzado, salvo que medien razones imperiosas, que   lo obliguen a limitar ese alcance. De ser así, les corresponde a las autoridades   estatales demostrar la existencia de esas razones, así como su carácter   imperioso. Estas reglas se desprenden de los principios de progresividad  y prohibición de retroceso, aplicables en el desarrollo de las   facetas prestacionales de los derechos.    

En ese marco, la Sala iniciará el análisis   del caso concreto.    

Del caso concreto    

Presentación y metodología adoptada por la Sala Primera de Revisión.    

43.   El caso objeto de estudio hace referencia a un conflicto jurídico en el que la   existencia de la violación alegada por el accionante depende de un conjunto de   decisiones normativas. En otros términos, los hechos relevantes  se refieren a   la producción, derogación, decaimiento o invalidación de leyes, decretos y otros   actos administrativos de inferior jerarquía.    

            

44.   Esta circunstancia facilita el análisis probatorio, pues esas decisiones son   públicas y oficiales. Sin embargo, hace más complejo el análisis sustantivo,   esto es, la interpretación que debe darse a esos actos a la luz de las normas   constitucionales, dado que el conflicto involucra disputas acerca de la validez   de las decisiones mencionadas y sus efectos frente a la situación del   peticionario.    

45.   A continuación, la Sala explicará las premisas de análisis a partir de las   cuales asumirá el estudio del caso concreto, con el propósito de tomar en   cuenta, tanto la complejidad normativa del caso, como la situación particular   del actor y sus compañeros de trabajo. En ese marco, explicará las razones por   las que considera que se presentó una violación a los derechos del  por las   actuaciones de las partes vinculadas en este trámite y, en consecuencia,    determinará el alcance de la decisión.    

Fundamentos metodológicos del análisis.    

46.   Como se indicó, en el caso concreto se habría presentado una violación de   intereses iusfundamentales, originada en hechos normativos y en un   escenario en el que se encuentra comprometida la actuación de un conjunto de   autoridades públicas. Ello justifica el uso de una metodología basada en las   tres premisas que a continuación se explican.    

El   primer aspecto es la posibilidad de que la forma en que las autoridades   interpretaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la ley 1640   haya generado una laguna, o haya producido la ausencia de una garantía adecuada   para la protección de un derecho, sobre cuya existencia no cabe duda (la laguna   de un derecho subjetivo sin garantías adecuadas para su protección), premisa que   se relaciona con la forma en que la Corte concibe los derechos y las garantías   constitucionales. El segundo criterio es la equidad constitucional,   entendida a la luz de los principios de cargas razonables y colaboración   armónica, pues en este caso, las normas jurídicas ejercen un peso intenso sobre   los intereses y derechos de un ciudadano, lo que obliga a la justicia   constitucional a recuperar un equilibrio perdido. La tercera, es la potestad del   juez constitucional para definir el remedio jurídico que mejor proteja los   derechos violados, en términos de eficacia, inmediatez e integralidad del   amparo.    

46.1. La Constitución como un conjunto de derechos y garantías, y la visión   actual de la jurisprudencia sobre el concepto de derechos fundamentales.    

A partir de diversas propuestas de la teoría jurídica,   el derecho internacional de los derechos humanos, y el propio desarrollo de su   jurisprudencia, la Corte ha construido un concepto de derechos fundamentales que   involucra, entre otros aspectos, la concepción de la Constitución como un   conjunto de derechos y garantías; la naturaleza polifacética o   poliédrica  de los derechos; la diferenciación conceptual entre fundamentalidad y   justiciabilidad, y la concurrencia de los distintos órganos del poder   público para lograr su eficacia.    

Las palabras ‘derecho’ y ‘garantía’ son   vagas, y su uso difiere según el contexto, el hablante y su auditorio. Sin   embargo, dentro de la concepción de los derechos fundamentales a la que se hace   referencia, se utiliza ‘derecho’ para hacer referencia a las libertades, competencias, prerrogativas o   expectativas de recibir algo que tienen las personas, siempre que estas se   encuentren razonablemente justificadas en el orden constitucional. Por ‘garantías’,   en cambio, se hace alusión a los mecanismos por los que se pretende la   efectividad de los derechos. Esas garantías incluyen las acciones judiciales,   las políticas públicas y cualquier otra medida que aumente su margen de   efectividad y contribuya a su realización efectiva.    

Por   otra parte, la Corte ha precisado que los derechos tienen diversas facetas,   tanto positivas como negativas (de abstención o de prestación), y que todas   ellas deben hacerse efectivas[23].   Además, ha rechazado las distinciones o jerarquizaciones entre los distintos   derechos, basándose en que estos son interdependientes e indivisibles.  O, en términos más simples, en que la eficacia de un derecho incide en la de   los demás, y la satisfacción de todos y cada uno de ellos es condición necesaria   para el respeto por la dignidad humana.    

En   virtud de esta idea, ha aclarado que todos los derechos son justiciables,   aunque ha precisado que los deberes y facultades del juez en su cumplimiento   efectivo varían en función de la faceta que se encuentre amenazada o haya sido   violada.    

Así, el juez de tutela puede proteger de forma directa e inmediata las facetas   que no suponen costos, o solo tienen un costo razonablemente bajo; puede   imponer, así mismo, el cumplimiento de las obligaciones definidas en la ley, el   reglamento e incluso las relaciones contractuales, para lograr el goce del   derecho; y, frente a facetas positivas y costosas, que no cuentan con desarrollo   ulterior, tiene la obligación de convocar a los órganos encargados del diseño de   políticas públicas para que inicien los pasos necesarios hacia la eficacia del   derecho[24].   En eventos excepcionales, puede ser necesario que diseñe directamente una   garantía para evitar la vulneración del derecho, a raíz de la insuficiencia de   la regulación legal o de la inadecuación de las políticas públicas para la   materialización del derecho[25].    

Este caso, precisamente, habla de derechos existentes y de garantías   desarrolladas por los órganos políticos, pero que, según esas mismas   autoridades, perdieron su vigencia. En consecuencia, corresponde al juez de   tutela colmar el espacio, llenar la laguna para mantener el goce del derecho.    

46.2. La tutela como una jurisdicción de equidad.    

La   acción de tutela es un mecanismo de defensa de todos los derechos   constitucionales y una concreción del derecho a un recurso judicial efectivo y   del acceso a la administración de justicia (artículos 25 CADH y 228 CP), siempre   bajo la perspectiva de lograr la prevalencia del derecho sustancial.    

“(H)istóricamente, la   preocupación por integrar consideraciones de equidad al derecho ha sido   continua. En efecto […], legisladores y jueces se han preocupado continuamente   por adecuar la   generalidad de las normas jurídicas a las particularidades de la realidad,   introduciendo en ellas matices y excepciones para integrar ciertas   consideraciones de equidad.    

[…] En primer lugar, la   equidad le permite al operador jurídico evaluar la razonabilidad de las   categorías generales de hechos formuladas por el legislador, a partir de las   situaciones particulares y concretas de cada caso.  En este sentido, la   equidad se introduce como un elemento que hace posible cuestionar e ir más allá   de la igualdad de hecho que el legislador presupone. La equidad permite al   operador jurídico reconocer un conjunto más amplio de circunstancias en un caso   determinado. Dentro de dichas circunstancias, el operador escoge no sólo   aquellos hechos establecidos explícitamente en la ley como premisas, sino que,   además, puede incorporar algunos que, en ciertos casos “límites”, resulten   pertinentes y ponderables, y permitan racionalizar la igualdad que la ley   presupone.    

