T-395-09

    Sentencia T-395-09  

Referencia: expediente T-2.115.981  

Acción  de  tutela  interpuesta  por Liliana  Perdomo  Navarro  contra  la  Alcaldía  Mayor  de  Bogotá,  la  Secretaría de  Gobierno  y  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén del Distrito Capital de Bogotá.   

Magistrado Ponente:  

Dr.  Luis  Ernesto  Vargas Silva   

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos  mil nueve (2009).   

SENTENCIA   

en  el  trámite  de  revisión de los fallos  proferido  por  el  Juzgado  Veintisiete  Penal  Municipal  de Bogotá D.C. y el  Juzgado  Cuarenta  y  Cinco Civil del Circuito de la misma ciudad, que resolvió  la  acción  de tutela impetrada por Liliana Perdomo Navarro, en nombre propio y  en  representación  de  sus  menores  hijos  Daniel  Andrés  y  Santiago Pardo  Perdomo,  contra  la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la  Alcaldía Local de Usaquén del Distrito Capital de Bogotá.   

I. ANTECEDENTES  

1.  Hechos  relevantes  y  acción  de tutela  interpuesta   

1.1. La ciudadana Perdomo Navarro afirma en su  escrito  de tutela que entre 1996 y 2004 ejerció derecho de dominio y posesión  respecto  sobre  el  predio  ubicado  en la Carrera 7ª No. 237-04, Parcelación  Floresta   de   la   Sabana,   denominado   como  Lote  A, de la ciudad de Bogotá.    

Agrega  que  con el  ánimo  de  mejorar  y asegurar las condiciones de vida de su núcleo familiar y  el  bienestar de sus hijos” transfirió el derecho de  dominio    a    la    sociedad    Leasing    de   Crédito   S.A.   – Helm Financial Services, a través de  escritura  pública del 30 de junio de 2004. Conforme las estipulaciones legales  predicables  de  este  negocio jurídico, la actora señala que está obligada a  salir  al  saneamiento  del  bien  objeto  de compraventa.  Del mismo modo,  señala  que  luego  de  la  venta  del  inmueble, ha conservado la tenencia del  mismo, la cual ejerce con sus menores hijos.   

1.2. En noviembre de 2004, la Subdirección de  Control  de Vivienda del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente  –DAMA-, allegó informe a  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén, sobre presuntas infracciones cometidas en el  “Desarrollo  Floresta  de  la  Sabana”.   Esto  motivó que la Alcaldía Local iniciara la actuación  administrativa   correspondiente,   para   lo  cual  el  28  de  marzo  de  2005  funcionarios  de  la  misma efectuaron una visita en el predio, siendo atendidos  por  Santiago  Pardo  Ramírez, quien se identificó como propietario del bien y  responsable  de la obra que en este se adelantaba.  Conforme lo evidenciado  en   la   visita,   concluyeron   que   el   bien  se  trataba  de  “un  predio  con  mayor  extensión  tipo  lote,  sobre el cual se  adelanta  una construcción nueva de dos plantas y área bajo cubierta en avance  de  construcción del 80% en estructura tradicional, no exhibe valla informativa  ni    presenta   licencia   de   construcción.”1   

Con base en esta comprobación, el 15 de abril  de  2005,  la  Alcaldesa  Local ordenó el sellamiento de las obras “que  se  adelantan en el inmueble ubicado en la Avenida Carrera 7  No.  237-21  Predio Casa Santiago Pardo de la Parcelación Floresta de la Sabana  de            Bogotá            D.C.”.2        Para  cumplir  con  esta  decisión,  se  ordenó  lo  pertinente al  Comandante  de  Policía  de  la Localidad de Usaquén, autoridad que impuso los  sellos respectivos a la construcción.   

De igual manera, a través de oficio del 30 de  Agosto  de  2005,  el  Secretario de la Asesoría de Obras de la Alcaldía Local  envió  comunicación  a  Santiago  Pardo  Ramírez, propietario del inmueble en  cuestión,  a  fin  de  que  rindiera  diligencia  de  descargos  dentro  de  la  actuación   administrativa.   Esta   comunicación   fue   enviada  por  correo  certificado  a  la  dirección  Avenida  Carrera  7  No.  237-04/21  de  Bogotá  D.C.3   

1.3. Debido a que el citado no concurrió a la  audiencia  de  descargos  y con sustento en lo dispuesto en el artículo 6º del  Decreto  992  de  1930,  el 20 de septiembre de 2005 la Asesoría de Obras de la  Alcaldía  Local  fijó  aviso  en  la  puerta de acceso al predio ubicado en la  Avenida  Carrera  7  No.  237-21  de  Bogotá  D.C.4  En este aviso se da cuenta de  la  existencia  de  la  actuación  administrativa  y  de  la  inasistencia  del  ciudadano  Pardo  Ramírez a la diligencia de descargos. Así, el documento tuvo  por   objeto  que  “el  señor  Santiago  Pardo  y/o  propietario  del  inmueble  ubicado en la Avenida Carrera 7 No. 237-21 predio de  la  Parcelación  La Floresta de la Sabana de la ciudad de Bogotá D.C., el cual  es  objeto  de queja y/o responsable de las obras adelantadas en dicho inmueble.  …   Igualmente  se  le  solicita  comparecer  con  copia  de  la  licencia  de  construcción  y  copia  de  los planes aprobados dentro la misma para las obras  adelantadas    en    el    inmueble    materia   de   la   presente   actuación  administrativa.”   

La diligencia de descargos se llevó a cabo el  25  de  octubre de 2005.  En ella la apoderada judicial del ciudadano Pardo  Ramírez,  ante  la  pregunta sobre el tipo de construcción y el responsable de  las  obras  adelantadas en el inmueble  “Lote B1  predio  ubicado  en  la  Parcelación  La  Floresta  de  la Sabana de la Avenida  Carrera   7   No.   237-04/21  de  Bogotá  D.C.”5;  manifestó  que en el predio  se  construyó  una  casa, ambos de propiedad de su representado.  Respecto  al  incumplimiento  del requisito de obtener licencia de construcción, señaló  que  el  régimen aplicable al inmueble jamás fue lo suficientemente claro, por  lo  que  no  existía  certeza  sobre  la  necesidad de obtener la licencia y la  autoridad  encargada  de  expedirla.  Además,  en  cualquier  caso,  operaba la  caducidad  de  la  acción,  puesto  que el inmueble había sido construido hace  más  de  tres  años,  como  lo  demostraba  el  pago  de impuestos y servicios  públicos  domiciliarios.   Agregó que, al amparo de la Resolución 463 de  2005  del Ministerio de Ambiente, los predios construidos en sin licencia en las  zonas de recuperación ambiental no serían objeto de sanción.   

1.4.  Con  anterioridad a decidir la querella  iniciada  contra  Santiago  Pardo  Ramírez,  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén  solicitó  la información pertinente al Departamento Administrativo de Catastro  Distrital  y  la  Oficina  de  Registro  de  Instrumentos  Públicos  de Bogotá  –zona  norte-, con el fin  de  determinar la nomenclatura actual y la identificación del predio.  Con  base  en  ello,  a  través  de  la Resolución 514 del 25 de noviembre de 2005,  declaró     infractor    del    ciudadano    Pardo    Ramírez,    “por  encontrarse  responsable  de  ordenar la construcción de la  casa  con  uso  de  vivienda en el predio ubicado en la Calle 240 No. 4 A 63, de  esta   ciudad,  Parcelación  Floresta  de  la  Sabana,  según  certificado  de  tradición    y   libertad   del   inmueble   No.   50N-20296182.”6.  En criterio de la Alcaldía Local,  dentro  del  proceso administrativo se había demostrado que el citado predio se  había  edificado  una  casa  destinada  a  vivienda, de la cual era responsable  Santiago  Pardo  Ramírez, en su calidad de propietario del inmueble.  Esta  construcción  no  contaba con aprobación de planos y licencia de construcción  expedida  por  la  autoridad  de  planeación  o curaduría urbana.  Por lo  tanto,  debía  imponerse  la  sanción  de multa por $187.392.800, suma de pago  sucesivo  cada  seis meses, hasta la obtención y presentación de la respectiva  licencia de construcción, o la demolición voluntaria de la obra.   

Mediante  apoderada  judicial,  el  ciudadano  Pardo  Ramírez  interpuso  los  recursos de vía gubernativa en contra del acto  administrativo  descrito,  los  cuales  fueron resueltos de manera desfavorable,  tanto  por  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén, como por la Sala de Decisión de  Contravenciones  Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del  Consejo  de  Justicia  de  Bogotá  D.C.   Empero,  esta última decisión,  proferida  el  2  de abril de 2008, modificó la Resolución de la Alcaldía, en  el  sentido  de  imponer  al infractor la multa y ordenarle la demolición de la  obra.   Esto en el entendido que no era jurídicamente viable la obtención  de  la  licencia  de  construcción,  pues  el  predio  hace parte de la Reserva  Forestal  Bosque  Oriental  de  Bogotá,  zona  que  hace  parte  de  las áreas  protegidas del Distrito Capital.   

1.5. Mediante escrito radicado el 8 de mayo de  2008,  Liliana  Perdomo  Navarro interpuso acción de tutela contra la Alcaldía  Local  de  Usaquén  y  la  Alcaldía  Mayor  de Bogotá, al considerar que esas  entidades  habían  violado  sus derechos fundamentales al debido proceso y a la  vivienda  digna,  igualmente  predicables  de  sus  hijos menores de edad.   Señaló  que  la Alcaldía Local incurrió en un error al dirigir la actuación  administrativa  contra  Santiago Pardo Ramírez, cuando  “no   obstante   su   obligación   de   oficiar  a  la  oficina  (sic)   de   registro   de   instrumentos  públicos  y  de  verificar la identidad del predio en el cual se realizaron las  obras  que  dieron  origen  al  expediente  3958,  no  lo hizo. De haberlo hecho  habría  comprobado  que  dicho predio es el conocido como LOTE A, con folio del  matrícula  inmobiliaria  No.  50N-20270371.   La  ausencia  de la correcta  individualización  del  predio  y  de la identidad de su propietario durante el  desarrollo  del  procedimiento  administrativo  y a la fecha en la que estima se  debieron  haber  iniciado  las  obras,  determina  que la Alcaldía asuma que el  responsable  de las obras en el momento de la vista, quien es el propietario del  predio  contiguo,  con  matrícula  inmobiliaria  No. 50N-20296182, es la única  persona  con  interés jurídico en el procedimiento administrativo respectivo y  el  único  querellado.  || En  todo  caso,  el  titular  del derecho de propiedad para la época de la presunta  infracción,  Liliana  Perdomo  Navarro,  jamás  fue  citada  a  diligencia  de  descargos.”    En   consecuencia,   la  actora  concluye  que  las entidades accionadas impidieron el ejercicio de su derecho de  defensa al interior de la actuación administrativa descrita.   

La actora insiste en que la Alcaldía Local de  Usaquén  pretermitió  lo  establecido  en  el  artículo  232  del  Código de  Policía  de  Bogotá,  norma  que  establece  que  la  acción de policía debe  notificarse   personalmente   al  presunto  responsable  y,  si  este  no  fuere  encontrado  o no compareciere, debe comunicársele la actuación mediante correo  certificado.    Para   el  caso  analizado,  estas  diligencias  no  fueron  verificadas en relación con la tutelante.   

Con base en lo expuesto, la ciudadana Perdomo  Navarro  solicitó  a  la  jurisdicción  constitucional  la  protección de sus  derechos   fundamentales,  a  través  de  la  declaratoria  de  nulidad  de  la  actuación    administrativa   que   declaró   la   infracción   urbanística.   

