T-396-25 – Buscador

T-396-25

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión

SENTENCIA T-396 DE 2025

Referencia: expedientes acumulados T-10.741.352 y T-11.073.732

Asunto expediente T-10.741.352: acciones de tutela presentadas por la Agencia Nacional de Minería (ANM) y varios municipios en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)

Asunto expediente T-11.073.732: acción de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por los magistrados Juan Jacobo Calderón Villegas (e) y Héctor Alfonso Carvajal Londoño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, dicta la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de los fallos de tutela dictados los días 31 de octubre de 2024 y 7 de marzo de 2025 por la Sección Cuarta y la Subsección A de la Sección Tercera, ambas de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente.

Síntesis de la decisión.

Luego de concederse las pretensiones en una acción de grupo, los demandantes solicitaron la ejecución de la condena realizada en contra de la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCO), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el municipio de Río Quito (Chocó). En el marco de ese proceso, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó (Chocó) decretó la medida cautelar de embargo respecto de cuentas de la ANM que, al parecer, contienen recursos pertenecientes al sistema general de regalías. Asimismo, ordenó que los dineros retenidos fueran consignados en depósitos judiciales a favor de unos de los demandantes de la acción de grupo.

Respecto de esta decisión se formularon dos acciones de tutela, las cuales fueron objeto de acumulación por parte de la Corte, en sede de revisión. La primera, promovida por la ANM y un grupo de municipios, consideró que el juez administrativo vulneró el derecho al debido proceso por incurrir en defecto sustantivo. Ello en razón de que los recursos sometidos a la medida cautelar eran inembargables por expreso mandato legal. Esta acción fue negada en ambas instancias con el común argumento del incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

La segunda acción de tutela fue promovida por la Defensoría del Pueblo, quien expuso que el juez accionado vulneró su derecho al debido proceso derivado del defecto sustantivo en que se fundamentó la decisión de adopción de medida cautelar de embargo. Fundamentó esta pretensión en que, por previsión de la Ley 472 de 1998, los recursos derivados de indemnizaciones ordenadas en acciones de grupo debían ser entregados al Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos. No obstante, el juez había previsto que los dineros embargados quedasen a órdenes de uno de los demandantes en la acción de grupo mencionada. La primera instancia consideró que no se cumplía el requisito formal de subsidiariedad debido a que estaban en curso recursos ordinarios en contra del auto que decretó el embargo. La segunda instancia, en cambio, concedió el amparo al advertir que efectivamente sí se había configurado el defecto alegado.

Respecto del primer caso, la Sala encontró acreditada la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, debido a que la parte ejecutante solicitó, durante el trámite de revisión, el levantamiento de las medidas cautelares y en razón del acuerdo conciliatorio alcanzado con las entidades demandadas en el proceso de acción de grupo.

En relación con el segundo caso, la Corte encontró cumplidos los requisitos formales de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, en cuanto a los requisitos materiales concluyó la existencia de defecto sustantivo, puesto que el juez accionado injustificadamente omitió dar aplicación al artículo 65 de la Ley 472 de 1998, norma que expresamente obliga a que el pago de las indemnizaciones ordenadas en acciones de grupo deba distribuirse a los beneficiarios mediante la actuación del Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. Por lo tanto, la Sala confirmó el fallo del 7 de marzo de 2025, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Por último, a manera de cuestión final, la Sala identificó cómo el juzgado accionado interpretó erróneamente el alcance de la medida provisional adoptada por la Corte durante el trámite de revisión y, con ello, de manera desacertada omitió resolver acerca del desistimiento de la medida cautelar de embargo, lo cual también tuvo efectos concretos en la idoneidad y eficacia de los recursos ordinarios para cuestionar dicha medida. En consecuencia, ordenó que se resolviera la solicitud de desistimiento de forma inmediata.

Finalmente, advertidas las circunstancias del caso, la Corte compulsó copias de esta sentencia a la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Asimismo, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Tribunal Administrativo del Chocó y la Procuraduría General de la Nación y en relación con el ejercicio de sus competencias.

I. ANTECEDENTES

1. Selección de los expedientes. El 18 de diciembre de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-10.741.352 para su revisión. El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora el 23 de enero de 2025. Posteriormente, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-11.073.732[1] y dispuso su acumulación al expediente T-10.741.352. Esto, debido a que el fallo de tutela contenido en el expediente con radicado T-11.073.732 guarda estrecha relación con el expediente T-10.741.352, en especial porque versa sobre la validez de la misma decisión judicial que se analizará por parte de la Sala de Revisión.

Tutelas acumuladas

Expediente

Accionante(s)

Accionado

T-10.741.352

Agencia Nacional de Minería (ANM) y varios municipios

Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)

T-11.073.732

Defensoría del Pueblo

Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)

Tabla 1. Información de las tutelas acumuladas

2. A continuación, la Sala Séptima presentará una descripción de los hechos que fundamentan cada una de las solicitudes de amparo, así como el trámite surtido en cada expediente:

3. Proceso de acción de grupo. Alrededor de 7.005 personas presentaron una acción de grupo en contra de la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCO, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el municipio de Río Quito. Esto, con el propósito de que las entidades (i) fueran declaradas administrativamente responsables de los deterioros que producía la actividad minera ilegal en el río Quito, ubicado en el departamento del Chocó, y (ii) indemnizaran los correspondientes perjuicios. El juzgado de conocimiento accedió a las pretensiones y reconoció a cada damnificado la suma de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales ordenó pagar a través del Fondo para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. La decisión fue objeto del recurso de apelación por parte de las entidades. El tribunal confirmó el fallo de primera instancia.

4. La decisión de segunda instancia fue objeto de acción de tutela por parte de, entre otros, la ANM, al considerar que no se habían decidido por el juez varios asuntos relevantes. El juez de tutela de primera instancia concedió el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. Esto, al considerar que se había configurado un defecto procedimental absoluto. En consecuencia, ordenó al tribunal que dictara un nuevo fallo en el que estudiara todos los motivos de inconformidad de los recursos ordinarios que en su momento interpusieron los accionantes. Dicha decisión fue impugnada por las personas afectadas, demandantes en el proceso de acción de grupo. El juez de tutela de segunda instancia confirmó el fallo del a quo.

5. De conformidad con lo anterior, el tribunal, en cumplimiento de las órdenes emitidas por los jueces de tutela, emitió una sentencia de reemplazo en la que confirmó lo decidido por el juez de primera instancia en el marco del proceso de la acción de grupo. En ese sentido, confirmó la decisión de ordenar la indemnización por parte de las entidades a los demandantes. Sin embargo, las entidades demandadas no pagaron la condena impuesta, de modo que se dio inició al trámite de ejecución.

6. Proceso ejecutivo. El 1° de febrero de 2024, el grupo demandante presentó una demanda de ejecución en continuación del proceso declarativo en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANM, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó y el municipio de Río Quito. El 12 de febrero de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó libró mandamiento de pago, al considerar que la obligación contenida en las sentencias condenatorias era clara, expresa y exigible.

7. El 12 de marzo de 2024, el juzgado de conocimiento rechazó de plano la excepción de “falta de claridad del título ejecutivo”, ya que no estaba contemplada como una excepción de mérito en el artículo 442 del Código General del Proceso (CGP). Por lo tanto, ordenó seguir adelante con la ejecución y requirió a las partes para que presentaran la liquidación del crédito, en los términos del artículo 446 del CGP.

8. Contra la anterior decisión, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANM interpusieron recursos de apelación. El ministerio indicó que la obligación exigida no era clara porque no se estableció la autoridad encargada de pagarla. La ANM, por su parte, señaló que no se individualizó a las personas que integraban el grupo afectado y, por lo tanto, no era posible inferir que el título era expreso. El 4 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia.

9. Posteriormente, mediante auto del 24 de julio de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó resolvió, entre otros asuntos, (i) decretar el embargo y retención de los dineros de la ANM, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó y del municipio de Río Quito “hasta la suma de $370.275.657.012” y (ii) ordenar a las entidades que depositaran los dineros en una cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia, a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba, quien es uno de los demandantes en la acción de grupo. El 30 de julio de 2024, la ANM apeló la decisión. El municipio de Río Quito, por su parte, solicitó la aclaración del referido auto. Habida cuenta de la importancia de esta providencia para las decisiones que adoptará la Corte en esta sentencia, se transcribe su aparte resolutivo in extenso:

“PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO Y RETENCIÓN de los dineros que posee las entidades ejecutadas Agencia Nacional de Minería, (NIT: 900.500.018-2), Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (NIT: 830.115.395-1), Corporación Autónoma Regional Para El Desarrollo Sostenible del Choco (NIT: 899999238-5), Municipio de Rio Quito (NIT: 818000899-1) en las cuentas corrientes y de ahorro, que existan a nombre de las entidades ejecutadas en los bancos: POPULAR, AV VILLAS, BOGOTA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCOLOMBIA, BBVA, COLPATRIA, CITY BANC, SUDAMERIS, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO CAJA SOCIAL, CONAVI, DAVIVIENDA, FINANCIERA JURISCOOP,

BANCO SANTANDER, BANCO PICHINCHA, BANCO ITAÚ, BANCO ITAÚ, CAIXABANK Y SUS PRODUCTOS BANCARIOS INNOVADORES, BANCO MACRO, DE LA MANO DE SUS CLIENTES, BANCAMÍA, INNOVACIÓN PARA LA INCLUSIÓN, CITI COLOMBIA, CORFICOLOMBIANA, BANCO FALABELLA, LULO BANK, NUBANK, hasta la suma de TRESCIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DOCE PESOS COLOMBIANOS Y QUINCE CENTAVOS (370.275.657.012,15). Lo anterior, de conformidad a lo dispuesto en los numerales 1 y 10 del artículo 593 del CGP[2].

SEGUNDO: Las entidades destinatarias de esta orden, deberán retener y poner a disposición los dineros advertidos, los cuales deberán ser depositados a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, a nombre del señor CRISTOBAL MENA CORDOBA, identificado con la Cedula de Ciudadanía No. 11570102, todo lo anterior, dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación por Secretaria de esta providencia, ello, de conformidad a lo dispuesto en los numerales 1 y 10 del artículo 593 del CGP[3].

TERCERO: Cumplida la orden, el Destinatario de la misma, deberá comunicarlo a este Despacho de manera inmediata. CUARTO: Para los mismos efectos, se oficiará al Tesorero – Pagador de la (s) entidad (es) ejecutada (s) y/o al funcionario de mayor jerarquía, que dentro de esa institución haga sus veces, para que aplique esta orden de embargo. La carga de notificar esta providencia se le impone al apoderado de la entidad ejecutada, quien deberá enviar constancia de ello al expediente, dentro de un (01) día siguiente a su notificación.

QUINTO: Cumplida la orden de embargo, ordénese la entrega de los dineros correspondientes a la parte ejecutante, hasta el monto que satisfaga de manera completa la obligación.”

10. Luego, la ANM tuvo conocimiento de que fue embargada la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, de la que es titular y en la que presuntamente se administran recursos correspondientes al Sistema General de Regalías (SGR), por un valor de $370.275.657.012,15. El 1º de agosto de 2024, la ANM radicó ante el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó un incidente de desembargo, atendiendo a la inembargabilidad de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá en donde se manejarían recursos correspondientes al SGR[5]. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), por su parte, coadyuvó el referido incidente. No obstante, la medida cautelar se mantuvo. Para ello, el juez señaló que podían ser objeto de embargo las cuentas de entidades públicas que reciban “recursos del presupuesto general de la Nación, cuando se trate del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones.”. Fundamentó esa posición en una decisión del Consejo de Estado[6].

1.1. Trámite de la acción de tutela

1.1.1. Solicitud de amparo

11. A mediados del mes de agosto de 2024, se presentaron treinta y trés (33) acciones de tutela en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), con el fin de proteger los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción de las accionantes. A continuación, se presenta un listado de las entidades accionantes[7]:

Accionantes en el marco del expediente T-10.741.352

No.

Municipio

Departamento

El Bagre

Antioquia

Girardota

Antioquia

Sonsón

Antioquia

Titiribí

Antioquia

Boavita

Boyacá

Chiscas

Boyacá

Maripí

Boyacá

Quípama

Boyacá

Samacá

Boyacá

San Pablo de Borbur

Boyacá

Sativasur

Boyacá

Socha

Boyacá

Sogamoso

Tuta

Boyacá

Villa de Leyva

Boyacá

Marmato

Caldas

Tauramena

Casanare

Buenos Aires

Cauca

Agustín Codazzi

Cesar

Becerril

Cesar

Medio San Juan

Chocó

Tadó

Chocó

Unión Panamericana

Chocó

Caparrapí

Cundinamarca

Guaduas

Cundinamarca

Íquira

Huila

Palermo

Aracataca

Magdalena

Durania

Norte de Santander

Villa del Rosario

Norte de Santander

Cartago

Valle del Cauca

Riofrío

Valle del Cauca

Entidades del orden nacional

Agencia Nacional de Minería

Tabla 2. Entidades accionantes en el expediente T-10.741.352.

12. En los múltiples escritos de demanda, cuyo contenido es análogo, los municipios y la entidad accionantes consideraron que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó) vulneró los derechos invocados al decretar mediante providencia del 24 de julio de 2024 la medida cautelar en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado 27001-33-31-001-2009-00224-00/01[8], consistente en el embargo de las cuentas de la Agencia Nacional de Minería, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo del Chocó (CODECHOCO) y el municipio de Río Quito.

13. Los accionantes indicaron que los dineros afectados por la medida cautelar corresponden a recursos del SGR y, por ello, serían inembargables[9]. Asimismo, manifestaron que la medida cautelar supone un perjuicio irremediable[10], puesto que ordena poner a disposición del señor Cristóbal Mena Córdoba, demandante en el proceso de acción de grupo, los dineros retenidos y no a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos (FDDIC), administrado por la Defensoría del Pueblo[11]. Igualmente, consideraron que los municipios accionantes fueron afectados al no habérseles dado la posibilidad de participar en el proceso que condujo a la decisión judicial cuestionada.

14. Asimismo, los accionantes resaltaron del concepto jurídico No. 1-2021-035664, emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo siguiente:

“Si a pesar de la prohibición consagrada en el artículo 594 de la ley 1564 – Código General del Proceso, los jueces o funcionarios administrativos, decretan medidas cautelares de embargo sobre recursos inembargables, le corresponde a las administraciones territoriales en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, y en defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, solicitar el desembargo inmediato de los recursos, aportando para el efecto, CERTIFICACION expedida por el representante legal de la entidad territorial (gobernador o alcalde) y secretario de hacienda, indicando el origen de los recursos y que estos hacen parte del presupuesto del departamento, distrito o municipio”[12].

15. De conformidad con lo anterior, los municipios demandantes solicitaron ordenar el levantamiento del embargo y retención de los recursos del SGR contenido en la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá[13]. El municipio de Tadó (Chocó), por su parte, solicitó ordenar el levantamiento del embargo y retención de los recursos del SGR contenido en la cuenta de ahorros No. 578338832 del Banco de Bogotá”[14].

16. La ANM, por su parte, solicitó al juez de tutela (i) amparar de forma transitoria los derechos fundamentales al debido proceso en sus facetas de derecho de defensa y de contradicción, así como el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y , como consecuencia de lo anterior, (ii) ordenar la suspensión del auto interlocutorio de embargo del 24 de julio de 2024 y de todos sus efectos. Ello hasta tanto se resuelvan los recursos judiciales interpuestos, los cuales afectan de manera directa la procedencia de la medida de embargo sobre cuentas definidas por el legislador como inembargables[15].

1.1.2. Admisión y acumulación de expedientes

17. Mediante auto interlocutorio núm. 0725 de 15 de agosto de 2024, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó dispuso, entre otras decisiones, (i) acumular las acciones de tutela bajo radicados núm. 27001233300020240008600[16], 27001233300020240008700[17], 27001233300020240008900[18], 27001233300020240009200[19] y 27001233300020240009300[20] y determinar que el expediente principal sería el radicado bajo el núm. 27001233300020240008600, (ii) admitir la tutela y (iii) vincular a la ANM, a la ANDJE, al municipio de Rio Quito, a CODECHOCÓ, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al abogado José Dolores Palacios Córdoba, en su condición de apoderado de los accionantes y abogado coordinador del proceso ejecutivo emanado de sentencia en la acción de grupo bajo radicado No 27001333300120090022400.

18. Posteriormente, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho[21], el Tribunal Administrativo del Chocó dispuso la acumulación de los restantes procesos a los que se refiere el presente caso. Esto, en atención a la semejanza de hechos y, especialmente, a la coincidencia en el hecho que presuntamente causó la vulneración de los derechos invocados[22]. Asimismo, “vinculó de manera oficiosa a todos los municipios beneficiarios de las regalías nacionales y ordenó a la [ANM] que en el terminó de dos (2) días reali[zara] la notificación de los mismos y […] enviara la respectiva constancia a[l] despacho”[23]. Por lo demás, aceptó las coadyuvancias de la Federación Colombiana de Municipios y de los municipios de Caparrapí, Villa del Rosario, Villa de Leyva, Motavita, Teruel, Lenguazaque, Sutatausa, Ubaté, Jericó y Cucunubá. Varios despachos judiciales remitieron casos para su acumulación teniendo en cuenta que el demandando en este caso es el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó. Lo anterior, en atención a la regla prevista en el artículo 2.2.3.1.2.1., numeral 5, del Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho[24].

19. Decisión de primera instancia. El 3 de septiembre de 2024, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó resolvió (i) declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, (ii) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, respecto a los municipios de Socha, Iquira, Buenos Aires, entre otros[25], (iii) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y (iv) rechazar por improcedente la acción de tutela presentada por los municipios enunciados en el literal segundo de dicho fallo.

20. La autoridad judicial sostuvo que el auto del 24 de julio de 2024, por medio del cual el juzgado accionado ordenó el embargo de las cuentas de las entidades ejecutadas, no estaba ejecutoriado. Lo anterior, toda vez que la solicitud de aclaración, los recursos de reposición y apelación y la petición de desembargo y levantamiento de medida cautelar que presentaron las partes ejecutadas no habían sido resueltas. Por lo tanto, concluyó que la ANM acudió a la acción de tutela, con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, sin cumplir con el requisito de subsidiariedad.

21. El 4 de septiembre de 2024, el expediente identificado con el radicado 27001-23-33-000-2024-00125-00, correspondiente al proceso de tutela del municipio de Planeta Rica (Córdoba) en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), fue remitido por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba por falta de competencia[26]. Invocó como fundamento para la remisión el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. El proceso habría sido repartido al Tribunal Administrativo del Chocó el 6 de septiembre siguiente[27].

22. Impugnación. La ANM, la ANDJE, la Procuraduría General de la Nación[28], el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y los municipios de Aracataca, Buenos Aires, Cartago, Guaduas, Quípama, San Pablo de Borbur, Socha, Sogamoso, Villa de Leyva y Villa del Rosario impugnaron la decisión de primera instancia.

23. La ANM consideró que el tribunal (i) incurrió en un error al momento de determinar el problema jurídico, porque su decisión no se centró en los hechos que producen la amenaza de los derechos fundamentales alegados, (ii) tuvo una indebida valoración del criterio de subsidiariedad, porque los medios de defensa ordinarios no resultaban idóneos ni eficaces para precaver la vulneración de los derechos fundamentales invocados y (iii) incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional porque desconoció las reglas jurisprudenciales de inembargabilidad y sus excepciones.

24. Decisión de segunda instancia. El 31 de octubre de 2024, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (i) declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los municipios tutelantes y (ii) confirmó en lo demás la sentencia impugnada. La autoridad judicial indicó que los municipios tutelantes no están legitimados en la causa por activa porque no fueron parte de la acción de grupo ni del proceso ejecutivo en el cual se dictó el auto que decretó el embargo. Sostuvo que la providencia judicial cuestionada se dictó en un proceso ejecutivo que aún se encuentra en trámite y, en consecuencia, aquella no está en firme. Lo anterior, de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso. Para el ad quem, esta circunstancia restringe la actuación del juez de tutela.

25. Agregó que la ANM no acreditó que la decisión cuestionada le cause un perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del juez de tutela. Esto, porque si bien indicó que en cumplimiento de la providencia cuestionada se congelaron recursos del Sistema Nacional de Regalías y ello podría afectar a los entes territoriales, (i) no demostró la afectación de las garantías superiores de las que es titular y (ii) no allegó prueba siquiera sumaria de que la medida afectó de manera efectiva los referidos dineros[29].

1.2. Actuaciones judiciales en sede de revisión

26. Selección del expediente. El 18 de diciembre de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-10.741.352 para su revisión. El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora el 23 de enero de 2025.

27. Auto de pruebas. Mediante auto del 7 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas. Lo anterior, con el propósito de indagar sobre (i) el proceso ejecutivo que adelantó el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), (ii) los depósitos judiciales derivados de la aplicación de la medida cautelar discutida y las solicitudes de desembargo de los recursos, (iii) la información relacionada con los recursos y beneficiarios del SGR, (iv) el proceso de asignación de recursos a los municipios beneficiarios del SGR y (v) el procedimiento de entrega y administración de los recursos vinculados a fallos de acciones de grupo y que por mandato legal se dirigen al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

28. Solicitud de medida provisional. El 7 de febrero de 2025, la ANM allegó un oficio en el que sostuvo que el embargo que decretó el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó transgredió sus derechos y los de los municipios que también hacen parte de la demanda. En consecuencia, consideró que se requería, de manera urgente, la adopción de medidas provisionales e impostergables que suprimieran el riesgo de pérdida de recursos del SGR de propiedad del Estado que están embargados y retenidos por el despacho judicial accionado[30]. Lo anterior, hasta tanto se emita la decisión de fondo en sede de revisión constitucional.

29. Además, la ANM informó que presentó una denuncia en contra del Juez Primero Administrativo de Quibdó por el presunto delito de prevaricato por acción. Precisó que el 4 de diciembre de 2024, el Juzgado 67 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías resolvió “deja[r] sin efecto la orden de consignar los dineros a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba […] y sí, en cambio, a través del delegado fiscal deberá oficiarse a la entidad bancaria informando de esta decisión en el día de hoy y adjuntando si es del caso copia del link de la audiencia, así como del [a]cta de esta audiencia, en la medida que los rubros que se ordenó su embargo y retención en la Agencia Nacional de Minería, sean [c]onsignados, en cumplimiento de la sentencia de primer grado, en el FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS administrados por el Defensor del Pueblo, decisión que se toma hasta tanto el Tribunal Administrativo del Chocó se pronuncia respecto del recurso de apelación interpuesto contra el proveído del 24 de julio de 2024, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó – Chocó-, a través del cual se decretó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros entre otras entidades de la Agencia Nacional de Minería” (énfasis original).

30. El 10 de febrero de 2025, la ANDJE allegó un oficio en el que manifestó su interés de coadyuvar la solicitud de medida provisional de la ANM. En su criterio, las decisiones judiciales que dieron lugar a la presente acción de tutela amenazan con afectar de manera inminente el patrimonio público.