En segundo lugar, la equidad actúa como un   elemento de ponderación, que hace posible que el operador jurídico atribuya y   distribuya las cargas impuestas por la norma general, proporcionalmente, de   acuerdo con aquellos elementos relevantes, que la ley no considera   explícitamente. (…) la equidad –al  hacer parte de ese momento de aplicación de la   ley al caso concreto- permite una graduación atemperada en la distribución de   cargas y beneficios a las partes.  En este sentido, el operador, al   decidir, tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de   su decisión entre las partes (…)    

La tutela, es, en esencia, una jurisdicción de equidad   constitucional en defensa de la dignidad humana y de los derechos   fundamentales.”    

En sentido similar, en la sentencia   T-1046 de 2007[26],   explicó la Corte:    

“[…]  avanzando en la concreción del concepto de equidad y su papel en la justicia   constitucional, la Corte llamó la atención sobre la constitucionalización de   la equidad,   asumiendo de forma sistemática el estudio de sus rasgos, su ámbito de aplicación   en la tarea de adjudicación, y su materialización en la justicia   constitucional.     

El lugar de la equidad en el ordenamiento, se encuentra en   los espacios dejados por el legislador, es decir, en los aspectos que escapan a la regulación   legislativa, bajo dos hipótesis principales: (i) la ausencia de norma expresa   para resolver un caso concreto, y (ii) la imposibilidad de las normas de dar   cuenta de situaciones de hecho excepcionales que, en principio, sí se encuentran   contempladas por las disposiciones legales […] La equidad, entonces, se   hace presente no sólo en ausencia de la ley, sino cuando su aplicación estricta   produce un resultado abiertamente injusto.     

En la misma sentencia (SU-837 de 2002), la Sala Plena consideró que   los rasgos esenciales de la equidad son: (i) “la importancia de las   particularidades fácticas del caso a resolver”; (ii) la búsqueda de un “equilibrio   adecuado en la asignación de las cargas y beneficios”; y (iii) “la apreciación   de los efectos de una decisión en las circunstancias de las partes en el   contexto del caso”.      

Dentro del marco expuesto, la Corte concluyó que la equidad en el   ámbito judicial colombiano, se materializa en las instituciones del   arbitramento, los jueces de paz, y la acción de tutela que persigue la   protección de los derechos fundamentales, bajo un enfoque de equidad   constitucional, en los siguientes términos: “La tutela, es, en esencia, una   jurisdicción de equidad constitucional en defensa de la dignidad humana y de los   derechos fundamentales.”    

Así las cosas, la equidad, entendida como la búsqueda   de soluciones en la que se persigue la colaboración armónica de las ramas del   poder, o la coordinación entre las autoridades; y que tiene como contenido   esencial la superación de vacíos normativos y la adecuación de las respuestas al   principio de cargas soportables, razonables y proporcionadas, constituye   una herramienta apropiada para determinar la decisión que debe adoptarse en el   caso concreto, dado que la declaratoria de inexequibilidad de una norma legal y,   mucho más que esto, la forma en que los órganos vinculados actuaron frente a esa   decisión, generó cargas desproporcionadas en los derechos de un grupo de   ciudadanos.    

46.3. La tercera razón para que la Corte declare desde   el inicio la violación de los derechos del peticionario radica en que resulta   evidente que la situación del actor es constitucionalmente inaceptable. Con   independencia de la complejidad del caso, no se ajusta a los propósitos de la   Carta Política el que a una persona se le creen expectativas de protección a sus   intereses constitucionalmente protegidos desde los órganos más altos del poder   público (como el Legislador democráticamente elegido, la Corte Constitucional y   el Presidente de la República), para que luego toda esa construcción se derrumbe   y las autoridades mencionadas se declaren ajenas al problema.    

47. El conjunto de principios y elementos de   interpretación constitucional citados permite pasar ahora a la narración del   caso, definir el sentido de la decisión y establecer el alcance del remedio   jurídico a adoptar.    

Narración del caso, a partir del conjunto de hechos   normativos relevantes.    

48.   En el año 2011, el Legislador profirió una ley en la que habilitó al Gobierno   Nacional para modificar la estructura del Estado (Ley 1444 de 2011). Esta medida   respondió a diversos factores sociales y políticos, que generaron en el Congreso   la convicción sobre la conveniencia de la desaparición del DAS. Los procesos de   reestructuración del Estado, como lo ha explicado esta Corporación, tienen dos   caras, o, mejor, pueden verse desde dos perspectivas. De una parte, obedecen a   la potestad general del Estado de definir su institucionalidad o el conjunto de   órganos a través de los que cumplirá sus fines esenciales. De otra parte,   involucran la consideración de las personas que vienen laborando y adelantando   un plan de vida como funcionarios o trabajadores de las distintas entidades   públicas.    

49.   Estas personas pueden ver afectados sus derechos fundamentales. Y, si bien la   Corte ha puntualizado que algunas de esas interferencias son legítimas, pues la   estabilidad absoluta en los empleos públicos no existe en el ordenamiento   constitucional, y la restructuración persigue fines legítimos, también ha   explicado que es viable, y en ocasiones necesario, adoptar medidas para mitigar   en el mayor grado posible las consecuencias nocivas para los derechos   constitucionales que surjan en estos procesos. En la misma línea, ha señalado   que deben existir medidas de especial protección para los grupos más vulnerables   en estos contextos.    

50.   El Legislador, en diversas oportunidades, ha demostrado su voluntad por   desarrollar estos principios constitucionales. En armonía con esos principios   superiores del orden jurídico, dictó la Ley 790 de 2002, en la que definió   medidas de protección para quienes ven afectados sus intereses en un programa de   reestructuración de la administración pública, así como la permanencia de los   más vulnerables hasta la finalización del proceso[27].    

51.   El proceso de supresión del DAS y las medidas de protección a los derechos   laborales de los afectados constituyen el marco de análisis dentro del que la   Sala solucionará el problema planteado. A continuación, se presenta con mayor   detalle cada uno de los momentos centrales que llevaron a la supresión del DAS.   Particularmente, cada una de las decisiones en que el peticionario y 89 de sus   compañeros vieron comprometidos sus intereses laborales.    

52.   Comienza la Sala por narrar la situación a resolver mediante la referencia a   cuatro momentos normativos relevantes.    

52.1. Primer momento. El inicio del proceso de   restructuración que llevó a la supresión del DAS.    

En   el año 2011, el Congreso de la República tomó la decisión de efectuar un proceso   de reestructuración que involucraba ministerios, departamentos administrativos,   la Fiscalía General de la Nación y otros órganos. Profirió entonces la Ley 1444   de 2011 y, en los numerales a) y j) de su artículo 18, confirió al Presidente la   facultad de suprimir y trasladar funciones entre departamentos administrativos,   así como la de reincorporar en distintas entidades a los funcionarios del DAS   que pudieran verse afectados por la supresión. En el parágrafo 3º de la misma   disposición se declaró que los derechos laborales serían respetados en su   integridad, en los procesos que se adelantaran con base en esa ley[28].    

Entre otros aspectos relevantes de la ley 1444 de 2011, vale la pena mencionar   que en su artículo 7º estableció que el régimen de los servidores del DAS   incorporados a otras entidades en virtud de la supresión, sería el de la entidad   receptora. En la sentencia C-098 de 2013, la Corte Constitucional declaró la   exequibilidad de ese enunciado normativo, al conocer de una demanda en la que se   cuestionaba su validez por un presunto desconocimiento del régimen de carrera,   al prever la modificación de las condiciones laborales de este grupo   poblacional.    

