T-442-13

           T-442-13             

Sentencia T-442/13    

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION   DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad    

El principio de subsidiariedad se deriva de la prevención que el mismo artículo   86 establece, en cuanto a que la acción de tutela no procede cuando existan   otros mecanismos de defensa judicial. En tal sentido, esta Corporación ha   indicado que el recurso de amparo no fue diseñado para desplazar la competencia   del juez natural. Aunado a ello, ha sostenido que estos medios judiciales   previstos por el ordenamiento jurídico, deben ser idóneos, es decir, ser capaces   de brindar la protección que el asunto amerita. Ahora, también ha precisado que   aun cuando existan dichos medios alternos de defensa, la acción de tutela   resulta procedente cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para   otorgar un amparo integral o evitar un perjuicio irremediable. Frente al   requisito de inmediatez, ha dicho esta Corporación que debe existir un término   razonable entre la existencia de la vulneración o la situación que amenace   vulnerar los derechos fundamentales y la presentación de la demanda, pues de lo   contrario no se estaría realmente ante una situación de urgencia que amerite la   intervención del juez de tutela.En tal sentido, la jurisprudencia constitucional   ha indicado que cuando deba determinarse (i)si se ha cumplido este requisito, es   necesario en cada caso concreto si existe un motivo válido para la inactividad   del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría llegar a afectar   derechos de terceros de llegarse a adoptar una decisión de fondo y (iii) si   existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la   vulneración de los derechos del interesado. De acuerdo con las normas   constitucionales y la jurisprudencia de la Corte, antes de entrar a definir el   fondo del asunto puesto a consideración de un juez de tutela, deben verificarse   el cumplimiento de ciertos requisitos, toda vez que de ello depende que este   mecanismo sea usado para los fines propuesto por el Constituyente, es decir,   para la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas.    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto    

La confianza legítima es un principio que rige las relaciones entre la   administración y las personas (naturales y jurídicas), dentro de las cuales, por   supuesto, pueden presentarse todo tipo de hipótesis, dado el complejo aparato   Estatal. Una de estas manifestaciones tiene que ver con el ejercicio del derecho   al trabajo a través de sus diferentes formas, siendo la más recurrente en la   jurisprudencia constitucional la que tiene que ver con actividades económicas no   reguladas.    

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y NECESIDAD DE   PRESERVAR EL INTERES PUBLICO    

La Corte Constitucional ha entendido   que la forma adecuada de preservar el interés general no es a través de actos   lesivos del principio de confianza legítima de los administrados, de forma tal    que no puede castigárseles por ejercer actividades económicas con las que además   se garantizan la subsistencia y el mínimo vital. No es una culpa atribuible a   ellos cuando quiera que por acción u omisión (en la mayoría de casos por esto   último) la administración ha permitido dichas situaciones, que por mucho tiempo,   creó en ellos expectativas favorables que no pueden ser eliminadas súbitamente.   Finalmente, cabe anotar que cualquier acto que pretenda modificar la expectativa   creada en los administrados, debe tener en cuenta los siguientes criterios con   el fin de garantizar el principio de confianza legítima: (i) la medida de   protección no equivale a indemnización ni a reparación y (ii) debe brindarse el   tiempo y medio necesarios para que pueda reequilibrar su posición o se adapte a   la nueva situación.    

DERECHO AL TRABAJO DE QUIENES EJERCEN ACTIVIDADES NO   REGULADAS Y CONFIANZA LEGITIMA-Bicitaxistas    

PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN   VEHICULOS NO AUTOMOTORES-Alcance de la   sentencia C-981 de 2010    

ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Características    

ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Regulación debe respetar el principio de confianza   legítima y derecho al trabajo    

BICITAXIS-No   son vehículos homologados para la prestación del servicio público de transporte    

POLITICA PUBLICA-Condiciones básicas a la luz de la Constitución Política    

Debe existir (i) un plan específico para garantizar de   manera progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en su faceta   prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. El plan (iii)   debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue estructurado;   (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este lapso se torne en   irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera participación   democrática en todas las etapas de su elaboración.    

ACTIVIDAD ECONOMICA DEL BICITAXISMO-Exhortación al Ministerio de Transporte y a la Alcaldía   de Bogotá, para definir si los bicitaxis pueden o no ser homologados para la   prestación del servicio público de transporte    

ACCION DE TUTELA CONTRA LA SECRETARIA DE MOVILIDAD Y   POLICIA METROPOLITANA-Improcedencia   para ordenar a autoridades que imponen sanciones de tránsito, se abstengan de   hacerlo a los bicitaxistas    

Referencia: expediente T-3.826.828    

Acción de tutela presentada por la   Federación Nacional de Bicitaxis (FENALBIC), la Federación Nacional de   Bicitaxistas de Colombia (FENABICOL), la Corporación Suroriental de   Tricimovilidad y la Asociación de Propietarios de Bicitaxis de Suba   (ASOPROBISUBA), en contra de la Secretaría de Movilidad del Distrito de Bogotá y   la Policía Metropolitana de Bogotá.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Derechos fundamentales invocados: trabajo,   mínimo vital, propiedad privada y libre empresa.    