2.  Respuesta  de la Secretaría Distrital de  Gobierno de Bogotá D.C.   

La  Jefe  de  la  Oficina  Jurídica  de  la  Secretaria  de  Gobierno de Bogotá D.C., mediante escrito radicado ante el juez  de  tutela  de  primera  instancia  el  15  de  mayo  de  2008,  se  opuso a las  pretensiones de la accionante.    

Luego  de resumir los aspectos principales de  la   actuación   administrativa   que   declaró  la  infracción  al  régimen  urbanístico  y  de obras, expresó que de la misma se concluía sin duda alguna  que  el  propietario  del  bien  y  responsable  de las obras era Santiago Pardo  Ramírez,  persona  con  la  que  se adelantó el trámite de la querella.   Agrega  que  el  supuesto  error  en  la identificación del predio en el que se  ubica  la  construcción no concurrió, “toda vez que  con  apoyo  de  la  Subsecretaría  de  Control  de  Vivienda,  se  realizó  la  Georeferenciación  del  predio  objeto  de investigación, ya que no se tenían  datos  del  propietario, y con base en lo anterior, se solicitó a la Oficina de  Registro  de  Instrumentos Públicos, copia del folio de matrícula inmobiliaria  No.  50  N  20296182  de  la  Oficina  de  Registro de Instrumentos Públicos de  Bogotá,   de   propiedad  del  señor  SANTIAGO  PARDO  RAMÍREZ”.   

A  juicio  de  la  entidad demandada, resulta  inaceptable  sostener  que  una  vez la actuación administrativa fue adelantada  con    al    concurrencia    de   Santiago   Pardo   Ramírez   y   “después   de   haberse   sellado   y   suspendido   la  obra  de  construcción  en  el  predio  objeto  de  demolición,  puesto  que la misma se  continuó  a sabiendas de que se trataba de una construcción ilegal, en zona de  reserva  forestal,  hoy  su  esposa  Liliana  Perdomo  Navarro pretenda por esta  acción   legal   las   falencias  (sic)  que   son  de  su  propia  responsabilidad,  por  no  acudir  a  las  citaciones del despacho.”   

En  el  caso propuesto, resultaba evidente la  infracción  urbanística,  puesto  que  la  construcción  no  contaba  con las  licencias  exigidas y, a su vez, estaba ubicada en una zona de reserva forestal,  lo  que  implicaba  la imposibilidad de levantar la edificación. Igualmente, la  actuación  adelantada  por la Alcaldía Local se ajustó al procedimiento legal  establecido  en la Ley 399/97, norma aplicable a la imposición de sanciones por  infracciones  al  régimen  urbanístico,  De  igual  modo,  el  ciudadano Pardo  Ramírez  contó  e hizo uso de las distintas instancias para el ejercicio de la  defensa  en  la  actuación  administrativa.   Por  lo tanto, el derecho al  debido proceso fue observado durante ese trámite.   

Sobre  el mismo particular, la Secretaría de  Gobierno  señaló que era desacertado el argumento planteado por la accionante,  según  el  cual  la Alcaldía Local estaba obligada a notificarle personalmente  la  actuación, en razón de tener la condición de tercero con interés directo  previsto  en  el  artículo  28  del C.C.A., puesto que estaba demostrado que la  actora  es  la  esposa  del  ciudadano  Pardo  Ramírez,  padre  de  sus menores  hijos.   Esta  familia  reside en la construcción objeto de debate, por lo  que  no  resultaba  materialmente  posible  que  la  demandante  desconociera la  actuación,  pues  la  Alcaldía  Local  había  fijado  el  aviso  respectivo e  impuesto sellos a la edificación.   

Así,  a  la  Alcaldía no le era exigible un  ejercicio  distinto  que  surtir  el  proceso con quien se identificó, desde un  inicio,  como  responsable  de  las  obras  y  propietario del predio; más aún  cuando,  de  conformidad  con  el  artículo 104 de la Ley 388/97, la actuación  administrativa   destinada  la  imposición  de  sanciones  por  violación  del  régimen  urbanístico,  no  busca establecer quién es el propietario del bien,  sino  el  responsable  de  adelantar  la construcción irregular.  Sobre el  particular,  indica que “siguiendo los artículos 103  de  la  Ley  388  de  1997,  modificado por la Ley 810/03 y el artículo 3º del  Código  Contencioso Administrativo, que la autoridad de policía debe actuar de  manera  rápida,  oportuna  y  eficaz,  evitando  la  vulneración  de  la norma  urbanística   donde   es   totalmente  indiferente  quien  o  quienes  son  los  propietarios  de  un  predio  pues  lo importante en esta actuación policiva es  determinar  quién  ejecuto  las obras sin licencia, a efectos de impartirle una  orden.  Pretender  que  la  autoridad  de  policía  establezca la propiedad del  inmueble  es una forma de dilatar la actuación e incluso una desviación de los  fines de la misma.”   

3.   Decisiones   judiciales   objeto   de  revisión   

3.1. Primera instancia  

El  Juzgado  Veintisiete  Penal  Municipal de  Bogotá  D.C.,  mediante  sentencia  del 23 de mayo de 2008, negó la acción de  tutela  promovida  por  la  ciudadana  Perdomo  Navarro.  Consideró que el  hecho  que la actora fuera la esposa de Santiago Pardo Ramírez hacía necesario  que  conociera  de  la  actuación administrativa, a través de la notificación  mediante   el  de  envío  de  correspondencia  al  inmueble  que  habitaban  el  querellado  y la tutelante, el aviso en su puerta de ingreso y la imposición de  sellos  en  el  inmueble, luego de la orden de interrupción de las obras.   Estos  mecanismos  para  la publicidad de los actos administrativos son idóneos  para  garantizar  el  ejercicio  del  derecho de defensa de los afectados por la  medida,   en  tanto  se  muestran  aptos  para  poner  en  conocimiento  de  los  interesados, la actuación correspondiente.   

Para el caso concreto, no resultaba viable la  hipótesis  de  que  la  actora  desconociera de esos actos, pues si habitaba el  inmueble  era  inevitable  que se enterara de las actividades adelantadas por la  Alcaldía  Local  de  Usaquén.   En criterio del juez de tutela, resultaba  conveniente  resaltar  que  “después de un trámite  que  llevó  varios  años  dentro  del  cual  se  involucró  un predio que fue  construido  sin  tener licencia, habitado por el querellado y su esposa, la acá  accionante,  no  haya  ésta tenido ninguna intervención y al establecer que el  resultado  del  asunto  en  referencia  es  contrario a sus expectativas, decida  acudir  como último medio a la tutela para revivir una actuación que feneció,  como   si   la   excepcional   acción   tuviera   ese   alcance   que  pretende  aquella.”   

Por último, sostuvo que la acción resultaba  improcedente,  pues la actora contaba con otros mecanismos judiciales de índole  ordinaria, ante la jurisdicción contenciosa.   

3.2. Impugnación  

La  actora  impugnó  la decisión de primera  instancia  al  considerar  que  las conclusiones del juez de tutela desconocían  aspectos  fácticos  y  procedimentales.  En cuanto a los primeros, indicó  que  la  sentencia  no tenía en cuenta que el inmueble objeto de la infracción  urbanística  se  encontraba  en  un predio distinto al de propiedad de Santiago  Pardo  Ramírez,  bien este último que correspondía a una zona verde. Además,  dentro   del   expediente  no  existía  evidencia  de  los  fundamentos  de  la  georreferenciación  aducida  por la entidad demandada, que descartaran el yerro  en  la  identificación  del  inmueble.  En  consecuencia,  el juez de tutela se  restringió  a  dar  crédito  a las afirmaciones de la Secretaría de Gobierno,  sin  contrastarlas  con  el material probatorio. Agrega que los argumentos de la  sentencia  contradicen la decisión adoptada por la Fiscalía 64 Seccional de la  Unidad  de  Delitos  contra  el  Orden  Económico,  que  declaró extinguida la  acción  penal  por  prescripción, respecto del delito de Urbanización Ilegal,  derivado  de  la  construcción  adelantada  en  el  predio  identificado con la  matrícula  inmobiliaria  50N-20270371,  de anterior propiedad de la accionante.   

Agrega  que la relación familiar que pudiera  tener  con  Santiago  Pardo  Ramírez  resulta intrascendente frente al deber de  notificación   de   la  actuación  administrativa,  pues  se  trataba  de  una  construcción  edificada  en un predio diferente al que fue materia de análisis  por  las autoridades distritales. Así, el deber de comunicación a la actora de  la  citada  actuación  se  centraba en que era ella la anterior propietaria del  bien  y,  por  ende,  responsable  ante  el nuevo propietario por los vicios del  mismo.   Además,  discrepa  de la idoneidad de la notificación por aviso,  amén  de  la  facilidad con que dicho documento puede extraviarse o destruirse.  En  ese  sentido,  no podía sostenerse que esa actuación sea prueba suficiente  del   cumplimiento   del   requisito   de   publicidad   de   los  actos  de  la  administración.   Este  deber,  adicionalmente,  debe cumplirse para todos  los  interesados  en  la  actuación, entre ellos el propietario del predio y no  solo  el responsable de la construcción, como erróneamente lo sostiene el juez  de tutela, acogiendo los argumentos de la entidad demandada.   

Sostiene  que  dentro  del  proceso no existe  prueba  alguna  de  su vínculo matrimonial con Santiago Pardo Ramírez, el cual  no  existe.  Del  mismo modo, resultaría contrario a su derecho a la autonomía  personal  considerar  que  en  razón  a  que pudiere tener una relación con el  querellado,  se  encuentra inhabilitada para defender sus intereses dentro de la  actuación administrativa.   

3.3. Segunda instancia  

Mediante sentencia del 29 de julio de 2008, el  Juzgado  Cuarenta  y  Cinco  Penal  del  Circuito  de  Bogotá D.C. confirmó la  decisión  de  primera  instancia.  Reitera  el  argumento  expuesto por el juez  a  quo,  en  el  sentido que  resultaba  contrario  al  sentido común que la actora no hubiera conocido de la  actuación   administrativa,  cuando  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén  había  ejecutado   actos  de  notificación,  que  incluyeron  imposición  de  medidas  materiales al inmueble objeto de sanción.    

Agrega  que  la  afectación  de los derechos  fundamentales  de  la  actora  está  sujeta  a un hecho futuro e incierto, pues  depende  que  el  actual  propietario  del bien adelante las acciones judiciales  tendientes  a  obtener  el  saneamiento  de  los vicios del predio.  En ese  sentido,  no  se  está  ante una afectación actual o inminente de los derechos  invocados.   

El  juez de segunda instancia concluye que la  presunta  afectación  del debido proceso es inexistente, en la medida en que la  actora  no  estaba  legitimada  por  activa  para hacerse parte de la actuación  administrativa.   Ello  en  tanto el responsable de la construcción y, por  ende,   responsable   de  la  obra,  era  Santiago  Pardo  Ramírez,  compañero  permanente  de  la  actora  y  con  quien  compartía  la vivienda junto con sus  menores hijos comunes.   

4.  Actuación  adelantada  ante  la  Corte  Constitucional   

La Sala Doce de Selección, mediante auto del  9  de  diciembre  de  2008,  decidió escoger para revisión el expediente de la  referencia, siendo repartido a la presente Sala.   