31. Auto que ordena medida provisional. El 25 de febrero de 2025, la Sala Séptima de Revisión, mediante Auto 196 de 2025, resolvió como medida provisional y en los términos del artículo 7º del Decreto Ley 2591 de 1991:

(i) Ordenar al Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Quibdó (Chocó) la suspensión inmediata de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control ejecutivo seguido de sentencia, promovido por Cristóbal Mena Córdoba y otros contra el Municipio de Río Quito y otros. Esto en relación con las sumas consignadas a las cuentas bancarias embargadas mediante el auto interlocutorio del 24 de julio de 2024 y de las que es titular la ANM. En consecuencia, los depósitos judiciales a los que refiere el numeral segundo del mencionado auto, ni ninguna otra suma de dinero derivada de dicho embargo, podrá entregarse a la parte ejecutante mientras la presente medida provisional se mantenga vigente.

(ii) Ordenar la suspensión inmediata del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral quinto del auto interlocutorio del 24 de julio de 2024, el cual establece que “cumplida la orden de embargo, ordénese la entrega de los dineros correspondientes a la parte ejecutante, hasta el monto que satisfaga de manera completa la obligación”.

(iii) Ordenar la suspensión inmediata de cualquier otra orden judicial existente, o que se expida en el futuro, que disponga la entrega de dineros a la parte ejecutante, contenidos en las cuentas bancarias de las que es titular la Agencia Nacional de Minería, a las que se hizo referencia en el numeral primero de esta providencia.

(iv) Disponer que la presente medida provisional se mantendrá vigente hasta que se realice la notificación de la sentencia de revisión que profiera la Corte Constitucional, respecto de los fallos de tutela contenidos en el expediente de la referencia.

32. Respuestas allegadas al auto de pruebas. A continuación se relacionan las respuestas allegadas al auto de pruebas del 7 de febrero de 2025:

33. El 20 de febrero de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Chocó allegó varios documentos que integran el expediente correspondiente al proceso ejecutivo contencioso administrativo. Informó que “los dineros […] fueron puestos a disposición de la Defensoría del Pueblo […] por petición del Fiscal 75 Delegado ante el Tribunal – GRUPO CAJ – DECC”. Petición que fue “coadyuvada por la ANM y por determinación exclusiva Juez 67 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá”. Asimismo, informó que mediante auto del 23 de octubre de 2024, negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar que presentaron las entidades ejecutadas. Al respecto, precisó que decidió mantener la medida cautelar de embargo, en razón a que la ANM, mediante oficio del 6 de agosto de 2024, reconoció que dichos dineros correspondían a recurso propios de la ANM, por concepto de otras contraprestaciones.

34. Adicionalmente, informó que no tiene constancia de que el Tribunal Administrativo del Chocó haya resuelto los recursos impetrados por las entidades ejecutadas y la ANDJE. Finalmente, resaltó que jamás dio la orden de entregar los dineros embargados a una sola persona, a un particular o a uno solo de los demandantes, “como lo han tergiversado de manera deliberada las entidades recurrentes”. Indicó que lo que en realidad se ordenó en el auto del 24 de julio de 2024, fue que los dineros embargados se consignaran a la cuenta de depósitos judiciales núm. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, la cual, pertenece al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

35. El 20 de febrero de 2025, el Ministerio de Minas y Energía informó[31] que “la asignación, distribución y ejecución de los recursos de regalías debe regirse por lo contemplado en la normativa vigente, esto es, que dichos recursos son destinados a las entidades territoriales y deben orientarse a la ejecución de proyectos de inversión de conformidad con la reglamentación que regula la materia”. En relación a la asignación de montos, realizó las siguientes consideraciones:

a) El presupuesto del SGR es un presupuesto de caja, por lo que depende directamente del recaudo generado por la explotación de recursos naturales no renovables durante la vigencia y el comportamiento de la industria extractiva en los territorios. Por tanto, este se construye cada dos años con base en las proyecciones de ingresos del sistema para un periodo de diez (10) años.

b) Con el propósito de atender lo dispuesto en el artículo 2.1.1.1.1. del Decreto 1821 de 2020, Decreto Único Reglamentario del SGR, la ANM y la Agencia Nacional de Hidrocarburos calculan la proyección de ingresos incorporando los supuestos macroeconómicos, suministrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), y sus variables técnicas de acuerdo con la mejor información disponible, la cual está relacionada con la ejecución de los contratos o títulos de explotación de recursos naturales no renovables.

c) Actualmente se encuentra vigente la Ley 2441 del 27 de diciembre de 2024, “por la cual se decreta el presupuesto del SGR para el bienio del 1° de enero de 2025 al 31 de diciembre de 2026”. Esta normatividad provee información sobre el monto por asignación y el beneficiario de los recursos correspondientes.

36. El 21 de febrero de 2025, el MHCP informó que el artículo 361 de la Constitución señala que “los recursos del SGR se asignan a las entidades a través de la Ley bienal del Presupuesto del SGR, y con cargo a ellos se aprueban y ejecutan proyectos de inversión”. Indicó que “los recursos aprobados para la ejecución de proyectos de inversión no son girados a las entidades territoriales beneficiarias o a las entidades ejecutoras, sino que son ejecutados por las entidades ejecutoras (ordenadoras del gasto) al destinatario final (tercero contratista encargado de entregar los bienes o servicios del proyecto de inversión), tal y como lo señala el artículo 27 de la Ley 2056 de 2020”. Precisó que “los recursos de regalías son inembargables tal y como lo señalan los artículos 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020, de manera que las decisiones de cualquier autoridad judicial o administrativa que contravengan este principio, harán incurrir al funcionario respectivo que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la responsabilidad fiscal que corresponda”.

37. Sostuvo que en 2024 la ANM le informó del embargo por valor de $370.275.657.012,15 en su cuenta de ahorros del Banco de Bogotá. En consecuencia, solicitó a la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación conceptuar sobre la siguiente inquietud: “¿[s]on inembargables los recursos que recaudan por concepto de regalías, las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Minas y Energía que participan en el ciclo de las regalías, Agencia Nacional de Minería y Agencia Nacional de Hidrocarburos?”.

38. Al respecto, indicó que de la respuesta allegada se concluye que el principio de inembargabilidad de los recursos de regalías se predica desde su causación, es decir, desde la extracción de los recursos naturales no renovables (RNNR). Por tanto, desde que se liquida y paga a las agencias de hidrocarburos o minería, según corresponda, los recursos del SGR son inembargables. Sobre el particular resaltó que “son inembargables en las cuentas de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Minas y Energía que participan en el ciclo de las regalías, esto es, la Agencia Nacional de Minería y la Agencia Nacional de Hidrocarburos, así como en la Cuenta Única del SGR administrada por el MHCP”. Precisó que “una vez girados los recursos al contratista o destinatario final como pago por los bienes o servicios adquiridos en la ejecución de un proyecto de inversión financiado con recursos del SGR, dejan de ser recursos del SGR y, por tanto, pierden la connotación de inembargables”. Finalmente, informó que “una vez revisado el SPGR, no se evidencian giros de recursos desde la Cuenta Única del SGR a ninguna de las dos cuentas de ahorros del Banco de Bogotá enunciadas”.

39. El 21 de febrero de 2025, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) allegó un anexo en el que se detallan los municipios beneficiarios de los recursos del SGR en las diferentes asignaciones del sistema, en los componentes de inversión y ahorro. Informó que corresponde a las entidades territoriales, beneficiarias de los recursos del SGR, en el marco de su autonomía, definir las inversiones a realizar con estos recursos y presentar los proyectos de inversión, de acuerdo con la normativa y los procedimientos establecidos según la fuente de financiación que se determine. Sostuvo que el principio de inembargabilidad de los recursos del SGR y las rentas incorporadas en el presupuesto del mismo se predica desde su causación, esto es, desde la extracción de los recursos naturales no renovables, lo cual implica que desde que se liquidan y pagan las regalías ostentan el carácter de inembargables y, por ende, al encontrarse los recursos en las cuentas bancarias dispuestas por la Agencia para su recaudo son plenamente cobijados por el principio de inembargabilidad establecido en el artículo 133 de la Ley 2056 de 2020. Indicó que teniendo en cuenta el carácter inembargable de los recursos del SGR, no existen excepciones para que estos recursos puedan ser pignorados u objeto de embargo[32].

40. Agregó que en el marco de sus competencias, ha sido garante del registro y autorización de las cuentas bancarias abiertas por las entidades beneficiarias de los recursos del SGR a donde se trasfieren tanto las regalías y compensaciones, como las asignaciones directas y los desahorros de excedentes del FONPET. Esto a partir del recaudo y giro realizado por las ANH y ANM, los operadores de transporte y portuarios, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sostuvo que “no ha sido responsable ni ha estado dentro de sus competencias el autorizar las cuentas de las entidades recaudadoras del recurso”.

41. Finalmente, informó que “una vez validadas las bases de datos de cuentas autorizadas a las entidades beneficiarias de los recursos de regalías y compensaciones causadas a 31 de diciembre de 2011 en el marco de lo establecido [en] el artículo 33 del Decreto 416 de 2007 hoy artículo 2.2.3.1.5.1 del Decreto compilatorio 1082 de 2015 y de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 27 del Decreto 2189 de 2017, no se identifica que las cuentas No. 0000629006 y No. 578338832 del Banco de Bogotá hayan sido autorizadas por el Departamento Nacional de Planeación”.

42. El 24 de febrero de 2025, la ANM informó que todos los recursos tanto retenidos como los demás que se depositan en la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá pertenecen al SGR. Precisó que se trata de una cuenta recaudadora que administra recursos de terceros, esto es, entidades que constitucionalmente son beneficiarias de asignaciones directas de dicho sistema. Asimismo, allegó una certificación suscrita por el Banco de Bogotá respecto de la cuenta de ahorros No 000-62900-6, así como una constancia firmada por el vicepresidente administrativo y financiero de la ANM a través de las cuales se certifica que en la referida cuenta se recaudan recursos por concepto de regalías que pertenecen al SGR. El coordinador del Grupo de Recursos Financieros mediante comunicación interna informó que la Agencia Nacional de Minería no es titular de la cuenta de ahorros No. 578338832 del Banco de Bogotá. Por lo demás, aportó un documento denominado “[m]unicipios afectados por embargo” que emitió el Grupo de Regalías y Contraprestaciones Económicas de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minería. En dicho documento se relaciona de manera detallada el listado de los municipios beneficiarios del SGR involucrados en el presente asunto.

43. El 20 de marzo de 2025, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió el fallo de tutela de segunda instancia que emitió la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. En dicho auto, la autoridad judicial resolvió dentro del radicado 27001-23-33-000-2024-00169-01[33] (i) revocar la sentencia del 18 de diciembre de 2024, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó; (ii) amparar el derecho fundamental al debido proceso de la Defensoría del Pueblo; (iii) dejar sin efectos los ordinales segundo y quinto del auto del 24 de julio de 2024, dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, y (iv) ordenar a dicha autoridad judicial que, en un lapso no mayor a diez (10) días, contado a partir de la notificación de la providencia, emita una decisión de reemplazo, en los términos expuestos en la parte motiva de la sentencia. Cabe anotar que este proceso de tutela fue radicado ante la Corte con el número T-11.073.732 y, como se explicará más adelante, fue objeto de acumulación al expediente de la referencia.

44. El 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó precisó que conoció en primera instancia del proceso identificado con el radicado 27001-23-33-000-2024-00125-00, correspondiente a la acción de tutela que presentó el municipio de Planeta Rica (Córdoba) en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó). Informó que la Sala Primera de decisión de dicho Tribunal, mediante sentencia núm. 258 del 3 de septiembre de 2024, resolvió declarar (i) no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto de varios municipios; (ii) la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y (iii) improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Destacó que en el desarrollo del trámite emitió el auto interlocutorio núm. 0796 del 12 de septiembre de 2024, mediante el cual ordenó la acumulación de la acción de tutela radicada bajo el núm. 27001-23-33- 000-2024-00125-00 al expediente principal núm. 27001-23-33-000-2024-00086-00, por presentar los mismos hechos, pretensiones y por dirigirse en contra del mismo sujeto (Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó).

45. El 2 de abril de 2025, la Federación Colombiana de Municipios precisó, por un lado, que no cuenta con participación alguna sobre los recursos objeto de revisión. Sostuvo que la medida cautelar no afecta intereses y derechos directos a la federación sino intereses generales de los asociados. Esto, en el entendido de que la organización es la vocera y representante de los gobiernos locales en aras del desarrollo integral del país desde los municipios. Por el otro, manifestó que los recursos que están en la cuenta de ahorros del Banco de Bogotá no son de titularidad de la ANM, sino que, por el contrario, corresponden a las asignaciones directas a los departamentos, municipios y distritos del territorio nacional, quienes serían, en últimas, los afectados. Por lo tanto, solicitó el levantamiento del embargo y retención de los recursos del SGR contenido en la cuenta de ahorros No. 00006290006.

46. A continuación se relacionan las respuestas allegadas por los municipios:

Respuestas allegadas por los municipios

San Pablo de Borbur

(Boyacá)

El 20 de febrero de 2025, el ente territorial informó que “ha solicitado de manera formal y fundamentada el desembargo inmediato de los recursos objeto de medidas cautelares de embargo, al considerar que dichos recursos, al provenir del SGR, gozan de la calidad de inembargables”.

Riofrío

(Valle del Cauca)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial informó que “al momento de presentación de la acción de tutela […] no se alleg[ó] certificación expedida por el representante legal y secretaria de hacienda, con indicación del origen de los recursos y que los mismos hicieran parte del presupuesto municipal”.

Chiscas

(Boyacá)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial informó que no elevó solicitud de desembargo inmediato de los recursos al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó). Esto, por cuanto el municipio en ningún momento fue vinculado para ejercer el derecho de defensa dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 27001-33-31-001-2019-00224-00/01”.

Samacá

(Boyacá)

El 3 de abril de 2025, el ente territorial indicó que la solicitud de desembargo “correspondió al apoderado especial de los accionantes y coordinador de la acción de grupo”. Indicó que el municipio, en cumplimiento de lo expuesto en el artículo 30 de la Ley 2056, ha establecido dentro de su Plan de Desarrollo Municipal (Por qué Samacá merece más 2024-2027) un capítulo independiente denominado “INVERSIÓN CON CARGO A LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS (SGR)”. Precisó que el capítulo incorpora una serie de proyectos de inversión destinados a financiarse mediante las asignaciones directas y las asignaciones para la inversión local del municipio.

Buenos Aires

(Cauca)

El 23 de abril de 2025, el ente territorial sostuvo que no solicitó ante el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó) “el desembargo inmediato de los recursos” pertenecientes al SGR. Esto, por cuanto son administrados por la ANM y de acuerdo al funcionamiento del sistema, los mismos no habían sido girados a los entes territoriales y, por lo tanto, no habían sido incorporados al presupuesto de la entidad. Así las cosas, indicó que la entidad que tramito el incidente de desembargo fue la ANM.

Sogamoso

(Boyacá)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial allegó una certificación emitida por la Secretaria de Hacienda en la que indica que “el municipio es beneficiario de la asignación de recursos del SGR, los cuales se incorporan al presupuesto del municipio en su capítulo independiente bienal de ingresos y gastos del Sistema General de Regalías”. Así mismo, indicó que los recursos provenientes del SGR son inembargables de conformidad a lo establecido en el artículo 133 de la Ley 2056 de 2020.

(Boyacá)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial informó que en la acción de tutela que presentó solicitó que se ordenara el levantamiento del embargo y retención de los recursos del SGR del municipio contenido en la cuenta de ahorros 0000629006 del Banco de Bogotá.

Cartago

(Valle del Cauca)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial informó que en la acción de tutela que presentó solicitó al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó) que ordenara el levantamiento del embargo y retención de los recursos del SGR del municipio contenido en la cuenta de ahorros N° 0000629006 del Banco de Bogotá.

Guaduas

(Cundinamarca)

El 21 de febrero de 2025, el ente territorial descorrió traslado de las pruebas. Por un lado, manifestó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado tienen la tesis actual y pacífica de la inembargabilidad de los recursos del sistema de regalías por prohibición expresa del artículo 133 de la Ley 2056 de 2020. Por el otro, sostuvo que a su juicio se cometieron graves violaciones al debido proceso al impartir una medida cautelar de embargo que afectó a entidades territoriales que no fueron vinculadas al proceso judicial que originó la medida. Agregó que el municipio de Guaduas terminó siendo destinatario de una medida en un proceso al que nunca fue vinculado ni como sujeto procesal ni como tercero con interés para actuar.

Tabla 3. Respuestas de los municipios al primer auto de pruebas.

47. Segundo auto de pruebas y suspensión de términos. Una vez analizados los medios probatorios y los documentos allegados al trámite, la Sala estimó necesario decretar pruebas adicionales. En consecuencia, mediante auto del 3 de abril de 2025, resolvió solicitar información sobre: (i) el estado del proceso identificado con el CUI 11001600010120241023400 y sobre la vigencia de la medida dictada por el Juzgado 67 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, en audiencia innominada del 4 de diciembre de 2024; (ii) si en la Cuenta Única del SGR o las cuentas maestras autorizadas por la Subdirección de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de la Dirección de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación, se habían recibido giros de recursos correspondientes al SGR, provenientes de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, administrada por la ANM; (iii) el carácter de inembargabilidad de los recursos objeto de la medida cautelar a pesar de que están incluidos en cuentas bancarias que no habrían sido autorizadas para el giro de dichos recursos; (iv) las solicitudes dirigidas al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), relacionadas con el desembargo inmediato de los recursos y (v) por qué el municipio de Tadó (Chocó) considera que los recursos de la cuenta No. 578338832 del Banco de Bogotá corresponden al SGR y cuál es la relevancia de la misma, de cara a las medidas cautelares ordenadas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)[34].

48. Adicionalmente, ordenó la suspensión de los términos para decidir por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de comunicación de la providencia. Esto, en virtud del artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional.

49. Respuestas al segundo auto de pruebas. A continuación se relacionan las respuestas allegadas al auto de pruebas del 3 de abril de 2025:

50. El 25 de abril de 2025, el Juzgado 67 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá informó que en audiencia innominada celebrada el 4 de diciembre de 2024 dentro del radicado 11001600010120241023400 NI 46685 resolvió “negar la solicitud del delegado fiscal en el sentido de dejar sin efecto el auto del 24 de julio de 2024” y “dejar sin efecto la orden de consignar los dineros a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba […] y, en cambio, a través del delgado fiscal [ofició] a la entidad bancaria […] en la medida que los rubros que se ordenó su embargo y retención en la Agencia Nacional de Minería, sean consignados, en cumplimiento de la sentencia de primer grado, en el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos administrador por el Defensor del Pueblo […]”. Precisó que la decisión se tomaba hasta tanto el Tribunal Administrativo del Chocó se pronuncie respecto del recurso de apelación que se presentó en contra del auto del 24 de julio de 2024. Al respecto, informó que dicha decisión no fue objeto de recurso y que informó de lo decidido al Banco de Bogotá mediante oficio No 1367 del 4 de diciembre de 2024.

51. El 29 de abril de 2025, el ministro de Hacienda y Crédito Público informó que “una vez verificados los extractos bancarios de la Cuenta Única del SGR, para el periodo comprendido entre enero de 2013 a marzo de 2025, […] no se evidenci[ó] transferencia de la Agencia Nacional de Minería por concepto de regalías desde la cuenta bancaria N°. 0000629006 del Banco de Bogotá”. Sugirió “dirigir la solicitud de información al Departamento Nacional de Planeación – DNP para que emita la respectiva respuesta en su calidad de administrador del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control (SSEC) del Sistema General de Regalías”.

52. El 5 de mayo de 2025, la ANM se pronunció, principalmente, respecto de tres aspectos: (i) las fases y el alcance de las actividades del ciclo de las regalías y compensaciones de las cuales hace parte la ANM, (ii) el principio constitucional y legal de inembargabilidad de las regalías y (iii) “los recursos correspondientes al SGR NO pertenecen a la ANM, sino a las entidades que son destinatarios o beneficiarios del SGR”.

54. Así las cosas, la cuenta objeto de la medida cautelar es receptora de las regalías pagadas por los titulares mineros, es decir, administra recursos de terceros y detenta su protección, hasta tanto finaliza las etapas del ciclo de la regalía que son de su competencia. Es por ello que el vicepresidente administrativo y financiero de la ANM, en su condición de ordenador del gasto, certificó el 3 de diciembre de 2024, que en la cuenta de ahorros No 0000629006 del Banco de Bogotá se recaudan recursos por concepto de regalías que pertenecen al SGR. En ese mismo sentido, puso de presente que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informó, mediante comunicación con radicado No. 20245000069371-DDJ de fecha 06 de agosto del 2025, presentada ante el juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que “los recursos congelados por el Banco de Bogotá en la cuenta de ahorros No. 0000619006 por valor de $370.275.657.012,15 pertenecen al Sistema General de Regalías”.

55. Finalmente, se pronunció sobre las respuestas allegadas por el MHCP y el DNP. Indicó que la cuenta recaudadora de recursos del SGR administrada por la ANM y embargada en el proceso ejecutivo contencioso, solo mantiene los recursos del sistema, en tanto concluye las actividades a su cargo en las fases del ciclo de las regalías correspondientes a la liquidación, recaudo y transferencia, sin que por ello deba quedar desprovista de la protección constitucional de inembargabilidad.

56. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la entidad encargada de administrar la herramienta del Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías y no evidenció giros de la cuenta Única del SGR a la Agencia Nacional de Minería. Esto, porque es la ANM quien trasfiere los recursos recaudados de regalías a la cuenta maestra o única del SGR, la cual continúa con el ciclo de distribución y giro a los municipios o departamentos beneficiarios de estas, y no a la ANM. Esto coincide con lo manifestado por el Departamento Nacional de Planeación.

57. El DNP indicó que autoriza la apertura de las cuentas bancarias de las entidades beneficiarias de los recursos de regalías, a las cuales se distribuyen dichos ingresos. Bajo ese entendimiento, ni la ANM o la ANH son beneficiarios de recursos de regalías, sino entidades recaudadoras. Por lo tanto, se reitera que la cuenta cobijada con la medida cautelar no es un producto financiero que deba ser autorizado previamente por parte del DNP.

58. En conclusión, la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, administrada por la ANM, objeto de la medida cautelar debatida, es receptora de los recursos de regalías pagados por los titulares mineros y, en esa condición, no requiere ser autorizada por el Departamento Nacional de Planeación, como tampoco por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El mismo DNP lo manifestó en su respuesta mediante radicado 20253240098991 de fecha 21 de febrero de 2025, quien no ha sido responsable ni ha estado dentro de sus competencias el autorizar las cuentas de las entidades recaudadoras del recurso.

59. El 8 de mayo de 2025, la Federación Colombiana de Municipios allegó un escrito en el que reiteró lo informado el 2 de abril de 2025 (ver párr. 45 supra).