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil   trece (2013)    

La   Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub -quien la preside– Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en   ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las   previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 43 Penal del   Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que confirmó la sentencia   proferida por el Juzgado 36 Penal Municipal de Bogotá, dentro de la acción de   tutela incoada por la Federación Nacional de Bicitaxis (FENALBIC), la Federación   Nacional de Bicitaxistas de Colombia (FENABICOL), la Corporación Suroriental de   Tricimovilidad y la Asociación de Propietarios de Bicitaxis de Suba   (ASOPROBISUBA), en contra de la Secretaría de Movilidad del Distrito de Bogotá y   la Policía Metropolitana de Bogotá.    

1. ANTECEDENTES    

Las   distintas organizaciones accionantes interpusieron acción de tutela en contra de la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la Policía   Metropolitana de la misma ciudad, al considerar que estas entidades   vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso, al   trabajo, a la libertad de empresa e iniciativa privada y desconocieron el   principio de confianza legítima. La solicitud de amparo está sustentada en los   siguientes:    

1.1.          HECHOS    

1.1.1. Narran los peticionarios que desde el año 1997, en la ciudad de Bogotá,   se viene presentando un modo alternativo de transporte público denominado   bicitaxismo, atribuyendo su origen a la implementación de las fases I y II de   Transmilenio, pues “aprovechó la aglomeración de usuarios de las estaciones   intermedias y finales del sistema (…) para ofrecer el servicio de transporte   complementario en un radio de acción que no supera los dos (2) kilómetros desde   la estación de origen, dado que no se cuenta con un sistema de trasporte público   suficiente”.    

1.1.2. Describen que ante la insuficiencia del transporte público para atender   las necesidades que demanda la ciudad, los bicitaxis han venido operando en   diferentes sectores de la misma por más de diez años, contando actualmente con   más de 8.000 conductores que atienden cerca de 150.000 usuarios diarios en al   menos trece localidades del Distrito: Suba, Engativá, Fontibón, Kennedy, Bosa,   Tunjuelito, Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Antonio Nariño, Mártires, Puente   Aranda, Usaquén y Chapinero.    

1.1.3. Manifiestan que a pesar de la falta de reglamentación de la actividad de   bicitaxismo, se han agremiado en asociaciones para autorregular el servicio. En   tal sentido, indican que operan “de acuerdo con unas reglas básicas que los   obligan a cubrir la ruta hasta el paradero principal, parquear en un costado de   la calle y hacer fila, respetando el turno de llegada de sus otros compañeros,   rotaciones que garantizan a todos los asociados condiciones especiales de   explotación de las rutas”.    

Además de lo anterior, describen que cada bicitaxi se   caracteriza por contar con una carpa, de tal forma que puedan garantizar   condiciones aceptables de viaje de acuerdo con la Norma Técnica Colombiana No.   5286 de 2004, que establece los requisitos generales de los triciclos para la   movilización de personas. También, que aunque no cuentan con una permiso de   circulación por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad, “al interior   de puede encontrar una planilla, similar a la de los taxis, con la   identificación del conductor, el número de matrícula del vehículo y el listado   de rutas y precios”.    

1.1.4. Señalan que el bicitaxismo ha prosperado como actividad   económica y ecológica porque a nivel nacional no existía una norma que   reglamentara dicha actividad, indicando que desde el inicio ha estado amparada   por la Constitución como un desarrollo del derecho al trabajo y a la liberta de   oficio y empresa. No obstante, afirman que sólo hasta el año 2010, el Congreso   de la República prohibió el servicio público de pasajeros en vehículo no   automotor y de tracción animal, en el artículo 21 de la Ley 1383 del mismo año,   que modificó el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. Esta disposición contempla   que será sancionada la prestación del servicio público de transporte con esta   clase de vehículos.    

1.1.5. Indican que esta norma fue demandada por   inconstitucional ante esta Corporación, la cual se pronunció en sentencia C-981   de 2010. En dicho fallo, comentan, la parte resolutiva declaró la exequibilidad   del numeral 12 del literal a del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, modificada   por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, “bajo el entendido de que la   sanción allí prevista sólo será aplicable previa reglamentación, por las   autoridades territoriales competentes, en la que se señalen las condiciones de   tiempo, de modo y de lugar que originan la restricción allí establecida”.[1]    

1.1.6. Afirman que, contrario ala interpretación de la   Corte Constitucional,“el Distrito Capital y la Secretaria de Movilidad han   procedido, a través de la Policía Metropolitana de Tránsito, a realizar   permanentes operativos en la ciudad para verificar y sancionar a los bicitaxis   por prestar servicio público con vehículo no automotor, aplicándoles lo   dispuesto en el artículo 21 literal A numeral 12”.    

1.1.7.          Relatan que frente a su situación y teniendo en cuenta   las sanciones de las cuales han venido siendo objeto, la Alcaldía les manifestó   que se requiere que de una modificación de las normas nacionales que permita el   transporte público de pasajeros en sistemas que utilicen triciclos o bicicletas   acondicionadas para tal fin. De igual modo, en lo que respecta al Sistema   Integrado de Transporte Público, cuentan que la administración Distrital adujo   que en la fase 4 del mismo “contempla la integración de los diferentes modos   de transporte público que se encuentran en el marco del Plan Maestro de   Movilidad, hasta llegar al férreo, sin incluir aún modo automotor. Superados los   dos supuestos mencionados anteriormente”.    

1.1.8. Manifiestan que las acciones y omisiones de la   Administración Distrital frente al tema, contrarían el mandato constitucional   que le impone el deber de adoptar medidas a favor de grupos marginados o   discriminados, como son los bicitaxistas, “a fin de lograr condiciones reales   de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales del Estado”.    