4.1.  Con el fin de obtener mayores elementos  de  juicio  para  decidir  este  asunto,  el  Magistrado Sustanciador ordenó, a  través  de  auto  del  6 de febrero de 2009, decretar algunas pruebas.  En  ese  sentido,  ofició  a  la  Secretaría  de  Gobierno del Distrito Capital de  Bogotá, con el fin que respondiera los interrogantes siguientes:   

Al  respecto, la Jefe de la Oficina Jurídica  de  la  Secretaría  de  Gobierno,  mediante  comunicación del 19 de febrero de  2009,  estipuló que la información sobre georreferenciación del predio había  sido  remitida  por  la Subdirección de Control de Vivienda del DAMA.  Por  ende,  era  esa  entidad  la  que estaba en capacidad de aportar la información  requerida.  “No obstante, y por el trabajo que se ha  venido  realizando  con el equipo de la Secretaría del Hábitat, se ha conocido  que  ese  proceso  de  identificación  y  localización, lo que ellos denominan  “monitoreo” el predio se hace mediante el uso del GPS”.   

4.1.2.  Si  la  Administración  Distrital ha  adelantado  alguna  actuación  tendiente  a  detectar  infracciones al régimen  urbanístico  y  de  obras,  respecto  del  bien  identificado con la matrícula  inmobiliaria  50N-20270371  de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos,  de  propiedad  actual  de Leasing de Crédito – Helm Financial Services, quien a  su   vez   adquiriera  el  derecho  de  dominio  de  parte  de  Liliana  Perdomo  Navarro.   

Sobre el particular, la misma entidad señaló  que  consultada  la  base  de  datos  que  para  el efecto administra la Oficina  Asesora  de Obras de la Alcaldía Local de Usaquén, no se encontró proceso por  infracción  del  régimen  urbanístico y de obras en relación con el inmueble  mencionado.   

4.1.3.  ¿Cuáles  son  las  construcciones y  demás  mejoras  que  se  encuentran en cada uno de los inmuebles, identificados  con  las  matrículas inmobiliarias 50N-20296182 y 50N-20270371 de la Oficina de  Registro   de  Instrumentos  Públicos  de  Bogotá?   Para  este  fin,  se  solicitó  informar  a  la  Corte  la  naturaleza  de  las  construcciones  y su  destinación.  En  caso  que  las  construcciones  y  mejoras  ocupen más de un  predio, también se requirió exponer esa circunstancia.   

Acerca  de  este  interrogante,  la  entidad  indicó  que  las  construcciones  fueron  determinadas mediante visita técnica  realizada  por  la  Subdirección de Vivienda del DAMA, en agosto de 2004.   El  soporte  de  las  mismas hace parte del expediente contentivo de la querella  por  infracción  al  régimen  urbanístico  y de obras seguido contra Santiago  Pardo Ramírez, cuya copia íntegra fue aportada a la Sala.   

4.2.  Analizada la información entregada por  la  Secretaría  de  Gobierno,  la  Sala consideró que debían obtenerse nuevos  datos,  que  ayudaran  a  otorgar  certeza sobre la materia objeto de análisis.  Para  ello,  a  través  de  providencia del 26 de febrero, ordenó oficiar a la  Subsecretaría  de  Control  de  Vivienda  de  la  Secretaría  de  Hábitat del  Distrito  Capital,  con  el  fin  que  informara  a  la Corte sobre (i)  las  características  técnicas  del  proceso  de  georreferenciación  que determinó la identificación del inmueble  objeto    de    la    infracción   al   régimen   urbanístico;   (ii)  si ese proceso de georreferenciación  daba  cuenta si el inmueble se circunscribía al área ocupada por el predio con  matrícula  inmobiliaria  50N-20296182 o si se extendía, en todo o en parte, al  inmueble   identificado   con   la   matrícula   50N-20270371;  y  (iii)  si el proceso de georreferenciación  tenía  margen  de  error  y  este como afectaba la identificación del sitio de  ubicación de la construcción.   

A   través  de  oficio  recibido  en  esta  Corporación   el  18  de  marzo  de  2009,  el  Subsecretario  de  Inspección,  Vigilancia  y  Control  de  Vivienda  indicó  que esa dependencia, conforme las  normas  legales aplicables, desarrolla actividades de prevención de desarrollos  urbanísticos  informales  en  el  Distrito  Capital,  función  que  adelanta a  través  de la Subdirección de Prevención y Seguimiento, organismo que tiene a  cargo  el  monitoreo  permanente  de  trece  localidades  del  Distrito  que  se  encuentran  en  la  periferia de la ciudad o que presentan una alta dinámica de  ocupación informal.   

Con base en el ejercicio de esas competencias,  la  entidad  informa  a la Corte que “la localidad de  Usaquén   es   monitoreada   por  esta  Subsecretaría,  y  que  en  el  predio  identificado  con  la  MI  50N-20296182 georreferenciado dentro del polígono de  monitoreo   No.   169   A   FLORESTA   DE  LA  SABANA  PARTE  BAJA  –   USAQUÉN,   se   identificó   una  ocupación,  tal  como  puede  observar  en  el  informe  técnico que se anexa;  además  de  señalar  en  él  las  características  técnicas  empleadas para  georreferenciar ocupaciones”.   

4.3.  El informe técnico remitido a la Corte  fue  realizado  por  la Subdirección de Prevención y Seguimiento, y da cuenta,  con  base  en  registros  fotográficos  y  planos  de  georreferenciación  que  “consultando    la    información   cartográfica  (cobertura  de  ocupaciones)  generada  por  la  Subsecretaría  de  Inspección  Vigilancia  y Control de Vivienda (SIVCV), y realizando cruce de la cobertura de  ocupaciones  con  la información predial suministrada a esta Subsecretaría por  la  UACD  (Unidad  Administrativa  Especial de Catastro Distrital), la  ocupación No. 2, perteneciente al polígono de monitoreo 169 A  con   nomenclatura   predial  CL  240  4  A  63  le  corresponde  la  Matrícula  inmobiliaria  50N-20270371 de la oficina de Registro de  Instrumentos     Públicos     de     Bogotá”.7          (Negrillas de la Corte).   

Para   sustentar   esta   conclusión,   la  Subsecretaría  de Prevención y Seguimiento aporta varios planos y fotografías  de  la  citada  ocupación  No.  2, de los cuales resulta pertinente resaltar el  plano   de   información   cartográfica  con  identificación  con  matrícula  inmobiliaria de la citada ocupación y los predios circundantes:   

     

Por último, el informe señala que el sistema  de  posicionamiento  global  (GPS,  por  su sigla en inglés), utilizado para el  proceso  de  georreferenciación  tiene un margen de error máximo de 30 cm., es  decir, submétrica.   

4.4. La providencia del 26 de febrero de 2009  estimó,  igualmente, que conforme a la facultad prevista en el artículo 58 del  Reglamento  de  la  Corte  Constitucional,  los  términos  procesales estarían  suspendidos,  hasta tanto las pruebas decretadas fueran debidamente recaudadas y  valoradas  por  el Magistrado Sustanciador.  Esta suspensión fue levantada  a  través  de  auto  del  21  de  mayo de 2009, previo a la presente sentencia.   

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

Problema  jurídico  y  metodología  de  la  decisión   

1. La ciudadana Perdomo Navarro considera que  la  actuación  adelantada  por la Alcaldía Local de Usaquén, que culminó con  la  sanción  por infractor al régimen urbanístico y de obras a Santiago Pardo  Ramírez,  violó  su  derecho  al  debido proceso y pone en riesgo inminente de  afectación  su  derecho  a  la  vivienda digna y el de sus menores hijos.   Ello  debido  a  que  la  actuación administrativa se realizó sin que le fuera  notificada  personalmente, a pesar que fue la anterior propietaria del predio en  que   se   ubica   la   edificación  –y,  por  ende,  responsable  en  el  saneamiento  de  los vicios que  llegare  a  alegar  el  actual  dueño  y que reside actualmente en el inmueble,  junto  con sus hijos.  Insiste en que la administración distrital erró en  la  identificación  del  predio,  pues  la  vivienda  se ubica en la que era su  propiedad  y no en la de Santiago Pardo Ramírez, la cual es contigua y no tiene  estas mejoras.   

La   Secretaría   Distrital  de  Gobierno  considera  que  el  trámite  adelantado  por  la Alcaldía Local de Usaquén no  afectó  los  derechos  invocados  por  la  actora.   Para  sustentar  esta  conclusión,  expresa que la identificación del bien fue realizada a través de  instrumentos    técnicos    de    georreferenciación,   adelantados   por   la  Subsecretaría  de  Control  de  Vivienda  del  DAMA  (actualmente adscrito a la  Secretaría  Distrital de Hábitat), los cuales concluyeron que el predio era de  propiedad  de  Santiago  Pardo  Ramírez,  quien,  a su vez, se hizo parte en la  actuación  administrativa y ejerció las acciones correspondientes, en su doble  condición  de  propietario  y  responsable de la obra.  Además, no podía  perderse  de  vista  que  la  actora  sostiene  una  relación  marital  con  el  querellado,  de  modo  que  resultaba  imposible  que  no  hubiera advertido las  actividades  adelantadas  por  la Alcaldía respecto del predio, cuando tanto la  notificación  por  aviso  como  el  sellamiento  de  las  obras  se  realizaron  materialmente en la edificación.   

Los  jueces  de  instancia  aceptaron  los  argumentos  expuestos  por  la  entidad demandada, en especial, la idoneidad del  aviso  como  herramienta procesal para garantizar la publicidad de la actuación  de  la  Alcaldía  Local.   De  forma  particular, el juez de segundo grado  consideró  que  la  afectación  de  los  derechos  de la actora no se mostraba  actual  o  inminente, en razón a que no tenía la condición de propietaria del  predio  y,  por  ende,  tal  vulneración  dependía  del  hecho  incierto de la  exigiblidad  judicial  del  saneamiento  de  los  vicios jurídicos del inmueble  vendido.   

2.  Conforme  a  los antecedentes expuestos,  corresponde   a   la   Sala   determinar   si  resulta  vulnerado  los  derechos  constitucionales  al  debido  proceso  y a la vivienda cuando la Administración  sanciona    a   un   ciudadano,   sin   que   hubiera   vinculado   –a   través   de   la   notificación  personal-  a  las  personas  que  habitan  el bien y que, si bien no ostentan la  calidad  de  propietarios  actuales,  están obligados a salir al saneamiento de  los  vicios  jurídicos  del  inmueble  y,  a  su vez, residen en el mismo. Para  resolver  este  problema  jurídico, la Corte realizará una exposición general  acerca  del  contenido  y  alcance  de  la  publicidad  de  las actuaciones como  componente  del derecho fundamental al debido proceso.  Luego, sintetizará  las   reglas   desarrolladas  por  la  jurisprudencia  constitucional  sobre  la  protección   de   este   derecho,  respecto  de  la  publicidad  de  los  actos  administrativos  al  interior  de  los procedimientos policivos, al igual que la  posibilidad  de  estructurar,  a  partir  de  su  vulneración,  una  causal  de  procedencia  de  la  acción  de  tutela contra decisiones de la Administración  dentro  de  dichos procedimientos.  Así, con base en esas consideraciones,  resolverá el caso propuesto.   