60. El 9 de mayo de 2025, el abogado José Dolores Palacios Córdoba, apoderado de los demandantes en la acción de grupo, allegó un escrito con el fin de pronunciarse en relación con las pruebas trasladadas por la Sala el 6 de mayo de 2024. Al respecto, puso de presente que la ANM no se pronunció en relación con el requerimiento de explicar por qué considera que los recursos objeto de la medida cautelar son inembargables, a pesar de que están incluidos en cuentas bancarias que no habrían sido autorizadas para el giro de dichos recursos. Agregó que se echa de menos dicha información “entre otras cosas porque las demás pruebas allegadas al expediente señalan precisamente que la cuenta de ahorros sobre la cual ha recaído la cautela, no ha sido marcada, ni autorizada para el depósito de recursos pertenecientes al Sistema General de Regalías”.

61. Resaltó que, el 29 de abril de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que “[…] una vez verificados los extractos bancarios de la Cuenta Única del Sistema General de Regalías, para el periodo comprendido entre enero de 2013 a marzo de 2025, informamos que no se evidencia transferencia de la Agencia Nacional de Minería por concepto de regalías desde la cuenta bancaria N°. 0000629006 del Banco de Bogotá”.

62. Dicha información “coincide con lo manifestado el 6 de agosto de 2024 por la Agencia Nacional de Minería y deja en evidencia que los dineros embargados en la cuenta bancaria N°. 0000629006 del Banco de Bogotá, no son dineros pertenecientes al Sistema General de Regalías, y menos aún la suma de $297.097.431.206,03, que ingresaron a esa cuenta el día 26 de marzo de 2024, y que la misma entidad, ha reconocido que son recursos propios de la ANM”.

63. Por lo anterior, solicitó que se tenga en cuenta: (i) lo manifestado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) la Circular 0013-4, de fecha 19 de abril de 2021, expedida por el DNP y (iii) lo manifestado por la ANM el 6 de agosto de 2024, denominado “Respuesta a requerimiento efectuado a través de auto del 01 de agosto de 2024”.

64. El 3 de julio de 2025, la Fiscalía 75 Delegada ante el Tribunal, Grupo CAJ-DECC, informó que la noticia criminal CUI No. 110016000101202410234 actualmente está en etapa de indagación. Indicó que “la denuncia presentada por el Dr. IVAN DARIO GUAUQUE TORRES en su calidad de[j]efe de la Oficina Asesora Jurídica de la ANM, pero aclarándole que de los hechos relatados, se desprende que se encuentra como indiciado el servidor público YEFERSON ROMAÑA TELLO Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), por el punible de PREVARICATO POR ACCION, como las personas que se desprendan de la consecución de los elementos materiales probatorios y evidencia física y que los comprometan en los hechos relatados en la denuncia”.

65. Sostuvo que la indagación le fue asignada el 2 de diciembre de 2024 y el 4 de diciembre siguiente expidió órdenes de policía judicial, con el fin de allegar elementos materiales probatorios y evidencia física, y solicitó audiencia innominada ante los jueces penales municipales con función de control de garantías de Bogotá. El asunto le correspondió al Juzgado 67 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, a quien se le presentó la petición de protección de la comunidad, para que dejara sin efecto el auto del 24 de julio de 2024 y que los dineros congelados y embargados se pusieran a disposición del Fondo Para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Al respecto, precisó que dichas peticiones fueron coadyuvadas por el apoderado de la ANM. Finalmente, indicó que no ha recibido ninguna notificación del Tribunal Administrativo del Chocó relacionada con la resolución del recurso de apelación que se presentó en contra del auto del 24 de julio de 2024.

66. A continuación se relacionan las respuestas allegadas por los municipios:

Respuestas allegadas por los municipios

Durania

(Norte de Santander)

El 25 de abril de 2025, el ente territorial indicó que dentro de las pretensiones de la tutela solicitó “declarar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia en condiciones de igualdad, y en su lugar, ordenar el levantamiento del embargo y retención de los recursos del Sistema General de Regalías de municipio contenido en la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá”. Agregó que los recursos contenidos en la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, en donde se manejan recursos correspondientes al SGR en los cuales se encuentran asignados a los municipios de acuerdo a la distribución del SGR, son recursos de propiedad de las entidades territoriales destinatarias dicho sistema.

Tauramena

(Casanare)

El 28 de abril de 2025, el ente territorial allegó un escrito en el que manifestó que “en lo correspondiente al desembargo de los recursos de regalías, estas últimas fueron embargadas en la fuente (Agencia Nacional de Minería) quien solicitó el desembargo”.

Agustín Codazzi

(Cesar)

El 7 de mayo de 2025, el ente territorial informó que no aportó solicitud de desembargo inmediato de los recursos al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó) y tampoco adjuntó la certificación expedida por el representante legal de la entidad territorial y del secretario de hacienda en el que se indicara el origen de los recursos.

Marmato

(Caldas)

El 9 de mayo de 2025, el ente territorial informó que no ha presentado solicitud directa de desembargo. Agregó que “no se ha remitido certificación suscrita por el alcalde municipal y el secretario de hacienda, en la que se indique el origen de los recursos ni que estos hagan parte del presupuesto del municipio”.

Tabla 4. Respuesta de las entidades territoriales al segundo auto de pruebas.

67. Auto de suspensión. Mediante auto del 12 de mayo de 2025, la Sala Séptima de Revisión resolvió suspender los términos para decidir por el término de 30 días adicionales a los dispuestos en el auto del 3 de abril de 2025[35]. Esto, en atención a la similitud de los casos analizados en los expedientes T-10.741.352 y T-11.073.732 y especialmente porque ambas acciones de tutela se refieren al mismo objeto, esto es, la providencia judicial que dictó el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó el 24 de julio de 2024. Por lo tanto, la Sala consideró necesario conocer, previo a la decisión que habría de adoptarse en el expediente T-10.741.352, el resultado del trámite judicial del expediente T-11.073.732. Esto, con el fin de determinar su alcance y potencial efecto en el expediente T-10.741.352.

68. Otros escritos allegados. A continuación se relacionan otros escritos allegados durante el trámite de revisión:

69. El 5 de marzo de 2025, José Dolores Palacios Córdoba allegó un escrito en el que solicitó que se le remitieran las pruebas allegadas al presente trámite de revisión de tutela. El 12 de marzo de 2025, allegó otro escrito en el que se pronunció respecto del Auto 196 de 2025 (ver párr. 31 supra). En dicho escrito afirmó que “se ha tratado de inducir en error a la Honorable Corte Constitucional”. Esto sería así por las siguientes razones. Primera, no es cierto que en la providencia judicial que se cuestiona a través de acción de tutela, (24 de julio de 2024), se haya ordenado el embargo de recursos del SGR, como lo han afirmado los tutelantes. Al respecto, precisó que en dicho auto se dejó claro que la medida cautelar debía recaer sobre los recursos destinados al pago de condenas judiciales y conciliaciones y aquellos de libre destinación. Indicó que es claro que ha sido la misma ANM, quien puso en conocimiento del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que en la cuenta donde se consignan los “dineros del sistema general de regalías” se consignó desde el pasado 26 de marzo de 2024, la suma de $297.097.431.206,03, que son recursos propios de la ANM, correspondiente a excedentes financieros de la vigencia fiscal 2023, tal como lo reconoce la propia entidad ejecutada. Informó que dichos dineros no pudieron ingresar al presupuesto de la vigencia 2024, por la no realización de las gestiones administrativas y presupuestales correspondientes por parte del Ministerio de Hacienda.

70. Sostuvo que de los dineros embargados, un monto de $297.097.431.206,03 corresponde a recursos propios de la ANM, y no del SGR, como se quiere hacer creer a la Corte Constitucional. Por lo anterior, solicitó valorar minuciosamente el oficio de fecha 06 de agosto de 2024, denominado “Respuesta a requerimiento efectuado a través de auto del 01 de agosto de 2024”, dirigido por la Agencia Nacional de Minería al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

71. Segunda, no es cierto que el dinero embargado se entregaría a uno solo de los beneficiarios de la sentencia que constituye el título ejecutivo; esto es, al señor Cristóbal Mena Córdoba. Al respecto, sostuvo que dicha afirmación “constituye una afrenta a la lealtad con la que deben actuar las partes dentro de un proceso judicial”. Esto, toda vez que dichos dineros deben ser consignados en la cuenta de depósito judicial No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, cuenta de la cual es titular el juzgado que adelanta la ejecución, es decir, no es verdad que dicha cuenta bancaria pertenezca a uno de los demandantes. Precisó que el dinero que se consigna en la cuenta de depósito judicial de la autoridad judicial debe identificarse para saber a qué proceso ejecutivo corresponde. Por tal motivo, se estableció que los dineros debían depositarse a nombre de Cristóbal Mena Córdoba, pues es la persona que aparece encabezando el listado de demandantes dentro del proceso de ejecución.

72. Respecto del auto que resolvió adoptar la medida provisional, el señor Palacios Córdoba se pronunció en dos aspectos. Primero, sostuvo que no es cierto que en el trámite del proceso ejecutivo se estén poniendo en riesgo dineros del SGR. Segundo, las acciones de tutela que motivaron el trámite de revisión son improcedentes porque no cumplen el requisito de subsidiariedad. Esto, porque lo que se pretende es dejar sin efectos un auto que fue apelado por las entidades ejecutadas y que a la fecha está surtiendo su trámite ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó; es decir, el auto no se encuentra en firme porque contra la decisión judicial objeto de tutela se encuentran en trámite los recursos ordinarios que contra ella procedían.

73. El 6 de marzo de 2025, Sady Andrés Orjuela Bernal, “actuando en calidad de ciudadano”, allegó una petición en la que planteó algunos interrogantes acerca de las consecuencias, en términos del pago de intereses y efectividad de la indemnización, de la suspensión en la ejecución de las medidas cautelares objeto de discusión. El ciudadano Orjuela Bernal envió otros dos escritos, remitidos el 1 y 8 de abril de 2025, con interrogantes de la misma naturaleza, así como un llamado a la protección del erario público.

74. El 17 de marzo de 2025, José Dolores Palacios Córdoba allegó otro escrito en el que solicitó que fuera notificado como tercer interviniente con interés. Esto, con el fin de poder pronunciarse. Así mismo, solicitó acceso a la información del expediente con el fin de ejercer la defensa técnica de sus poderdantes.

75. El 28 de abril de 2025, el señor Sady Andrés Orjuela Bernal allegó un escrito en el que reiteró, en lo esencial, sus solicitudes contenidas en el documento del 8 de abril de 2025.

76. El 16 de mayo de 2025, José Dolores Palacios Córdoba allegó un escrito en el que solicitó acceso al expediente digital y la remisión de las últimas actuaciones procesales con el fin de hacer los pronunciamientos a los que hubiera lugar.

77. El 16 y 18 de julio de 2025, el señor José Dolores Palacios Córdoba remitió un escrito en el que solicitó impuso procesal porque a la fecha no ha sido posible hacer efectivo el cumplimiento de la indemnización a favor de los accionantes. Al respecto, precisó que son personas de escasos recursos económicos, pertenecientes a comunidades negras e indígenas residentes en el municipio de Río Quito (Chocó). Resaltó que “el proceso ordinario de acción de grupo fue iniciado en el año 2009, es decir, hace más de dieciséis (16) años, durante los cual los afectados han esperado pacientemente una decisión judicial que repare los perjuicios sufridos. No obstante, pese a que dicha decisión fue proferida en el año 2022, los beneficiarios han debido soportar, con profunda frustración, que las órdenes judiciales impartidas se hayan tornado ilusorias ante la falta de cumplimiento efectivo”.

78. Agregó que en virtud del retiro o desistimiento de las medidas cautelares por parte de los accionantes, como resultado de un acuerdo de pago suscrito con las entidades condenadas, estas últimas han venido efectuando consignaciones al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo, quedando pendiente únicamente el desembolso efectivo a los beneficiarios a través de dicho fondo. No obstante, es importante aclarar que en apartado posterior de estos antecedentes se hará una exposición más extensa acerca del mencionado acuerdo conciliatorio y la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares.

79. El 21 de julio de 2025, el señor José Dolores Palacios solicitó dar impulso procesal al expediente acumulado T-10.741.352, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la indemnización a favor de los accionantes. Resaltó que el proceso había iniciado en 2009, es decir, más de 16 años antes, sin que se hubieran podido obtener resolución.

80. Destacó que se superaron las razones que motivaron la interposición de las acciones de tutela objeto de revisión, puesto que se desistió de las medidas cautelares solicitadas, en atención del acuerdo suscrito por las entidades condenadas y los beneficiarios de la decisión judicial. Indicó que “[e]stas últimas han venido efectuando consignaciones al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo, quedando pendiente únicamente el desembolso efectivo a los beneficiarios a través de dicho Fondo”[36].

81. En consecuencia, solicitó la adopción de medidas para garantizar el impulso y la pronta resolución del presente trámite de revisión, a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia de la acción de grupo.

1.3. Escritos remitidos durante el trámite de revisión sobre el desistimiento de las medidas cautelares y la conciliación entre las partes del proceso ejecutivo

82. El 21 de marzo de 2025, el abogado José Dolores Palacios Córdoba allegó un escrito, dirigido tanto a la magistrada sustanciadora, como al juzgado accionado y al Tribunal Administrativo del Chocó, en el que manifestó que “desis[tía] de todas y cada una de las medidas cautelares, solicitadas en el trámite del proceso ejecutivo”[37]. Sostuvo que esto “obedece a que desde aproximadamente un (1) mes, las entidades ejecutadas y la parte que represent[a], [vienen] adelantado conversaciones para suscribir un acuerdo de pago y/o transacción que permita realizar con prontitud el pago de las indemnizaciones reconocidas a favor de los accionantes”. Indicó que “[e]n desarrollo de esos acercamientos, las entidades obligadas (Ministerio de Ambiente, ANM y CODECHOCO) han puesto de presente que para la vigencia 2025, se les ha asignado en el Presupuesto General de la Nación, una partida presupuestal de noventa y cinco mil millones de pesos ($ 95.000.000.000) a cada una de ellas”. Esto, “para efectos de concurrir al pago del proceso que nos ocupa, ante lo cual la parte ejecutante ha reiterado su intención de celebrar el mencionado acuerdo, reduciendo así de manera sustancial los intereses de mora generados, desistiendo además del cobro de intereses futuros desde la firma del acuerdo y el desistimiento de las costas decretadas en el proceso de ejecución”.

83. En ese sentido, estimó que “[es] innecesario mantener vigentes las medidas cautelares de embargo sobre las cuentas bancarias de titularidad de las entidades ejecutadas, máxime si se tiene en cuenta que el interés de la parte ejecutante nunca ha sido entorpecer el accionar misional de las obligadas, sino por el contrario, el de buscar alternativas para el cumplimiento de la condena judicial, independientemente de en quien recaiga la facultad de efectuar el pago, bien sea el Fondo Para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos o el Juzgado Ejecutor”. Agregó que “lo único que han venido tratando de propiciar, es que se exploren fórmulas para el cumplimiento de la obligación”.

84. Junto con el escrito, el abogado Palacios Córdoba allegó una propuesta de conciliación y/o transacción dirigida a la ANM, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a CODECHOCÓ y al municipio de Río Quito (Quibdó).

85. El 26 de junio de 2025, el Ministerio de Ambiente comunicó a la Corte que el 30 de mayo de 2025 las partes del proceso ejecutivo suscribieron un acuerdo de conciliación en el marco del proceso ejecutivo conexo de la acción de grupo, el cual habían remitido al juzgado accionado para su aprobación. El documento fue allegado al expediente junto con otros documentos[38]. El acuerdo fue suscrito por el abogado José Dolores Palacios Córdoba en su condición de “apoderado coordinador de los accionantes del Río Quito, así como por Juan José Toro Rivera, apoderado del Ministerio de Ambiente; Lina María Triviño Melo, apoderada de la ANM; Amín Antonio García Rentería, apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Chocó (CODECHOCÓ); y José Keiber Mosquera Asprilla, apoderado del municipio de Río Quito.

86. Cabe anotar que en los términos de la cláusula primera del acuerdo conciliatorio, dicho documento tiene por objeto conciliar el pago de las condenas derivadas del fallo de la acción de grupo y, en particular, los conceptos de: “1. la forma de pago del capital, 2. agencias en derecho de la acción de grupo y el proceso ejecutivo conexo, 3. intereses causados a la fecha del primer pago contemplado en la cláusula segunda de este acuerdo, los cuales fueron ordenados a las entidades demandadas: Agencia Nacional de Minería, Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ) y Municipio de Río Quito. Lo anterior teniendo en cuenta el auto del 19 de septiembre de 2024, donde se fijó el valor adeudado por concepto de capital por TRESCIENTOS CINCUENTA MIL DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($350.250.000.000) M/CTE.”[39]

87. El 29 de julio de 2025, los apoderados del Ministerio de Ambiente, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional del Chocó (CODECHOCÓ), y del municipio de Río Quito allegaron a la Corte un oficio con el propósito de poner en conocimiento a la Sala “la denegación de la administración de justicia”[40] por parte del juzgado accionado.

88. En primer lugar, informaron de ciertas circunstancias procesales acaecidas en el marco del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. Recordaron que, a raíz de la afectación de una cuenta a cargo de la ANM en la que se manejarían recursos correspondientes al SGR –cuestión debatida en este trámite de revisión de tutela–, los extremos procesales han llevado a cabo varias reuniones, coordinadas por la ANDJE, que permitieron llegar a un acuerdo conciliatorio que se suscribió el 30 de mayo de 2025 [sic][41], documento al que la Sala acaba de referir. En este se pactó, en lo relevante:

“TERCERA. BENEFICIOS POR EL PRIMER PAGO A CAPITAL. Los demandantes otorgan los siguientes beneficios por el pago parcial establecido en la cláusula segunda:

a. Condonar el 100% de Agencias en Derecho y/o costas procesales de segunda instancia del proceso ordinario de acción de grupo y las que se llegaren a generar dentro del trámite del proceso ejecutivo seguido de Sentencia de Acción de Grupo en el evento en que el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó ratifique la decisión de primera instancia.

b. Condonar intereses futuros, desde el momento de suscripción del acuerdo conciliatorio y con la condición de que se realice el pago efectivo del primer desembolso en relación con lo adeudado por concepto de capital, esto es el pago efectivo de TRESCIENTOS OCHO MIL NOVECIENTOS VEINTICUATRO MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL CIENTO ONCE PESOS CON CINCUENTA Y SIETE CENTAVOS ($308.924.751.111,57) M/CTE, pagadero a más tardar el día treinta (30) de julio de 2025.

c. La parte demandante y/o ejecutante, se compromete a desistir de todas y cada una de las medidas cautelares solicitadas en curso del proceso ejecutivo, y las que se soliciten posterior a la firma del acuerdo”

Parágrafo: Los efectos y beneficios derivados de la presente cláusula comenzarán a regir a partir de la fecha de suscripción del acuerdo de conciliación”[42]. (Subrayas añadidas).

89. Teniendo en cuenta el acuerdo conciliatorio y, como se expresó anteriormente, los ejecutantes presentaron al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó la solicitud de desistimiento de todas y cada una de las medidas cautelares solicitadas, amparados en lo establecido en el artículo 597 del CGP. La ANM coadyuvó la solicitud y pidió al juzgado accionado poner en conocimiento de la Corte dicha circunstancia. Afirman que el juzgado se abstuvo de comunicar la solicitud a esta Corporación y, en lugar de ello, emitió el auto de 8 de abril de 2025 en el que ordenó, en lo relevante:

“PRIMERO: ABSTENERSE de resolver la solicitud de desistimiento y levantamiento de la medida cautelar en relación a los [a]utos del 24 de Julio de 2024 y 15 de noviembre de 2024, planteada por el apoderado de la parte ejecutante y coadyuvada por la apoderada de la Agencia Nacional de Minería; En su lugar, estarse lo que sobre el particular resuelva el Honorable Tribunal Administrativo del Chocó, en donde se tramitan las alzadas contra las providencias antes referidas y/o la decisión que determine la Honorable Corte Constitucional”[43].

90. Consideraron que la decisión inhibitoria, constituye una denegación de justicia y supone una lesión al derecho de acceso a la justicia. En efecto, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó omitió proferir un pronunciamiento de mérito respecto de una solicitud elevada por la parte ejecutante que, en ejercicio de su capacidad como tal, solicitó el levantamiento de las medidas cautelares, cuando lo que ha debido hacer era evaluar el lleno de los requisitos previstos para realizar el correspondiente desistimiento –oportunidad, capacidad de disposición del derecho, de forma libre y espontánea y decisión de la parte ejecutante–. Explicaron que, aunque la inacción del juzgado accionado se justificó por lo dispuesto por la Corte en el Auto 196 de 2025, resaltaron que dicha providencia únicamente dispuso la suspensión inmediata de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores, lo que no afectaría la solicitud de los ejecutantes. Al respecto, destacaron que “dictar una orden de suspensión de entrega de dineros, procura la vigencia de la medida cautelar cuya orden fue emitida por el Juzgado de Quibdó, pero además garantiza los derechos de crédito del acreedor. Si esto es así inevitablemente el desistimiento radicado por los ejecutantes no contradice, ni invalida lo que la Corte Constitucional ha ordenado”[44], y señalaron que la omisión del juez representa un peligro y una afectación para el patrimonio público.

91. De otro lado, destacaron que la ANM ha discutido judicialmente otros asuntos, especialmente la cuenta a la que se debían depositar los dineros embargados, asunto resuelto por el Consejo de Estado en providencia del 7 de marzo de 2025, a raíz de la acción de tutela que presentó la Defensoría del Pueblo. A pesar de ello, las decisiones que se emitan en aquel caso no afectarían el pronunciamiento que el juzgado accionado debería realizar frente al desistimiento de las medidas cautelares, pues este preciso asunto no es objeto del debate jurisdiccional.

92. Las entidades también hicieron referencia a la situación respecto de la solicitud conjunta de levantamiento de la suspensión del proceso elevada ante el Tribunal Administrativo del Chocó, que tampoco se habría tramitado. Destacaron que la autoridad judicial, en auto del 20 de febrero de 2025, decidió abstenerse de resolver los recursos de apelación en contra de los autos del 24 de julio de 2024 y del 19 de septiembre de 2024, que decretaron una medida cautelar y realizaron la liquidación y aprobación del crédito, respectivamente, vulnerando con ello el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los solicitantes.

93. Destacaron que el tribunal también invocó lo decidido por la Corte en el Auto 196 de 2025 para no dar trámite a los recursos, pero reiteró que el alcance de la medida ordenada por esta Sala no impedía un pronunciamiento sobre dichos recursos, pues estos no se refieren a la entrega de dineros a los acreedores[45]. En este sentido, estiman que la abstención del tribunal constituye una decisión inhibitoria y una vulneración de los derechos de quienes acudieron a la apelación, pues la decisión de la Corte en dicha providencia no priva al Tribunal Administrativo del Chocó de su competencia para resolver los recursos de apelación.