1.1.9. En términos generales, solicitan que los bicitaxistas,   al igual que los recicladores, como grupo marginado y discriminado, tienen   “derecho a convertirse de manera progresiva en empresarios del transporte a   través de acciones afirmativas de la Administración Distrital dirigidas a   incluirlos en el SITP, en mejores condiciones de competitividad y productiva”.    

1.1.10. Además de solicitar al juez de tutela la protección de   los derechos fundamentales por ellos invocados y, concreto, pretenden que se   ordene a la Administración Distrital-Secretaría de Movilidad que: (i)  declare al gremio de los bicitaxistas como perteneciente a una actividad   económica legal y ecológica que está sometido al régimen sancionatorio previsto   en el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010; (ii)reglamente esta modalidad   de transporte público, conforme a los lineamientos señalados por la Corte   Constitucional en la sentencia C-981 de 2010; (iii) suspenda los   operativos de Policía contra ese gremio; (iv) elabore un estudio que   contemple el impacto que generará el SITP sobre la actividad del bicitaxismo y,   finalmente, (v) adelante acciones afirmativas a favor de los bicitaxis   incluyéndolos de forma real y efectiva en las nuevas rutas y servicios del   Sistema Integrado de Transporte Público.    

1.2.                   PRUEBAS DOCUMENTALES    

Obran en el expediente las siguientes pruebas   documentales:    

1.2.1.            Copia de un estudio denominado   “Los bicitaxis en Bogotá”, realizado por Isabel Cristina Arteaga Arredondo.    

1.2.2.            Copia de los siguientes   artículos de prensa: del diario El Tiempo “Nadie le pone orden al Bicitaxismo en   Bogotá”, con fecha 13 de noviembre de 2012; “Bicitaxismo, lejos de ser   reglamentado y legalizado” del 3 de diciembre de 2012; “Polémica por pérdidas en   Sistema Integrado de Transporte de Bogotá” del 8 de noviembre de 2012. Del   diario El Espectador “¿Cuál es el problema del bicitaxi?” del 16 de noviembre de   2012.    

1.2.3.            Copia de la Norma Técnica No.   5286 de 2004.    

1.3.          ACTUACIONES PROCESALES    

El Juzgado 36 Penal Municipal de Bogotá avocó el   conocimiento de la acción de tutela y mediante auto calendado el 19 de diciembre   de 2012, ordenó correr traslado de la misma a Alcaldía Mayor de Bogotá   –Secretaría de Movilidad- y a la Policía Metropolitana de Bogotá, para que en un   plazo de dos días contestaran la tutela. En respuesta, recibió los siguientes   escritos.    

1.3.1. Respuesta de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C.    

La Jefe de Asuntos Jurídicos de la Policía Nacional   solicita que se exonere a esa institución de cualquier responsabilidad como   consecuencia de la tutela interpuesta en su contra.    

En primer lugar, considera que por ser una institución   de orden nacional, el juez no es competente para conocer de las acciones de   tutela en contra de la Policía. Aclara que la Policía Metropolitana de Bogotá no   goza de personería jurídica, autonomía administrativa ni patrimonio propio.    

En cuanto a los hechos narrados por los accionantes, la   institución aduce que su deber es dar cumplimiento a la ley, “normas que son   de obligatorio cumplimiento tanto para las autoridades como para los   administrados, lo que hay que reiterar es que la Policía no se puede permitir el   lujo de desconocer la existencia de dichos preceptos, so pena de hacerse   acreedora de acciones disciplinarias e incluso penales”.    

Para finalizar, sostiene que no ha adoptado ni   ejecutado ninguna actividad  que no esté sustentada por los procedimientos   legales y administrativos, estando todas las actuaciones en cabeza de   funcionarios competentes.    

1.3.2. Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría de Movilidad-    

La Directora de Asuntos Legales de la Secretaría de   Movilidad de Bogotá, solicita rechazar por improcedente la acción promovida por   las organizaciones FENALBIC, FENABICOL y ASOPROBISUBA.    

Luego de citar in extenso el conjunto de normas   que establecen el marco jurídico para la prestación del servicio público de   transporte a nivel nacional, considera que ellas exigen un servicio en   condiciones de calidad, oportunidad y seguridad, a través de vehículos   apropiados para cada una de las infraestructuras del sector, luego de su   respectiva homologación por parte del Ministerio de Transporte.    

Con respecto a la procedencia de la acción de tutela,   considera que los accionantes pretenden hacer prevalecer derechos particulares   sobre el derecho colectivo fundamental de toda la comunidad.    

En seguida, pasa a explicar las características del   derecho fundamental al debido proceso, concluyendo en esta parte que la   Secretaría de Movilidad no lo ha vulnerado, “pues no han realizado o   adelantado actuación administrativa alguna relacionada con la violación de   normas legales que regulan la actividad del transporte público o colectivo   individual de pasajeros, pues sus actuaciones han estado dirigidas a hacer   cumplir la ley en cuanto a la prestación del servicio público de pasajeros en   vehículos que no ofrecen las condiciones de seguridad para los pasajeros ni han   sido homologadas ni autorizados por el Gobierno Nacional”.    

Frente a la presunta vulneración del derecho   fundamental al trabajo por no estar permitida la actividad de los bicitaxistas,   indica que, si bien es cierto que el artículo 25 de la Constitución consagra el   derecho fundamental al trabajo, no lo es menos que este derecho ha de entenderse   dirigido a la actividad, profesión u oficio desarrollado por el ser humano, bien   sea un trabajo material o intelectual, “sin comprender los medios o   instrumentos a través de los cuales se hace efectivo el trabajo”.    