Concluyó la Corte que  “i) los   servidores públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa   ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad   en el empleo; ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos   de carrera administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la   ley; iii) en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la   carrera administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad   laboral, tienen derecho a optar libremente por la incorporación,    reincorporación o la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un   límite temporal de seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación,   término después del cual si no es posible encontrar una vacante se procede a   indemnizar al servidor; iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley   configura el debido proceso administrativo a seguir en estos eventos”.    

Y   puntualizó, posteriormente, “teniendo en cuenta que el legislador es   competente para reformar la estructura de la administración en relación con el   régimen salarial, prestacional y de administración de personal de los servidores   de entidades reestructuradas, la modificación planteada en la norma demandada   (parcialmente) se ajusta a la Carta Política y a la jurisprudencia   constitucional y no desconoce en manera alguna derechos adquiridos, en la medida   que la reubicación de estos trabajadores, por sí sola, no implica una desmejora   de sus condiciones laborales”[30].    

Después de la decisión legislativa de suprimir el DAS y habilitar al Gobierno   para adecuar las instituciones afectadas por el proceso de restructuración   iniciado en 2011, vino la expedición del Decreto Ley 4057 de 2001, “por el   cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan   unas funciones y se dictan otras disposiciones”. En sus artículos 3º, 6º y   7º se definieron  medidas de protección para los funcionarios afectados por   la supresión. Estas perseguían principalmente su vinculación a otras entidades,   como la   Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, adscrita al Ministerio de   Relaciones Exteriores, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de   Defensa Nacional, Policía Nacional, o la permanencia de algunos funcionarios en   condiciones de vulnerabilidad, hasta el final del proceso.    

En   concordancia con ello, el artículo 6º del Decreto citado, sobre las normas de   reincorporación de empleados en las entidades destinatarias de las funciones del   DAS, estableció, en síntesis, que esta se llevaría a cabo de acuerdo con las   funciones que desempeñaban previamente en el organismo, y que quienes tuvieran   la calidad de padres o madres cabeza de familia, discapacitados, o pre   pensionados, permanecerían hasta el final del proceso en el DAS. Además, indicó   que se efectuaría sin solución de continuidad y en la misma condición que   ostentaban en el DAS, bien como funcionarios de carrera, bien como empleados en   provisionalidad. El artículo 7º del mismo Decreto (DC 4057 de 2011) planteó que   el régimen prestacional y salarial de estas personas sería el previsto en la   entidad receptora.    

La   Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4057 de 2011 marcaron la primera orientación   jurídica y política sobre la forma en que la supresión del DAS se armonizaría   con los derechos de los empleados de la entidad. Sin embargo, poco después este   conjunto de medidas se reforzó, tal como pasa a explicarse.    

52.2. Segundo momento. La planta transitoria de la Contraloría.    

En   esta etapa fueron expedidas la Ley 1640 de 2013 y el Decreto Ley 2713 del mismo   año. Estas normas evidenciaron el interés por ampliar la protección para un   grupo de funcionarios que no habían sido beneficiados por la incorporación   prevista en las normas previas, dado que sus funciones no armonizaban con las de   las tres entidades receptoras, ya mencionadas.    

Este mecanismo de protección consistió en prever una nueva incorporación de   funcionarios en la Contraloría de la República. Y, de cara a ese propósito, el   artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 confirió facultades extraordinarias al   Presidente de la República para crear una planta transitoria en el organismo de   control, en la que podrían trabajar algunos de los últimos funcionarios del DAS,   en Supresión.    

La   planta transitoria del DAS fue creada por Decreto 2713 de 2011, del Departamento   Administrativo de la Función Pública. Es importante recordar que este Decreto   fue precedido de un estudio técnico sobre la pertinencia de la incorporación   ordenada en el mismo (las funciones que realizarían, las posibles equivalencias   entre cargos, la unidad de la Institución en la que podrían estas personas   ejercer labores acordes con su experiencia). La mencionada norma hace parte de   una regulación más amplia, en la que se definieron todos los pormenores de la   nueva planta[31].    

Así, una nueva Ley y un conjunto de decretos dictados por el Departamento   Administrativo de la Función Pública, con su respectivo análisis de viabilidad   técnica y el certificado de disponibilidad presupuestal permitió a las personas   que permanecían en el DAS cuando se aproximaba su extinción, preservar   expectativas de estabilidad laboral y de respeto por su conocimiento y   experiencia profesional.    

52.3. Tercer momento. La incorporación efectiva de los funcionarios del DAS a la   Contraloría.    

El   tercer momento de esta historia se encuentra en la efectiva incorporación de los   funcionarios a la Contraloría General de la República, mediante sucesivas   resoluciones ordinarias. Previa la certificación de la Comisión Nacional del   Servicio Civil acerca de su pertenencia (o no pertenencia) a la carrera   administrativa, mediante las resoluciones 3278 de 2013, 390 de 2014, 398 y ORD-8117-00829-2014  del mismo año, la Contraloría General de la República vinculó a noventa ex   funcionarios del DAS a la Unidad de Gestión y Conservación de la Entidad, bajo   las condiciones de la planta transitoria, sin solución de continuidad y   conservando la naturaleza del vínculo en cuanto a los cargos de carrera y los   nombramientos en provisionalidad.    

El   actor fue incorporado mediante Decreto 3278 de 2013, en provisionalidad[32].   Su expectativa de permanencia en el cargo estaba dada entonces por lo que la   Corte ha definido como una “estabilidad intermedia”, en la que solo   podría ser retirado por motivos de servicio mediante acto motivado, o en virtud   de la provisión de su cargo por el sistema de carrera.    

52.4. Cuarto momento, la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013   y la desvinculación del actor.    

El   último momento se caracteriza porque, para el peticionario y sus 89 compañeros   de trabajo del DAS, hoy extinto, las garantías de estabilidad en el trabajo y   protección al mínimo vital, construidas a través del conjunto de medidas   descritas en los acápites previos, se derrumbó intempestivamente, lo que llevó a   su desvinculación del servicio público. Se inicia esta etapa con la demanda   presentada por un ciudadano contra la Ley 1640 de 2013 y la declaración de   inexequibilidad de la misma, por medio de la sentencia C-386 de 2014[33].    

La   sentencia mencionada (C-386 de 2014) se originó en una demanda contra el   artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, que ordenaba la incorporación de   funcionarios del DAS en Liquidación a la Contraloría General de la República. De   acuerdo con los accionantes, el Legislador habría violado los principios de   consecutividad e identidad flexible, porque ese artículo se introdujo en el   tercer debate y no se trataba de un aspecto que hiciera parte o se derivara de   temas discutidos previamente. Además, cuestionaron la inclusión de una norma que   versaba sobre la estructura de la administración pública en una ley que tenía   como propósito la modificación de la Ley de Presupuesto. La Corte Constitucional   dio la razón a los demandantes, y por ese motivó declaró su inexequibilidad.    