La publicidad de las actuaciones judiciales y  administrativas    como    componente    central    del    derecho   al   debido  proceso   

3.   El  derecho  fundamental al debido  proceso  es  uno  de  las  garantías  axiales que configuran el Estado Social y  Democrático   de   Derecho.    En  efecto,  la  necesidad  que  todas  las  actuaciones  de  las  autoridades  y,  en  casos concretos, de los particulares,  estén  precedidas de instancias razonables y adecuadas, destinadas a establecer  límites  al  ejercicio  del  poder,  constituye  un ámbito imprescindible para  evitar  la  arbitrariedad  y, por ende, enmarcar esas actuaciones en el marco de  la  juridicidad.   La  fijación  previa de los organismos competentes para  conocer  de  cada  asunto,  la  obligatoriedad  que  las reglas de procedimiento  estén  debidamente  fijadas  y sean conocidas por las partes, la posibilidad de  contar  con  recursos ordinarios y extraordinarios, la presunción de inocencia,  el  cumplimiento del requisito de publicidad de las actuaciones, la garantía de  contar   –en  los  casos  previstos  por  la  Constitución- con una defensa profesional y cualificada, la  transparencia  e  imparcialidad  de los servidores y entes encargados de adoptar  las  decisiones, la existencia de un debate probatorio amplio y suficiente, y la  exigencia  de  un  criterio  mínimo de argumentación jurídica y fáctica como  presupuesto  de  los  actos  y  providencias  son,  entre otros, componentes que  definen el contenido y alcance del derecho al debido proceso.   

4.  Como  se  observa,  el derecho al debido  proceso  es  una cláusula compleja, que integra diversas garantías, las cuales  tienen  como común denominador constituir herramientas que otorgan racionalidad  y  validez  constitucional a las actuaciones judiciales y administrativas, en el  marco  de  una acción estatal interesada en la protección de los derechos y la  consecución  de un orden justo.  Para el asunto de la referencia, interesa  enfocar  la  atención  de la Sala en el vínculo existente entre la protección  del  derecho  de  defensa  y  el  principio  de  publicidad  de  las actuaciones  judiciales y administrativas.   

El  derecho de defensa constituye una de las  expresiones  más  importantes  del  debido  proceso sustantivo, al punto que la  jurisprudencia  de  esta  Tribunal lo ha incorporado al núcleo esencial de este  derecho                 fundamental,8  o,  en  otros  eventos, lo ha  considerado  como  un derecho fundamental autónomo.9   En  efecto, la facultad  que  tienen  las  personas  para controvertir, a través de espacios adecuados y  suficientes,  los  razonamientos jurídicos y fácticos que sirven de sustento a  las  decisiones  que  adoptan la Administración y los Jueces, es un presupuesto  mínimo  para  la  legitimidad  de  esas  actuaciones.  A este respecto, la  jurisprudencia  constitucional  ha  contemplado  que  el contenido y alcance del  derecho   de   defensa  se  define  como  “el  deber  constitucional  de  salvaguardar a cualquier persona sin distingo del  tipo  de  proceso  –  aún  más  en  el  penal  donde  se  debate  la libertad de una  persona-   de  la  “plena  oportunidad  de  ser oído, de hacer valer las  propias  razones  y  argumentos,  de  controvertir,  contradecir  y  objetar las  pruebas  en  contra  y  de  solicitar  la  práctica y evaluación de las que se  estiman  favorables,  así  como  de  ejercitar  los  recursos que la ley otorga  “10||   En  otras  palabras,  el  derecho  de  defensa  se  centra  en  la  posibilidad de que una persona dentro de un proceso  pueda  ser  oída, controvertir las pruebas existentes e interponer los recursos  de  ley. Por lo anterior, debe afirmarse que el derecho de defensa es un derecho  fundamental  autónomo  no  obstante  estar  ligado  inexorablemente  al  debido  proceso,  a  la  libertad,  la  vida;  entre otros.|| En últimas, el derecho de  defensa  lo  que  pretende, basado en la Constitución, es la “interdicción a  la                  indefensión”11.   Esta se presentaría  “cuando  se  priva  al  ciudadano de la posibilidad de impetrar la protección  judicial,  de  sus  derechos,  o  la  de  realizar  dentro de dicho proceso, las  adecuadas  pruebas, o cuando se le crea un obstáculo que dificulte la actividad  probatoria,  o cuando se le niega una justa legal facultad de que su negocio sea  conocido   en   segunda  instancia.  (…)”.  Efectivamente,  se  produce  una  indefensión  de  las personas cuando se les coarta la posibilidad de acceder al  aparato  judicial o cuando se les dificulta realizar las actividades encaminadas  a  propiciar  su  defensa  dentro  de un proceso.”12”13   

5.   La  publicidad  de  los  actos  y  procedimientos  judiciales y administrativos es una condición necesaria para la  eficacia  del  derecho  de  defensa. Si, como se ha indicado, este derecho está  dirigido  a posibilitar la controversia de los argumentos jurídicos y fácticos  expresados  por  las autoridades en los distintos, la condición epistemológica  para  que  ello  suceda  es  que  se  garantiza que tales actos y procedimientos  serán  adecuados  de forma material y oportuna.  Quiero esto decir que las  autoridades  que  adelantan  las  actuaciones  citadas tienen un doble deber, en  relación  con  el derecho de defensa: (i) poner   en  conocimiento  de  los  interesados  las  decisiones  que  adoptan,  con  el  fin  que  estos  puedan ejercer la facultad constitucional de  oponerse  a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las  condiciones  sustantivas  y  procesales  para  su  promulgación; y (ii)  garantizar  la  concurrencia  en  el  trámite  de  espacios  adecuados  y  suficientes  para  el  ejercicio  de dicha  facultad de controversia.   

6.  Argumentos  de  índole  similar  fueron  expuestos  por  la  Corte en la sentencia C-641/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), a  propósito  de  la  declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 187  de  la  Ley 600 de 2000 (anterior Código de Procedimiento Penal), en el sentido  de  que la ejecutoria de las sentencias que resuelven los recursos de apelación  o  de  queja contra las providencias interlocutorias, la consulta, la casación,  salvo  cuando  se  sustituya  la  sentencia materia de la misma, y la acción de  revisión,   quedan   ejecutoriadas  el  día  en  que  sean  suscritas  por  el  funcionario  correspondiente,  siempre y cuando se haya surtido la notificación  de  la  decisión.   En  esta  decisión,  la  Sala  Plena  resaltó que la  administración   de   justicia,  en  los  términos  del  artículo  228  C.P.,  constituye  una  modalidad  de función pública y, por lo tanto, está sometida  al  cumplimiento  del  principio  de  publicidad.   Sobre el particular, la  sentencia en comento señaló:   

“16.  De  conformidad  con  lo anterior, a  partir  de  las  regulación  de  la Carta Fundamental (artículos 29 y 228), en  torno  al  debido proceso en las actuaciones judiciales surge la publicidad como  uno  de  sus  principios rectores, en virtud del cual, el juez tiene el deber de  poner  en  conocimiento  de los sujetos procesales y de la comunidad en general,  los  actos  que  conduzcan  a  la  creación,  modificación  o extinción de un  derecho  o  la  imposición  de  una  obligación, sanción o multa, teniendo en  cuenta  que  su  operancia no constituye una simple formalidad procesal, sino un  presupuesto  de  eficacia de dicha función y un mecanismo para propender por la  efectividad   de  la  democracia  participativa  .  Con  todo,  el  mismo  texto  constitucional   legitima  que  se  establezcan  mediante  ley,  excepciones  al  conocimiento  de  ciertos documentos o actuaciones públicas, para que a través  de  un  juicio de ponderación constitucional, se otorgue prioridad al principio  de  reserva  (C.P.  art.  74),  como  sucede  con la etapa de instrucción en un  juicio criminal.   

A  este  respecto,  la  Corte  ha  tenido la  oportunidad  de  señalar que: “…El Estado de derecho  se  funda,  entre  otros  principios,  en el de la publicidad, el cual supone el  conocimiento   de  los  actos  de  los  órganos  y  autoridades  estatales,  en  consecuencia,  implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar  dicho  propósito;  dado  que,  la  certeza y seguridad jurídica exigen que las  personas  puedan  conocer,  no  sólo la existencia y vigilancia de los mandatos  dictados  por  dichos  órganos  y autoridades estatales, sino, en especial, del  contenido  de  las decisiones por ellos adoptados, para lo cual, la publicación  se  instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los  instrumentos  creados con tal fin…”.  (Sentencia  C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis).   

17.  Precisamente,  el  artículo  29  de la  Constitución  Política determina que el principio de publicidad constituye una  garantía   mínima   del   debido  proceso  en  las  actuaciones  públicas  y,  especialmente,  en  las  judiciales,  cuando  categóricamente  afirma  que toda  persona   tiene   derecho   a   “un  debido  proceso  público”.  Precepto  constitucional que a su vez se  incorpora  como  pilar  fundamental  de  la  administración  de  justicia y, en  general,  de  la  función  pública,  de  conformidad  con  lo  previsto en los  artículos 209 y 228 de la Carta Fundamental.     

7.  En  conclusión,  la  publicidad  de las  actuaciones  que adelantan las autoridades, judiciales y administrativas, es una  condición  que  garantiza  la efectividad del derecho de defensa.  Ello en  tanto  la  validez  constitucional  de  los  procesos destinados a determinar la  creación,  modificación o extinción de un derecho o una obligación, se basa,  en  otros  aspectos,  en  la  posibilidad que los afectados por la medida puedan  controvertir  los  presupuestos  en  que  se  fundó  la  decisión  respectiva,  facultad   que   depende   ineludiblemente   de   la   notificación   del  acto  correspondiente.   Igualmente,  del  principio  de publicidad se deriva una  cualificación  de esos procesos administrativos y judiciales, en el sentido que  deben  garantizar,  a  través de los mecanismos procedimentales necesarios, que  la  notificación  sea  eficaz,  de  manera tal que el interesado pueda oponerse  -material y suficientemente-, a la decisión respectiva.   

Los procedimientos policivos deben contar con  instrumentos     idóneos     para     la     publicidad     de     los    actos  administrativos   

8. La competencia de las autoridades locales  para  imponer  sanciones por infracción del régimen urbanístico y de obras es  una   expresión   propia   del   ejercicio   de   la   función   de   policía  administrativa.   En  tal  sentido,  es  innegable  que a esa actividad, en  tanto  ejercicio  de  la función pública, le son predicables los principios de  igualdad,   moralidad,   eficacia,   economía,   celeridad,   imparcialidad   y  publicidad, previstos en el artículo 209 de la Constitución.   

Conforme  al marco de referencia expuesto en  los  fundamentos  jurídicos  anteriores,  se ha demostrado que el goce efectivo  del  derecho  de  defensa  se  concreta,  en  el ámbito propio de la actuación  administrativa,  en la satisfacción del principio de publicidad de los actos, a  través  de  la  utilización  de  los  mecanismos previstos por el ordenamiento  jurídico   para  la  notificación  de  los  mismos.   A  su  vez,  se  ha  contemplado  que  estos  instrumentos,  para  que  resulten  admisibles desde la  perspectiva  constitucional,  deben  tener  el  grado  de  eficacia  e idoneidad  suficiente  para que los interesados en la medida correspondiente puedan ejercer  su facultad de contradicción.    