En cuanto al derecho a la libertad de empresa,   manifiesta que este no es un derecho tutelable por estar ubicado en los de   segunda generación como son los económicos, sociales y culturales. Adiciona que   en ningún momento se indica la conexidad de este con algún derecho de carácter   fundamental.    

Finalmente, por el presunto desconocimiento del   principio de confianza legítima, asegura que “no se ha creado una expectativa   a quienes pretenden prestar el servicio de BICITAXI en la ciudad, pues como ha   quedado señalado dicho servicio no ha sido autorizado por la ley ni ha sido   homologado por el Ministerio de Transporte”.    

Aunado a lo anterior, afirma que la Administración   Distrital no puede autorizar la prestación del servicio de transporte a los   bicitaxis, los cuales no se encuentran habilitados ni homologados por el   Ministerio de Transporte y, además, porque no cumplen las exigencias y   requisitos previstos en las disposiciones legales para la prestación del   servicio público de transporte.    

2. DECISIONES JUDICIALES    

2.1.   SENTENCIA DE   PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 36 PENAL MUNICIPAL DE BOGOTÁ    

En fallo proferido el 8 de enero de 2013, el Juez 36   Penal Municipal de Bogotá decidió negar pro improcedente la acción de tutela   incoada por los accionantes.    

El juez estimó que no existe vulneración alguna a los   derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto no existe hasta el momento   reglamentación sobre la modalidad de transporte en bicitaxis y no se demuestra   la amenaza de un perjuicio irremediable, añadiendo que cuentan con otro medio   judicial para analizar sus pretensiones.    

Asimismo, el despacho consideró que no es posible   invocar la violación del derecho fundamental al trabajo en defensa de labores   ilícitas o prohibidas, cuando no se cumple el lleno de los requisitos necesarios   para ciertas actividades. Acogiendo lo señalado por la Secretaría de Movilidad,   indicó que no es posible autorizar la circulación de vehículos o equipos que no   han sido diseñados para el transporte público de pasajeros, toda vez que no   ofrecen las condiciones de seguridad y comodidad exigidas por la ley.    

2.2.   IMPUGNACIÓN    

Inconforme con la decisión anterior, el representante   de FENALBIC interpuso recurso de apelación aduciendo lo siguiente:    

Afirma no ser cierta la apreciación del juez de tutela   referida a que no se probó el perjuicio irremediable, pues la conducta de la   Alcaldía de Bogotá y la Policía Metropolitana así lo demuestran, las cuales   tienden a implementar operativos de policía para imponerles sanciones   económicas, perjudicando así el núcleo esencial al mínimo vital de unas 8.000   familias que dependen y subsisten de este modo de transporte.    

Considera incorrecto afirmar que el bicitaxismo es una   actividad ilegal, según lo señalado por el  a quo. Al respecto, es   enfático en señalar que lo único contrario a la ley y a los mandatos de la Corte   Constitucional es la conducta de las accionadas cuando dan aplicación al   artículo 21 de la Ley 1383 de 2013, que sanciona la prestación del servicio   público de transporte en vehículos no automotor o de tracción animal, ello   porque, según dice, desconoce la sentencia C-981 de 2010, en donde esta   Corporación condicionó los efectos de dicha norma “bajo el entendido de que   la sanción allí prevista sólo será aplicable previa reglamentación, por las   autoridades territoriales competentes, en la que se señalen las condiciones de   tiempo, de modo y de lugar que originad la restricción allí establecida”.    

Frente a si el bicitaxi cumple o no las condiciones de   seguridad y, si están diseñados para transportar pasajeros, precisa que “la   Norma Técnica Colombiana No. 5286, del Instituto Colombiano de Normas Técnicas y   Certificación, INCONTEC, la cual se aporta al proceso como prueba, donde se   establecen requisitos generales para triciclos destinados a la movilización de   personas, que tiene como misión fundamental brindar soporte y desarrollo al   productor y protección al usuario que contó con la colaboración del Concejo de   Bogotá, del Instituto de Desarrollo Urbano y el Ministerio de Industria y   Comercio y de las diferentes organizaciones de bicitaxis, quienes cumplen con   cada una de las normas técnicas que señala INCONTEC”.    

Finalmente, reitera que sobre el gremio de los   bicitaxistas existe una amenaza de vulneración frente a su mínimo vital y móvil,   lo cual generará un perjuicio irremediable si se siguen aplicando las sanciones   económicas.    

2.3    JUZGADO 43   PENAL DEL CIRCUITO CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE BOGOTÁ    

En sentencia del 25 de febrero de 2013, el Juez 43 Penal del Circuito   con Funciones de Conocimiento de Bogotá, confirmó la decisión del a quo  al señalar que “las acción de tutela es de carácter residual, tornándose   improcedente ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y   efectivos para la protección de los derechos fundamentales, que se alegan   comprometidos, por ende el pretender  reglamentar la actividad del   bicitaxismo ciertamente es una situación que hace parte de una litis que debe   ser ventilada ante la jurisdicción ordinaria”.    

3.         PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Mediante auto fechado el 30 de   mayo de 2013, el suscrito Magistrado sustanciador ofició a la Secretaría de   Movilidad de Bogotá, a la Mesa Directiva del Concejo de Bogotá y al Ministerio   de Transporte, para que, con base en preguntas que les fueron formuladas,   informaran a esta Corporación sobre los hechos que dieron origen a la acción de   tutela de la referencia.    