La   decisión fue comunicada por la Corte Constitucional y, al día siguiente, la   Contraloría General de la República adoptó dos determinaciones. Primero, derogar   el conjunto de resoluciones por las que los funcionarios del DAS fueron   incorporados; segundo, ordenar su retiro inmediato del servicio. Estas medidas   se fundamentaron en el eventual decaimiento de los decretos por los que se   definió la planta transitoria del DAS, derivado de la declaratoria de   inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

Además, a los interesados se les informó que debían presentarse al DAS para   continuar con la prestación de sus servicios en esa entidad, cosa que no resultó   posible, pues la Supresión del DAS había culminado el día anterior.    

A   continuación, la Sala se pronunciará sobre la procedencia de la acción, la   naturaleza de la violación de los derechos del actor y el alcance de las medidas   de protección a adoptar.    

53. Análisis de procedibilidad de la acción    

La Corporación   tiene establecido que son requisitos esenciales de procedencia de la tutela, la   inmediatez y la subsidiariedad. La primera, ordena que la acción sea presentada   dentro de un término razonable, a partir del acto u omisión violatorio de los   derechos fundamentales. La segunda, que no existan otros medios de defensa   judicial para la protección del derecho, o que estos no sean idóneos y efectivos   para ese fin.    

En el presente caso   no cabe duda alguna acerca del cumplimiento del primer requisito, ya que la   acción fue presentada el día siguiente al que se ocasionó la supuesta violación   a los derechos del actor, esto es, el día en que perdió su trabajo en virtud de   las decisiones ampliamente reseñadas. Por ello, esta Corte considera cumplida la   exigencia, sin necesidad de consideraciones adicionales.    

En cuanto al   segundo requisito, los jueces de instancia han tenido posiciones divergentes. El   de primera instancia consideró improcedente la acción, pues pretendería   cuestionar un acto administrativo, y la competencia para verificar su legalidad   corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para el de   segunda instancia, la acción resulta procedente, debido a que el acto   cuestionado no es manifestación de la voluntad de la administración, sino el   cumplimiento de una orden judicial.    

Aunque la   Contraloría General ha insistido en que se trata de una decisión que obedece a   la facultad general de derogar los actos producidos en la esfera de su   competencia; y ha argumentado que lo hizo en cumplimiento de una orden judicial   (argumento que, por cierto, fue aceptado por ad quem), para la Sala la   situación descrita genera un problema constitucional relevante y novedoso. La   derogación de resoluciones concebidas por el organismo de control como actos   administrativos de carácter general implicó la afectación directa de intereses   particulares y concretos, aspecto para cuya discusión la acción de tutela   también posee mayor idoneidad que el medio defensa ordinario de defensa.    

En segundo término,   el objeto del mecanismo de control ante la jurisdicción contencioso   administrativa (es decir, la acción de nulidad) sería el de verificar la   conformidad de la resolución con las normas superiores, que le sirven de   fundamento. Y el actor no cuestiona esa relación de regularidad. Estima, en   cambio, que al producirse la pérdida de vigencia de su nombramiento, incluso si   ello hubiere ocurrido por razones jurídicas válidas, se ha producido una lesión   a sus derechos. Ese argumento torna el problema legal en uno de naturaleza   principalmente constitucional, que consiste en determinar si es posible que una   decisión, en principio razonable, o al menos no abiertamente ilegal, pueda   culminar en una violación de derechos fundamentales. Y para responder esa   pregunta, una vez más, la tutela presenta  mayor idoneidad que el   mecanismo alternativo.    

Finalmente, la   exposición del caso y las tres premisas sobre las que la Sala construye esta   providencia, llevan a considerar que es este un asunto en el que la carga que   asumiría el ciudadano, en caso de remitirlo para la jurisdicción contencioso   administrativa, es excesiva. Desde el punto de vista de la administración   pública y la jurisdicción contencioso administrativa, sería posible iniciar una   discusión sobre la naturaleza de cada uno de los más de diez actos normativos   citados; su vigencia, eficacia, validez, y efectos concretos en el caso del   accionante. Pero, desde el punto de vista del ciudadano, se trata de un conjunto   de decisiones que venían creando la confianza de que el Estado actuaba guiado   por el propósito de proteger sus derechos. Y esa confianza se desvaneció de un   momento a otro, instantáneamente, afectando sus derechos. Resultaría entonces   inequitativo que después de frustrar su confianza se le niegue también al   ciudadano el acceso a la acción de tutela para discutir un tema de relevancia   constitucional.    

54. De la violación de los derechos del actor.    

Para la Sala, el caso concreto muestra un panorama conocido, característico de   épocas distintas a la que comenzó en Colombia con la entrada en vigencia de la   Constitución Política de 1991 e, incluso, a los inicios del Estado de Derecho,   como hoy se conoce. Este escenario muestra a una persona inmersa en un conjunto   de decisiones de las autoridades, a través de las cuales se ciernen amenazas a   sus derechos y se extienden promesas incumplidas. Esos anuncios se producen   mediante normas de obligatorio cumplimiento que, en su conjunto, lo obligan a   adaptarse a un plan de acción trazado por designios que no están a su alcance,   que minan su autonomía y que le niegan la posibilidad de actuar razonablemente   dentro de lo que ordena el derecho, creando un círculo de actuaciones   violatorias de su dignidad y sus derechos fundamentales.    

Por   eso, en esta ocasión la Sala invertirá el orden del análisis y comenzará por   señalar que al actor, sin lugar a dudas, le fueron desconocidos sus derechos   fundamentales. Se desconoció su dignidad, al ubicarlo en imposibilidad de   adoptar decisiones razonables dentro de un marco normativo impregnado por los   valores de la Carta. Se vulneraron su estabilidad laboral y su mínimo vital al   retirarlo del servicio; y todo ello, a pesar de sucesivos anuncios en los que   los más altos órganos del poder público señalaron que sus derechos serían   respetados.    

Se   violó su debido proceso en su faceta de interdicción de la arbitrariedad debido   a que, como bien lo indica en su impugnación al fallo de primera instancia, el   actor contaba con un conjunto de expectativas de estabilidad que fueron creadas   desde el nivel más alto del poder público. Se trataba no solo de las normas   constitucionales, sino también de dos leyes, dos decretos con fuerza de ley, y   un conjunto de decretos reglamentarios y resoluciones que, inequívocamente, le   aseguraban un mínimo de protección a  sus derechos, y que de un momento a   otro, resultaron inexistentes o ineficaces para el cometido de brindar una   protección integral a los afectados por la supresión del DAS.     

La   trasgresión de los derechos del actor es entonces clara, aunque la complejidad   normativa del caso (el conjunto de decisiones creadas y eliminadas del orden   jurídico por diversas vías) haga difícil establecer el alcance de la   responsabilidad de cada órgano del Estado, como se verá en el siguiente acápite.    

55. De las actuaciones de   las entidades vinculadas    

55.2. De la Contraloría General de la   República.    

La Contraloría General de la República   decidió derogar las resoluciones por las cuales incorporó a noventa funcionarios   a su planta de personal transitoria, entre ellos, al peticionario.    

La resolución cuestionada   (ORD-81117-001081-2014) se basó en (i) la inexequibilidad del artículo 15 de la   Ley 1640 de 2013, declarada por la Corte en la sentencia C-386 de 2014 y (ii) el   decaimiento de las normas dictadas bajo su fuerza normativa, concretamente, los   decretos que definieron la planta transitoria de personal. Además, ante el juez   de tutela, el Organismo de control argumentó que (iii) se dictó en cumplimiento   de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional en esa sentencia.    