94. En tercer lugar, informaron sobre los pagos realizados en el marco del proceso identificado con radicado No. 27001333100120090022400, correspondiente a la acción de grupo iniciada por Cristóbal Mena y otros. Recordaron que el 20 de febrero de 2025, se realizó una reunión entre los accionantes y las entidades condenadas de la que surgió, con la coordinación de la ANDJE, un proyecto de acuerdo conciliatorio que se encuentra en trámite para su suscripción que contempla, en lo más relevante, el valor y la forma de pago de la correspondiente condena, por cada una de las entidades responsables, así como la ratificación judicial del acuerdo conciliatorio. Destacaron que esto “permite evidenciar el despliegue administrativo por parte de las entidades condenadas con el fin de dar cumplimiento a la sentencia que dio origen al proceso ejecutivo en el cual, se decretaron las medidas cautelares de embargo, cuya ejecución dio apertura al recurso extraordinario de revisión [sic] que hoy nos convoca”[46], lo cual, aunado a la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares, “da cuenta de la voluntad de cumplimiento de la sentencia por parte de los ejecutados y a su vez, la pertinencia de levantar las medidas cautelares impuestas sobre la cuenta de la Agencia Nacional de Minería”[47].

95. Con base en lo anterior, solicitaron a la Corte Constitucional un pronunciamiento en el que se inste u ordene al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó a resolver la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares y al Tribunal Administrativo del Chocó a resolver sobre los recursos de apelación interpuestos contra los autos del 24 de julio y 19 de septiembre de 2024.

96. Las entidades aportaron con su escrito los siguientes documentos:

97. Comunicación del abogado José Dolores Palacios Córdoba en la que informa a la Corte Constitucional, al Juzgado Administrativo mencionado y al Tribunal Administrativo del Chocó, su decisión de desistir de todas y cada una de las medidas cautelares solicitadas en el trámite del proceso ejecutivo identificado con el radicado 27001333300120090022400, decretadas por el juzgado accionado mediante los autos del 24 de julio y 15 de noviembre de 2024. Destacó que el desistimiento obedece a que las entidades ejecutadas y la parte que representa han adelantado conversaciones para suscribir un acuerdo de pago o transacción que facilite el desembolso de las indemnizaciones reconocidas a favor de los accionantes. En este sentido, resaltó que varias de las autoridades han acreditado las asignaciones del Presupuesto General de la Nación para cubrir las condenas, por lo que el pronto pago es probable.

98. Teniendo en cuenta lo anterior, manifestó que “se torna innecesario mantener vigentes las medidas cautelares de embargo sobre las cuentas bancarias de titularidad de las entidades ejecutadas”[48] y resaltó que acceder al levantamiento de las medidas cautelares por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, y la toma de decisiones de competencia del Tribunal Administrativo del Chocó, facilitarían la celebración de los acuerdos de pago necesarios para el pronto cumplimiento de las providencias.

99. Finalmente, el solicitante aportó el borrador del proyecto de acuerdo de pago al que se refirió, para el conocimiento de esta Sala de Revisión[49].

100. Asimismo, aportaron un oficio del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó en el que daba cuenta del recibo de la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares. Además, informó que a la solicitud se le dio traslado a las demás partes, que la Agencia Nacional de Minería coadyuvó la petición de levantamiento de las medidas cautelares, y que los demás sujetos procesales guardaron silencio.

101. También, señaló que no podría accederse a la solicitud de parte pues se había apelado la providencia, y porque la Corte Constitucional, en Auto 196 de 2025, había ordenado la suspensión inmediata de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control. En consecuencia, decidió que se abstendría de resolver la solicitud de desistimiento y levantamiento de la medida cautelar. Además, aclaró que:

“la orden de embargo adoptada por este Despacho mediante Auto del 24 de julio de 2024, no ha sido cumplida por ninguno de sus destinatarios, esto es, ni las entidades ejecutadas, ni las entidades bancarias a quienes se les ordenó embargar los dineros de las demandadas, y en ese orden, se hace constatar que a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, de la que es titular el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, no se ha realizado ninguna transferencia procedente de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, cuyo titular es la Agencia Nacional de Minería”[50]

102. Finalmente, informó que los dineros objeto de ejecución nunca fueron puestos a disposición del juzgado, sino que “fueron puestos a disposición de la Defensoría del Pueblo, por decisión única y exclusivamente del JUEZ 67 PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONTROL DE GARANTÍAS DE BOGOTÁ, DENTRO DE LA NOTICIA CRIMINAL, bajo el radicado No. 110016000101202410234”[51]. Asimismo, señaló que “este Despacho no tiene ninguna injerencia en la administración, destinación, devolución y/o entrega de los dineros que se encontraban en la “cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, por la suma de $370.275.657.012,15””[52], y decidió:

“PRIMERO: ABSTENERSE de resolver la solicitud de desistimiento y levantamiento de la medida cautelar en relación a los Autos del 24 de Julio de 2024 y 15 de noviembre de 2024, planteada por el apoderado de la parte ejecutante y coadyuvada por la apoderada de la Agencia Nacional de Minería; En su lugar, estarse a lo que sobre el particular resuelva el Honorable Tribunal Administrativo del Chocó, en donde se tramitan las alzadas contra las providencias antes referidas y/o la decisión que determine la Honorable Corte Constitucional en el expediente de tutela T-10.741.352”[53].

1.4. Otras actuaciones adelantadas durante el trámite de acción de tutela

103. Actuaciones dentro del proceso ejecutivo. Una vez iniciado el trámite de tutela, se surtieron las siguientes actuaciones en el proceso de ejecución ante el juzgado accionado:

Actuaciones ulteriores a la presentación de la acción de tutela en el marco del proceso ejecutivo

Fecha

Actuación

19 de septiembre de 2024

El juez aprobó la liquidación del crédito por la suma de $445.432.914.461,28, por concepto de capital, intereses moratorios y costas procesales.

22 de octubre de 2024

La autoridad judicial puso de presente que el municipio de Río Quito y la CODECHOCÓ, por intermedio de sus representantes legales, suscribieron un acuerdo parcial de pago con el abogado José Dolores Palacios Córdoba, coordinador de la acción de grupo. Con base en lo anterior, el juez resolvió levantar de manera inmediata las medidas cautelares de embargo que pesaban sobre las cuentas bancarias del municipio y de CODECHOCO. Precisó que eso implicaba que las entidades bancarías debían hacer los descuentos que acordaron las partes, esto es, (i) poner a disposición de ese despacho los dineros retenidos hasta el monto que acordaron las partes, y (ii) liberar los dineros restantes de la orden de embargo.

23 de octubre de 2024

El juez resolvió (i) negar los recursos de reposición que presentaron el municipio de Río Quito y el Ministerio de Ambiente en contra del auto del 24 de julio de 2024 y (ii) concedió los recursos de apelación que presentaron el municipio de Río Quito, la ANM y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

El apoderado de la parte ejecutante allegó un escrito en el que solicitó el decreto del embargo de los dineros (i) pertenecientes al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que se encuentran depositados en determinadas cuentas bancarias y (ii) “que tengan o llegaren a tener las entidades demandas adicionar a la orden de embargo decretada mediante auto de fecha 24 de julio de 2024, el embargo de todas las cuentas bancarias que tengan o lleguen a tener las entidades ejecutadas”.

12 de noviembre de 2024

El Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó resolvió (i) denegar el recurso de reposición que presentó la ANM en contra del auto del 22 de octubre de 2024 y (ii) rechazar por improcedente el recurso de apelación que presentó la ANM en contra del mismo auto[54]. Argumentó que la obligación que se cobra proviene de una condena solidaria, lo que implica que el acreedor del crédito, a su elección, puede cobrar la misma a todos o a uno de sus deudores. Asimismo, precisó que “como las medidas cautelares son mecanismos accesorios, en cuanto a la definición de obligaciones solidarias, la misma suerte de la medida principal insoluta corre la medida cautelar, en la que el acreedor, a su elección, podía, como efecto lo hizo, solicitar el levantamiento de la medida cautelar, respecto del Municipio de Río Quito y CODECHOCÓ, sin que con ello se esté actuado contrario a derecho”.

15 de noviembre de 2024

El juez resolvió decretar el embargo y la retención de los dineros de las entidades ejecutadas (ANM, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, CODECHOCÓ y municipio de Río Quito). Precisó que dicha medida sería por la suma de $445.432.914.461,28. Lo anterior, teniendo en cuenta el auto del 19 de septiembre de 2024. Además, indicó que “[l]as entidades destinatarias de [la] orden deberán retener y poner a disposición los dineros advertidos, los cuales deberán ser depositados a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, a nombre del señor CRISTOBAL MENA CORDOBA”.

En criterio del despacho accionado, el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que el mismo tiene excepciones, las cuales deben estudiarse en cada caso en concreto. Esto, a efectos de no violentar derechos fundamentales de las partes, tales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva, la seguridad jurídica, el respeto de los derechos reconocidos en sentencias, las obligaciones laborales provenientes de contratos y/o de obligaciones claras, expresas y exigibles. Precisó que no cabe duda que los bienes del Estado son embargables, cuando i) se pretenda el pago de obligaciones de carácter laboral, ii) se haga exigible por vía judicial créditos contenidos en sentencias emitidas en contra del Estado, y iii) se persiga el cobro ejecutivo de sumas contenidas en documentos claros, expresos y exigibles. Así las cosas, sostuvo que, como el título que da lugar al proceso proviene de una providencia judicial, esto es, la sentencia del proceso ordinario de acción de grupo y la providencia que ordenó seguir adelante la ejecución dentro del presente proceso ejecutivo, por lo que resultaba procedente decretar la orden de embargo solicitada por la parte ejecutante.

18 de noviembre de 2024

El juez resolvió ordenar al Banco de Bogotá que pusiera a disposición de este proceso los dineros advertidos en el oficio del 30 de julio de 2024. En dicho oficio el Banco informó que había congelado la suma de $370.275.657.012,15 en la cuenta de ahorros No. 0000629006; “denominada AGENCIA NACIONAL DE MINERIA – TODOS LOS MINERALES”. Precisó que “las sumas referidas […] solo podrán trasladarse una vez se acredite y/o se informe a este Establecimiento Financiero que el proceso cuenta con providencia ejecutoriada que ordene seguir adelante con la ejecución”.

21 de noviembre de 2024

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el municipio de Río Quito, la ANM y la ANDJE presentaron, de manera independiente, recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto del 15 de noviembre.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo que “las cuentas bancarias relacionadas son utilizadas de manera transitoria, es decir, la Nación sitúa (abona) los recursos de las obligaciones que no pueden ser pagadas a beneficiario final, para que sean atendidas por la tesorería de la entidad”. Por lo tanto, indicó que las cuentas bancarias relacionadas en dicho auto no pueden ser embargadas.

El municipio Río Quito advirtió que “el despacho decretó medidas cautelares de embargo en contra de la entidad territorial, cuando había un acuerdo de pago suscrito entre las partes el cual fue aprobado por el despacho mediante providencia del 22 de octubre del 2024”. Precisó que, “en dicho documento se estableció en la cláusula sexta que las medidas se activan en caso de incumplimiento del acuerdo por parte del municipio, estableciéndose un plazo hasta el 31 de diciembre del 2024 para depositar en la cuenta del juzgado el valor pactado”. También resaltó que “si bien es cierto, que el representante legal del municipio, de manera directa radicó un memorial en el mes de octubre del presente año, retratándose sobre el acuerdo de pago, no es menos cierto que a la fecha de reactivar las mediadas se haya pronunciado al respecto, lo que a [su] juicio todavía se encuentra vigente el acuerdo al menos que el despacho acepte la solicitud presentada por el alcalde o se venza el termino establecido en el mismo”. Finalmente, indicó que “no comparte la decisión del despacho en decretar la medida en términos generales sobre las cuentas que tenga la entidad territorial en ciertas entidades financieras, sin hacer una limitación alguna, pues esta situación generaría un impacto presupuestal muy grave para el municipio, y una inminente insostenibilidad fiscal de la entidad territorial”.

La ANM consideró que “lo ordenado en el auto del 15 de noviembre de 2024 […] desconoce el ordenamiento jurídico al ordenar nuevos embargos por la exorbitante suma de dinero de […] (445.432.914.461,28), suma de dinero que ha sido parcialmente cubierta con el embargo de la cuenta de ahorros No. 0000629006 por la suma de $370.275.657.012,15”. Asimismo, agregó que “resulta sorpresivo que el [juzgado] mediante Auto del 15 de noviembre de 2024, pretenda, nuevamente, decretar el embargo y retención de los dineros que poseen las entidades referidas previamente en sus cuentas corriente y/o de ahorro, […] de la totalidad de la condena”.

La ANDJE afirmó que la medida cautelar decretada era desproporcionada, así como que los pagos deberían quedar a nombre del FDDIC, administrado por el Defensor del Pueblo.

2 de diciembre de 2024

El apoderado de la parte ejecutante presentó un incidente de desacato en contra de la funcionaria del Centro de Embargos del Banco de la Republica y del gerente del Banco. Alegó que la funcionaria ha hecho caso omiso de la orden del 18 de noviembre de 2024.

6 de diciembre de 2024

La jefe del Centro de Embargos del Banco de Bogotá, en respuesta al incidente de desacato, indicó que procedió a “hacer efectiva la medida cautelar sobre la cuenta de ahorros 0000629006 […] congelando el total de la cuantía del embargo $370.275.657”. Indicó que el dinero fue consignado a la Defensoría del Pueblo por la notificación que recibieron por parte de la Fiscalía 75 de la decisión adoptada el 4 de diciembre de 2024 por el Juzgado 67 Penal Municipal. Junto con su escrito aportó los cheques de gerencia.

3 de marzo de 2025

El juez, en atención al Auto 196 de 2025 que emitió la Corte Constitucional (ver párr. 31 supra), emitió un auto de “[o]bedézcase y cúmplase lo resuelto por la H. Corte Constitucional, […] mediante AUTO 196 del 25 de febrero de 2025”. Precisó que a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, de la que es titular el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, no se le ha hecho ninguna transferencia procedente de la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, cuyo titular es la ANM. Dejó constancia de que las demás entidades condenadas y ejecutadas no han trasferido dinero alguno a la cuenta de depósitos judiciales del despacho. Finalmente, agregó que “en el auto de 24 de julio de 2024, no se ordenó el embargo de las cuentas de ningún municipio del país, distinto al [m]unicipio de Río Quito, quien resultó condenado en este proceso, por lo que en este proceso no se ha ordenado embargar la cuenta de ahorros No. 578338832 del Banco de Bogotá – Municipio de Tadó (Chocó), – Sistema General de Regalías, como se narra en el AUTO 196 del 25 de febrero de 2025”.

22 de marzo de 2025

La Defensoría del Pueblo le solicitó al juzgado que informara los datos de contacto y de notificación de todos los apoderados judiciales del proceso.

25 de marzo de 2025

De un lado, la parte ejecutante radicó solicitud de desistimiento de las medidas cautelares.

De otro lado, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó emitió un auto en el que resolvió: “Obedézcase y cúmplase lo ordenado por el Consejo de Estado [en el expediente T-11.073.732]” y (ii) ordénese que los dineros que eventualmente se encuentren en la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 del Banco Agrario de Colombia, de la que es titular este Despacho, “no pueden ser entregados directamente a la parte ejecutante sino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que administra la Defensoría del Pueblo”. Asimismo, ordenó correr traslado por tres (3) días a las entidades ejecutadas del escrito de desistimiento y levantamiento de las medidas cautelares presentado por la parte ejecutante en relación con los autos del 24 de julio de 2024 y 15 de noviembre de 2024. Sobre el particular, el juez puso de presente que el 21 de marzo la parte ejecutante presentó “DESISTIMIENTO DE TODAS Y CADA UNA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES SOLICITADAS”, las cuales dieron origen a la expedición de las siguientes providencias judiciales: auto del 24 de julio de 2024 y auto del 15 de noviembre de 2024.

8 de abril de 2025

El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó resolvió (i)“abstenerse de resolver la solicitud de desistimiento y levantamiento de la medida cautelar en relación a los [a]utos del 24 de julio de 2024 y 15 de noviembre de 2024, planteada por el apoderado de la parte ejecutante y coadyuvada por la apoderada de la Agencia Nacional de Minería” y (ii) en su lugar, “estarse a lo que sobre el particular resuelva el Honorable Tribunal Administrativo del Chocó, en donde se tramitan las alzadas contra las providencias antes referidas y/o la decisión que determine la Honorable Corte Constitucional en el expediente de tutela T-10.741.352”. La ANM presentó recurso de reposición en contra de esta decisión.

5 de junio de 2025

La ANM puso de presente que el juzgado no resolvió la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares radicada por la parte ejecutante el 25 de marzo de 2025. Reprochó que la decisión del 8 de abril es una decisión inhibitoria y representa una denegación del servicio público de administración de justicia.

Tabla 5. Actuaciones en el proceso ejecutivo luego de la acción de tutela.

104. Solicitudes de impulso procesal. Diferentes personas, en particular demandantes e interesados en el proceso de acción de grupo, formularon las solicitudes de impulso procesal a la presente acción de tutela que se enlistan a continuación.

Escritos de impulso procesal

Solicitantes

Contenido del escrito

José Dolores Córdoba

El 4 de agosto de 2025, el abogado Palacios Córdoba coadyuvó el escrito del 29 de julio de 2025, mediante el cual las entidades ejecutadas alegaron “la vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia”, derivado de las decisiones adoptadas por el tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo del Chocó y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, referidas a NO DAR CONTINUIDAD al proceso ejecutivo […] hasta tanto la […] Corte Constitucional no profiera sentencia de fondo”. Solicitó que se inste al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó a que continue con el trámite procesal y adopte las decisiones necesarias, precisando que la orden de suspensión no impide resolver solicitudes ni recursos. Asimismo, solicitó que se inste al Tribunal a que resuelva los recursos que se encuentran en trámite.

Consejo Comunitario Mayor de San Isidro

El 8 de agosto de 2025, el representante legal del Consejo acudió “en nombre propio y representación de las más de tres mil (3.000) personas que integran [esa] comunidad”. Precisó que la comunidad inició el proceso radicado con el núm. 2009-224 ante el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en el que buscaron la reparación por los graves daños ocasionados por la minería ilegal en la cuenca del Rio Quito. Informó que “la situación en el territorio no ha mejorado” porque “la minería ilegal persiste, el mercurio contamina las aguas del río poniendo en riesgo la salud de todos”. Por lo tanto, solicitó que se ordene al Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó retomar de inmediato los trámites pendientes para le ejecución de la sentencia, sin que se siga esperando indefinidamente la resolución del trámite de revisión”.

Benedesmo Palacios

El 8 y 11 de agosto de 2025, el señor Benedesmo Palacios, quien sería un beneficiario de la acción de grupo, informó que la problemática persiste. Por lo tanto, solicitó que se ordene a [las autoridades judiciales] que continúen con los trámites pendientes y que se decida lo más pronto posible con el fin de que la Defensoría del Pueblo pueda hacer los pagos a las víctimas.

Dewin Palacios

El 8 de agosto de 2025, el señor Dewin Palacios, quien sería un beneficiario de la acción de grupo, indicó que la problemática persiste porque “las aguas están contaminadas de mercurio, la pesca escasea, las tierras cultivables se han perdido y las condiciones de vida de las familias son cada vez más precarias”. Por lo tanto, solicitó que se le dé mayor celeridad a la decisión y que si es procedente se ordene al Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó reanudar los trámites pendientes para la ejecución de la sentencia.

Cristóbal Mena Córdoba

El 11 de agosto de 2025, el señor Cristóbal Mena, quien sería beneficiario de la acción de grupo, solicitó que se emitiera un pronunciamiento que permita dar continuidad al trámite.

Fermín Mena Córdoba

El 13 de agosto de 2025, el señor Fermín Mena Córdoba, quien sería beneficiario de la acción de grupo, solicitó impulso procesal.

Valerio Santos Andrade

El 14 de agosto de 2025, el señor Valerio Santos Andrade, quien sería beneficiario de la acción de grupo, solicitó un pronunciamiento o que se ordene a las autoridades judiciales continuar con el avance del proceso.

María Berena Palacios Mena y otras[55]

El 15 de agosto de 2025, las señoras, quienes serían beneficiaras de la acción de grupo, solicitaron que se tome una decisión de fondo que permita avanzar en el proceso hasta lograr el pago de la indemnización en el menor tiempo posible.

Tabla 6. Solicitudes de impulso procesal durante el trámite de revisión.

2. Expediente T-11.073.732

105. Este asunto refiere al mismo trámite de la acción de grupo y subsecuente proceso ejecutivo explicado respecto del expediente acumulado, por lo que Sala reitera la síntesis antes expuesta en relación con el expediente T-10.741.352.

2.1. Trámite de la acción de tutela

2.1.1. Solicitud de amparo

106. El 5 de diciembre de 2024, la Defensoría del Pueblo presentó acción de tutela en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó). Esto, por considerar que la accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que ese despacho judicial desconoció, al proferir el auto del 24 de julio de 2024, que por expreso mandato legal las indemnizaciones derivadas de las acciones de grupo deben ser distribuidas por el Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos (FDDIC), administrado por dicha entidad. En cambio, puso los recursos objeto de embargo a favor de unos de los demandantes en dicho proceso. Por lo tanto, solicitó (i) que se deje sin efectos el auto mencionado, por medio del cual se ordenó el embargo de las cuentas de las entidades ejecutadas en el proceso emanado por la sentencia en la acción de grupo 20090022400 y, en su lugar, se ordene emitir una nueva providencia para que se ordene que los dineros que deben pagar las entidades que resultaron condenadas dentro de la acción de grupo se trasladen al FDDIC. Esto con el fin de que sea este fondo el que realice los pagos a los beneficiarios, previo agotamiento del procedimiento administrativo establecido para tal efecto y (ii) la suspensión provisional de los autos censurados que fueron dictados al interior del proceso ejecutivo.

2.1.2. Admisión y respuestas de las accionadas y vinculadas

Escritos de contestación a la acción de tutela

Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó

La autoridad judicial accionada manifestó que la Defensoría del Pueblo carece de legitimación en la causa por activa y por pasiva para reclamar para sí la violación a cualquier derecho fundamental por la causa que alega. Esto, en la medida en que no es parte dentro del proceso ejecutivo y, en ese orden, ningún derecho le puede ser cercenado ni directa ni indirectamente, pues la función de tramitación del pago de la condena que le impuso la sentencia ordinaria es una función meramente administrativa y su “inobservancia” en nada afecta los derechos fundamentales de dicha entidad.

ANDJE

La ANDJE solicitó que se tutelara el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada corregir sus decisiones. Lo anterior, en el sentido de disponer que los dineros que se lleguen a recaudar en el curso del proceso ejecutivo se pongan a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que administra la Defensoría del Pueblo.

José Dolores Palacios Córdoba

El señor Palacios Córdoba solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional porque no se cumplen los requisitos de legitimación en la causa por activa y subsidiariedad. Por un lado, considera que la accionante no tiene legitimación en la causa por activa porque lo que pretende es que se deje sin efecto una medida cautelar que afecta las cuentas bancarias de la Agencia Nacional de Minería y, además, no es parte dentro del proceso ejecutivo. Por el otro, precisó que no se cumple la subsidiariedad porque el auto acusado no está en firme y se está a la espera de que las autoridades judiciales resuelvan los recursos ordinarios.

Por lo demás, precisó que el reproche que se hace respecto a que el dinero embargado no puede ser consignado a nombre de un particular, comporta un desacierto y carece de fundamento alguno. Esto, porque el dinero se consigna es en la cuenta de depósito judicial correspondiente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y no en una cuenta personal de uno de los demandantes.