En tal sentido, se recibieron   los siguientes escritos:    

3.1.   Secretaría de Movilidad de Bogotá    

¿Qué medida o medidas se implementan actualmente frente   a la situación particular de quienes desempeñan su actividad económica en el   bicitaxismo?    

R. Señala que   ha asistido a mesas de trabajo convocadas por el Ministerio de Transporte, con   el fin de trabajar mancomunadamente para generar las acciones que permitan   definir técnica, legal, financiera y administrativamente el futuro de la   operación de este servicio que actualmente se presta en diferentes ciudades del   país sin reglamentación.    

En tal sentido, ante la necesidad de establecer un diagnóstico real de   la operación de este servicio, la Secretaría de Movilidad aduce que contrató con   la Universidad Nacional – Facultad de Ciencias Económicas, para realizar el   inventario de tricimóviles en toda la ciudad, y cuyo objeto es “Censo de la   población que trabaja prestando el servicio informal de transporte a la   comunidad como bicitaxista e inventario de cada uno de los vehículos que operan   (bicitaxis) en la ciudad de Bogotá, D.C.”. Sobre esto, indica que el   producto final entregado por la Universidad Nacional se encuentra en proceso de   ajuste para poder obtener los datos esperados.    

Igualmente, afirma encontrarse adelantando los análisis y estudios   respectivos para la identificación, formulación y desarrollo de un servicio de   transporte en equipos no motorizados como los bicitaxis.    

Con estas actuaciones, la Secretaría de Movilidad considera que se nutre   la mesa de trabajo conjunta con el Ministerio de Transporte, para que este tenga   los elementos de juicio que le permitan soportar las decisiones requeridas para   definir de manera pronta el futuro de la prestación del servicio en tricimóviles   y reglamentarlo, si es el caso, en todo el territorio nacional.    

¿Existe alguna política al respecto?    

R. Indica que es el Ministerio   de Transporte quien define, orienta, vigila e inspecciona la ejecución de la   política nacional en materia de tránsito y transporte; en consecuencia, es la   única entidad dotada para prohibir o reglamentar la importación, fabricación o   modificación de vehículos.    

De conformidad con esto, afirma que en atención a lo establecido en la   Ley 769 de 2002 “por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito   Terrestre y se dictan otras disposiciones”, los vehículos denominados   tricimóviles, bicitaxis o tricimotos, no se encuentran definidos como vehículos   de servicio público, ya que no corresponden a automotores y hasta la fecha no   han sido homologados por el Ministerio de Transporte.    

Al respecto, concluye manifestando que la Secretaría de Movilidad   procederá a exhortar al Ministerio de Transporte para que defina sobre la   homologación de los vehículos no automotores y de tracción animal.    

Desde que se dio origen a esta actividad en la ciudad de Bogotá ¿Cómo se   ha tratado el tema?    

R. Señala que el tratamiento   es el que corresponde a las autoridades de tránsito y transporte: “El control   en vía y la aplicación de los preceptos regulatorios y sancionatorios (multas e   inmovilizaciones), moderadas ahora por efecto de la sentencia C-981 de 2010 para   los vehículos no automotores”.    

¿Se ha implementado en el pasado alguna clase de política frente a   ellos? Si es así ¿Cuáles fueron sus resultados?    

R. Reitera lo indicado atrás   sobre el contrato suscrito con la Universidad Nacional.    

Como consideración final, refiriéndose a la actividad del bicitaxismo,   la Secretaría de Movilidad sostiene que si bien el trabajo es una garantía   constitucional, también los son el derecho a la vida y la libre circulación,   razón por la cual, “no deberían ser prestados en vehículos no autorizados,   por parte de personas naturales no habilitadas, sin pruebas de resistencia a los   impactos y sin cobertura de seguros de responsabilidad civil ni de accidentes de   tránsito que puedan, en caso de accidente, cubrir atención médica o perjuicios a   sus usuarios o a otros usuarios de la vía, por lo que quiso el constituyente   (ver Artículo 24) que fuera la Ley la que definiera bajo qué condiciones puede   circularse en el país, esa definición aparece en el Código Nacional de tránsito    (sic) Terrestre para los vehículos en general y en las Leyes 105 de 1993 y   336 de 1996 para la actividad de transporte público”.    

3.2.   Concejo de Bogotá    

Al indagársele sobre los proyectos de acuerdo que están   o estuvieron en curso para la regulación de la actividad del bicitaxismo,   presentó el siguiente cuadro:    

        

No.                    