9.   Decisiones anteriores de la Corte,  bajo  esa  perspectiva,  han  enfatizado  la necesidad de que los procedimientos  policivos  cuenten con instrumentos de notificación eficaz a los interesados en  las  medidas  adoptados  en  ellos,  que  garanticen el ejercicio del derecho de  defensa  al  interior  en la actuación administrativa.  Este es el caso de  la  sentencia  T-051/99  (M.P.  Fabio  Morón  Díaz),  en  la  que  un grupo de  propietarios  de  sendos  apartamentos consideraron que había sido vulnerado su  derecho  de defensa, puesto que dentro de un trámite policivo seguido en contra  de  los  constructores del edificio, se ordenó la demolición de su fachada sin  que  hubieran  sido  notificados  de  la  actuación  o se les hubiera permitido  participar  en  la  misma, a pesar que requirieron a la autoridad de policía en  ese  sentido.   La  Corte  consideró  que  los  citados  propietarios eran  terceros  con  interés  legítimo en la actuación policiva, razón por la cual  resultaba   contrario   a   su  derecho  al  debido  proceso  que  la  autoridad  administrativa   hubiera   omitido   notificarles   la   actuación,   bien  sea  personalmente   o   a  través  de  edicto  e,  igualmente,  se  hubiera  negado  sistemáticamente  a  permitirles  hacerse  parte  en  la  actuación.  Los  argumentos   que   expresó   la   Corte   en   esa   oportunidad   fueron   los  siguientes:   

“Si bien, de conformidad con lo establecido  en  el  Código  de  Policía de Santa Fe de Bogotá16,    los    procedimientos  policivos,  entre  ellos  la  querella,  incluyen  como  partes  de  la misma al  querellante,  que  puede  ser cualquier persona y al presunto infractor, ello no  quiere  decir  que  sean   los  únicos  que  puedan  acreditar un interés  legítimo,  razón  por  la  cual  la  autoridad administrativa que lo impulsa y  desarrolla,  en  el  caso  que  nos ocupa el alcalde local, no puede invocar una  interpretación   restrictiva  de  las  normas  para  rechazar  a  terceros  que  acreditan  un  interés  legítimo,  en  la medida en que se verán directamente  afectados por las decisiones que la misma adopte.   

Es claro, que desde un principio la autoridad  local  se rehusó a admitir a los propietarios de los apartamentos del edificio,  como  partes  interesadas  y legitimadas para defender sus intereses y presentar  pruebas  que  desvirtuaran  la  infracción  que  se  le  atribuía a la empresa  constructora,  y  que  por  lo  mismo  no  procedió  a  la notificación de las  diligencias  que  ordenó  dentro  del  proceso  de  querella, como en efecto lo  comprobaron  los  jueces  de segunda instancia que en sede de constitucionalidad  conocieron  de las acciones de tutela que se originaron en los mismos hechos, no  obstante   que   ellos  invocaron  el  derecho  fundamental  al  debido  proceso  consagrado en el artículo 29 de la C.P.   

En  el  caso  que  se  revisa,  todos  los  propietarios  de  los  apartamentos  que  hacen  parte del edificio objeto de la  querella,  coinciden  en  afirmar que nunca fueron notificados, ni personalmente  ni  por edicto, de las actuaciones de la alcaldía, pues señalan que los avisos  que  ésta  alega  haber  colocado  en el edificio, de haberlo sido porque ellos  nunca  los  vieron, no se adecuan a los parámetros señalados por el Código de  Policía para el efecto.   

Tampoco en el expediente se encuentra prueba  alguna  que  demuestre  que  la  demandada  procedió  a esas notificaciones, lo  único  que  ésta  remitió al proceso de tutela que se revisa fue fotocopia de  un  aviso  cuyo  recibo niegan los propietarios y habitantes del edificio, en el  cual  no  aparece firma alguna que permita verificar que fue recibido o conocido  tal  como lo asegura la accionada, situación que confirma la administradora del  inmueble,  quien  negó  expresamente  tal hecho en la diligencia de inspección  que realizó el Despacho del Magistrado Sustanciador”   

(…)  

Precisamente,   sobre  la  obligatoriedad,  importancia  y  el  alcance  de las notificaciones a terceros interesados en los  procesos  judiciales  y  administrativos,  esta  Corporación ha manifestado que  ellos  acreditan  un  interés  legítimo, que exige de las autoridades, en este  caso  administrativas, que den pleno cumplimiento a los principios de publicidad  y  contradicción  del  proceso,  para lo cual es imperativo que los notifiquen,  con  las  formalidades y solemnidades que dicho acto demanda, de las diligencias  que en desarrollo del mismo se surtan”   

Caso concreto  

10.   La  actora  considera  que  las  entidades  demandadas  vulneraron su derecho de defensa, puesto que (i)   pretermitieron   la   notificación  personal   del   inicio  del  trámite  policivo  por  infracción  al  régimen  urbanístico  y de obras, a pesar que tenía la condición de tercera interesada  en  el  proceso  administrativo,  debido  a que habita el inmueble junto con sus  menores  hijos y fue la anterior propietaria del predio, siendo responsable ante  el  nuevo  dueño  de los vicios jurídicos del bien transferido; y (ii)  adelantó la actuación en contra de  Santiago  Pardo  Ramírez, quien no es el propietario del predio en que se ubica  la construcción objeto de la sanción.   

Para  resolver  el  caso concreto, el primer  aspecto  que  la Sala debe analizar es el de las reglas para la notificación de  las   actuaciones   administrativas   que   imponen   sanciones  en  razón  del  desconocimiento  del  régimen  urbanístico  y de obras, a fin de determinar si  ese  régimen jurídico fue pretermitido para el caso particular de la ciudadana  Perdomo Navarro y sus menores hijos.   

11.  El  artículo  103  de  la  Ley 388/97,  modificado  por  el  artículo 1º de la Ley 810/03, dispone que toda actuación  de  construcción,  ampliación,  modificación,  adecuación  y  demolición de  edificaciones,  de  urbanización  y parcelación, que contravenga los planes de  ordenamiento  territorial  y  las  normas  urbanísticas  que  los desarrollan y  complementan  incluyendo  los  planes parciales, dará lugar a la imposición de  sanciones  urbanísticas  a  los  responsables, incluyendo la demolición de las  obras,  según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y  penal de los infractores.   

La misma norma establece que en los casos en  que  se  advierta  que  la  construcción carece de licencia o que la actuación  urbanística  no  se  ajuste  a  ella,  el  alcalde o su delegado, de oficio o a  petición  de parte, dispondrá la medida de suspensión inmediata de las obras,  hasta  que  se  acredite  que  han  cesado  las  causas  que  dieron  lugar a la  imposición  de  la  medida.   Del mismo modo, la disposición consagra que  para  el  caso particular del Distrito Capital, la competencia para adelantar la  suspensión  de  obras corresponde a los alcaldes locales, de conformidad con lo  dispuesto  en el Estatuto Orgánico de esa entidad territorial.   A su  vez,    el    artículo    104    ejusdem,  modificado  por  el  artículo  2º  de la Ley 810/03  adscribe  a  las  mismas  autoridades la  competencia   para   imponer   las   sanciones  derivadas  de  las  infracciones  urbanísticas,   que   comprenden  tanto  multas  como  demoliciones.   Por  último,  el  artículo 108 de la Ley 388/97 establece que la imposición de las  sanciones  previstas  en  este capítulo las autoridades competentes observarán  los  procedimientos  previstos  en  el  Código  Contencioso  Administrativo, en  cuanto sean compatibles con lo establecido en esa ley.   

En  concordancia  con las normas citadas, el  artículo  91  del Decreto Ley 1421/93 –Estatuto  Orgánico  de Bogotá-, confiere a los alcaldes locales la  competencia  para  imponer  las  sanciones  económicas  y  de  otro  orden  que  establezcan  las  normas  urbanísticas  vigentes.  Esta norma es replicada  por  el numeral 13.3. del artículo 193 del Acuerdo Distrital 79/03 –  Código  de Policía de Bogotá, que  radica  en  los  alcaldes  locales  la  competencia  para  conocer,  en  primera  instancia,  de  los  procesos  por  comportamientos  contrarios  a las reglas de  convivencia  ciudadana  en materia de licencias y especificaciones técnicas, de  construcción  y  urbanística,  de  acuerdo con la Ley 388 de 1997 y el Plan de  Ordenamiento  Territorial,  que den lugar a la imposición de una de las medidas  correctivas de suspensión, demolición o construcción de obra.   

Respecto  al procedimiento aplicable para la  imposición   de   las  sanciones  mencionadas,  el  artículo  28  del  Código  Contencioso  Administrativo establece que cuando de la actuación administrativa  iniciada  de  oficio  se  desprenda  que  hay  particulares  que pueden resultar  afectados  en  forma  directa,  a  estos  se les comunicará la existencia de la  actuación   y   el   objeto  de  la  misma.   La  disposición  establece,  igualmente,  que  en  estas  actuaciones  se  aplicará,  en  lo  pertinente, lo  dispuesto  en  los  artículos  14,  34  y  35 del C.C.A. En ese sentido, en tal  procedimiento    (i)   el  funcionario  deberá  comunicar  la  actuación  a los terceros determinados que  pueden  estar directamente relacionados con el resultado de la decisión, con el  fin  de  que  comparezcan  al  trámite  y  hagan  valer sus derechos. Para este  efecto,  la  autoridad  deberá enviar la citación correspondiente por correo a  la  dirección  que  se  conozca,  si  no existe otro medio más eficaz (Art. 14  C.C.A.);    (ii)   podrán  decretarse  y  practicarse  pruebas  y  allegar  informaciones,  de  oficio  o a  petición  del  interesado  (Art.  34  C.C.A.)  y (iii)  habiéndose  dado  oportunidad  a los interesados para  expresar  sus  opiniones,  y  con base en las pruebas e informes disponibles, se  tomará  la  decisión  que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a  particulares.  En  la  decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas,  tanto inicialmente como durante el trámite. (Art. 35 C.C.A.)   

12.  El  régimen  jurídico descrito en los  apartados  precedentes  permite  a  la  Sala  concluir  que,  en el marco de los  procesos  policivos  por  violación  del  régimen urbanístico y de obras, las  autoridades  territoriales  (los  alcaldes  locales  en  el  caso particular del  Distrito  Capital),  están  obligados  a notificar la actuación administrativa  correspondiente  a  los  terceros  que acrediten las condiciones de (i)   ser  determinados;  y  (ii)  tener  un  interés  directo  en  el  resultado  de  la decisión.  Para cumplir con esta finalidad, la autoridad  deberá  enviar  una  comunicación a la dirección que se conozca, si no existe  otro  medio  más eficaz para poner en conocimiento el trámite correspondiente.  A  partir  de  esa  comunicación,  los  terceros  podrán  hacerse  parte de la  actuación administrativa y ejercer su derecho de defensa.   

El  mismo régimen legal permite identificar  los  atributos  de  los  terceros  determinados  con  interés  legítimo  en el  trámite   de   imposición   de   sanciones   por   violación   del   régimen  urbanístico.   Así,  la  Administración  debe comunicar la actuación al  responsable  de  la  obra, en  los  términos  del  artículo 103 de la Ley 388/97.  Además, en tanto las  sanciones  involucran  afectaciones concretas al inmueble, en especial cuando se  impone  la  demolición  de  la  construcción,  también deberá notificarse al  propietario  inscrito  del  bien o de los inmuebles que resultaren afectados por  esa  medida, como se demostró en el caso estudiado por la Corte en la sentencia  T-051/99, antes descrita.   

13.  Para el asunto de la referencia, se  observa  que  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén  inició y concluyó un proceso  policivo  por  violación  del  régimen  urbanístico  y  de obras en contra de  Santiago  Pardo  Ramírez, en su condición de responsable de la construcción y  propietario  del  predio  correspondiente.  En dicho trámite, el ciudadano  Pardo  Ramírez  ejerció su defensa respecto de las faltas que se le endilgaron  y  fue  sancionado  con  la  imposición  de multa y la orden de demolición del  inmueble.    