Tabla 7. Contestaciones a la tutela con número de expediente T-11.073.732.

2.1.3. Fallos de tutela de instancia

108. Decisión de primera instancia. El 18 de diciembre de 2024 la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó declaró improcedente la acción constitucional por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Como argumento de su decisión, indicó que de las pruebas obrantes en el expediente, es evidente que el auto del 24 de julio de 2024, por medio del cual la autoridad judicial accionada ordenó el embargo de las cuentas de las entidades ejecutadas, no está ejecutoriado. Lo anterior, toda vez que el recurso de apelación que presentó la Agencia Nacional de Minería no ha sido resuelto. Precisó que no puede intervenir sin que se hayan agotado todos los recursos que las entidades ejecutadas han interpuesto al interior del proceso ejecutivo.

109. Por lo demás, sostuvo que el dinero no está en riesgo, pues hasta el momento se encuentra congelado por la entidad bancaria y no hay providencia judicial que haya ordenado su entrega. Indicó que el recurso interpuesto contra el auto del 24 de julio de 2024 se concedió en efecto devolutivo, de tal manera que el juez está supeditado a lo que resuelva el superior.

110. Impugnación. La Defensoría del Pueblo indicó que en este caso, el requisito de subsidiariedad se debe analizar de manera diferencial, dado que la entidad no tuvo oportunidad de presentar recursos contra el auto censurado, como quiera que no fue vinculada al proceso ejecutivo. Reiteró que el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en el auto del 24 de julio de 2024, debió disponer que la suma de dinero constitutiva de la condena se trasladara al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por el defensor del pueblo, atendiendo al artículo 71 y siguientes de la Ley 472 de 1998.

111. Decisión de segunda instancia. El 7 de marzo de 2025 la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Defensoría del Pueblo. En consecuencia, dispuso dejar sin efectos los ordinales segundo y quinto del auto del 24 de julio de 2024, dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, y ordenó a la autoridad judicial accionada dictar una decisión de reemplazo. Precisó que en aras de procurar una protección efectiva de los derechos amparados, cualquier decisión del despacho ejecutor, en torno a quién deben entregársele los dineros producto de la condena impuesta en el marco de la acción de grupo, debe tener en cuenta que los recursos no pueden ser entregados directamente a la parte ejecutante sino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que administra la Defensoría del Pueblo.

112. La autoridad judicial sostuvo que el artículo 65 de la Ley 472 de 1998 establece que el monto de las indemnizaciones reconocidas en la sentencia que ponga fin a la acción de grupo debe entregarse al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para que se encargue del respectivo pago a los beneficiarios presentes y/o ausentes en el proceso. Esto, de conformidad con la función que le fue asignada a dicho fondo en el literal d) del artículo 71 del mismo estatuto.

113. Asimismo, concluyó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados por la parte actora, al ordenar que los dineros objeto de la medida cautelar se consignaran a nombre de un particular. Lo anterior, porque no aplicó las disposiciones legales señaladas y desconoció que el título base de recaudo ordenó que la indemnización fuera transferida al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para que esta se encargara de hacer los pagos a los beneficiarios de la condena.

114. Respecto de la posible cosa juzgada, la autoridad judicial sostuvo que, en principio, podría existir identidad de objeto entre las dos solicitudes de amparo. Esto, porque ambas solicitudes buscan enervar los efectos del auto del 24 de julio de 2024. No obstante, advirtió que (i) no hay identidad de partes, toda vez que la acción anterior fue ejercida por el municipio de Socha, junto con otros entes territoriales, mientras que la que se analiza fue promovida por la Defensoría del Pueblo y (ii) no hay identidad de causa, pues en aquella oportunidad se discutió la naturaleza de los recursos objeto de la medida del embargo decretado contra la ANM, mientras que ahora la controversia se centra en el hecho de que el juzgado haya ordenado que esos dineros se pusieran a disposición del abogado coordinador de la acción de grupo, y no del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que administra la Defensoría del Pueblo.

115. Finalmente, aclaró que la decisión busca enervar los efectos de los ordinales segundo y quinto de la parte resolutiva del auto del 24 de julio de 2024, relacionados con la entrega de la indemnización a uno de los miembros del grupo, pero no en lo concerniente a la embargabilidad o inembargabilidad de los recursos.

1. Competencia

116. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3 del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Delimitación del asunto, problema jurídico y metodología

117. Delimitación del asunto. La controversia gira en torno a la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la ANM, de diferentes municipios y de la Defensoría del Pueblo. Esto, porque en el marco de un proceso ejecutivo, la autoridad judicial accionada ordenó el embargo y retención de los dineros, presuntamente inembargables, de la que es titular la ANM. Además, ordenó a las entidades que depositaran los dineros en una cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia, a nombre de una de las personas partícipes en la acción de grupo.

118. Problema jurídico. De acuerdo con los antecedentes de los asuntos acumulados, así como los fallos de tutela adoptados en cada uno de ellos, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó vulneró el derecho al debido proceso de las entidades accionantes al disponer, mediante auto del 24 de julio de 2024, (i) el embargo de cuentas bancarias que presuntamente contienen recursos pertenecientes al SGR y (ii) la puesta a disposición de los respectivos dineros retenidos a favor de uno de los demandantes en el proceso de acción de grupo y no del FDDIC que administra la Defensoría del Pueblo, en los términos de los artículos 68.3 y 71 de la Ley 472 de 1998?

119. Metodología. Para solucionar este asunto la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, verificará el cumplimiento de los requisitos formales de la acción de tutela y en relación con cada uno de los expedientes acumulados (sección II. 3 infra). Luego, verificará si para el caso del expediente T-10.741.352 operó la carencia actual de objeto (CAO) y en razón de la información remitida por las partes durante el trámite de revisión (sección II. 4 infra). Más adelante, analizará si concurren los vicios alegados en la acción de tutela contenida en el expediente T-11.073.732, para lo cual reiterará el precedente sobre el defecto sustantivo por inaplicación de disposiciones vinculantes al caso, así como por exceso ritual manifiesto y, a partir de las reglas que de ese análisis se deriven, resolverá el problema propuesto (sección II. 5 infra). Seguidamente, se planteará una cuestión final sobre la omisión injustificada del juzgado accionado en resolver la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares (sección II. 6 infra). Finalmente, se explicarán los remedidos y decisiones a adoptar (sección II. 7 infra).

3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

120. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales de los ciudadanos por medio de un procedimiento preferente y sumario39.

121. En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional definió los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, estableció los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, por el otro, las causales específicas[57].Al respecto, la Corte precisó que para que la acción de tutela sea procedente es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las cuales deben quedar plenamente demostradas. Por lo tanto, es necesario que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que hacen parte de las causales específicas[58].

122. Los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales son los siguientes:

Requisitos generales de procedibilidad de acciones de tutela contra providencias judiciales

Requisito

Contenido

Legitimación en la causa por activa

Exige que la tutela sea presentada por quien tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia[59].

El artículo 86 de la Constitución Política dispone que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo puede ser presentada: a nombre propio, mediante representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso.

Exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto —autoridad pública o privado— que cuenta con la aptitud o “capacidad legal”[60] para ser demandado, bien sea porque es el presunto responsable de los hechos vulneradores o es el llamado a responder por las pretensiones.

Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”.

Inmediatez

De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, el requisito de procedibilidad de inmediatez exige que la acción de tutela sea presentada en un “término razonable”[61] respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales[62].

Relevancia constitucional

El asunto bajo estudio (i) debe involucrar garantías superiores y que no sea de competencia exclusiva del juez ordinario[63], (ii) debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal o económico[64], (iii) debe involucrar “algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”[65] y (iv) no debe buscar “reabrir debates” concluidos en el proceso ordinario[66].

Subsidiariedad

El artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial[67]. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en tres supuestos. Primero, cuando no existe otro medio de defensa judicial que permita resolver el conflicto relacionado con la afectación de un derecho fundamental. Segundo, cuando el mecanismo existente no resulte eficaz e idóneo. Tercero, cuando la intervención transitoria del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[68].

Efecto determinante de la irregularidad procesal

En caso de que el defecto endilgado a la sentencia se relacione con una irregularidad procesal, se debe demostrar que la misma tuvo un efecto decisivo o determinante en la providencia impugnada[69].

Identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración y de los derechos vulnerados

Este requisito, además, establece el deber de que la vulneración se “hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”.

Para la Corte, estas cargas argumentativas mínimas tienen como propósito que (i) el actor “exponga con suficiencia y claridad los fundamentos de la transgresión de los derechos fundamentales”[70], y (ii) el juez de tutela no “realice un control irrazonable o desbordado de las providencias judiciales objeto de censura”.

Naturaleza de la providencia cuestionada

La tutela no procede contra sentencias de tutela, como tampoco contra sentencias de control abstracto de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado[71]. Los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial exigen rodear de mayor protección a las decisiones proferidas por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, habida cuenta de la función hermenéutica que cumplen[72].

Tabla 8. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

123. A continuación, la Sala examinará si las acciones de tutela objeto de estudio satisfacen los requisitos generales de procedibilidad:

124. Legitimación en la causa por activa. Respecto del expediente T-10.741.352 la Sala considera, por un lado, que la ANM está legitimada en la causa por activa y, por el otro, que los municipios, en cambio, no están legitimados. Respecto del expediente T-11.073.732 la Sala considera que la Defensoría del Pueblo está legitimada en la causa por activa.

125. Sujetos procesales de la acción de tutela. La Corte Constitucional ha identificado cuatro sujetos procesales dentro del trámite de la acción de tutela. A saber: (i) los actores “que son titulares de los derechos fundamentales presuntamente afectados o amenazados por las conductas que se debaten dentro del proceso”; (ii) los sujetos legitimados para fungir como agentes oficiosos “de los derechos de personas que no están en condiciones de hacerlo por sí mismas”; (iii) las personas o autoridades públicas “contra quienes se dirige la acción de tutela” y; por último (iv) los terceros con interés legítimo[73]. Sobre estos últimos, la Corte ha reiterado que, conforme al artículo 29 de la Constitución Política, las “personas naturales o jurídicas que puedan estar comprometidas en la afectación iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo”[74] pueden intervenir en el trámite de tutela. Por esta vía, los terceros que pese a no tener “la condición de partes, […] se encuentren vinculados a la situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute”[75], son titulares de un “interés que los legitima para participar en el proceso, con el fin de que se les asegure la protección de sus derechos”[76]. Bajo esta premisa, la Corte ha reconocido que los terceros con interés legítimo pueden participar en los procesos de tutela.

126. La ANM está legitimada en la causa por activa. La ANM presentó la acción de tutela como titular del derecho fundamental al debido proceso. En particular, consideró que en el proceso ejecutivo que se adelantó en su contra se presentaron defectos de índole sustancial y procedimental. A saber, mediante el auto del 24 de julio de 2024 la autoridad judicial accionada ordenó el embargo y retención de los dineros de la agencia y le ordenó depositar los mismos en una cuenta de depósitos judiciales a nombre de uno de los demandantes de la acción de grupo y del consecuente proceso ejecutivo. Esto, sin tener en cuenta que aparentemente los recursos que allí se manejan hacen parte del SGR y por lo tanto son inembargables.

127. Los municipios no están legitimados en la causa por activa. Los entes territoriales accionantes no tienen un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia. La Sala comparte la aproximación del juez de segunda instancia en el expediente T-10.741.352. Los municipios, en principio, no son titulares de los derechos fundamentales que pudieran resultar afectados por el auto atacado. Esto, porque la medida cautelar cuestionada no recayó de manera directa sobre sus cuentas y de las pruebas allegadas al proceso no se advierte que les cause alguna afectación directa a sus derechos fundamentales, pues no hay evidencia de que la medida cautelar pudiese generar, por ejemplo, incumplimientos contractuales. Adicionalmente, su participación en el SGR y, en particular, sobre los recursos objeto de embargo, tiene carácter eminentemente eventual, pues depende del cumplimiento de etapas subsiguientes y a partir de las reglas legales que determinan la distribución de tales emolumentos. De allí que la Corte concluya improcedentes las acciones de tutela formuladas por las entidades territoriales, por lo que no resulta necesario analizar, en relación con estas solicitudes, los demás requisitos formales de procedencia.

128. Análisis del interés legítimo de los vinculados en el trámite de instancia. La Corte Constitucional constata que (i) mediante el auto interlocutorio 725 del 15 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó vinculó a la ANDJE, a CODECHOCÓ, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Procuraduría General de la Nación y al abogado José Dolores Palacios Córdoba “para que h[icieran] parte de[l] proceso y se pronun[ciaran] al respecto si [ese era] su deseo”, y (ii) mediante el auto interlocutorio 734 del 23 de agosto de 2024, el referido tribunal vinculó “de manera oficiosa a todos los municipios beneficiarios de las regalías nacionales, para que [hicieran] parte de[l] proceso y se pronun[ciaran] al respecto”.

129. Sobre este aspecto, la Sala Séptima de Revisión advierte que el abogado José Dolores Palacios Córdoba y los municipios son terceros con interés legítimo. Esto, porque (i) el señor Palacios Córdoba es quien representa a los demandantes en el proceso ejecutivo y es a dichos afectados a quienes se les debe pagar la indemnización ordenada dentro de la acción de grupo, y (ii) aunque los municipios no son titulares de los derechos fundamentales, sí podrían ver afectados intereses jurídicos al ser potenciales beneficiarios del SGR, más si, en efecto, tales dineros pertenecen a dicho sistema. Además, las pretensiones de la ANM y la Defensoría del Pueblo van encaminadas, justamente, a proteger los recursos que se destinan para ese sistema y, en particular, a garantizar que tales sumas sean distribuidas con estricta sujeción a los mandatos legales que regulan las acciones de grupo, al igual que la distribución de los recursos del SGR. Idéntica conclusión se predica respecto de CODECHOCÓ, así como del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esto, porque las referidas entidades son demandadas en el proceso ejecutivo y, por esta razón, tienen un interés directo en la declaratoria y en los efectos de las medidas cautelares adoptadas en ese trámite.

130. Ahora bien, en lo que respecta a la ANDJE, la Sala encuentra que no hace parte de las entidades demandadas en el proceso ejecutivo. No obstante, para la Sala resulta importante tener en cuenta dos aspectos. De un lado, el artículo 2º del Decreto Ley 4085 de 2011 determina que dicha Agencia tiene por objeto adelantar diferentes acciones destinadas a la “defensa de los intereses litigiosos de la Nación”. Además, de acuerdo con el artículo 3º ibidem, uno de los supuestos de los intereses litigiosos es “aquellos en los cuales esté comprometida una entidad de la Administración Pública del orden nacional por ser parte de un proceso”. En ese sentido, la participación de la Agencia en el caso analizado se justificaría en virtud de dos entidades del orden nacional –la ANM y el Ministerio de Ambiente– que son parte en el proceso ejecutivo.

131. De otro lado, el artículo 199 del CPACA dispone que “en los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde estén involucrados intereses litigiosos de la Nación, en los términos del artículo 2° del Decreto Ley 4085 de 2011 o la norma que lo sustituya, deberá remitirse copia electrónica del auto admisorio o mandamiento ejecutivo, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta comunicación no genera su vinculación como sujeto procesal, sin perjuicio de la facultad de intervención prevista en el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012. En la misma forma se le remitirá copia de la providencia que termina el proceso por cualquier causa y de las sentencias”. En ese sentido, aunque la Agencia mencionada no tiene la condición de parte en el proceso ejecutivo, sí debió ser convocada a ese trámite judicial, lo cual, a juicio de la Corte, otorga sustento suficiente a su reconocimiento como tercero con interés legítimo.

132. Similar consideración realiza la Sala en relación con la condición de tercero con interés legítimo de la Procuraduría General de la Nación. En efecto el numeral segundo del artículo 38 del Decreto Ley 262 de 2000 confiere a los procuradores judiciales la competencia para intervenir en los procesos de tutela, “cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente”. Es evidente que a partir de las particularidades del caso, estaban en cuestión asuntos vinculados a la defensa del patrimonio público, por lo que la participación de la Procuraduría General resultaba suficientemente justificada.

133. La Defensoría del Pueblo está legitimada en la causa por activa. La Ley 472 de 1998[77] creó el Fondo para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos. Dentro de sus funciones está la de administrar y pagar, previa sentencia judicial, el monto de las indemnizaciones de que trata el numeral 3 del artículo 65 de la referida ley[78]. Dicho artículo establece que el monto de las indemnizaciones colectivas se entregará al FDDIC, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el defensor del pueblo. Sobre el particular, el artículo 72 de la misma ley dispone que el manejo del fondo estará a cargo de la Defensoría del Pueblo.

134. Ahora bien, como se explicó en precedencia, en el marco de la acción de grupo (ver párr. 3 supra) el juzgado de conocimiento accedió a las pretensiones y reconoció a cada afectado 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales ordenó pagar a través del Fondo para la Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo. Esto, como consecuencia de los deterioros que producía la actividad minera ilegal en el río Quito, ubicado en el departamento del Chocó. Por lo tanto, es claro que la Defensoría del Pueblo, como administradora del Fondo, tiene una responsabilidad dentro del asunto sub examine, pues es a través de dicha entidad que los demandantes recibirán el pago de la indemnización.

135. Además, la Sala resalta que el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela “[t]ambién podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. Por lo tanto, y a la luz de tal decreto se evidencia que la Defensoría del Pueblo está legitimada en la causa por activa.

136. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra legitimadas en la causa por activa (i) en el expediente T-10.741.352, a la ANM y (ii) en el expediente T-11.073.732 a la Defensoría del Pueblo. Respecto del señor Palacios Córdoba, los municipios vinculados, CODECHOCO, el Ministerio de Ambiente y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actúan dentro del proceso como terceros con interés.

138. La acción de tutela satisface el requisito de inmediatez. Por un lado, respecto del expediente T-10.741.352 la Corte constata que transcurrieron alrededor de 14 días desde el auto que ordenó la medida cautelar (24 de julio 2024) y la acción de tutela que presentó la ANM (16 de agosto de 2024), plazo de interposición que es por completo razonable. Por el otro, respecto del expediente T-11.073.732, la Corte constata que transcurrieron un poco más de 4 meses desde el auto que ordenó la medida cautelar (24 de julio 2024) y la acción de tutela que presentó la Defensoría del Pueblo (5 de diciembre de 2024). Esto, a juicio de la Sala constituye un plazo razonable, por lo que entiende acreditado el requisito de inmediatez en ambos expedientes.

139. La acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional. Esto, a partir de los tres supuestos que se deben analizar para el cumplimiento de este requisito[79]. Primero, la acción de tutela no se circunscribe a un asunto meramente legal y económico. Es decir, su objeto no es una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general[80]. Al contrario, el asunto reviste un interés general porque versa sobre la disponibilidad de los recursos del SGR. Dicho mecanismo “busca garantizar la distribución equitativa y el uso eficiente de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables del país”[81]. En consecuencia, es evidente el impacto que contrae la orden que emitió el juez, pues en caso de que la medida afectase recursos del SGR, estarían en riesgo montos dirigidos a la financiación de diversos fines estatales, en particular el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales. Segundo, la acción de tutela gira en torno al contenido, alcance y goce del derecho fundamental al debido proceso, que presuntamente fue vulnerado en el marco del proceso ejecutivo. Esto por la presunta extensión indebida del ámbito de las medidas cautelares, así como la alegada omisión en la aplicación de preceptos legales que reconocen competencias al FDDIC. Asimismo, no puede perderse de vista que la discusión también incide tanto en la protección de recursos públicos, así como la efectividad de otros derechos fundamentales de los que son titulares los beneficiarios de la indemnización en la acción de grupo. Tercero, la solicitud no busca reabrir debates concluidos en el proceso referido, sino poner de presente presuntas irregularidades en el procedimiento que vulnerarían el derecho al debido proceso de las accionantes, así como la integridad de los recursos del SGR y en los términos del artículo 361 de la Constitución. Es decir, la tutela no se está utilizando como una “tercera instancia”. Sobre este aspecto, se debe insistir en que los cuestionamientos planteados no tienen raigambre exclusivamente legal, sino que trascienden a la vigencia de los preceptos constitucionales que protegen y fijan destinaciones específicas a los recursos del SGR (artículo 316 superior), al igual que aquellos que determinan posiciones jurídicas a favor de quienes sufren daños (artículo 90 superior) y que, para garantizar su debida reparación, se establecen mecanismos legales de arbitrio para los pagos correspondientes, en este caso mediante el FDDIC.

140. La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. La ANM, como parte demandada dentro del proceso ejecutivo, agotó todos los medios ordinarios de defensa que tenía a su alcance. Por un lado, hizo uso de los recursos ordinarios que podía presentar dentro del proceso. A saber, el artículo 321 del Código General del Proceso establece que en primera instancia es apelable el auto “que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla”. De conformidad con lo anterior, el 30 de julio de 2024, la entidad presentó el recurso de apelación en contra del Auto de 24 de julio de 2024. Sin embargo, a la fecha de presentación de la tutela el recurso no había sido resuelto por el Tribunal Administrativo de Chocó. Además, el 1 de agosto de 2024 la entidad presentó un incidente de desembargo que fue resuelto negativamente el 23 de octubre de 2024 por la autoridad judicial accionada.

141. En consecuencia, la Sala advierte que no existe otro medio de defensa judicial que permita a la accionante solicitar lo que pretende por vía de tutela. Sobre el particular, la Sala reconoce que podría argumentarse válidamente que el requisito de subsidiariedad no se cumpliría, precisamente porque continúa el trámite del recurso de apelación y sin que a la fecha exista un pronunciamiento por parte del Tribunal. Sin embargo, la Corte considera que incluso bajo esta circunstancia, se encuentra que ese recurso no ha resultado idóneo ni eficaz en el caso concreto. Así, la Sala insiste en que para la fecha de presentación de la tutela el Tribunal no había resuelto el recurso de apelación, circunstancia que se mantuvo a lo largo del trámite del revisión, entre otras razones por una comprensión equivocada sobre el alcance de las medidas provisionales adoptadas por la Sala, aspecto al que se hará referencia específica en apartado posterior. Igual consideración debe realizarse en relación con la posibilidad de haber formulado recursos en contra de la decisión que negó el incidente de desembargo. La Sala encuentra que, en virtud de esa errónea comprensión de las medidas provisionales adoptadas por la Corte, en la actualidad los medios judiciales ordinarios han resultado sistemáticamente bloqueados, lo que implica la necesidad de adoptar una decisión en sede de tutela que dé respuesta al problema jurídico planteado.