Año                    

Nombre                    

Estado   

064                    

2004                    

“Por el cual se autoriza           provisionalmente la circulación de bicitaxis o tricimóviles en la ciudad           como medio de transporte público de pasajeros alternativo”                    

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136                    

2004                    

“Por el cual se dictan           disposiciones provisionales , con respecto a la circulación de bicitaxis o           tricimóviles en la ciudad como medio de transporte público de pasajeros           alternativo”                    

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215                    

2004                    

“Por el cual se dictan           disposiciones provisionales, con respecto a la circulación de bicitaxis o           tricimóviles en la ciudad como medio de transporte público de pasajeros           alternativo”                    

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189                    

2011                    

“Por el cual se insta a la           Administración Distrital para que reglamente la circulación de bicitaxis o           tricimóviles en el Distrito Capital como medio de transporte público de           pasajeros”                    

    

244                    

2011                    

“Por el cual se insta a la           Administración Distrital a dictar medidas de seguridad vial transitorias           para el uso de los denominados bicitaxis o tricimóviles en el distrito           capital”                    

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024                    

2013                    

“Por medio del cual se           ordena la reglamentación de la prestación del servicio de transporte público           urbano en los vehículos denominados tricimóviles o bicitaxis”                    

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122                    

2013                    

En curso      

2.3.   Ministerio de Transporte    

Con fundamento en las disposiciones legales que regulan   el transporte, las cuales le otorgan el carácter de servicio público, el   Ministerio de Transporte resalta que estas dan prelación al interés general   sobre el particular, concretamente, en lo que tiene que ver con la garantía de   la prestación del servicio y la protección de los usuarios. En tal sentido,   indica que el mismo ordenamiento destaca que la seguridad en el servicio   constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de   transporte.    

En seguida, describe cómo la Ley 105 de 1993 y la Ley   336 de 1996, contemplan que el servicio sólo puede ser prestado por medio de   vehículos apropiados para cada una de las infraestructuras del sector y por   personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas para tal fin, a través de   una habilitación otorgada por una autoridad competente y previo el cumplimiento   de los requisitos necesarios para garantizar a los usuarios una óptima,   eficiente, continua e ininterrumpida prestación del transporte.    

A lo anterior añade que la Ley 769 de 2002 define como   vehículo de servicio público aquel “automotor homologado, destinado al   transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el   cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje…”, por tanto, la política   nacional para el servicio público de transporte, no incluye actualmente la   prestación del mismo a través de vehículos no automotores.    

De otro lado, indica que ha presentado los respectivos   conceptos a proyectos de ley que se refieren al fenómeno de la prestación del   servicio público de transporte en esta clase de vehículos, en donde, según   cuenta, siempre ha manifestado “su apego a las condiciones actuales que rigen   la política nacional de transporte basada en los mandatos constitucionales y en   las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996”, donde ha advertido que de abordarse   alguna medida legislativa, deben observarse los principios que rigen el   transporte público, precisando aspectos tales como “la obligación que tienen   las autoridades locales para hacer un diagnóstico de la situación actual del   transporte en su jurisdicción, lograr una integración tanto física como   tarifaria con los sistemas de transporte masivo, sistemas integrados de   transporte o sistemas estratégicos de transporte, según corresponda y que   igualmente deberá ser complementario e integrado a los demás sistemas de   transporte autorizados, garantizando salvaguardar la seguridad, calidad y   accesibilidad del servicio público de transporte”.    

Finalmente, el Ministerio señala que, por ser   discordante con la legislación vigente, no ha abordado un estudio específico y   profundo sobre el uso de los vehículos no automotores para prestar el servicio   público de transporte. Igualmente, relata que tampoco tiene registro de las   ciudades a nivel nacional en las cuales se presenta el bicitaxismo. No obstante,   afirma que ha realizado reuniones exploratorias con funcionarios de la   Secretaría de Movilidad de Bogotá y de la Alta Consejería para Bogotá de la   Presidencia de la República, con el fin de conocer acciones que el Distrito   Capital viene adelantando en el tema, no queriendo decir esto que exista una   agenda conjunta entre la nación y las ciudades que experimentan dicho fenómeno    

4. CONSIDERACIONES    

4.1.  COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD    

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte   Constitucional, con base en las   facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución,   es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la   referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por   la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el   reglamento de la Corporación.    

4.2.   PROBLEMA JURÍDICO.    

Corresponde a la Sala determinar si en razón de sus   competencias, las instituciones accionadas vulneraron los derechos fundamentales   al trabajo, a la igualdad, a la libertad de empresa y a la iniciativa privada,   invocadas por las asociaciones y agremiaciones de quienes ejercen su actividad   económica a través del denominado bicitaxismo, al no incluirlos dentro del   Sistema Integrado de Transporte y, además, al imponerles sanciones de tránsito   con sustento en normas que no son aplicables a este tipo de actividad, teniendo   en cuenta que no existe regulación formal al respecto.    

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala   analizará en primer lugar, las características generales de procedencia   de la acción de tutela en el caso particular. En segundo término,   estudiará la protección fundamental del derecho al trabajo de quienes ejercen   actividades económicas no reguladas y la confianza legítima de ellos puesta en   la administración; como tercer punto, por su pertinencia, analizará el   alcance de la sentencia C-981 de 2010 relacionada con la prestación del servicio   público de transporte por parte de vehículos no automotores y, finalmente,   resolverá el caso concreto.    

4.3.     Características generalespara la procedencia de la acción de tutela    

La acción de tutela, introducida por primera vez en el   ordenamiento jurídico colombiano mediante el artículo 86 de la Constitución,   está caracterizada principalmente porque todo ciudadano puede hacer uso de ella   con la finalidad de solicitar ante un juez la protección de los derechos   fundamentales. Conforme a la norma, se puede acudir a este recurso cuando la   persona advierta un desconocimiento o quebrantamiento de sus derechos   fundamentales por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y de los   particulares (i) encargados de la prestación de un servicio público,   (ii)  cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o (iii)  respecto de quienes el solicitante se halle en un estado de indefensión o   subordinación.    