Analizadas  las  pruebas  remitidas  a  esta  Corporación   por  la  Subsecretaría  Inspección,  Vigilancia  y  Control  de  Vivienda  de  la  Secretaría  Distrital  de  Hábitat,  se  advierte que existe  contradicción  entre  las  decisiones  adoptadas  por  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén  y  una  de  las  pruebas técnicas practicadas por la Subdirección de  Prevención   y  Seguimiento  de  a  Secretaría  mencionada.   En  efecto,  conforme  se  evidencia  en  el  plano  reproducido  en los antecedentes de esta  decisión,  la  construcción  objeto  de  sanción  está  ubicada en el predio  identificado  con  la  matrícula  inmobiliaria 50N-20270371 y no en el inmueble  con  matrícula  inmobiliaria  50N-20296182,  este  sí de propiedad de Santiago  Pardo Ramírez.   

Este  yerro  lleva a concluir que existe una  irregularidad  en  el  trámite  de  la  actuación  policiva, consistente en la  errónea  identificación  del  predio donde se encuentra la edificación.   Empero,   debe   advertirse  de  antemano  que  el  error  de  los  funcionarios  distritales   se   restringe   a  la  ubicación  del  predio,  más  no  de  la  construcción  en  sí misma considerada, pues de acuerdo al material probatorio  recolectado  por  la  Sala  y  el contenido en la actuación policiva, se colige  que:   

13.1.   Existe   una  sola  construcción,  edificada  para  servir  de  vivienda a Santiago Pardo Ramírez, Liliana Perdomo  Navarro  y  sus  menores hijos.  Esta afirmación encuentra sustento en las  afirmaciones  realizadas por la actora en su escrito de tutela y en lo expresado  por  la  apoderada del ciudadano Pardo Ramírez, quien al absolver los descargos  ante  la  Asesoría  de  Obras de la Alcaldía Local de Usaquén, indicó que su  representado  había construido una casa de habitación para su uso.17   A su  vez,  este  hecho  se  corrobora por lo expuesto por la actora, en el sentido de  que  el  predio  contiguo, con matrícula inmobiliaria 50N-20296182 era una zona  verde sin construcciones.   

13.2.  El responsable de la construcción es  Santiago  Pardo  Ramírez,  pues  así  lo  expresó  ante la Alcaldía Local de  Usaquén,   ante  la  cual  fungió  como  parte  querellada  dentro  de la  actuación  administrativa que lo declaró infractor del régimen urbanístico y  de  obras.   Además,  ni  la  actora  ni las entidades que concurrieron al  trámite  de tutela negaron la veracidad de esa condición. Nótese que tanto en  el  escrito  de  tutela  como la impugnación del fallo de primera instancia, la  accionante  no  cuestiona la calidad adscrita por las autoridades distritales al  ciudadano  Pardo  Ramírez  sino  que,  antes bien, insiste en que él no debió  notificársele  exclusivamente  de  la  actuación,  sino  también a ella, como  anterior       propietaria       del      bien.18   

14.  Aplicadas  las  reglas  previstas en el  artículo  28  C.C.A.  y advertido el error en la identificación del predio, la  Sala  advierte que la Alcaldía Local de Usaquén estaba en la obligación legal  de  comunicar  la  actuación administrativa al responsable de la construcción,  esto  es,  Santiago  Pardo  Ramírez  y  al  propietario  del bien al momento de  iniciar  el  trámite.   A  este  respecto,  se encuentra que la actuación  administrativa  inició  en  noviembre  de 2004, con el reporte efectuado por la  Subsecretaría  de  Control  de Vivienda a la Alcaldía Local de Usaquén.   En  ese  momento,  el  propietario  inscrito  del bien era la sociedad comercial  Leasing  de Crédito S.A. –  Helm  Financial  Services,  quien  adquirió  el derecho de dominio por parte de  Liliana  Perdomo  Navarro,  a  través de escritura pública registrada el 14 de  julio  de  2004,  como  puede  corroborarse  en  la  anotación  2  del folio de  matrícula      inmobiliaria      correspondiente      a      la      matrícula  50N-20270371.19   

Así  las  cosas,  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén  no  estaba  en  la obligación de enviar comunicación postal sobre la  existencia  del  trámite administrativo a la ciudadana Perdomo Navarro, pues al  momento  de  iniciar  la  actuación  se  carecía  de  elementos de juicio para  identificar  su  condición  de  tercero  determinado con interés directo en el  resultado   del   proceso.    En   efecto,   no  expresó  a  la  autoridad  administrativa  su  condición de responsable la obra, de la manera conjunta con  Santiago   Pardo   Ramírez,   ni   tampoco  era  la  propietaria  inscrita  del  predio.    

Sobre  este  último  particular,  la  Sala  considera  que al argumento planteado por la actora, según la cual su carácter  de   interesada  directa  en  el  trámite  administrativo  se  derivaba  de  la  condición  de  anterior propietaria del predio y, por ende, responsable ante el  nuevo  dueño  de  los  vicios  jurídicos  del bien vendido, carece de sustento  jurídico.   Ello  en  razón  a  que  en  este  evento no se está ante un  interés  directo, sino apenas mediato, pues para que se deriven los efectos del  saneamiento  a  los  que  refiere  la  demandante, debe acreditarse (i)  que las consecuencias de la actuación  administrativa  sean  de  tal  entidad  que configuren los vicios que obligan al  saneamiento    por   parte   del   vendedor   del   inmueble;   y   (ii)  que el comprador, en ejercicio de su  libertad  y  autonomía,  decida  iniciar  las  acciones judiciales tendientes a  obtener  ese  saneamiento.   Así,  de  aceptarse la tesis de la actora, la  autoridad  administrativa  estaría obligada a notificar de la actuación a cada  uno  de  los  anteriores  propietarios  del bien, en tanto posibles obligados al  saneamiento,  en  caso que las sanciones impuestas afecten el derecho de dominio  respecto  del  inmueble.   Una interpretación de esta naturaleza, a juicio  de  la  Corte,  se muestra irrazonable y contraria a la índole jurídica propia  de  las  actuaciones  administrativas destinadas a salvaguardar el uso apropiado  del suelo urbano.   

15.   Empero, en contra de lo expresado  puede  argumentarse  que  el  interés  legítimo  de  la  actora  deviene de su  condición  de  habitante  del  inmueble afectado por la medida.  Por ende,  habida  cuenta  que  la  decisión  de la Administración Distrital involucra la  orden  de  demolición  de  la obra que constituye su vivienda, las resultas del  trámite  tienen  un  efecto  directo  en  sus  intereses  y  en el de sus hijos  menores.    La   Corte   comparte  ese  argumento,  pero  discrepa  de  las  consecuencias  que  le  adscribe  la  accionante,  como pasa a explicarse.    

Los  residentes  en un inmueble, destinado a  vivienda,  objeto  de  sanción  por  infracción del régimen urbanístico y de  obras,  que no tienen la condición de propietarios inscritos ni de responsables  de  la  construcción  infractora,  pueden  ser  considerados como terceros como  interés  legítimo,  únicamente  en  el  evento  que  la sanción incorpore la  demolición   del  bien  u  otro  acto  que  afecte  las  facultades  de  uso  y  habitación.   Empero, estos terceros no tendrán la condición de terceros  determinados,  amén  de  la  imposibilidad  que  la  autoridad  administrativa  conozca  la  identidad de los  afectados.    

El  régimen jurídico aplicable al registro  de  los  contratos y actos jurídicos relativos a bienes inmuebles, restringe la  inscripción  de  los  mismos a aquellos que constituyen limitaciones al derecho  de  dominio,  como  sucede  con  la compraventa, el usufructo, la imposición de  medidas  de  embargo,  etc., al igual que otras actuaciones relacionadas como la  imposición  de  gravámenes,  entre ellas las hipotecas y las anticresis.   No  obstante,  existen  multiplicidad  de  relaciones  jurídicas y de hecho que  permiten  la  utilización  del  bien  (arrendamiento, comodato, posesión, mera  tenencia),  las  cuales  no  están  sujetas  a  registro.   Por  ende, las  autoridades  administrativas  no  están  posibilitadas  para  identificar a los  terceros  con interés legítimo, razón por la cual en estos casos no se cumple  el    criterio    de    determinación   al  que  hace  referencia  el  artículo  28 del Código Contencioso  Administrativo.   

Sin  embargo,  este  argumento no enerva la  obligación  de  la Administración de permitir el conocimiento de la actuación  administrativa  a  esos  terceros  legítimos  no  determinados.   En estos  casos,  habida  cuenta  de  la imposibilidad fáctica de surtir la notificación  personal  o  mediante  comunicación  postal (pues no se conoce la identidad del  tercero),  el mecanismo idóneo de publicidad de los actos consistirá en el uso  de   instrumentos   sobre  la  materialidad  del  bien  inmueble  objeto  de  la  investigación  administrativa, como es el caso del aviso.  En efecto, esta  modalidad  de notificación, que prevé el ordenamiento, permite a los afectados  con  la  medida,  que  tienen  la calidad de terceros indeterminados, conocer la  existencia  de la actuación administrativa y, si así lo deciden, hacerse parte  en  la  misma, poniendo de presente a la autoridad su condición de terceros con  interés  legítimo  en  el  resultado  de  la  actividad de la Administración.   

Acerca de esta materia, la jurisprudencia de  esta  Corporación  ha  avalado  la constitucionalidad, dentro del procedimiento  civil,  de  la notificación a través de aviso en los casos en que, como sucede  en  el  presente  asunto,  la notificación personal no es posible.  Ello a  condición  que ese mecanismo de publicidad de los actos procesales garantice el  ejercicio  del derecho de defensa y contradicción.  Por ende, no resultaba  acertado  sostener  que  el  único mecanismo de notificación compatible con el  derecho  al  debido  proceso era el de carácter personal. Así, en la sentencia  C-783/04  (M.P.  Jaime  Araújo  Rentería), el Pleno de la Corte consideró que  aunque  la  notificación  personal era el instrumento que garantizaba, en mayor  medida   el   derecho   de  contradicción  y  defensa,  ello  no  implicaba  la  inconstitucionalidad  de  otros  instrumentos  de notificación previstos por el  legislador.  Al respecto, expresó los argumentos siguientes:   

“Ello  significa que el legislador otorga  un  tratamiento  de  favor a la notificación personal, por ser la que otorga la  mayor  garantía  de  que el demandado conozca en forma cierta la existencia del  proceso  y  ejerza  su  derecho  de  defensa,  pero no la acoge como única, con  exclusión  de  modalidades  de  carácter  subsidiario,  ya que, si lo hiciera,  entrabaría  la  administración  de  justicia  y desfavorecería el logro de la  convivencia     pacífica     consagrada     en     el    preámbulo    de    la  Constitución.   

(…)  

7. Así mismo, en relación con la supuesta  violación  de  los  derechos  de  defensa  y debido proceso puede señalarse lo  siguiente:   

i)  De  conformidad  con lo dispuesto en el  Art.  83  de  la  Constitución,  en  virtud  del  cual  las  actuaciones de los  particulares  y  de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados  de  la  buena  fe,  la  cual  se  presumirá en todas las gestiones que aquellos  adelanten   ante  éstas,  debe  entenderse  que  la  dirección  del  lugar  de  habitación  o  de  trabajo  del  demandado  que  suministra  el  demandante  es  verdadera.   

ii) El servicio postal a través del cual se  envían  la  citación y el aviso de notificación es autorizado por el Estado y  está  sometido  a controles por parte del mismo, lo cual permite considerar que  es serio y confiable.   

iii)  Al  llegar  la  citación al lugar de  residencia  o de trabajo del demandado lo lógico y lo normal es que éste tenga  conocimiento  de su contenido en forma inmediata o en un tiempo breve, ya que el  mismo  y  sus  allegados  por  razones  personales  o  laborales, como todas las  personas,  saben  que  las  relaciones  con  la  Administración de Justicia son  importantes,  tanto  por la carga de atención y defensa de los propios derechos  ante  ella  como  por  la  exigencia  constitucional  de  colaborar para su buen  funcionamiento,  por causa del interés general, establecida en el Art. 95, Num.  7, superior.   