142. Sumado a lo anterior, la Sala advierte que existe la posibilidad de configurarse un perjuicio irremediable. Como se ha mencionado, estarían en riesgo recursos del SGR, así como la competencia del FDDIC para arbitrar tales recursos. Como lo ha indicado la Sala, estas facultades trascienden el ámbito administrativo y se extienden al derecho constitucional, habida cuenta de la necesidad de proteger (i) los derechos fundamentales de los beneficiarios de las indemnizaciones mencionadas, los cuales se materializan a través de la acción del mencionado fondo, y (ii) la destinación particular que la Constitución impone para los recursos del SGR y a favor de las entidades territoriales. En ese sentido, a juicio de la Sala, el potencial desvío o pérdida de dichos recursos representa un riesgo inminente que podría desencadenar en un perjuicio irremediable, lo que inclusive motivó la adopción de la medida provisional por parte de la Corte. De esta manera, resulta claro que las acciones para conjurar la potencial vulneración de garantías superiores son urgentes[82]. Sobre este punto, la Sala reitera que las solicitudes de desembargo se formularon dentro del proceso ejecutivo, sin que dichas medidas hubiesen sido atendidas de manera favorable. Por lo tanto, se requiere una actuación célere para evitar que los recursos, que al parecer hacen parte del SGR, no tengan como destino una cuenta diferente que no corresponda a la del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La Sala aclara que el estudio de este requisito se hace con los elementos probatorios que obraban al momento de la presentación de la tutela, sin perjuicio de lo que se evalúe posteriormente respecto de la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente (ver párr. 150 infra).

143. Las irregularidades procesales alegadas por la accionante tienen efectos decisivos o determinantes en la decisión reprochada. Las irregularidades procesales alegadas por las accionantes tuvieron un efecto determinante. La ANM puso de presente que la accionada incurrió en los defectos sustantivo y procedimental. Indicó que la autoridad judicial accionada, al emitir el auto del 24 de julio de 2024 desconoció (i) el numeral 3 del artículo 65 y concordantes de la Ley 472 de 1998 que dispone que “el monto de la indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez […] días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo […]”, así como los artículos 12, 13, 14 y 15 de la misma ley; (ii) la Resolución 1504 del 9 de diciembre de 2020 “por la cual se reorganiza y determina el funcionamiento del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos” y (iii) el artículo 133 de la Constitución Política, el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, relacionados con la inembargabilidad de los recursos que pertenecen al SGR.

144. La Defensoría del Pueblo, por su parte, reprochó que la autoridad judicial accionada ordenó que los dineros se pusieran a disposición del abogado coordinador de la acción de grupo y no del FDDIC que administra. En consecuencia, la irregularidad procesal podría presentarse y ser determinante por cuanto se habrían inaplicado las normas que rigen el proceso de la acción de grupo en relación con quién debe ser el receptor de las indemnizaciones y a la inembargabilidad de los recursos del SGR, lo que podría afectar el pago de las víctimas en las condiciones indicadas en la citada regulación.

145. Las accionantes identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales. Las accionantes identificaron las actuaciones y omisiones que, al parecer, la accionada realizó y que generaron la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. En particular, las accionantes reprocharon que la accionada (i) decretó una medida cautelar sobre dineros que, al parecer, pertenecen al SGR y que, en consecuencia, son inembargables y (ii) ordenó que dichos recursos se pusieran a disposición de una cuenta diferente a la del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos que administra la Defensoría del Pueblo.

146. Naturaleza de la providencia cuestionada. La Sala constata que la tutela no se dirige contra una decisión de tutela ni contra una sentencia de control abstracto de constitucionalidad emitida por la Corte Constitucional o el Consejo de Estado. En efecto, las accionantes cuestionan el auto del 24 de julio de 2024, por medio del cual la autoridad judicial accionada ordenó (i) el embargo y retención de los dineros de la Agencia Nacional de Minería, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó y del municipio de Río Quito y (ii) el depósito de los dineros en una cuenta de depósitos judiciales a nombre de uno de los beneficiarios de la indemnización.

4. Existencia de CAO por hecho sobreviniente en el expediente T-10.741.352

148. Tipología de la CAO. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fenómeno de CAO se configura en tres supuestos, a saber[86]: (i) daño consumado, (ii) hecho superado y (iii) hecho sobreviniente.

Tipología de la CAO

Daño consumado

Se configura cuando “la amenaza o la vulneración del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela”[87]. En este evento, “ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela imparta una orden para retrotraer la situación”[88]. La Corte ha señalado que “el daño causado debe ser irreversible” para que el juez de tutela pueda declarar la CAO[89]. Por esto, esta categoría ha sido aplicada, entre otras situaciones, cuando el accionante fallece como consecuencia de la vulneración alegada en la tutela[90].

Hecho superado

Se presenta cuando la amenaza o vulneración cesan porque el accionado, “por un acto voluntario”, satisfizo la prestación solicitada por el accionante[91]. En concreto, “el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”[92]. Esta hipótesis puede configurarse, por ejemplo, cuando la accionada “ha dado trámite a las solicitudes formuladas [por los accionantes], antes de que el juez constitucional emita una orden en uno u otro sentido”[93].

Hecho sobreviniente

Esta categoría de CAO fue diseñada con la finalidad de “cubrir escenarios que no encajan en las categorías” de daño consumado o de hecho superado[94]. En ese sentido, “remite a cualquier ‘otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío’”[95]. Por tanto, no es “una categoría homogénea y completamente delimitada”[96]. Este evento puede configurarse, por ejemplo, en los siguientes supuestos: (i) el accionante “asumió la carga que no le correspondía”[97], (ii) el accionante perdió el interés en el resultado del proceso[98] o (iii) “un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada– ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental”[99].

Tabla 9. Tipologías de la CAO.

149. Facultades del juez de tutela ante la CAO. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el juez de tutela “no está en la obligación de proferir un pronunciamiento de fondo”[100] en casos de CAO por hecho superado o situación sobreviniente[101]. Sin embargo, es posible que, a pesar de su configuración, “el proceso amerite un pronunciamiento adicional del juez de tutela, no para resolver el objeto de la tutela –el cual desapareció por sustracción de materia–, pero sí por otras razones que superan el caso concreto”[102]. Al respecto, la Corte ha manifestado que, en los referidos supuestos de CAO, el juez puede “pronunciarse de fondo”[103], con el fin de “precisar si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo”[104]. En particular, la Corte ha señalado que el juez podrá “realizar observaciones sobre los hechos que dieron lugar a la interposición de la tutela”[105], para efectos de[106]: (i) “llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos [que generaron la vulneración] no se repitan”[107]; (ii) “advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes”[108]; (iii) “corregir las decisiones judiciales de instancia”[109] o (iv) “avanzar en la comprensión de un derecho fundamental”[110].

150. Existencia de CAO por hecho sobreviniente. Como se observa de los antecedentes y, en particular, de las actuaciones acaecidas en sede de revisión, la Sala encuentra que el apoderado de los ejecutantes desistió de la medida cautelar de embargo solicitada en el proceso ejecutivo del fallo de la acción de grupo. Esto se verifica a partir de dos elementos procesales. De un lado, la comunicación remitida por el mencionado apoderado a la Corte, al juzgado accionado y al Tribunal Administrativo del Chocó, en donde expresamente informó sobre dicho desistimiento (ver. párr. 82 supra). De otro, en el proyecto de conciliación de las partes del proceso ejecutivo, en el que incluyeron una cláusula que impone a los ejecutantes la obligación de solicitar el levantamiento de la medida cautelar de embargo sobre las cuentas de las entidades ejecutadas (ver. párr. 88 supra). Asimismo, también debe tenerse en cuenta la comunicación remitida a la Corte por la ANM, en la que refirió su conformidad con dicho acuerdo conciliatorio y la inclusión de la cláusula en mención (ver. párr. 89 supra).

151. Habida cuenta de que el problema jurídico de esta decisión gravita alrededor de la extensión de la medida cautelar a bienes que, según las autoridades accionantes son inembargables, para la Sala resulta necesario verificar, como cuestión previa, si esa circunstancia configura CAO para los asuntos acumulados en el presente proceso.

152. Al respecto, debe partirse de advertir que el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 establece como regla supletoria para el trámite de las acciones de grupo, y en los aspectos no regulados por dicha normatividad, al extinto Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

153. En lo que refiere a la solicitud y desistimiento de las medidas cautelares en los procesos de ejecución, y para lo que interesa al presente trámite, la Sala considera importante enfatizar en las siguientes reglas:

154. El artículo 599 del CGP determina que desde la presentación de la demanda “el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado”. Esta solicitud deberá ser analizada por el juez de la ejecución, quien podrá reducir las cautelas a lo necesario y cuando a ello hubiere lugar conforme a lo dispuesto en el artículo mencionado.

155. A su vez, el artículo 316 del CGP determina que “[l]as partes podrán desistir de los recursos interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales que hayan promovido. No podrán desistir de las pruebas practicadas”. El desistimiento habilita al juez para condenar en costas a quien lo solicitó o al pago de perjuicios derivados de una medida cautelar objeto de desistimiento, salvo que concurra alguna de las causales legales previstas en la misma disposición[111], caso en el cual la condena será potestativa.

156. En ese mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado sobre la figura del desistimiento y a partir de la mencionada regulación, que constituye “un derecho de las partes en el proceso, y en su ejercicio, en principio, no constituye una irregularidad o una disfuncionalidad procesal”[112].

157. La Sala considera que ante la concurrencia de prueba suficiente de que la parte ejecutante solicitó el levantamiento de las medidas cautelares, ese hecho configura una circunstancia externa al trámite de las acciones de tutela de la referencia, que constituye un hecho sobreviniente que obliga a declarar la CAO. Ello es así si se tiene en cuenta que, ante la inexistencia de la medida cautelar, pierde soporte sustantivo el problema jurídico sobre la indebida extensión de dicha medida a bienes inembargables. Asimismo, la Corte no advierte que se configure alguno de los supuestos que la facultan para adoptar una decisión de fondo, en relación concreta con el expediente T-10.741.352. Esto, además, si se tiene en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carencia actual de objeto debe analizarse de cara a las pretensiones de la acción de tutela. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que las pretensiones de la ANM consisten principalmente, en que se ordene la suspensión de los efectos del auto interlocutorio de embargo del 24 de julio de 2024, esta se encontraría actualmente satisfecha en virtud del acuerdo conciliatorio y la solicitud de levantamiento de medidas cautelares.

158. Ahora bien, la Sala advierte que contra esta conclusión podría válidamente argumentarse que la declaratoria de CAO no es procedente, puesto que el auto que ordenó la medida cautelar aún no ha sido objeto de revocatoria. En tal sentido, dicha medida se mantiene en el orden jurídico y, a su vez, los efectos de la decisión de la medida provisional adoptada por esta Sala de Revisión se restringió a impedir la entrega de recursos, mas no a dejar sin efecto el embargo decretado por el despacho judicial accionado. También podría objetarse, en un sentido similar a la razón de la decisión de los jueces de instancia, en que habida cuenta de que está en curso un recurso de apelación contra el auto que ordenó la medida cautelar de embargo, entonces en este caso la existencia de CAO quedaría supeditada al resultado de dicho recurso. Pasa la Corte a resolver estas dos objeciones.

159. Sobre el primer asunto, la Corte llama la atención acerca de que, a partir de las estipulaciones que regulan tanto las medidas cautelares en el proceso ejecutivo como su desistimiento, es evidente que aquellas tienen un carácter eminentemente dispositivo. En ese sentido, al constituir la medida cautelar una prerrogativa de la parte ejecutante y, correlativamente, su desistimiento un derecho dentro del procedimiento ejecutivo, entonces le corresponde al juez evaluar la validez de esa manifestación y, en caso de encontrarla ajustada a derecho, proceder a levantar las medidas solicitadas y a declarar las consecuencias jurídicas que el ordenamiento dispone en ese escenario.

160. Ahora bien, en el presente caso se encuentra que esa manifestación de voluntad ya se ha realizado ante el juez competente e, inclusive, las partes dentro del proceso ejecutivo han adelantado acciones tendientes a la conciliación para el pago de las sumas adeudadas, supeditándola al levantamiento del embargo que suscitó las acciones de tutela acumuladas. A pesar de ello, el juez accionado manifestó que no resolverá sobre el asunto. Como se explicará con mayor detalle en apartado posterior de esta sentencia, con esta actuación el juez accionado vulneró los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, no solo de los accionantes sino también de la parte ejecutante, fundándose en una interpretación errónea del alcance de la medida provisional.

161. De este modo, la Sala advierte que el problema jurídico materia de los asuntos acumulados en este proceso versa sobre los efectos del embargo de recursos que presuntamente integran el SGR. A su vez, existe evidencia de la decisión de la parte ejecutante de desistir de dicha medida cautelar, así como de las entidades accionadas de conciliar el pago de la obligación base de la ejecución y bajo el supuesto de la renuncia de la medida cautelar.

162. En lo que respecta a la segunda objeción, la Sala considera que precisamente ante el desistimiento de la medida cautelar el recurso de apelación contra el auto que la decretó perdería su objeto y, por ende, el Tribunal Administrativo debe adoptar la decisión correspondiente una vez el juez de primera instancia en el proceso ejecutivo resuelva sobre esa solicitud. Razones importantes, sumada a la vigencia del principio de efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial de que trata el artículo 11 del CGP, obligan a concluir que si la medida cautelar fue desistida por la parte ejecutante y, a su vez, existe un comprobado ánimo conciliatorio en lo relativo al pago de la obligación base de la ejecución, el proceso ejecutivo no puede quedar supeditado a la resolución de un asunto que, como se demostró en precedencia, perdió su objeto principal, esto es, la voluntad de la parte ejecutante de que su obligación fuese garantizada mediante la medida cautelar de embargo e, inclusive, la renuncia de ejecutar la obligación mediante la vía judicial.

163. En otras palabras, a juicio de la Corte, es desacertado sostener que en virtud de la formulación del recurso de apelación contra la medida cautelar, el juez ejecutivo de primera instancia pierde competencia para pronunciarse sobre la solicitud de desistimiento de dicha medida. Esto más aún cuando la apelación de los autos, de acuerdo con el artículo 323 del CGP, se concede en el efecto devolutivo y, por ende, su interposición no suspende la providencia apelada, ni el curso del proceso.

164. Así, supeditar el trámite de la solicitud de desistimiento a que se resuelva la apelación impetrada contra la medida cautelar generaría cuando menos dos efectos incompatibles con la prevalencia del derecho sustancial. De un lado, impondría una carga desproporcionada para la parte ejecutada, puesto que le obligaría a asumir las consecuencias jurídicas y económicas de la vigencia del embargo, a pesar de que la parte ejecutante optó por desistir de la medida cautelar. De otro, habida cuenta de que dicho desistimiento, como sucede en el presente caso, generalmente viene aparejado a una fórmula conciliatoria entre las partes, la decisión de negar darle curso a la solicitud afecta la misma ejecución de la obligación y, por ende, la efectividad del crédito del acreedor ejecutante. Esta circunstancia resulta agravada en el presente escenario, puesto que los recursos respectivos están dirigidos a indemnizar a los demandantes en la acción de grupo por los perjuicios causados y reconocidos por la jurisdicción contencioso administrativa. Dichos demandantes, como ha sido explicado en esta sentencia, pertenecen a comunidades vulnerables en el departamento del Chocó y que fueron afectados por importantes daños medioambientales.

165. Por ende, lo que corresponde en este caso es la inmediata resolución del asunto por parte del juez accionado y que este luego informe de lo correspondiente al superior jerárquico y con el fin de que se tenga en cuenta respecto de la decisión pendiente sobre el recurso de apelación impetrado contra la medida cautelar. A su vez, insistir en negar injustificadamente el escrutinio judicial de la solicitud de desistimiento, configuraría un escenario de denegación de justicia, incompatible con el derecho al debido proceso. Con todo, sobre este asunto en particular se referirá la Corte en apartado posterior.

167. Sin perjuicio de lo anterior, para la Sala es importante tener en cuenta que en casos donde se presenta CAO, la jurisprudencia constitucional ha establecido que es posible realizar un “pronunciamiento facultativo para realizar pedagogía constitucional o evitar daños a futuro”. Al respecto, la Corte ha precisado que, “[e]n los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental”[113]. Por lo tanto, para la Sala es importante que en esta sentencia, a pesar de la comprobación de la existencia de hecho sobreviniente constitutivo de CAO respecto de la acción de tutela formulada por la ANM, se realicen algunas advertencias al juzgado accionado en la sección resolutiva de esta sentencia, relacionadas con la imperativa necesidad de dar estricto cumplimiento a las disposiciones legales que gobiernan el proceso ejecutivo seguido a la condena en las acciones de grupo. Aclarado este asunto, pasa la Corte a analizar si la decisión judicial objeto de censura incurrió en los defectos alegados por la Defensoría del Pueblo y para el caso del expediente T-11.073.732.

5. Derecho de acceso a la administración de justicia. Reiteración de jurisprudencia.

168. El derecho de acceso a la administración de justicia está consagrado de manera expresa en el artículo 229 de la Constitución Política, que señala que “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”. Ha señalado la jurisprudencia que este derecho, entonces, otorga la posibilidad a todos los residentes en el territorio de acudir “ante las autoridades judiciales con el propósito de que ellas resuelvan sus conflictos jurídicos, los cuales se traducen en la solicitud de protección o restablecimiento de derechos e intereses legítimos, o en procurar la defensa del orden jurídico, de acuerdo con procedimientos preestablecidos, y con el respeto de las garantías sustanciales y procesales previstas en la ley para el efecto”[114]. En últimas, el propósito fundamental del derecho de acceso a la justicia consiste en brindar “vías institucionales para la resolución de los conflictos que surgen de la vida en sociedad, con el propósito de que los ciudadanos puedan gozar de la efectividad de sus derechos fundamentales y se garantice la convivencia pacífica entre los asociados”[115].

169. Asimismo, ha establecido que este derecho tiene una doble connotación, pues de una parte constituye una base esencial del Estado Social de Derecho[116] y, por otra, opera como un derecho fundamental de aplicación inmediata, que interactúa cercanamente con el derecho al debido proceso. Así, en cuanto pilar del Estado Social de Derecho, contribuye a la realización de los fines del Estado como asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, propender por la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, y garantizar el respeto a la dignidad humana y la protección de las personas en su vida, honra y bienes. En tanto derecho de aplicación inmediata, “(i) permite la existencia de diferentes acciones y recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa de sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflictos”[117].

170. Es importante destacar que el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia no se agota en el ejercicio del derecho de acción, sino que incluye la realización adecuada de los trámites, la decisión, y la posibilidad de impugnarla. En este sentido, a través de su ejercicio se pretenden satisfacer, tres elementos fundamentales, a saber: (i) aquellos relacionados al acceso efectivo al aparato judicial; (ii) los relativos al desarrollo del proceso mismo; y (iii) finalmente los atinentes a la decisión y cómo debe darse fin a la controversia[118]. Al respecto, señaló la Corte:

“El acceso a la administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados[119]”[120].

171. Asimismo, el derecho de acceso a la administración de justicia no es absoluto, especialmente porque supone una configuración legal, que determina “las condiciones de acceso y los requisitos para su ejercicio”[121], así como también que implica “la disponibilidad de un preciso e idóneo andamiaje para [el trámite del proceso], y la culminación adecuada del mismo, es decir, conforme a normas preestablecidas para el efecto”[122]. En este sentido, la ley y la configuración del proceso en la misma juega un papel fundamental en el desarrollo y realización del derecho de acceso a la justicia[123].

172. Ahora bien, desde la perspectiva del usuario del sistema judicial, uno de los intereses que realiza al ejercer su derecho de acceso a la justicia consiste en disponer de “procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y obligaciones[124]”[125], así como también que las controversias sean resueltas sin dilaciones injustificadas, en plena conformidad con el debido proceso aplicable a su resolución. En este sentido, “el Estado no solamente está en la obligación de garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato judicial a través de su participación en los procesos establecidos para ese propósito, sino que también implica que “a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas”[126]”[127], y se comprende que una de las dimensiones fundamentales de protección de este derecho consiste en asegurar “que dicho acceso a la justicia sea efectivo, al obtener la resolución de fondo de las pretensiones presentadas”[128].

173. En materia de efectividad del mecanismo como componente del derecho de acceso a la justicia se ha destacado la importancia del principio de celeridad, que exige que “[l]a administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento”[129] (subrayas añadidas), lo que supone que los jueces competentes para decidir sobre los asuntos no incurran en omisiones o dilaciones injustificadas[130], es decir, adopten una solución de fondo a lo solicitado. Al respecto, ha determinado la jurisprudencia que “cuando quien concurre a la jurisdicción no obtiene respuesta de fondo en un término razonable, por razones imputables al aparato judicial, se puede concluir que existe vulneración del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia”[131].

174. Es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha fijado las circunstancias en las cuales se configura una mora judicial injustificada[132]: “[e]n primer lugar, cuando se presente un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial. En segundo término, cuando no exista un motivo razonable que justifique dicha demora (i.e. congestión judicial o el volumen de trabajo). Por último, cuando la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”[133] (subrayas añadidas).

175. Ahora bien, la Corte Constitucional ha reconocido que la tutela es un mecanismo procedente para proteger a los usuarios del sistema judicial en casos de dilaciones injustificadas en la resolución de asuntos de su competencia. En este sentido, se ha indicado que “nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales”[134]. Al mismo tiempo, se ha exigido estricto cumplimiento de los requisitos de procedencia de la tutela, especialmente los de subsidiariedad[135] e inmediatez, aunque se ha especificado que el amparo resultará procedente “cuando sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo opera, en principio, como mecanismo transitorio de protección”[136].

5.1. Los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto. Reiteración de jurisprudencia

176. Habida cuenta de los cuestionamientos formulados por la entidad accionante, la Corte hará una breve caracterización de los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, a continuación:

177. Defecto sustantivo. “De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la providencia judicial cuestionada desconoce de manera manifiesta “el régimen jurídico aplicable a un caso concreto”[137]. Esto ocurre, entre otras, cuando (i) el fundamento de la decisión judicial es una norma que no era aplicable, por impertinente o porque ha perdido vigencia[138]; (ii) el juez interpreta la norma aplicable al caso de forma contraevidente o manifiestamente irrazonable[139]; (iii) la autoridad judicial dejó de aplicar una norma claramente relevante[140] o (iv) el juzgador “incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión”[141]”[142].

178. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. El defecto procedimental “se configura cuando el funcionario judicial incurre en error en la aplicación de las normas procesales “que fijan el trámite a seguir para la resolución de una controversia”[143], siempre que dicho yerro tenga “la entidad suficiente para vulnerar derechos fundamentales”[144]. Este defecto se funda en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, que prevén el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto procedimental se configura cuando: (i) “el funcionario judicial actúa por fuera de los postulados procesales aplicables al caso y, desconoce de manera evidente los supuestos legales”[145]; (ii) “el funcionario judicial prefiere la aplicación irreflexiva y excesiva de las formalidades procesales sobre la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones devienen en una denegación arbitraria de justicia”[146]; (iii) “el funcionario judicial pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”[147] y, por último, (iv) “en el proceso se presenta una demora injustificada que impide la adopción de la decisión judicial definitiva”[148]”[149].

179. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional ha identificado, como modalidades de este defecto, los defectos procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto. “El primero se configura cuando “la vulneración proviene del desconocimiento de ‘los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y de contradicción, y por desconocimiento del principio de legalidad’”[150]. El segundo, “cuando se vulnera ‘en esencia al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”[151]”[152].