La determinación adoptada por la   Contraloría General de la República resulta, en principio, razonable. Es cierto   que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de una norma que ordenó   al Presidente de la República incorporar a un grupo de ex funcionarios del DAS a   la Contraloría General de la República. También que los decretos por los cuales   se creó esa planta transitoria invocaban como fundamento el artículo 15 de la   Ley 1640 de 2013, declarada inexequible.    

En ese orden de ideas, hablar de   decaimiento del acto resultaba plausible. Sin embargo, la decisión de   inconstitucionalidad mencionada fue interpretada no debe interpretarse como la   negación de los derechos de los funcionarios del DAS, ni los decretos y   resoluciones mencionados eran el único fundamento de su protección. La Corte   estudió en la sentencia C-386 de 2014 problemas asociados al respeto por las   reglas del trámite legislativo (consecutividad e identidad flexible) y a la   racionalidad mínima de las leyes (unidad de materia). No se refirió a los   derechos de los funcionarios afectados por la supresión del DAS, ni negó las   obligaciones del Estado frente a estas personas.    

Por eso, aunque en principio la   Contraloría General podía basar su decisión en el decaimiento de los actos   administrativos mencionados, si el caso se agotara en el plano reglamentario,   esa decisión presenta una serie de inconvenientes adicionales, desde el punto de   vista constitucional. Primero, porque la protección de los afectados por la   supresión del DAS se desprende directamente de diversos mandatos   constitucionales (derechos a la estabilidad laboral, al trabajo, al debido   proceso y al mínimo vital), y su concreción en normas legislativas y   reglamentarias llevó a la expedición de la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley   4057 de 2011, en los cuales se plasmó la voluntad democrática y política de   diseñar medidas de protección para estos funcionarios, distintas y eventualmente   reforzadas, frente a procesos anteriores, lo que constituye una expresión del   principio de progresividad.    

Es también un hecho probado que la   supresión del DAS llegó a su fin y que a los noventa funcionarios incorporados a   la Contraloría General de la República se les creó una expectativa legítima. Es   claro, además, que tenían derecho a una estabilidad laboral —propia o   intermedia— según el modo de su nombramiento.    

Finalmente, la resolución   ORD-81117-001081-2014 incorporó a ciudadanos específicos y plenamente   identificados a la planta transitoria de la Contraloría General de la República,   así que su derogatoria implica la afectación de situaciones y derechos de   naturaleza particular y concreta.    

Este conjunto de hechos y principios   constitucionales exigían de la entidad (CGR) una conducta dirigida a garantizar   los derechos de los afectados. Sin embargo, la entidad no intentó trasladarlos o   reubicarlos en otras dependencias, ni inició un diálogo con el Departamento   Administrativo de la Presidencia y el Departamento Administrativo de la Función   Pública para verificar las condiciones en que podía preverse un mecanismo, al   menos transitorio, de protección para el accionante.    

Y así las cosas, no resulta admisible que   haya justificado su decisión en el cumplimiento de una orden de la Corte pues,   primero, en la sentencia C-386 de 2014 la Corporación no dirigió ningún mandato   al organismo de control y, segundo, de la parte motiva de la providencia tampoco   se puede concluir que este Tribunal haya negado la existencia de los derechos de   los afectados por la supresión del DAS (o la inexistencia de obligaciones del   Estado hacia ellos).      

Al invocar un mandato inexistente en la   motivación de la resolución, la Contraloría desconoció los principios de   racionalidad y razonabilidad en la motivación de los actos administrativos y,   por lo tanto, el debido proceso constitucional.    

En ese orden de ideas, la Contraloría   desconoció los derechos fundamentales del actor al trabajo, la estabilidad   laboral y el mínimo vital al no haber adelantado actuación alguna para asegurar   al máximo su permanencia en un puesto de trabajo, después de conocer la decisión   de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.    

55.3. De los Departamentos Administrativos de la Función Pública y de la   Presidencia de la República.    

Estos órganos tenían el deber de asegurar al máximo los derechos de los   afectados por la supresión del DAS. Es una obligación derivada de la   Constitución Política y precisada por el Congreso en la Ley 1444 de 2011 y el   Decreto Ley 4057 de 2011.    

Inicialmente, asumieron esta tarea mediante la creación de la planta transitoria   de personal de la Contraloría General de la República. Sin embargo, en el   momento en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo   15 de la Ley 1640 de 2013, y especialmente, cuando la Contraloría retiró del   servicio a noventa de los funcionarios a los que generó una expectativa de   estabilidad, se abstuvieron de iniciar un proceso de concertación con ese   organismo; y de adoptar oficiosamente medidas en su favor.  Para terminar, en el   momento en que estas autoridades fueron vinculadas al trámite de tutela,   afirmaron no conocer la situación, no saber nada sobre la liquidación del DAS,   no ser empleadores del actor y no tener obligaciones solidarias o de ningún otro   tipo, dada la autonomía de las distintas entidades públicas.    

Obviamente que esta respuesta no es aceptable si proviene de quienes, mediante   estudios técnicos y con al concurso del Ministerio de Hacienda, definieron en su   momento una planta de personal, analizaron la viabilidad de crear cargos, su   equivalencia con los de la planta de personal del DAS, su asignación y derechos   laborales y de carrera. Incurrieron entonces en actitudes omisivas, que se   reflejan en la ausencia de concertación con la Contraloría General de la   República y en la inexistencia de un desarrollo de nuevas garantías para los   derechos de un conjunto de funcionarios a los que se les aseguró la protección   laboral no se vieran lesionados.    

Una   vez más, la ausencia de medidas transitorias de reubicación de los afectados, y   la actitud asumida por estos órganos ante el juez de tutela, demuestran una   violación a los derechos del actor y sus compañeros.    

55.4. Del Congreso de la República.    

Como se ha explicado extensamente, el Congreso de la República ha adoptado   diversas formas de protección a la estabilidad laboral y los demás derechos   laborales que pueden verse afectados en procesos de reestructuración del Estado.   La incorporación, la reincorporación, las indemnizaciones, las medidas de   rehabilitación laboral y el retén social (o estabilidad reforzada de grupos   vulnerables) son las más conocidas.    

En   el contexto de la liquidación del DAS, el Congreso decidió, en dos ocasiones,   propiciar la defensa de sus derechos. Primero, al expedir la Ley 1444 de 2011 y   prever en el parágrafo 3º del artículo 18 la defensa de los derechos   fundamentales de los trabajadores que pudieran verse involucrados en el proceso   de restructuración allí definido. Segundo, al ordenar su vinculación a la   Contraloría General de la República, por medio de la Ley 1640 de 2013.    

Aunque el Congreso desconoció, de una parte, las reglas del trámite legislativo   al hacerlo y, de otra, el principio sustancial de racionalidad de la labor   legislativa, según el cual cada norma de una ley debe guardar coherencia con la   integridad de la regulación, es clara su intención por asegurar permanencia   laboral a este grupo de trabajadores.    

56. Conclusión    

Como puede verse, contrario a lo señalado por la parte accionada y las   autoridades vinculadas al trámite, sí se produjo una violación a los derechos   fundamentales del actor. Al debido proceso, porque sus expectativas de   estabilidad, creadas por los más altos órganos del poder, se derrumbaron de   forma repentina, y ante la indiferencia de esos órganos. A su estabilidad, su   derecho al trabajo y su mínimo vital, por el retiro del servicio, con las   consecuencias que ello supone para sus ingresos y su realización profesional. Y   a recibir un trato igualitario, pues, si el Congreso y el Gobierno decidieron   enfocar la protección en los funcionarios que pasaron a la  Unidad de   Migración, la Fiscalía General y el Ministerio del Interior, Policía Nacional, y   luego decidieron extenderla al accionante y 89 funcionarios más ordenando su   incorporación a la Contraloría, es posible concluir que, en principio, considera   que su situación, en lo que tiene que ver con la estabilidad laboral, es   asimilable. A pesar de ello, hoy el actor no ejerce empleo alguno, como sí lo   hacen los demás funcionarios incorporados a las entidades antes descritas.    