Con base en dicho conocimiento, el demandado  puede  decidir  libremente  si  comparece  al  despacho  judicial  a notificarse  personalmente  o  se notifica posteriormente, en el lugar donde reside o trabaja  y   sin   necesidad   de   desplazarse,  por  medio  del  aviso  como  mecanismo  supletivo.   

En   esta   forma,  la  práctica  de  la  notificación  personal  depende exclusivamente de la voluntad del demandado. En  este  sentido  no  es  válido  jurídicamente  afirmar  que  las  disposiciones  impugnadas,  al  prever la notificación subsidiaria por aviso, presumen la mala  fe  de  aquel, pues sólo le otorgan la posibilidad de notificarse en una u otra  de las mencionadas formas.   

Por  el mismo aspecto, en lo concerniente a  la  pretensión  de  la  demandante  de  que tanto la citación como el aviso de  notificación  sean  entregados  en forma directa al demandado, y no a cualquier  persona  en  el  lugar  de  destino,  pues  a  su  juicio  sólo en esa forma se  garantiza  el  derecho  de  defensa  de  aquel,  puede  señalarse  que  es  una  condición  innecesaria  y  desproporcionada  a  la  luz  de  la finalidad de la  notificación,  esto  es,  hacer  saber  el  contenido de la providencia, y, por  tanto, no es aceptable.   

(…)  

Por  otra  parte,  la  Corte recalca que el  supuesto  normativo  de  la  notificación  por  aviso  es  la  imposibilidad de  practicar  la  notificación  personal,  de  acuerdo  con  el   texto de la  primera  parte  del  primer  inciso  del Art. 320 demandado, en virtud del   cual  “[c]uando  no  se pueda hacer la notificación  personal  al  demandado  del  auto  admisorio de la demanda o del mandamiento de  pago,  o  la  del  auto  que  ordena citar a un tercero, o la de cualquiera otra  providencia  que  se  deba  realizar  personalmente, se hará por medio de aviso  (…)”,  lo  cual  significa  que en primer lugar se  debe  cumplir  el trámite para ese efecto, contemplado en el Art. 315, también  demandado,  del  mismo  código  y  que  sólo en caso de que este último   resulte   fallido   se  podrá  acudir  al  trámite  de  la  notificación  por  aviso.   

Por lo anterior, puede considerarse que las  normas  demandadas  no  quebrantan el derecho de defensa ni el derecho al debido  proceso  del  demandado, ni infringen tampoco los principios de justicia y buena  fe.” (Subrayas originales).   

Como se observa, la Corte parte del supuesto  que  ante  la imposibilidad de realizar la notificación personal del demandado,  la  notificación  supletiva  a  través  del  mecanismo  de aviso es una medida  razonable,  en  tanto  (i) es  compatible  con  el  ejercicio  del  derecho  de defensa, pues es un instrumento  adecuado   para   comunicar   la   apertura   del  proceso  civil;  (ii)  no  restringe  injustificadamente el  derecho  del  demandado de conocer los actos procesales, pues sólo opera en los  eventos en que no es viable la notificación personal.    

16.  En criterio de la Sala, las reglas  jurisprudenciales   expuestas   son  mutatis  mutandis  aplicables  al  procedimiento policivo por infracción  del  régimen  urbanístico  y de obras.  En apartado precedente se indicó  que  la  exigencia  de  la  notificación mediante comunicación postal sobre el  inicio   de   la   actuación  administrativa,  resulta  exigible  respecto  del  responsable  de  la  construcción,  el  propietario  del  predio y los terceros  determinados   que  tengan  interés  directo  en  el resulto de dicha actuación. En contraste, respecto de  aquellos     terceros     indeterminados,  que  por  esa  condición  no pueden ser objeto de notificación,  resulta  admisible la notificación por aviso, en tanto esta resulte eficaz para  garantizar  su  derecho  de  contradicción  y  defensa.   Igualmente, debe  aclararse   que   el  caso  propuesto,  la  notificación  personal  no  resulta  aplicable,  puesto que no se trata de una decisión que pone fin a la actuación  administrativa (Art. 44 C.C.A.)   

17.  Para  el  caso  propuesto,  la  Corte  encuentra  que  a  pesar  que  existe evidencia que llevaría a concluir que las  autoridades  distritales  incurrieron  en  un  error  en  la identificación del  predio  objeto  de  la  infracción  al  régimen  urbanístico y de obras, este  carece  de  la  identidad suficiente para vulnerar el derecho a la defensa de la  ciudadana Perdomo Navarro.   

Como se demostró en el fundamento jurídico  15,    la    actora    tiene    el    carácter    de    tercero    indeterminado,      con      interés  legítimo  dentro del proceso  policivo.   Ello debido a que su condición de simple tenedora del inmueble  impide  que  la  Administración hubiera podido identificarla y, de esta manera,  efectuar  la  comunicación  prevista en el artículo 28 del Código Contencioso  Administrativo.    Por   ende,   con   base  en  los  argumentos  expuestos  anteriormente,   la   protección   del  derecho  de  defensa  de  los  terceros  indeterminados  se  logra  a  partir  de  mecanismos  de  notificación  que, al  imponerse  en  la materialidad del inmueble afectado, se muestren aptos para que  quienes  tengan  una  relación  jurídica  o  fáctica con el bien –distinta  a  aquellas  susceptibles de  registro   inmobiliario-   puedan   conocer   la  existencia  de  la  actuación  administrativa.   

Las  pruebas  que  obran  en  el  trámite  policivo  demuestran  que  existieron  tres  modalidades  de notificación de la  actuación  administrativa,  que  sirvieron para que los terceros indeterminados  advirtieran  la  existencia  de  ese  trámite,  como  pasa  a explicarse.    

17.1.  El  primero,  fue  la  Visita   de   Verificación   de   la   Actuación   Administrativa,  efectuada  el  28  de  marzo  de  2005  y atendida por  Santiago  Pardo Ramírez, en su condición de responsable de la obra. En ella se  demostró  que  en  el  predio  se  edificaba  una  vivienda,  de la cual estaba  avanzada  en  un  80%  o  no  presentaba  ni  valla  informativa  ni licencia de  construcción.   Como  se  observa,  en esta oportunidad funcionarios de la  oficina  Asesora  de  Obras  de  la Alcaldía Local de Usaquén se dirigieron al  predio,  informaron al responsable de la obra sobre la naturaleza de la visita y  del    trámite    administrativo    y    adoptaron   las   conclusiones   antes  citadas.20   

17.2.  El  segundo fue el sellamiento de la  construcción.   En  este  caso  se  observa  que  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén,  luego  de valorar el informe derivado de la visita de verificación y  conforme  lo  regulado  en  el artículo 86 del Decreto 1421/93 y la Ley 388/97,  decidió,    mediante    Acta   del   15   de   mayo   de   2005,   “SUSPENDER  Y  SELLAR TODO TIPO DE OBRAS que se estén adelantando  en  los  inmuebles  anteriormente  señalados,  hasta  tanto  sea  presentada la  licencia  de  construcción  al  Despacho  de  la  Alcaldía  Local  de Usaquén  Asesoría  de  Obras”.  Del mismo modo, se determinó  que  para  el  cumplimiento de la anterior orden, “se  oficiará  al  comandante  de  la  estación  de  Policía  de Usaquén para que  proceda   a   la   colocación   de   los   sellos   en  la  obra  anteriormente  señalada.   Lo  anterior  no  obsta  para que este Despacho también pueda  adelantar  la  respectiva  orden  de sellamiento.”21         Así,  en cumplimiento de esta decisión administrativa, el Grupo de  Gestión  Jurídica de la Alcaldía Local adelantó la diligencia de sellamiento  de  las  obras.   En  el  acta  correspondiente se indicó que “[u]na  vez en  el  sito  objeto  de  la  medida  de  sellamiento  se hace presente Luis Eduardo  Bermúdez  quien  se  identificó  con la cédula de ciudadanía # 14.932.913 de  Cali,  a  quien  se le informan los motivos por los cuales se procede a ejecutar  la  medida  de sellamiento y se le informa que debe suspender inmediatamente las  obras,  y  que  no debe continuar con las mismas hasta tano se profiera la orden  de  levantamiento  de  sellamiento.   Acto seguido se procede a imponer los  sellos                respectivos.”22   

A  este  último  respecto,  es  pertinente  resaltar  que  el  responsable  de  la  obra  ignoró  la  orden de la autoridad  administrativa  y  continuó adelantando la construcción de la vivienda, razón  por  la  cual fue objeto de amonestación en privado y compromiso de cumplir con  las  normas de convivencia ciudadana. Ello se constata en los informes del 18 de  mayo  de 2005 y del 24 de mayo del mismo año, remitidos a la Alcaldesa Local de  Usaquén  por  parte  de, respectivamente, el comandante del Centro de Atención  Inmediata   –   CAI  de  Verbenal   y   el   comandante   de   la   Estación   Primera  de  Policía  de  Usaquén.23   

17.3.  El tercero fue el aviso fijado en la  construcción  por  parte  de  la  Asesoría  de Obras de la Alcaldía Local del  Usaquén, cuyo texto es el siguiente:   

“AVISA:  Que  dentro  de  la  Actuación  Administrativa  No.  3958-2005  por  CONTRAVENCIÓN AL RÉGIMEN URBANÍSTICO, EN  RELACIÓN  CON  LAS  OBRAS  ADELANTADAS  EN  EL  INMUEBLE  UBICADO EN LA AVENIDA  CARRERA  7  No.  237-21 PREDIO DE LA PARCELACIÓN LA FLORESTA DE LA SABANA DE LA  CIUDAD  DE  BOGOTÁ, siendo la parte Administrada SANTIAGO PARDO Y/O PROPIETARIO  DEL  INMUEBLE,  se  profirió  el  Auto de fecha 21 de Abril de 205, mediante el  cual  se  ordena: CÍTESE A DILIGENCIA DE DESCARGOS AL SEÑOR(A) RESPONASBLE LAS  OBRAS  Y/O  TITULAR  DEL  DERECHO  DE  PROPIEDAD  DEL  INMUEBLE  OBJETO DE ESTAS  DILIGENCIAS  A  FIN DE SER ESCUCHADO Y REQUIÉRASELE PARA QUE APORTE LA LICENCIA  DE  CONSTRUCCIÓN.  Firmado:  ÓSCAR  DARÍO  RODRÍGUEZ CEPEDA Alcalde Local de  Usaquén.   