180. En cuando al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, la jurisprudencia constitucional lo ha asociado cercanamente, tanto con el derecho de acceso a la administración de justicia, como con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (art. 228 de la CP). Se ha determinado que “ocurre cuando el juez concibe los procedimientos como obstáculos para la efectiva realización del derecho sustancial y, en consecuencia, incurre en una denegación de justicia”[153] y que “puede derivarse de la interpretación, aplicación y valoración normativa y probatoria que lleva a cabo la autoridad judicial”[154]. En este sentido, se puede presentar “cuando el juez (i) aplica disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exige el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva, aunque ello pueda ser una carga imposible de cumplir para las partes; o (iii) incurre en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas”[155].

5.2. Análisis de los defectos invocados.

181. Defectos alegados por el accionante. En el expediente identificado con el radicado T-11.073.732, la Defensoría del Pueblo, actuando en calidad de accionante y por su calidad de administradora del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, alegando la configuración de los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, en el auto del 24 de julio de 2024, por medio del cual el juzgado ejecutor y ahora accionado, decretó el embargo y la retención de dineros de cuentas corrientes de la Agencia Nacional de Minería, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, CODECHOCO y del Municipio de Río Quito, al tiempo que dispuso que los dineros retenidos se consignaran en la cuenta de depósitos judiciales del juzgado, a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba.

182. En opinión de la Defensoría del Pueblo, el juzgado accionado desconoció normas legales claramente aplicables al caso, como los artículos 68, 71, 72 y 73 de la Ley 472 de 1998, que impedían que se ordenara que los dineros retenidos se consignaran en un depósito judicial a nombre del señor Cristóbal Mena Córdoba, con lo cual incurrió en un defecto sustantivo por inaplicación de una norma claramente aplicable al caso. Al respecto, explicó que dichas disposiciones legales establecen que los recursos deben trasladarse obligatoriamente al FDDIC, pues dicha entidad es la competente para realizar el pago de las indemnizaciones ordenadas en la sentencia condenatoria, y no permiten ni contemplan la posibilidad de destinarlos a la constitución de un depósito judicial a nombre del abogado de los beneficiarios de la condena.

183. De otra parte, la Defensoría consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto en la mencionada providencia, en tanto se impuso una formalidad que contradice la ley aplicable, al constituirse un título judicial innecesario e improcedente en el caso concreto de la ejecución a cargo del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó de la sentencia condenatoria del 3 de marzo de 2016, confirmada el 27 de mayo de 2022.

184. Análisis de la situación en concreto. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional considera que el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en su providencia del 24 de julio de 2024, incurrió en los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, alegados por la Defensoría del Pueblo en su acción de tutela. Por esta razón, confirmará el fallo del 7 de marzo de 2025 de la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual revocó la sentencia del 18 de diciembre de 2024, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Defensoría del Pueblo. Esto, por las siguientes razones:

185. Primero, porque las normas que se invocaron en la tutela resultaban claramente aplicables al caso y resultaron desconocidas en el auto del 24 de julio de 2024, con lo cual se configuró el defecto sustantivo. Como se mencionó anteriormente, una de las modalidades del defecto sustantivo se presenta cuandoquiera que una autoridad judicial dejó de aplicar una norma claramente relevante para la solución del caso. En esta oportunidad, la Defensoría cumplió su carga como accionante en sede de tutela, pues sustentó la ocurrencia del defecto en normas que resultaban aplicables para la solución del caso. En la acción de tutela se invocaron los artículos 68, 71, 72 y 73 de la Ley 472 de 1998, cuyo contenido se resume a continuación:

Artículos de la Ley 472 de 1998

Contenido fundamental

Art. 68. Aspectos no regulados

“En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”

Art. 71. Funciones del FDDIC

Son funciones del FDDIC, entre otras:

“d) Efectuar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas en contra de un demandante que haya recibido ayuda financiera del Fondo;

e) Administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 68 [sic, se refiere al artículo 65] numeral 3 de la presente ley”.

Art. 72 Manejo del Fondo

“El manejo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, estará a cargo de la Defensoría del Pueblo”

Art. 73. Monto de la financiación

“El monto de la financiación por parte del Fondo a los demandantes en Acciones Populares o de Grupo será determinado por la Defensoría del Pueblo de acuerdo con las circunstancias particulares de cada caso, teniendo en cuenta, entre otros criterios, la situación socioeconómica de los peticionarios y los fundamentos de la posible demanda.”

Tabla 10. Normas aplicables para la solución del caso que no tuvo en cuenta la autoridad judicial accionada, según la Defensoría del Pueblo.

186. A los anteriores artículos se debe adicionar el artículo 65, núms. 1 y 3, que son referenciados en el artículo 71 de la Ley 472 de 1998, y que indican:

Artículo de la Ley 472 de 1998

Contenido fundamental

Art. 65. Contenido de la sentencia

“[l]a sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:

1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.

[…y…]

3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo […]”.

Tabla 11. Normas aplicables referidas en las disposiciones que mencionó la Defensoría del Pueblo.

187. En conjunto, las referidas disposiciones establecen con claridad que los dineros producto de las indemnizaciones en acciones de grupo, en este caso en la condena del 3 de marzo de 2016, confirmada el 27 de mayo de 2022, debían ser entregados al FDDIC, administrado por la Defensoría del Pueblo, para que esta entidad realizara el pago a los beneficiarios.

188. Además, como bien lo adujo el ad quem en la sentencia de tutela de segunda instancia objeto de revisión, incluso la jurisprudencia vinculante de esta Corte, derivada de la Sentencia C-215 de 1999, había determinado, al declarar exequible el numeral 3 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, que:

“la función de la Defensoría del Pueblo como administradora del ‘Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos’, es recibir el valor total de la indemnización (dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia) y proceder con posterioridad, a pagar las indemnizaciones a quienes integraron el grupo y a cuyo favor se profirió el respectivo fallo. Esto lo reitera el literal e) del artículo 71 de la Ley 472 de 1998 al disponer que será función del citado Fondo, ‘administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 68 (sic) numeral 3 de la presente ley’”[156] (subrayas añadidas).

189. Adicionalmente, la entidad accionante y los tribunales de instancia en la tutela que se revisa advirtieron que, en el fallo del 3 de marzo de 2016, cumpliendo lo establecido en el artículo 65.3 de la Ley 472 de 1998, se dispuso expresamente que los dineros debían ser entregados al FDDIC. En efecto, se puede corroborar que la Sentencia del 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó ordenó en lo relevante:

“[…]

TERCERO: CONDÉNASE a las entidades demandadas, Municipio de Río Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCO), el Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS), y el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial a pagar a título de daños materiales la suma de dinero equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada una de las siete mil cinco (7005) personas integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el proceso y los que lo hagan después, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia.

La suma de dinero constitutiva de esta condena se deberá pagar al Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, administrado en los términos de ley, por el Defensor del Pueblo.

CUARTO: CONDÉNASE a las entidades demandadas, Municipio de Río Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCO), el Instituto Colombiano de Geología y Minería (INGEOMINAS), у el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial a pagar a título de daños inmateriales la suma de dinero equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada una de las siete mil cinco (7005) personas integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el proceso y los que lo hagan después, en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia. La suma de dinero constitutiva de esta condena se deberá pagar al Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, administrado en los términos de ley, por el Defensor del Pueblo.

QUINTO: Como consecuencia de la orden anterior, DISPÓNESE que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído, el monto de la indemnización colectiva objeto de esta condena, sea entregado al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS Е INTERESES COLECTIVOS administrado por el Defensor del Pueblo, y a cargo del cual se pagarán las indemnizaciones, según lo ordenado en el artículo 65-3 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: Dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se realice la referida consignación al fondo mencionado, los actores miembros del grupo deberán acreditar ante el Defensor del Pueblo, con prueba idónea, su pertenencia al grupo de acuerdo con los requerimientos establecidos en la parte motiva de esta sentencia.

[…]

OCTAVO: Luego de finalizado el pago de las indemnizaciones individuales, el FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, en cumplimiento de lo preceptuado en el último inciso del literal b del numeral 3 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, deberá devolver el dinero sobrante a la entidad demandada”[157] (subrayas añadidas).

190. Como puede observarse, la normativa, el fallo que se pretendía ejecutar y el contexto del caso eran unívocos en indicar (i) el papel de la Defensoría como administradora del FDDIC, (ii) que dicho fondo debía recibir los recursos correspondientes a la indemnización, y (iii) que le correspondía administrar y pagar las indemnizaciones correspondientes.

191. Desde esta perspectiva, la decisión plasmada en el auto del 24 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, que ignoró por completo el papel del FDDIC y de la Defensoría del Pueblo en el trámite de ejecución y cumplimiento de la condena en el marco de la acción de grupo, dispuesta en las sentencias del 3 de marzo de 2016 y el 27 de mayo de 2022, permite apreciar con claridad que la autoridad judicial dejó de aplicar una norma claramente relevante. Lo anterior, porque no solo ordenó que los recursos debían ser depositados en una cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia, a nombre de Cristóbal Mena Córdoba, sino que señaló que una vez se cumpliera el embargo debía darse la entrega de los dineros a la parte ejecutante, desconociendo por completo el rol que la ley que rige el trámite de las acciones de grupo reconoce al FDDIC.

192. En efecto, en lo relevante, el auto del 24 de julio de 2024 dispuso:

“[…]

[…]

QUINTO: Cumplida la orden de embargo, ordénese la entrega de los dineros correspondientes a la parte ejecutante, hasta el monto que satisfaga de manera completa la obligación.

[…]”[158] (subrayas añadidas).

193. Es importante resaltar que la accionada no hizo ninguna consideración en la mencionada providencia acerca del alcance o efecto de los artículos 65.3., 68, 71, 72 o 73 de la Ley 472 de 1998, ni explicó siquiera por qué no debían aplicarse en este caso concreto. Tampoco justificó la razón de ignorar los mandatos de la sentencia que se pretendía ejecutar –que disponía expresamente la entrega de los recursos al FDDIC–, ni adujo razones para preferir el esquema del depósito judicial y la entrega directa de tales recursos. Antes bien, dichas normas, fundamentales para este tipo de trámites y procesos, fueron desconocidas por completo en la sustentación del auto atacado y, por ello, la Sala coincide con el fallo de segunda instancia del Consejo de Estado, en tanto que identificó con claridad la ocurrencia del alegado defecto, concretado (i) “al ordenar que los dineros objeto de la medida cautelar se consignen a nombre de un particular”[159], y (ii) al desconocer “que el título base de recaudo ordenó que la indemnización fuera transferido al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, para que se encargara de hacer los pagos a los beneficiarios de la condena”[160].

194. Segundo, porque se configuró el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al preferir aplicar un mecanismo para el recaudo y entrega de los recursos que, aunque existe para otros escenarios procesales, no se acomoda a la naturaleza sustancial que protege el trámite propio de las acciones de grupo. La decisión de instancia respecto de este defecto se asocia cercanamente con las consideraciones propias del análisis que determinó la ocurrencia del defecto sustantivo. En este caso, la Defensoría advirtió que la accionada impuso una formalidad que contradice la ley, consistente en la constitución de un título judicial, lo que va en desmedro y supone el desconocimiento de las disposiciones legales que regulan la administración y pago de la indemnización propia de las acciones de grupo.

195. Como lo señaló la Sala anteriormente, la oposición de la fórmula dispuesta por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó en su auto del 24 de julio de 2024 para el cumplimiento del embargo y la posterior entrega de los dineros con las normas que rigen el trámite de las acciones de grupo resulta evidente. A pesar de ello, dicha autoridad judicial, en la contestación de la tutela promovida por la Defensoría del Pueblo, argumentó que el proceso ejecutivo a adelantar en este caso debía regirse por las normas del CGP, y que por ello el FDDIC no tendría un papel que jugar en este caso.

196. Explicó que el artículo 298 del CPACA establece que “[u]na vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor” (subrayas añadidas). En consecuencia, considera que las normas aplicables en este caso serían únicamente las del CGP y que “a partir del momento en que se libró el correspondiente mandamiento ejecutivo, las entidades condenadas perdieron la posibilidad de hacer el pago vía administrativa, con la intervención del FDDIC, como se estableció en la sentencia ordinaria de acción de grupo, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 472/1998 y el artículo 192 del CPACA), en tanto que, en la actualidad, ante su incumplimiento, el pago lo deben hacer vía judicial y de manera forzosa ante el juez de conocimiento, en los términos del artículo 298 del CPACA y del artículo 306 del CGP)”[161]. Asimismo, consideró que “pagar una sentencia de acción de grupo, sin la intervención de la Defensoría del Pueblo, no quebranta el derecho sustancial, y mucho menos las contenidas [sic] en el numeral 3 del artículo 65 de la Ley 472/98, pues el deber del deudor se satisface únicamente pagando y no alegando la manera en que se debe hacer el pago”[162], esto a partir de una decisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

197. A pesar de que ninguna de estas circunstancias se explicó o siquiera expuso en el auto del 24 de julio de 2024, razón de más para reconocer una vulneración del debido proceso en este caso, esta Sala de Revisión considera que el accionado prefirió aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto, así como exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva.

198. Esto, pues no solo desconoció que en el marco del trámite de las acciones de grupo la propia Ley 472 de 1998 dispone que, en aspectos no regulados por dicha normativa, aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy día sustituido por el CGP, pero solo en lo que no contraríe las normas del Título III de la Ley 472 de 1998, relativo al proceso en las acciones de grupo. En este sentido, el trámite de la ejecución en este caso concreto podría adelantarse en lo general de acuerdo con las disposiciones del CGP, pero jamás podría soslayarse el papel del FDDIC para la recepción de la indemnización –incluso la obtenida judicialmente producto del proceso ejecutivo–, ni tampoco su función como administrador y pagador de las indemnizaciones, pues aquello hace parte integral del régimen especial que rige para este tipo de procedimientos.

199. Así, con la decisión de prescindir de la aplicación de normas de la Ley 472 de 1998, el juez accionado no solamente amenazó la eficacia de una acción constitucional –por desconocer normas importantes de su régimen procesal–, sino que afectó el debido proceso de las partes en la acción de grupo, al infringir las disposiciones a las que debían atarse en el trámite, como se vio anteriormente. Asimismo, no es posible identificar una razón asociada a la eficacia de la ejecución o a la prevalencia del derecho sustancial, que justifique, o al menos, explique la razón para desconocer las normas especiales que rigen el trámite de los procesos en las acciones de grupo. La participación de la Defensoría y del FDDIC no supone una razón de retraso, sino por el contrario una garantía en torno a la efectividad de la indemnización y una eficiente administración del trámite para su reconocimiento y pago, sin contar con la seguridad y garantía de conservación de los recursos comprometidos con la indemnización.

200. Al mismo tiempo, al no tener la mínima consideración por lo establecido en el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, el juez accionado exigió el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva, ordenando la constitución del depósito judicial y disponiendo la entrega de dineros a la parte ejecutante, sin considerar la prevalencia del régimen especial propio de las acciones de grupo. Asimismo, no desarrolló en su providencia judicial razón alguna para justificar la aplicación de una norma que no era especial para el caso concreto, ni para justificar el cambio en la forma de entrega de la indemnización, de manera contraria a la explícitamente establecida en las sentencias que buscaban ejecutarse.

201. En estos términos, esta Sala de Revisión considera que también se configuraron tanto el defecto sustantivo, como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ambos oportunamente alegados por la Defensoría, por lo que se confirmará parcialmente en los términos antes expuestos, la decisión de 7 de marzo de 2025 de la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

202. Como lo indicó esta Sala, la confirmación del fallo objeto de revisión es parcial porque, si bien amparará los derechos fundamentales invocados por la Defensoría del Pueblo, la comprobación acerca del desistimiento de las medidas cautelares por parte del ejecutante torna inane una revocatoria también parcial del auto objeto de cuestionamiento. Así, para la Sala la solución más idónea en el caso es ordenar al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que resuelva de fondo sobre la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares formulada por el ejecutante y conforme se acreditó en el análisis del expediente T-10.741.352.

6. Cuestión final: Violación del acceso a la administración de justicia por indebida interpretación de la medida cautelar dictada en sede de revisión.

203. La Sala de Revisión considera oportuno resaltar como elemento final de la presente sección, una circunstancia sobreviniente derivada de la medida provisional dictada el pasado 25 de febrero de 2025, mediante el Auto 196 de 2025 (ver párr. 31 supra). En dicha providencia la Sala dispuso, en lo más relevante, que el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó debía suspender inmediatamente cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control ejecutivo seguido de sentencia que estaba a su cargo, así como cualquier otra acción encaminada a la entrega de dineros, hasta tanto se realizara la notificación de la presente sentencia de revisión.

204. Como se puede apreciar, la medida provisional dictada por esta Sala tenía un solo destinatario, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, y un solo contenido, a saber: la suspensión de cualquier acción de entrega de los dineros correspondientes a la indemnización, hasta tanto el presente trámite de revisión culminara. En este sentido, no se sustrajo la competencia ni la jurisdicción de los jueces y tribunales del caso para adelantar cualquiera otro tipo de trámites propios de la actividad judicial pues, se insiste, la medida solo se enfocó en suspender la entrega de los recursos.

205. A pesar de lo anterior y de la claridad de la medida provisional adoptada, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó determinó, en el auto del 8 de abril de 2025 (ver párr. 89 supra), que se abstendría de resolver la solicitud de desistimiento y el levantamiento de la medida cautelar. En cambio, adujo que se estaría a “lo que sobre el particular resuelva el Honorable Tribunal Administrativo del Chocó, en donde se tramitan las alzadas contra las providencias antes referidas y/o la decisión que determine la Honorable Corte Constitucional”[163]. En el auto se explicó que:

“[S]eria del caso poner fin a la controversia suscitada en relación al “Auto del 24 de Julio de 2024 y Auto del 15 de noviembre de 2024, tal como lo pidió la parte ejecutante y la Agencia Nacional de Minería, ello, de conformidad a lo dispuesto en los articulo 316 y el numeral 1 del artículo 597 del Código General del Proceso, sino (sic) fuese porque las referidas providencias fueron objeto de recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Chocó, y adicionalmente, el Auto del 24 de julio de 2024, se encuentra en revisión por parte de la Corte Constitucional, al punto que, mediante Auto No. 196 del 25 de febrero de 2025, dentro del expediente T- 10.741.352, el Alto Tribunal Constitucional, ordenó:

‘(…) la suspensión inmediata de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control Ejecutivo seguido de Sentencia, promovido por Cristóbal Mena Córdoba y Otros contra el Municipio de Río Quito y Otros. Esto en relación con las sumas consignadas a las cuentas bancarias embargadas mediante el auto interlocutorio del 24 de julio de 2024 y de las que es titular la Agencia Nacional de Minería.’.

En razón a lo anterior, este Despacho se abstendrá de resolver la solicitud de desistimiento y levantamiento de la medida cautelar en relación a los Autos del 24 de Julio de 2024 y 15 de noviembre de 2024, para en su lugar, atenerse a lo que sobre el particular resuelva el H. Tribunal Administrativo del Chocó, en donde se tramitan las apelaciones o a la decisión que adopte la Corte Constitucional en el expediente de tutela T-10.741.352”[164] (subrayas añadidas).

206. De otro lado, se informó que respecto del recurso de apelación interpuesto el 30 de julio de 2024 en contra del auto del 24 de julio de 2024, no se había producido una decisión de fondo. Esto, pues mediante el auto del 20 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó dispuso abstenerse de resolver los recursos de apelación que cursaban en dicho despacho, en contra de los autos de 24 de julio de 2024 -decreto de embargo y retención- y 19 de septiembre de 2024 –liquidación y aprobación del crédito–, “considerando que, la suspensión decretada por la Corte Constitucional impide proferir un pronunciamiento de fondo, pues ello quebrantaría la seguridad jurídica”[165].

208. En este sentido, esta Sala de Revisión considera que la abstención de darle trámite a asuntos ajenos a la entrega de dineros, única actividad suspendida en virtud de la medida provisional dispuesta en el Auto 196 de 2025, se fundó en una comprensión incorrecta del sentido de dicha decisión.

209. Esta Sala de Revisión no alberga ninguna duda en torno a que la medida provisional dictada no contiene ningún elemento que impida a los estrados judiciales encargados del caso el ejercicio de su actividad jurisdiccional pues, se reitera, las órdenes de la providencia únicamente apuntan a la suspensión de la entrega de dineros. Asimismo, la intención de la Sala Séptima de Revisión se centró únicamente en preservar los recursos suspendiendo la entrega, no generar el bloqueo de los procesos o sustraer la competencia de los jueces naturales del caso para dirigir y actuar en el proceso de los cuales están encargados. En suma, bajo ninguna perspectiva de interpretación razonable de las medidas provisionales era posible concluir que con el Auto 196 de 2025 el proceso sería lo que resultaría suspendido, y menos aún que la competencia judicial debía quedar anulada hasta la decisión de la Corte Constitucional en sede de revisión. Por lo anterior, la inhibición de los jueces para resolver sobre los casos, la abstención de conocer, darle trámite y decidir sobre solicitudes de desistimiento de medidas y decisión del recurso de apelación, que no pueden equipararse a medidas de entrega de dineros, no podía ni puede justificarse ni en el hecho de que en la actualidad se adelante un trámite de revisión de tutelas surgidas en torno al proceso ejecutivo, ni en virtud de la medida provisional establecida en el Auto 196 de 2025.

210. Debido a lo anterior, y habida consideración de que la omisión en el cumplimiento del deber de los jueces del presente caso es injustificada y, por ello, la falta de pronunciamiento eficaz respecto de las solicitudes de las partes, tanto del desistimiento de las medidas cautelares, como frente al recurso de apelación, la Sala estima necesario adoptar órdenes sobre el particular. Ello más aún si se tiene en cuenta que la autoridad judicial accionada, mediante el mencionado auto del 8 de abril de 2025, supeditó el trámite de ejecución a las órdenes que adoptase la Corte. En ese sentido, se dispondrá que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, de manera inmediata, asuma el conocimiento de la solicitud de “desistimiento de todas y cada una de las medidas cautelares solicitadas”, elevada por los ejecutantes el 25 de marzo de 2025, y coadyuvada por la ANM, dándole el trámite correspondiente y debiendo resolver dentro de los cinco días siguientes a la notificación de esta sentencia.

211. Por otro lado, la Sala advierte al Tribunal Administrativo del Chocó sobre el alcance de las medidas provisionales dispuestas en el Auto 196 de 2025, reafirmando que las mismas no implican una suspensión de los procesos, ni la interrupción de la competencia de los jueces naturales del caso para resolver asuntos distintos a la entrega de los dineros producto de la indemnización, e instando a garantizar, en la mayor medida posible la resolución oportuna de los recursos, a fin de preservar el derecho de acceso a la justicia de las partes en el trámite.

7. Remedios y decisiones a adoptar

212. Con base en los argumentos anteriores, la Sala Séptima de Revisión concluye que se está ante la CAO en lo que respecta al presunto defecto sustantivo derivado de la imposición de medidas cautelares sobre los recursos que, según los accionantes, conforman el SGR, asunto materia de debate en el expediente T-10.741.352. Esto, por la comprobación acerca de la decisión de la parte ejecutante de desistir del embargo de tales sumas y, en consecuencia, su solicitud de levantamiento de dicha medida ante el juzgado accionado.