57. Alcance   de la decisión.    

57.1. Al plantear el enfoque del caso, la Sala se   refirió a la distinción entre derechos y garantías, y al papel del juez   constitucional y de otras autoridades en el diseño de garantías aptas para que   no haya derechos que solo se encuentren consagrados en el Texto Superior, sin   que de ahí pasen a la vida de las personas. También explicó que la jurisdicción   de tutela es una jurisdicción de equidad de los derechos constitucionales, y que   ello implica que las decisiones constitucionales deben inspirarse en los   principios de colaboración armónica, y razonabilidad de las cargas. Bajo esa   óptica, la Sala determinará el alcance del remedio judicial a adoptar en este   proceso.    

57.2. Antes de hacerlo, sin embargo, es preciso señalar   que la situación que afecta al peticionario afectó también a otros 89 compañeros   suyos del DAS, hoy extinto. Estos funcionarios, sin embargo, no se hallaban   todos en igualdad de condiciones, pues algunos de ellos se encontraban inscritos   en carrera, mientras que otros fueron vinculados en condición de   provisionalidad. Así las cosas, el caso concreto involucra una comunidad,   compuesta por funcionarios del DAS que, en la última etapa de la supresión   fueron vinculados a la Contraloría General de la República, en virtud de un   conjunto de decisiones políticas; y, posteriormente, fueron desvinculados del   servicio, dados los problemas de validez y vigencia de las normas relevantes.   Pero una comunidad que a su vez se divide en dos grupos. El de las personas que   se hallaban en carrera, y tienen por lo tanto derecho a un nivel más alto de   protección a su estabilidad laboral. Y el de aquellos que ocupaban cargos en   provisionalidad y, en ese sentido, tienen derecho a una estabilidad intermedia,   dado que en cualquier caso, su expectativa no tiene  protección si el cargo   que ocupan es proveído por concurso público.    

57.3 La Corte Constitucional ha explicado que tiene la   potestad para definir los efectos de sus propios fallos. Así, desde las   sentencia C-113 de 1993 y C-131 de 1993, indicó  que el artículo 241 le confiere   la potestad de proteger la supremacía y la integridad de la Carta Política, y   añadió que esta misión solo puede cumplirse si se acompaña de la definición de   esos efectos.    

57.4. Así las cosas, si bien el artículo 36 de y 45 de   prevén que los fallos de tutela tienen efectos inter partes (con independencia   de la fuerza de precedente que posee la ratio decidendi de toda   sentencia), lo cierto es que esta regla general se aplica a menos de que la   Corporación decida otra cosa explícitamente.    

57.5. En el año 2001, la Corporación acudió a los   efectos inter pares o entre iguales, con el propósito de evitar que las   reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 fueran invocadas por los   jueces de tutela para negar su competencia y, por lo tanto, afectar el acceso a   la administración de justicia (Auto 071 de 2001[34]).   Posteriormente, en la sentencia SU-1023 de 2001[35], la   Corporación analizó un complejo problema pensional, derivado de la liquidación   de la Flota Mercante Grancolombiana. En esa oportunidad, un conjunto de   peticionarios solicitó protección constitucional a sus derechos pensionales,   considerando que la próxima liquidación de la entidad implicaría un   desconocimiento de esos derechos. La Corporación halló razón en sus argumentos,   pero notó también que se trataba de solo un pequeño grupo del número de personas   que se hallaban en la misma situación. Que hacían parte de una comunidad,   definida por haber trabajado para la Flota Mercante, y por participar de la   misma reivindicación de derechos pensionales. La liquidación de la entidad   añadía un problema evidente para la solución del caso, y es que el dinero y   bienes de la entidad resultaban limitados para satisfacer sus obligaciones, y   que conceder el derecho a solo unas pocas personas acarrearía la lesión del   resto de esa comunidad de intereses. El amparo fue entonces extendido a los   demás, bajo la figura de los efectos inter comunis.    

57.6. En este caso, como se ha explicado existe una   comunidad de personas, en tanto ex funcionarios del DAS suprimido, y víctimas   del mismo conjunto de violaciones a sus derechos fundamentales. Pero dentro de   esa comunidad es preciso distinguir dos grupos, según el alcance de sus derechos   laborales, dado que algunos de los afectados se encuentran inscritos en carrera,   mientras que otros se hallan en situación de provisionalidad.    

57.7. Así las cosas, la Sala dará efectos inter   comunis a esta decisión, pero dictará órdenes distintas, en atención a esa   diferencia en cuanto a la naturaleza del vínculo, de clara relevancia   constitucional, al momento de determinar el remedio judicial del caso concreto.    

57.8 Según se explicó en los fundamentos centrales de   esta decisión, todos los afectados en el proceso de reestructuración del DAS   tenían un derecho a que se hicieran eficaces las garantías anunciadas por el   Congreso y el Gobierno Nacional en relación con la protección integral de sus   derechos laborales y su estabilidad laboral. Además, la decisión de la   Contraloría General de la República se basó en razones que no encuentran   sustento en la decisión de la Corte Constitucional citada como fundamento (la   sentencia C-386 de 2014).    

58. En consecuencia, la Sala confirmará parcialmente la   decisión adoptada por el Juez constitucional de segunda instancia, en tanto   protegió los derechos fundamentales del actor. Además, declarará que esta   decisión se profiere con efectos inter comunis. Y, para responder   adecuadamente a la diferencia interna del grupo de afectados por el proceso de   supresión del DAS tomará las siguientes determinaciones:    

58.1. Funcionarios en provisionalidad.    

En relación con el peticionario, y aquellos   funcionarios que se hallaban vinculados en provisionalidad, la Sala ordenará a   la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función   Pública y la Contraloría General de la República que inicien un diálogo   interinstitucional para determinar en qué entidades podrían ser reubicadas estas   personas, de manera que el proceso resulte lo menos traumático posible, en un   cargo de iguales o similares condiciones, sin solución siempre que al momento de   cumplir esta orden no exista lista de elegibles, y hasta que este sea proveído   por el sistema de concurso de méritos.    

58.2. Funcionarios en carrera.    

En cuanto a los funcionarios, que perteneciendo al   grupo de los 90 funcionarios vinculados a la planta transitoria de la   Contraloría General de la República, antes de la declaratoria de inexequibilidad   del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, la Sala ordenará a la Presidencia de la   República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Contraloría   General de la República que inicien un diálogo interinstitucional para   determinar en qué entidades podrían ser reubicadas estas personas, , en un cargo   de iguales o similares condiciones. Este proceso deberá adelantarse en un   término de dos meses contados a partir de la notificación del presente fallo y   la reubicación deberá hacerse efectiva dentro de los seis meses posteriores a la   mencionada notificación.    

Este grupo mantendrá su inscripción en carrera, y el   respeto reforzado por su estabilidad derivado del acceso por vía del mérito a   los cargos públicos.    