Además, el artículo 86 impone al juez que conozca de la   acción un término perentorio de diez días para resolverla. También establece   expresamente que el amparo será procedente únicamente cuando el afectado no   cuente con otro mecanismo de defensa judicial, a menos que se utilice de manera   transitoria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

Teniendo en cuenta esto último, la Corte Constitucional   ha señalado que la acción de tutela debe cumplir con dos requisitos principales   para que pueda entrarse a estudiar de fondo la misma. El primero de ellos es del   de inmediatez y, el segundo, el de subsidiariedad.    

Frente al requisito de inmediatez, ha dicho esta   Corporación que debe existir un término razonable entre la existencia de la   vulneración o la situación que amenace vulnerar los derechos fundamentales y la   presentación de la demanda, pues de lo contrario no se estaría realmente ante   una situación de urgencia que amerite la intervención del juez de tutela[2].En   tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando deba   determinarse (i)si se ha cumplido este requisito, es necesario en cada   caso concreto si existe un motivo válido para la inactividad del accionante,   (ii)  si la inactividad injustificada podría llegar a afectar derechos de terceros de   llegarse a adoptar una decisión de fondo y (iii) si existe un nexo causal   entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos del   interesado[3].    

Concretamente, en sentencia T-272 de 1997[4],   la Corte afirmó lo siguiente:    

“Esta Corporación ha   señalado que la acción de tutela como mecanismo subsidiario no puede entrar a   ser sustituto ni herramienta procesal extraordinaria y adicional, dentro de los   diferentes procesos judiciales, cuando dentro de estos, las oportunidades para   interponer los recursos ya fenecieron, o porque dichos recursos no fueron   utilizados en debida forma. Es necesario dejar en claro que, la acción de tutela   no fue instituida tampoco, como tercera instancia o herramienta para modificar   decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De esta manera,   se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en   desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y que dentro de los cuales se   establecieron recursos ordinarios, extraordinarios y otros mecanismos para que   las partes involucradas pudiesen controvertir las diferentes actuaciones y   proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa   juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales”.    

Puede concluirse entonces, que de acuerdo con las   normas constitucionales y la jurisprudencia de la Corte, antes de entrar a   definir el fondo del asunto puesto a consideración de un juez de tutela, deben   verificarse el cumplimiento de ciertos requisitos, toda vez que de ello depende   que este mecanismo sea usado para los fines propuesto por el Constituyente, es   decir, para la protección efectiva de los derechos fundamentales de las   personas.    

4.4.     EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Y LA NECESIDAD DE PRESERVAR EL INTERÉS   PÚBLICO    

La confianza legítima se deriva del   ejercicio interpretativo hecho por la Corte Constitucional sobre los preceptos   de seguridad jurídica (art. 1y 2 C.P.), respeto del acto propio y buena fe[5]  (artículo 83 C.P.), partiendo de las relaciones complejas que surgen entre la   administración y los administrados[6].Esta Corporación en sentencia C-478 de 1998, al hacer   referencia a dicho principio, reseñó sus orígenes y principales características   en las siguientes palabras:    

“”Este   principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el   Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado   por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al   ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las   autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no   tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable   por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para   confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma   altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza   legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el   Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a   la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide   súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto   en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese   cambio de política.” (Subrayas propias).    

En razón a lo anterior, la   Corte ha considerado que deben cumplirse varios elementos para identificar que   se está ante un escenario donde resulta aplicable el principio de confianza   legítima:    

“El principio de confianza   legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la   necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una   desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la   administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por   un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De   esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima,   compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus   actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de   estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el   cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[7]    

Ahora bien, como se manifestó, la confianza legítima es   un principio que rige las relaciones entre la administración y las personas   (naturales y jurídicas), dentro de las cuales, por supuesto, pueden presentarse   todo tipo de hipótesis, dado el complejo aparato Estatal. Una de estas   manifestaciones tiene que ver con el ejercicio del derecho al trabajo a través   de sus diferentes formas, siendo la más recurrente en la jurisprudencia   constitucional la que tiene que ver con actividades económicas no reguladas. En   concreto, esta Corte ha conocido en sede de revisión de acciones de tutela   interpuesta por ciudadanos que alegan el desconocimiento de la confianza   legítima por parte de la administración por expedir actos que pretenden acabar o   modificar su diario ejercicio del comercio en espacios de uso público. En   seguida, se hará referencia a algunos casos resueltos por esta Corporación:    

En la sentencia T-053 de 2008[8],   la Corte estudió la situación de una comerciante, quien se vio afectada por el   acto administrativo proferido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad   Ciudadana de Cali, mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público   que se destinaría a la implementación de las obras del nuevo sistema de   transporte masivo de la ciudad, particularmente el retiro del quiosco propiedad   de la actora, por no contar con el respectivo permiso de la administración   municipal.    

La respectiva Sala consideró que la decisión adoptada   por la administración municipal desconoció “abiertamente el principio de confianza legítima del que es   titular la accionante y, de contera, vulnera sus derechos fundamentales al   trabajo y al mínimo vital”. Allí se evidenció que la accionante   llevaba ocupando el espacio hace más de 22 años, manifestación que no fue   controvertida por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali.   Así las cosas, la Corte consideró que, como quiera que la entidad demandada no   adoptó alguna medida alternativa para la preservación del principio de confianza   legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la actora y de su   núcleo familiar, el acto administrativo de desalojo lesionó   desproporcionadamente sus intereses y constituyó una medida regresiva.    