213. Asimismo, también concluye que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó incurrió en defecto sustantivo al desconocer las disposiciones legales que establecen las competencias del FDDIC y en lo que respecta a su función de distribución de las indemnizaciones decretadas en el marco de las acciones de grupo. Por esta razón, confirmará parcialmente el fallo adoptado por el juez de tutela de segunda instancia en el expediente T-11.073.732.

214. En consecuencia, la Sala levantará la medida provisional decretada mediante el Auto 196 de 2025. Igualmente, revocará el fallo de tutela de segunda instancia en el expediente T-10.741.352 y, en su lugar, declarará la existencia de CAO por acaecer un hecho sobreviniente. Como se indicó, se confirmará parcialmente la sentencia de segunda instancia en el expediente T-11.073.732. Asimismo, se ordenará al juzgado accionado que, dentro los cinco días siguientes a la notificación de esta sentencia resuelva sobre la solicitud de desistimiento y levantamiento de medidas cautelares formulado por el demandante en el proceso ejecutivo surtido contra las ANM, CODECHOCO, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el municipio de Río Quito. Asimismo, advertirá a las autoridades judiciales para que en lo sucesivo se abstengan de volver a incurrir en las conductas consistentes en no conocer, tramitar y decidir de manera oportuna y de fondo las solicitudes que se presentaron en el desarrollo del proceso.

215. Por último, la Sala ordenará la comunicación de la presente decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo del Chocó, para lo de su competencia. Además, advertidas las circunstancias del caso, compulsará copias a (i) la Fiscalía General de la Nación y en virtud de la investigación penal que se surte contra Yeferson Romaña Tello, juez Primero Administrativo de Quibdó, por el presunto delito de prevaricato por acción; y (ii) a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con el fin de que, en ejercicio de sus competencias, determine si existe responsabilidad disciplinaria derivada de las actuaciones judiciales descritas en esta sentencia y en el marco del proceso ejecutivo mencionado. Esto, a juicio de la Sala, es relevante porque (i) está en trámite un proceso penal ante el Juzgado 67 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, que versa sobre las actuaciones materia de análisis en la presente decisión; (ii) los argumentos anteriormente planteados permiten inferir que se realizó una interpretación abiertamente improcedente de la normativa aplicable -como lo concluye esta sentencia al estudiar el caso concreto-; y (iii) se puso en riesgo el derecho a la reparación de las víctimas por el empleo que se destinó al dinero dispuesto al pago de las indemnizaciones. Ello debido a las órdenes judiciales que, de manera contradictoria con el orden jurídico, omitieron la correcta aplicación de las disposiciones legales que regulan el modo de distribución de las indemnizaciones derivadas de condenas en procesos de acción de grupo.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE

PRIMERO. LEVANTAR la medida provisional decretada mediante el Auto 196 del 25 de febrero de 2025.

SEGUNDO. En relación con el expediente T-10.741.352, REVOCAR la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR la existencia de carencia actual objeto por la comprobación de un hecho sobreviniente.

TERCERO. En relación con el expediente T-11.073.732, CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 7 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

CUARTO. ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que, en el término improrrogable de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a resolver de fondo sobre la solicitud de desistimiento de las medidas cautelares, formulada por José Dolores Palacios Córdoba, abogado coordinador de los demandantes en la acción de grupo promovida por Cristóbal Mena Córdoba y otros, contra el municipio de Río Quito y otros. Al decidir, deberá sujetarse de manera estricta al ordenamiento aplicable y, especialmente, el numeral 3 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998 y la decisión de la acción de grupo según la cual los recursos deben consignarse al FDDIC.

QUINTO. ADVERTIR al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó de abstenerse de incurrir nuevamente en las conductas consistentes en no conocer, tramitar y decidir, de manera oportuna y de fondo, la solicitud de desistimiento de la medida de embargo y el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó dicha medida, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEXTO. Por intermedio de la Secretaría General, COMUNICAR esta sentencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo del Distrito Judicial de Chocó, para lo de su competencia.

OCTAVO. LIBRAR, por intermedio de la Secretaría General, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] El 25 de abril de 2025, la Sala de Selección de Tutelas informó que el 31 de marzo de 2025 el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A, remitió el expediente con número único de radicado 27001-23-33-000-2024-00169-00/01. El 10 de abril de 2025, al expediente en mención se le asignó el numero interno de radicado T-11.073.732. De acuerdo con el rango, dicho expediente fue estudiado por la Sala de selección de tutelas número cinco.

[2] Artículo 593. Embargos. Para efectuar el embargo se procederá así 1(…)

10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo.

Cuarto, Administrativo Del Circuito Judicial De Valledupar, Temas: Tutela Contra Providencia Judicial Revoca La Decisión Que Declaró Improcedente Por Existencia De Otro Mecanismo De Defensa Judicial Excepciones Al Principio De Inembargabilidad De Los Dineros De Entidades Públicas- Enfoque Diferencial Sujeto De Especial Protección Constitucional. Sentencia De Segunda Instancia.

[5] Ibíd., fl. 3. Entre otras.

[6] La cita de la providencia es la siguiente: “Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS, providencia de 23 de agosto de 2024, Radicación número: 05001-23-31-000-2020-00185-01 (71101)”.

[7] El listado se elaboró a partir de la información presentada en las sentencias de primera y segunda instancia, emitidas respectivamente por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sección Primera de Decisión, del 3 de septiembre de 2024, y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 31 de octubre de 2024, en el marco del presente proceso, identificado con el radicado 27001-23-33-000-2024-00086-01 ACUMULADO.

[8] Derivado de sentencia del 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó en todas sus partes la sentencia del 3 de marzo de 2016, del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que accedió a las súplicas de demanda de 7,006 personas tramitadas a través de acción de grupo contra el municipio de Rio Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), el Instituto Colombiano de Geología y Minería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por estimar que fueron administrativamente responsables por el deterioro causado por actividades mineras desarrolladas en la cuenca del rio Quito (trámite de acción de grupo también identificado con el radicado 27001-33-31-001-2009-00224-00/01).

[9] Al respecto, los demandantes refieren como sustento de la inembargabilidad, especialmente, el art. 133 de la Ley 2056 de 2020 y el Concepto Jurídico No. 1-2021-035664 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

[10] En tanto la medida “está afectando directamente recursos que no son titularidad del ejecutado (ANM), en contravía del artículo 599 del Código General del Proceso”. En: Demanda ANM, fl. 11. También, demanda del municipio de Socha, fl. 12, entre otras.

[11] Ver, sentencia de primera instancia del 3 de septiembre de 2024, Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, fl. 21.

[12] Ibíd, fl. 17. Entre otras.

[13] Demanda municipio de Socha, fl. 18. Entre otras.

[14] Demanda del municipio de Tadó, fl. 23.

[15] Demanda ANM, fl. 4.

[16] Municipio de Socha vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[17] Municipio de Íquira vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[18] Municipio de Buenos Aires vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[19] Municipio de Unión Panamericana vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[20] Municipio de Titiribí vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[21] “Artículo 2.2.3.1.3.1. Reparto de acciones de tutela masivas. Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas. || A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. || Para tal fin, la autoridad pública o el particular contra quienes se dirija la acción deberán indicar al juez competente, en el informe de contestación, la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión, en los términos del presente artículo, señalando el despacho que, en primer lugar, avocó conocimiento, sin perjuicio de que el accionante o el juez previamente hayan podido indicar o tener conocimiento de esa situación”.

[22] Mediante autos interlocutorios No. 0726 de 16/08/2024, 0777 de 20/08/2024, 1093 de 21/08/2024, 73 de 21/08/2024, 780 de 21/08/2024, 0734 de 23/08/2024, 0739 de 28/08/2024,

[23] Sentencia de primera instancia, fl. 11. Se indica que el 29/08/2024 la ANM allegó al despacho acreditación de notificación de la tutela realizada a los municipios beneficiarios de regalías (fl. 12).

[24] “Artículo 2.2.3.1.2.1. Reparto de la acción de tutela. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: […]

5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada”. (modificado por el art. 1 del Decreto 333 de 2021).

[25] La autoridad judicial declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, además de los ya mencionados, de los municipios de Unión Panamericana, Titiribí, Caparrapí, Cartago, Sativasur, Boavita, Tuta, Medio San Juan, Agustín Codazzi, Marmato, Samacá, Chiscas, Palermo, Tauramena, Tadó, Becerril, Girardota, Bagre, Aracataca, Villa del Rosario, Sogamoso, Durania, Maripi, San Pablo de Borbur, Riofrio, Guaduas, Villa de Leyva, Quípama, Sonson.

[26] Archivo “11 Anexos” del expediente 27001233300020240012500, correspondiente al proceso de Municipio de Planeta Rica, Córdoba vs. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.

[27] Archivo “Acta de Reparto” del expediente 27001233300020240012500.

[28] El 20 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante auto interlocutorio núm. 0731, ordenó vincular a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo “para que [hicieran] parte [del] proceso y se pronunci[aran] al respecto si [era] su deseo”.

[29] En cumplimiento de lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, el expediente de la referencia fue remitido por el tribunal de segunda instancia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

[31] El Ministerio de Minas y Energía dio traslado a la Agencia Nacional de Minería de los siguientes interrogantes: (i) “[i]ndique si la cuenta de ahorros No. 0000629006 del Banco de Bogotá, administrada por la ANM, objeto de la medida cautelar debatida, es receptora de recursos de regalías y, si es así, qué montos correspondientes a recursos del sistema se han girado a la cuenta indicada” y (ii) “[i]ndique si la cuenta de ahorros No. 578338832 del Banco de Bogotá es receptora de recursos de regalías y, si es así, qué montos correspondientes a recursos del sistema se han girado a la cuenta indicada”.

[32] Dirección de Gestión y Promoción del Sistema General de Regalías del Departamento Nacional de Planeación

[33] Acción de tutela que presentó la Defensoría del Pueblo en contra del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó (Chocó).

[34] La Sala Séptima ordenó que una vez recolectadas las pruebas se pusieran a disposición de las partes por un término de tres (3) días, para que las entidades e instituciones vinculadas al proceso y los terceros con interés legítimo se pronuncien respecto de las mismas. Lo anterior, en cumplimiento de lo previsto en el inciso primero del artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional).

[35] El numeral 9 del artículo 56 del Reglamento de la Corte Constitucional establece que “la Sala de Selección podrá́ decidir sobre la acumulación de un expediente seleccionado a otro previamente escogido y con el que guarde similitud en sus problemas jurídicos”.

[36] Archivo SOLICITUD DE IMPULSO PROCESAL, fl. 1.

[37] Radicado: 27001333300120090022400

[38] Archivo ACUERDO DE CONCILIACIÓN CON ANEXOS (2).pdf, incluido en la carpeta de documentos comprimidos remitida por el Ministerio de Ambiente.

[39] Ib, p. 13.

[40] Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 1.

[41] Cfr. Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 2.

[42] Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 2.

[43] Ibidem.

[44] Ibid., fl. 5.

[45] Al respecto, los solicitantes resaltaron que el contenido de los autos objeto de apelación no correspondía con la orden de suspensión dispuesta por la Corte Constitucional en el presente trámite:

Orden constitucional

Auto apelado

Conclusión

Suspensión de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control Ejecutivo seguido de Sentencia.

Decreto de embargo y retención sobre las cuentas de las entidades ejecutadas.

No hay amenaza o vulneración de la seguridad jurídica.

Suspensión de cualquier acción dirigida a la entrega de dineros a los acreedores dentro del medio de control Ejecutivo seguido de Sentencia.

Liquidación del crédito judicial.

No hay amenaza o vulneración de la seguridad jurídica.

Cfr. Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 9.

[46] Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 13.

[48] Archivo #103 DESISTIMIENTO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, fl. 2.

[49] Cfr., Archivo #103 DESISTIMIENTO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, fls. 3-5.

[50] Archivo #103 DESISTIMIENTO MEDIDAS CAUTELARES, fl. 3.

[51] Ibid., fl. 3.

[52] Ibid., fl. 8.

[53] Ibid., fl. 9.

[54] El juez rechazó el recurso de apelación porque “el Auto del 22 de octubre de 2024, no resolvió́ una medida cautelar, ni fijó el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla, sino que levantó una medida cautelar, por petición de la parte ejecutante (artículo 597 del CGP), lo cual, es distinto a los presupuestos que exige el numeral 8 del artículo 321 del CGP , el que, por demás, no contempla como apelable el auto que levanta una medida cautelar, sino que lo es, el auto que fija el monto de la caución para levantar la medida cautelar”.

[55] Rosa Iris Palacios Romaño y Nievelina Palacios Palacios.

[56] La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó vinculó a la Agencia Nacional de Minería, al municipio de Rio Quito, a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[57] Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2022.

[58] Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005 y T-613 de 2012.

[59] Corte Constitucional, sentencias T-381 de 2018; T-623 de 2012, T-773A de 2012, SU-173 de 2015, T-898 de 2014, T-1025 de 2005, T-552 de 2006.

[60] Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2021.

[61] Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.

[62] Corte Constitucional, Sentencia T-273 de 2015. Ver también sentencias T-112 de 2021 y T-001 de 2022.

[63] Corte Constitucional, Sentencia SU-573 de 2019. Ver también Sentencia T-001 de 2022.

[64] Corte Constitucional, Sentencia SU-134 de 2022. Ver también Sentencia T-075 de 2023

[65] Ib.

[66] Ib.

[67] Corte Constitucional, sentencias SU-691 de 2017 y T-391 de 2022.

[68] Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022.

[69] Ib.

[70] Corte Constitucional, sentencia SU-214 de 2023. Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-379 de 2019 y C-590 de 2005, entre otras.

[71] Corte Constitucional, sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023.

[72] Corte Constitucional, SU 388 de 2023.

[73] Corte Constitucional, Sentencia T-320 de 2021

[74] Corte Constitucional, Sentencias T-282 de 2022, T-240 de 2021, T-271 de 2025, SU-116 de 2018 y SU 087 de 2025.

[75] Ib.

[77] Ley 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

[78] Defensoría del Pueblo, Resolución 1504 de 2020.

[79] Corte Constitucional, Sentencia SU-379 de 2019.

[80] Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2023.

[81] Departamento Nacional de Planeación. Consultar en el siguiente link: https://www.dnp.gov.co/atencion-al-ciudadano/Paginas/que-es-el-sistema-general-de-regalias%E2%80%8B.aspx#:~:text=El%20Sistema%20General%20de%20Regal%C3%ADas%20(SGR)%20es,los%20recursos%20naturales%20no%20renovables%20del%20pa%C3%ADs.

[82] Corte Constitucional, T-127 de 2014.

[83] Corte Constitucional, sentencias T- 377 de 2021, T- 248 de 2021, T-076 de 2019, T-319 de 2018 y T-149 de 2018, entre otras.

[84] Ib.

[85] Corte Constitucional, Sentencia T-565 de 2019. Cfr., entre otras, las sentencias T-029 de 2019, T-063 de 2018, T-100 de 2017 y T-701 de 2016.

[86] Corte Constitucional, sentencias SU-508 de 2020, T-149 de 2018, T-261 de 2017, T-481 de 2016, T-321 de 2016 y T-200 de 2013.

[87] Corte Constitucional, sentencias T-149 de 2018 y T-011 de 2016.

[88] Corte Constitucional, sentencias SU-109 de 2022 y SU-522 de 2019.

[89] Corte Constitucional, Sentencia SU-522 de 2019.

[90] Ib.

[91] Corte Constitucional, Sentencia T-070 de 2022. Cfr. Sentencias SU-109 de 2022 y T-344 de 2019. La Corte Constitucional ha señalado que, en este evento, debe constatarse que (i) la pretensión de la tutela se satisfizo por completo y (ii) la accionada “haya actuado (o cesado en su accionar) motu proprio, es decir, voluntariamente” (cfr. Sentencias T-241 de 2022 y SU-522 de 2019).

[92] Corte Constitucional, Sentencia SU-540 de 2007.

[93] Corte Constitucional, Sentencia T-344 de 2019. Cfr. Sentencia T-070 de 2018.

[94] Corte Constitucional, Sentencia SU-522 de 2019.

[95] Ib. Cfr. Sentencia SU-225 de 2013.

[96] Ib.

[97] Corte Constitucional, sentencias T-149 de 2018 y T-481 de 2016.

[98] Ib. Cfr. Sentencia SU-522 de 2019.

[99] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2021.

[100] Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2021. Cfr., entre otras, las sentencias T-076 de 2019, T-149 de 2018, T-011 de 2016 y T-970 de 2014.

[101] Al respecto, la Sala Plena ha precisado que “es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo”. Cfr. Sentencia SU-522 de 2019.

[102] Corte Constitucional, Sentencia SU-522 de 2019.

[103] Ib.

[104] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2021. En este evento, la Corte ha señalado que el juez podrá “(i) ‘advertir a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela’; (ii) ‘informar al [accionante] o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño’; (iii) ‘compulsar copias (…) a las autoridades competentes’ o (iv) ‘proteger la dimensión objetiva de los derechos transgredidos’”. Cfr. Sentencias T-377 de 2021 y SU-522 de 2019, entre otras.

[105] Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 2019, reiterada por la Sentencia T-248 de 2021.

[106] Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2021. Cfr. Sentencia T-038 de 2019.

[107] Corte Constitucional, sentencias T-039 de 2019 y T-387 de 2018.

[108] Corte Constitucional, sentencias T-152 de 2019, T-038 de 2019, T-205A de 2018 y T-236 de 2018

[109] Corte Constitucional, sentencias T-155 de 2017 y T-842 de 2011.

[110] Corte Constitucional, sentencias T-152 de 2019 y T-205A de 2018.

[111] El juez podrá abstenerse de imponer la condena en costas o perjuicios cuando: (i) las partes así lo convengan; (ii) se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido; (iii) se desista de los efectos de la sentencia favorable ejecutoriada y no estén vigentes medidas cautelares; o (iv) el demandado no se oponga al desistimiento de las pretensiones que de forma condicionada presente el demandante respecto de no ser condenado en costas y perjuicios. De la solicitud del demandante se correrá traslado al demandado por tres (3) días y, en caso de oposición, el juez se abstendrá de aceptar el desistimiento así solicitado. Si no hay oposición, el juez decretará el desistimiento sin condena en costas y expensas.

[112] Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2016, fundamento 6.4.4.

[113] Corte Constitucional, Sentencia SU 522 de 2019.

[114] Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2008.

[115] Corte Constitucional, Sentencia T-608 de 2019.

[116] Sobre la relación del derecho de acceso a la justicia con el Estado Social de Derecho ha señalado la jurisprudencia:

“Desde la perspectiva constitucional la adopción por parte del Constituyente del modelo del Estado Social de Derecho implica que el acceso a la administración de justicia así como a los demás derechos reconocidos en la Constitución, exige que su garantía se haga de forma efectiva, pues su simple protección formal, es decir, la mera enunciación de los mismos en una Carta de derechos sería incoherente con el mandato de respeto de la dignidad humana. Es por ello, que el mismo artículo 5º Superior reconoció, sin discriminación alguna, la supremacía de los derechos inalienables de las personas, incluido el de acceso a la administración de justicia, que como ya se anotó, debe garantizarse de forma material y efectiva” (Corte Constitucional, sentencia T-954 de 2006).

[117] Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2008.

[118] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-916 de 2014.

[119] Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia No. T-173 del 4 de mayo de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.

[120] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.

[121] Ibidem.

[122] Corte Constitucional, Sentencia T-916 de 2014.

[123] Es importante destacar que la primera regulación sobre el derecho de acceso a la justica que ilustra el alcance y características del derecho se encuentra en la regulación estatutaria recientemente aprobada, mediante la ley 2430 de 2024. En su artículo 2, dicha ley acota el alcance de la garantía de acceso a la administración de justicia y delinea elementos fundamentales de la oferta a cargo del Estado.

[124] Corte Constitucional, sentencias T-597de 1992, SU-067de 1993, T-451 de 1993 y T-268 de 1996, entre otras.

[125] Corte Constitucional, Sentencia T-916 de 2014.

[126] Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002.

[128] Ibidem.

[129] Ley Estatutaria de Administración de Justicia, art. 4, tal como fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1285 de 2009.

[130] Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-441 de 2015 y T-608 de 2019.

[131] Corte Constitucional, Sentencia T-608 de 2019.

[132] Entendida esta en oposición a una mora judicial justificada, derivada del exceso en la carga de trabajo por “acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos” (Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2016). El concepto se ha desarrollado en las sentencias T-099 de 2021, T-292 de 1999 y T-220 de 2007. A su vez, este concepto fue citado en las sentencias T-230 de 2013 y T-052 de 2018.

[133] Corte Constitucional, Sentencia T-099 de 2021.

[134] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, citada por la sentencia T-099 de 2021.

[135] Respecto de la subsidiariedad, se ha indicado que en algunas situaciones especialmente gravosas para el usuario del sistema judicial -como la privación de la libertad-, basta para su cumplimiento la verificación de dos requisitos: “i) la acreditación por parte del interesado de haber asumido una actitud procesal activa y ii) el hecho de que la parálisis o dilación no obedezca a su conducta procesal” (Corte Constitucional, sentencia T-099 de 2021, refiriendo las reglas de la sentencia SU-394 de 2016).

[136] Corte Constitucional, Sentencia T-099 de 2021.

[137] Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022. Ver también, sentencia SU-074 de 2022.

[138] Corte Constitucional, sentencias SU-141 de 2020, SU-242 de 2015 y SU-159 de 2002.

[139] Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de 2019.

[140] Corte Constitucional, sentencias SU-424 de 2016, T-462 de 2003 y T-842 de 2001.

[141] Corte Constitucional, Sentencia SU-659 de 2015.

[142] Corte Constitucional, Sentencia SU-060 de 2024.

[143] Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2021

[144] Id.

[145] Corte Constitucional, sentencias SU-074 de 2022 y SU-108 de 2020.

[146] Corte Constitucional, sentencias SU-388 de 2021y SU-418 de 2020.

[147] Corte Constitucional, sentencias SU-071 de 2022 y SU-061 de 2018.

[148] Corte Constitucional, sentencias SU-286 de 2021, SU-128 de 2021, SU-418 de 2020 y SU-108 de 2020.

[149] Corte Constitucional, Sentencia SU-387 de 2022.

[150] Corte Constitucional, Sentencia SU-108 de 2020. Cfr. Sentencia SU-573 de 2017.

[151] Ib.

[152] Corte Constitucional, Sentencia SU-387 de 2022.

[154] Ibidem.

[155] Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009.

[156] Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999.

[157] Ver, sentencia de tutela de primera instancia del 18 de diciembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, Exp. T-11.073.732.

[158] Auto del 24 de julio de 2024 del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó.

[159] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de tutela de segunda instancia del 7 de marzo de 2025.

[160] Ibidem.

[161] Sentencia de tutela de primera instancia del 18 de diciembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, Exp. T-11.073.732.

[162] Ibidem.

[163] Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 2.

[164] Archivo 12025E1017431_00002 (1).pdf, fls. 2-3.

[165] Archivo Puesta_en_conocimiento_denegación_administración_justicia.pdf, fl. 7.

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