III. DECISIÓN    

RESUELVE:    

Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia dictada en segunda instancia   por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 18 de   septiembre de dos mil catorce, en cuanto (i) revocó el fallo de primera   instancia, que declaró la improcedencia de la acción; (ii) concedió la   protección constitucional a los derechos fundamentales a la dignidad humana, la   vida digna, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y el mínimo   vital del peticionario, Andrés David  Moreno. Y REVOCAR las demás   órdenes de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia.    

Segundo.- DAR EFECTOS INTER COMUNIS a esta decisión, en los términos que se   precisan en párrafos sucesivos.    

Tercero.- ORDENAR a la Presidencia de la República, el Departamento   Administrativo de la Función Pública y la Contraloría General de la República   que inicien un diálogo interinstitucional para determinar en qué entidades   podrían ser reubicadas estas personas, de manera que el proceso resulte lo menos   traumático posible, en un cargo de iguales o similares condiciones al que   ocupaban al momento de su desvinculación, sin solución siempre que al momento de   cumplir esta orden no exista lista de elegibles, y hasta que este sea proveído   por el sistema de concurso de méritos.    

La incorporación de todos los afectados   deberá hacerse efectiva desde el momento de la notificación de esta providencia,   y en un término máximo de seis meses, en consideración a las necesidades del   servicio y la disponibilidad de los cargos.    

Cuarto.- ORDENAR la Sala ordenará a la Presidencia de la República, el   Departamento Administrativo de la Función Pública y la Contraloría General de la   República que inicien un diálogo interinstitucional para determinar en qué   entidades podrían ser reubicadas estas personas, en un cargo de iguales o   similares condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación. Este   proceso deberá adelantarse en un término de dos meses contados a partir de la   notificación del presente fallo y la reubicación deberá hacerse efectiva dentro   de los seis meses posteriores a la mencionada notificación.    

Quinto.- ADVERTIR al Departamento Administrativo para la Función Pública   y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que deberá   adoptar las medidas necesarias para constatar el respeto por los derechos de   carrera de los funcionarios mencionados en el numeral cuarto de esta   providencia.    

Sexto.- ORDENAR al Delegado de asuntos constitucionales de la   Procuraduría General de la República y a la Defensoría del Pueblo que, en el   marco de sus competencias constitucionales y legales, adelanten las tareas que   consideren necesarias para verificar el cumplimiento de estas órdenes.    

Séptimo.-  Por la Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria   General    

[2] La Sala estuvo conformada por los magistrados Mauricio   González Cuervo y Jorge Iván Palacio Palacio.    

[3] A continuación se presenta una narración de los hechos   del caso basada exclusivamente en el escrito de demanda. La Sala observa que en   esta puede presentarse alguna inexactitud pues en uno de los hechos el actor   afirma que su vinculación a la Contraloría General de la República se produjo a   través del Decreto 2713 de 2013, del Departamento Administrativo de la Función   Pública, cuando es posible constatar que tuvo lugar por resolución 3279 de 2013,   de la Contraloría General de la República. Esta situación no supone un obstáculo   de gravedad para comprender la demanda, en aplicación de los principios pro   actione y iura novit curia, y tomando en cuenta que los documentos   allegados al expediente permiten un conocimiento pleno de los hechos materiales   del caso, tal como se explicará al iniciar el análisis del caso concreto.     

[4] Al parecer se presenta una inexactitud en la narración,   pues el decreto citado creó la planta transitoria del DAS, pero no ordenó la   vinculación del actor. Esta se produjo mediante resolución 0380 de 2014, de la   Contraloría General de la República. En este acápite, sin embargo, se conserva   en la mayor medida posible la narración de la demanda, pues al momento de   analizar el caso concreto, con el resto de la información relevante, la Sala   fijará los hechos materiales probados en este proceso.    

[5] La Corte Constitucional se ha referido al   alcance del derecho fundamental al debido proceso en un amplio número de fallos,   desarrollando una jurisprudencia uniforme y constante en la materia. En esta   providencia se seguirá, principalmente, lo dicho en las decisiones C-929 de 2014   (MP Mauricio González Cuervo), C-034 de 2014 (MP María Victoria Calle) y C-401   de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).    

[6] En efecto, la Corte se ha referido al   debido proceso administrativo como “(i)   el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,   materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la   autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí,   y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.   (Sentencia C-085 de 2014 y T-796 de 2006).    

[7] En   lo que tiene que ver con el debido proceso administrativo, la jurisprudencia   específicamente ha considerado que: “El derecho al debido proceso   administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de   acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o   privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no   pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos   fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e   infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer   legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer   prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los   intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la   actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se   surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación   que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los   asociados” (Sentencia T-772 de 2003). (…) De la aplicación del principio del   debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las   actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a   ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos   y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.     

[8] Ver, sentencias   C-248 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo), C-085 de 2014 (MP. Alberto Rojas   Ríos) y C-929 de 2014 (MP. Mauricio González Cuervo).    

[9] MP Mauricio González Cuervo.    

[10] Constitución Política, ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este   artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:    

1.   Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos   contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen,   sólo por vicios de procedimiento en su formación.    

2.   Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la   constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea   Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en   su formación.    

3.   Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las   consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por   vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.    

4.   Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos   contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación.    

5.   Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos   contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en   los artículos 150 numeral   10 y 341 de   la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su   formación.    

6.   Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de   la Constitución.    

7.   Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos   que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de   la Constitución.    

8.   Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que   hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos   de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de   procedimiento en su formación.    

9.   Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales   relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.    

10.   Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y   de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,   dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano   podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los   declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso   contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado   multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el   Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la   correspondiente reserva.    

11.   Darse su propio reglamento.    

PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento   subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a   la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto   observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del   acto.    

[11] La Corte tiene la competencia para definir los efectos   de sus fallos, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, y las   sentencias C-113 y C-131 de 1993.    

[12]   ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control   jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.    

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido   material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras   subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la   confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.    

[13]   ARTÍCULO 93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser   revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos   superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en   cualquiera de los siguientes casos:    

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución   Política o a la ley.    

2. Cuando no estén conformes con el interés público o   social, o atenten contra él.    

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a   una persona.    

ARTÍCULO 94. IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos   administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1   del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de   que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado   la caducidad para su control judicial.    

[14]   ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo   las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea   expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter   particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser   revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.    

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad   considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá   demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

Si la Administración considera que el acto ocurrió por   medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo   de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.    

PARÁGRAFO. En   el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y   defensa.    

Se deja de lado, para efectos de esta exposición y por   exceder claramente las necesidades del caso concreto la referencia a normas   extra jurídicas que pueden hacer parte del ordenamiento o el caso de los   principios generales del derecho, analizado hace poco en la decisión C-284 de   2015 (MP. Mauricio González Cuervo. SV. Gloria Ortiz Delgado. AV. María Victoria   Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio.    

[15] Constitución Política, artículo 150   (Funciones del Congreso de la República), numeral 7. “Determinar la estructura de la administración   nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios departamentos administrativos,   superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden   nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación   y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen   de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas   industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.      

Por su parte, el artículo 189, confiere al Presidente   de la República las funciones de “crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley,   los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones y fijar   sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro,   obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en   la ley de apropiaciones iniciales”  (numeral 14); “Suprimir o fusionar   entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios   y reglas generales que defina la ley” (numeral 15); “modificar la estructura de   los ministerios, departamentos administrativos, y demás entidades u organismos   administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que   defina le ley”.    