TENIENDO EN CUENTA LO ANTERIOR, E IGUALMENTE  QUE  DENTRO  DE LAS PRESENTES DILIGENCIA OBRA CITACIÓN REMITIDA MEDIANTE CORREO  CERTIFICADO  AL SEÑOR SANTIAGO PARDO Y/O PROPIETARIO DEL INMUEBLE UBICADO EN LA  AVENIDA  CARRERA 7 No. 237-21 PREDIO DE LA PARCELACIÓN LA FLORESTA DE LA SABANA  DE  LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C., EL CUAL ES OBJETO DE QUEJA Y/O RESPONSABLE DE LAS  OBRAS  ADELANTADAS  EN DICHO INMUEBLE, COMPAREZCA AL DESPACHO DE LA ASESORÍA DE  OBRAS  DE  LA  ALCALDÍA LOCAL DE USAQUÉN UBICADO EN LA CARRERA 7 No. 118-23 DE  BOGOTÁ  D.C.,  A  RENDIR  DILIGENCIA  DE  DESCARGOS  EL DÍA LUNES DE 8:30 P.M.  (sic),  A 12:00 M, O EL DÍA  MIÉRCOLES  DE  8:30  A.M.  A  12:00 M, O EL DÍA VIERNES DE 8:30 AM. A 12:00 M.  INMEDIATAMENTE  SIGUIENTES  A  LA FIJACIÓN DEL PRESENTE AVISO. IGUALMENTE SE LE  SOLICITA  COMPARECER  CON  COPIA  DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN Y COPIA DE LOS  PLANOS  APROBADOS  DENTRO  DE LA MISMA PARA LAS OBRAS ADELANTADAS EN EL INMUEBLE  MATERIA  DE  LA  PRESENTE  ACTUACIÓN  ADMINISTRATIVA.  LO ANTERIOR A FIN DE QUE  PUEDA  EJERCER SU DERECHO DE DEFENSA, CONFORME A LO ESTIPULADOS EN LOS ART. 34 Y  35     DEL     DECRETO     01     DE     1984.”24   

En  el  documento  citado  consta, de igual  modo,  que el aviso fue fijado el 20 de septiembre de 2005 a las 4:20 P.M., para  lo  cual  el  funcionario  notificador  certificó que el aviso fue fijado en el  lugar  en  él indicado y que copia del mismo fue entregada a Rodolfo Gutiérrez  López, identificado con cédula de ciudadanía 79.874.826.   

18.  La  Sala extrae varias conclusiones de  esta  última  actuación, las cuales resultan nodales para resolver el problema  jurídico  materia de la presente sentencia.  En efecto, se advierte que la  Alcaldía   Local   de   Usaquén   (i)  estableció  una  citación  genérica  al  propietario del bien y/o  responsable  de  la  obra,  con  el  fin  que  se  hicieran parte en la querella  policiva  por  violación  del  régimen  urbanístico  y  de obras;  (ii) envió la comunicación de que trata  el  artículo 28 C.C.A. a Santiago Pardo Ramírez y/o el propietario del bien; y  (iii)    fijó   en   la  construcción  un  aviso  en  que  el expresaba nuevamente estos requerimientos,  dirigidos  tanto  al  ciudadano Pardo Ramírez, como al responsable de la obra y  al propietario del predio correspondiente.   

Vistas así las modalidades de notificación  adelantadas  por  la  entidad  demandada,  resulta  irrazonable  sostener que la  actora  no  tuvo  oportunidad  de  conocer  la  existencia  del  trámite.   Además,  tampoco  concurre prueba de que la actora haya intentado participar en  la  actuación  administrativa  y las autoridades respectivas le hubieran negado  la  posibilidad  de ejercer su derecho de defensa. Así, resulta imperativo para  la  Sala  concluir  que  a pesar de que existen elementos de juicio que llevan a  considerar  que  la  Administración  erró en la identificación del predio, en  todo  caso  se utilizaron instrumentos de notificación (comunicaciones postales  enviadas  al  bien  e fijación de aviso) y se ejercieron otras acciones propias  de  la  actuación  administrativa,  que  permitían a los terceros interesados,  determinados  e  indeterminados,  advertir  la existencia del trámite, a fin de  concurrir al mismo y ejercer su derecho de defensa.   

En este orden de ideas, se encuentra que la  actuación  adelantada  por  la  Alcaldía  Local  de  Usaquén otorgó espacios  suficientes,  adecuados  y  conducentes  para  que  la ciudadana Perdomo Navarro  conociera  que  la  Administración Distrital adelantaba un proceso policivo por  violación  del  régimen  urbanístico  y de obras, por lo cual tuvo su alcance  las  herramientas  necesarias  para  hacerse  parte  en  el proceso y ejercer su  derecho  de  defensa,  bien  de  manera  conjunta  con  Santiago  Pardo Ramírez  –responsable de la obra- o  con  exclusión  de  este.   Además,  debe insistirse en que la accionante  tiene  dentro del proceso policivo la condición de tercera indeterminada, amén  de  carecer  de  la condición de propietaria inscrita, por lo que no era viable  exigir  a  la  Administración  la  comunicación  con identificación plena del  presunto afectado con el resultado de la actuación policiva.   

En  consecuencia,  en  el  asunto  de  la  referencia  no  existe sustento que acredite la violación del derecho al debido  proceso.   De  la misma manera, la Sala considera que no resulta pertinente  realizar  un  análisis  particular  de la presunta afectación del derecho a la  vivienda  de  la  actora y sus menores hijos, puesto que este solo sería viable  si  se  hubiera comprobado el ejercicio de una actividad arbitraria por parte de  la  Administración  Distrital,  la  cual  hubiera impedido, de forma material y  significativa,  el  ejercicio  del  derecho  de  defensa  a la ciudadana Perdomo  Navarro.   Como se ha demostrado en esta providencia, la Alcaldía Local de  Usaquén  llevó a cabo las actuaciones necesarias para poner en conocimiento de  los  interesados  la  actuación  administrativa,  por  lo que tal arbitrariedad  carece de soporte fáctico y jurídico.   

Por  lo  tanto,  con base en las anteriores  consideraciones,  la  Corte  confirmará  la  sentencia  de  tutela  de  segunda  instancia,  que  negó  el  amparo  de  los derechos fundamentales invocados por  Liliana Perdomo Navarro.   

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de  Revisión  de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia en nombre del  Pueblo y por mandato de la Constitución,   

RESUELVE:  

PRIMERO:     CONFIRMAR,    por  las razones expuestas en esta decisión, la sentencia proferida  el  29  de  julio de 2008, por el Juzgado Cuarenta y Cinco Penal del Circuito de  Bogotá D.C.   

SEGUNDO    Por  Secretaría  General,  líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36  del Decreto Ley 2591 de 1991.   

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la  Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.   

LUIS  ERNESTO  VARGAS  SILVA   

Magistrado Ponente  

Presidente de la Sala  

MAURICIO   GONZÁLEZ  CUERVO   

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA  MÉNDEZ   

Secretaria  General     

1 Folio  6 del cuaderno de pruebas.   

2 Folio  7 del cuaderno de pruebas.   

3 Folio  19 del cuaderno de pruebas.   

4 Folio  21 del cuaderno de pruebas.   

5 Folio  43 a 44 del cuaderno de pruebas.   

6 Folio  61 del cuaderno de pruebas.   

7 Folio  347 del cuaderno 2.   

8  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-782/05  (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).  En esta decisión, la  Corte  declaró la exequibilidad del artículo 394 de la Ley 906/04 –  Código  de  Procedimiento  Penal,  condicionando  la  decisión  en  el  sentido  que  el acusado o coacusado puede  actuar  como testigo en los procesos penales, siempre y cuando su actuación sea  compatible con la garantía de no autoincriminación.   

9  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-994/06  (M.P.  Jaime  Araújo  Rentería).   Esta  providencia  decidió  que  la  prohibición  de  la actuación concurrente de los apoderados  principal  y  suplente en el proceso penal, se ajustaba a la Constitución, pues  el  ejercicio  del  derecho  de  defensa  exige,  para el caso del procedimiento  criminal,   contar   con   un  abogado  defensor,  sin  que  ello  involucre  la  obligatoriedad de poder contar con una defensa múltiple.   

10  Sentencia    C-    617    de    1996.    M.P.    José    Gregorio    Hernández  Galindo.           

11  Sentencia T- 1263 de 2001  M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

12  Ibídem.   

13  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-994/06, ya reseñada.   

14  Sobre  esta  posibilidad  de la autoridad judicial, la decisión citada hace uso  de  las  reglas  fijadas  por  la  Corte  en el Auto 012A /96 (M.P. Jorge Arango  Mejía).     En    esa    decisión,    se    señaló   que   “El  artículo 318 del Código de Procedimiento Civil dispone que  “Cuando  el  interesado en una notificación personal manifieste bajo juramento,  que  se  considerará  prestado por la presentación de la solicitud, que ignora  la  habitación y el lugar de trabajo de quien debe ser notificado personalmente  y  que  éste no figura en el directorio telefónico, o que se encuentra ausente  y  no  conoce  su  paradero, el juez ordenará el emplazamiento de dicha persona  por  medio  de  edicto  en  el  cual se expresará la naturaleza del proceso, el  nombre  de  las partes y la prevención de que se le designará curador ad litem  si  no comparece en oportunidad. || Ante la manifestación inicial de la actora,  en  el  sentido de ignorar la dirección de la residencia o del lugar de trabajo  del  demandado,  el  juez  ha  debido proceder de inmediato al emplazamiento por  edicto  “publicado  en un diario de amplia circulación en el lugar”  o por  medio  “de  una  radiodifusora”,  y, una vez agotadas las anteriores diligencias  sin  que hubiese sido posible lograr la comparecencia del demandado y a falta de  otros  medios  expeditos  y  eficaces,  el camino a seguir para no entorpecer ni  entrabar  la actuación, de acuerdo con la norma transcrita, era la designación  de  un  curador  ad litem, garantizando así la efectividad de los derechos cuya  restauración  se  pretendió  mediante  el  ejercicio de la acción de tutela y  también el respeto de los derechos predicables del demandado”.   

15 Al  respecto,  en  auto  No.  229  de  2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, esta  Corporación  manifestó: “Lo anterior significa que  el   juez   tiene   a  su  disposición  distintos  medios  para  notificar  las  providencias   por   él  proferidas,  y  podrá  escoger  entre  ellos  el  que  objetivamente  considere más idóneo, expedito y eficaz para poner la decisión  en  comunicación  de  los afectados, en atención a las circunstancias del caso  concreto.  También  quiere  decir  lo  anterior  que, si bien el juez de tutela  puede  seguir  las  reglas prescritas por el Código de Procedimiento Civil para  efectuar  las notificaciones, no necesariamente está obligado a seguir el orden  y  el procedimiento allí dispuestos para llevar a cabo las notificaciones a las  que  haya  lugar,  puesto  que  no  siempre  será ése el curso de acción más  expedito  para  lograr  esta  finalidad;  es  decir, en materia de tutela, no es  siempre  necesario  seguir  las  reglas  sobre  notificación  prescritas por el  estatuto  procesal  civil, puesto que el juez cuenta con la potestad de señalar  el  medio  de  notificación  que  considere  más  idóneo en el caso concreto,  siempre  que  el  medio  escogido  sea eficaz, y la notificación se rija por el  principio de la buena fe.”   

16  Acuerdo No. 18 de 1989, expedido por el Concejo de Bogotá D.E.   

17  Folio 90 del cuaderno 2.   

18  Así,  en  el  escrito  de  impugnación  la  actora  expone que el “…  artículo  104 de la Ley 388 de 1997 dispone quienes serán  acreedores  de  las  sanciones  urbanísticas, indicando la sanción aplicable a  cada  caso  en  particular,  pero  en  ningún  aparte  limita  el  derecho  del  propietario  del  predio  sobre el cual se encuentra la obra de participar en la  investigación    adelantada.    ||    Es  lógico,  que  el  propietario  del  predio  tenga  un interés  legítimo  en  el  resultado de la actuación administrativa, por cuanto esta lo  afecta   directamente  y  pone  en  riesgo  su  patrimonio.”  Folio 59 del cuaderno 2.   

19  Folio 89 del cuaderno 2.   

20  Copia  del  Acta  correspondiente  se  encuentra  en  el  folio  53 del cuaderno  2.   

21  Folio 54 del cuaderno 2.   

22  Folio 56 del cuaderno 2.   

23  Folios 58 y 59 del cuaderno 2.   

24  Cfr.  Folio 68 del cuaderno  2.