[16] Corte Constitucional, sentencia T-587 de   2008.    

[17] Corte Constitucional, sentencia C-880 de   2003.    

[19] Artículo 2 de la Constitución Política.    

[20] Ver Sentencia C-479/92, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.    

[21] Ver Sentencia C-209 de 1997. M.P. Hernando Herrera   Vergara.    

[22] Sentencia   C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.    

[23] Ver, sentencias T-595 de 2002 y T-760 de 2008, entre muchas otras,    

[24] Como ejemplo de este tipo de decisiones,   puede consultarse la sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[25] Sentencias T-406 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón),   SU-225 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muños; SV. José Gregorio Hernández   Galindo, Carlos Gaviria Díaz, Eduardo Cifuentes Muñoz), muy especialmente, T-235   de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[26] MP.   Jaime Córdoba Triviño.    

[27]   Este conjunto de medidas, conocido como retén social, fue también objeto de un   amplio desarrollo jurisprudencial, tal y como lo expuso la Corte, entre otras,   en las sentencias C-795 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva, Unánime), SU-388   de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Jaime Araújo Rentería), SU-389 de   2005 (MP Jaime Araújo Rentería; AV Jaime Araújo Rentería) y  SU-377 de 2014   (MP María Victoria Calle Correa; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[28] En   el caso que ocupa a la Sala, la Ley 1444 de 2011, por medio de la cual se   escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al   Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración   Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan   otras disposiciones, por la que se confirieron facultades extraordinarias al   Gobierno para la escisión, supresión y distribución de funciones de diversas   entidades, entre ellas el DAS, previó en el parágrafo 3º de su artículo 18 un   mandato genérico de protección a los derechos fundamentales de los afectados, en   los siguientes términos: “PARÁGRAFO 3o. Esta ley garantiza la protección   integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas   entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o   suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los   afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes   vigentes”.    

[29] “De este modo, en aplicación de las   normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia de esta Corporación,   ante la inevitable reestructuración de la administración[29]  y con el fin de proteger los derechos de los trabajadores afectados en el   proceso de supresión del DAS, el legislador contempló como mecanismos de   protección a los trabajadores de esta entidad: (i) el derecho a la incorporación   a la entidad a la cual le sean asignadas las funciones trasladadas o la   indemnización de aquellos empleados retirados del servicio, (ii) el respeto por   los derechos que los trabajadores adquirieron durante su vinculación al D.A.S.     

Como se observa, no existe afectación del debido   proceso ni mucho menos de los principios laborales, alegados por los actores, ya   que como lo indica la norma, “los   servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que   ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las   entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán   sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro por   parte de la autoridad competente”.    

No obstante, debe aclararse que la protección que   brinda el artículo acusado recae sobre aquellos derechos ya adquiridos por los   trabajadores desvinculados del DAS y no sobre las meras expectativas como la de   continuar vinculados al régimen de carrera de una entidad ya extinta. Así, en   cada caso concreto se atenderá la situación particular del empleado para   asegurar los derechos de los que efectivamente sea titular.    

De otro lado, cuando la norma dice que “A partir de   la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora”,   no puede entenderse que se están desconociendo los derechos adquiridos de los   trabajadores reubicados y los principios constitucionales en materia laboral.    

[…] la protección de la que gozan los servidores   públicos en carrera administrativa se circunscribe a la estabilidad y   permanencia en el cargo, lo cual hace que no puedan ser removidos del mismo,   salvo que infrinjan las disposiciones constitucionales, legales o   reglamentarias.    

Sin embargo, este Tribunal ha reconocido que el   legislador cuenta con una potestad de configuración amplia para regular las   formas de retiro de la carrera expresamente establecidas en el artículo 125   Superior, así como para establecer otras, sin que ello implique que pueda   desconocer los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa   consagrados en la Carta, o los derechos fundamentales.    

Bajo ese entendido, se reitera, la estabilidad laboral   de los empleados de carrera no sería absoluta, en la medida que la   administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las   necesidades del servicio; por lo tanto puede crear, modificar, reorganizar y   suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o   las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo anterior implique el   menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la calidad de   trabajadores inscritos en la carrera administrativa.     

De esta manera, la protección de los servidores   inscritos en carrera administrativa de una entidad suprimida, en virtud de la   estabilidad laboral, no puede ir más allá de la incorporación,   reincorporación o la indemnización, toda vez que el Estado no puede   garantizar la vigencia de un régimen de una entidad, que en virtud de la   supresión, no existe. No obstante ello, la legislación vigente con el fin de   garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores de carrera administrativa   establece reglas de incorporación que procuran que el servidor escalafonado  a quien le fue suprimido el cargo siga desempeñándose como tal en otra   entidad. Es decir, que, aunque pierde las condiciones especiales del régimen   extinto, ingresa a la nueva entidad bajo el amparo de las reglas de carrera para   ella vigentes.    

Ahora bien, debe aclararse que los beneficios de   ascenso y retiro de un régimen especial de carrera extinto, no constituyen   derechos adquiridos para los servidores vinculados a éste, toda vez que la   estabilidad de estos cargos públicos y el acceso de los ciudadanos a la   Administración Pública, tendrá vigencia mientras subsista el régimen o la   entidad que lo sustenta. Lo anterior por cuanto una vez extinguida la entidad   para el cual fue creado el régimen de carrera, éste desaparece del ordenamiento   jurídico, junto con sus beneficios, salvo disposición especial del legislador.    

En efecto, el legislador no está obligado a trasladar   los beneficios contemplados en un régimen que ha perdido vigencia, en virtud de   la supresión de la entidad a la que se aplicaba, a aquellos trabajadores que con   el fin de garantizar su derecho a la estabilidad laboral fueron reubicados en   otro organismo. Lo anterior por cuanto, se reitera, (i) la estabilidad   laboral de los empleados de carrera no es absoluta y no se antepone a la   reestructuración de la administración, y (ii) la supresión de una entidad   no solo implica que el organismo desaparezca de la estructura de la   administración pública, sino también la cesación o el traslado de sus funciones,   de su personal y de su régimen especial de carrera, en caso de existir”.    

[30]   C-098 de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio   Palacio, SV. María Victoria Calle Correa y SV. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[31] Se trata de los   Decretos 2711 “Por el cual se adiciona el Sistema de Nomenclatura,   Clasificación y Remuneración de los empleos de la Contraloría General de la   República y se dictan otras disposiciones”, 2712, “Por el cual se   fijan las escalas de asignación básica para la planta transitoria de empleos de   la Contraloría General de la República”, 2713, “Por el cual se establece una planta   transitoria de empleos en la Contraloría General de la República”, 2714, “Por   el cual se establecen unas equivalencias de empleos” y 2715 de 2013, “Por el cual se   modifica la Planta de Personal del Departamento Administrativo de Seguridad   (DAS) en Supresión”.    

[32] La Resolución 3279 de 2013, de la Contraloría General   de la República contiene dos listados. En uno de ellos se incorporan los nombres   de quienes fueron vinculados como funcionarios en carrera administrativa, y en   el segundo, de quienes ingresaron en provisionalidad. En el segundo listado, a   Fl. 39 del cuaderno principal, se observa el nombre del peticionario, quien   ingresó como auxiliar de operación, grado 3.    

[34] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[35] MP. Jaime Córdoba Triviño.