Finalmente, la Sala Cuarta   de Revisión tuteló los derechos fundamentales invocados por la accionante y le   ordenó que en un término 48 horas estableciera “un plan contentivo de medidas   adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante”.    

En otra oportunidad, centrada más en la protección del   espacio público,  la Corte Constitucional en la sentencia T-1098 de 2008[9]  estudió el caso de la señora Rosa Elena Higuera, quien se encontraba ocupando de   hecho una vía pública en la ciudad de Ibagué. En ese caso, la administración   municipal inició el proceso policivo y posteriormente llevó a cabo la diligencia   de restitución del espacio público, en el que la accionante solicitó un plazo   adicional que no fue aceptado. Allí, el desalojo se llevó a cabo, por lo que en   principio, la acción de tutela parecía ineficaz pues estaba destinada a evitar   que esto ocurriera. No obstante, ante la situación particular de la accionante y   sus evidentes condiciones de vulnerabilidad, la respectiva Sala determinó que:    

“(…) el   Estado tiene la obligación constitucional de velar por la protección de la (sic) integral del   espacio público, a fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y   utilización común de tales espacios colectivos, la administración debe propender   porque la preservación del interés colectivo no obligue a los administrados que   se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, atendiendo a sus   condiciones físicas y económicas, a soportar una carga indebida y   desproporcionada.  En este sentido, las medidas de desalojo del espacio   público deben estar precedidos por un   cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y características de la   realidad social de cada caso particular.”    

En este sentido, la Corte concluyó que las autoridades   encargadas de preservar el interés general deben procurar que en su actuar se   minimice el daño que eventualmente se pueda ocasionar a las personas afectadas   con el desalojo, ante lo cual pueden acudir a programas “de atención a la población que se encuentre   en situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, entro otros factores   característicos de este grupo vulnerable, que se ven obligados a utilizar el   espacio público, ya sea para desarrollar actividades comerciales o establecer su   vivienda.” Por lo anterior, la Corte ordenó a la Alcaldía de Ibagué   que informara a la accionante sobre los subsidios a la población indigente, así   como el inicio de los trámites necesarios para su inclusión en dichos programas.    

De la anterior jurisprudencia, puede advertirse que la   Corte Constitucional ha entendido que la forma adecuada de preservar el interés   general no es a través de actos lesivos del principio de confianza legítima de   los administrados, de forma tal  que no puede castigárseles por ejercer   actividades económicas con las que además se garantizan la subsistencia y el   mínimo vital. No es una culpa atribuible a ellos cuando quiera que por acción u   omisión (en la mayoría de casos por esto último) la administración ha permitido   dichas situaciones, que por mucho tiempo, creó en ellos expectativas favorables   que no pueden ser eliminadas súbitamente.    

Finalmente, cabe anotar que cualquier acto que pretenda   modificar la expectativa creada en los administrados, debe tener en cuenta los   siguientes criterios con el fin de garantizar el principio de confianza   legítima: (i) la medida de protección no equivale a indemnización ni a   reparación y (ii) debe brindarse el tiempo y medio necesarios para que   pueda reequilibrar su posición o se adapte a la nueva situación[10].    

4.5.   ALCANCE DE   LA SENTENCIA C-981 DE 2010 FRENTE A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE   TRANSPORTE EN VEHÍCULOS NO AUTOMOTORES    

La Ley 1383 de 2010 reformó el Código Nacional de   Tránsito (Ley 769 de 2002) y, su artículo 21, hace referencia a que los   infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de   multas. Específicamente, la norma está dirigida a sancionar los conductores de   vehículos no automotores o de tracción animal, siendo una de las posibles   infracciones a cometer “A.12 Prestar servicio público con este tipo de   vehículos. Además el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término   de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días”.    El texto entre comillas fue demandado por inconstitucional al considerar el   actor que, entre otras cosas, iba en contra del derecho al trabajo porque   quienes operan dichos vehículos los usan como medio de subsistencia prestando el   servicio de transporte, o en el caso de los de tracción animal, para realizar   actividades de reciclaje. Así, al prohibírseles prestar el servicio público de   transporte estarían en una situación de vulnerabilidad, dado que no saben   realizar ninguna otra actividad.    

En razón a la demanda, la Corte Constitucional profirió   la sentencia C-981 de 2010[11], mediante la cual definió   el alcance de la disposición acusada.    

Luego de realizar amplias consideraciones sobre la   regulación del servicio público de transporte, la Corte determinó que la norma   demandada tenía un alcance general en tanto (i) se aplica a todo el   territorio nacional sin distinguir entre categorías de municipios, zonas rurales   o urbanas; (ii) recae sobre cualquier tipo de vehículo no automotor y de   tracción animal; (iii) se predica de toda actividad de transporte   público; e (iv) implica una prohibición absoluta en la prestación del   servicio público.    

A partir de lo anterior, la Corte determinó que a pesar   del amplio margen de configuración del legislador para regular el servicio   público de transporte, en temas tales como movilización, salubridad,   preservación de la maya vial o en cuestiones ambientales, esta no era absoluta,   pues de otro lado, existen preceptos constitucionales como la libre circulación,   la iniciativa privada y la libertad de escoger profesión u oficio que deben ser   tenidos en cuenta a la hora de imponer restricciones.    

Por ello, consideró esta Corporación que existía una   tensión entre la amplia potestad que tiene el Estado para regular el servicio   público de transporte y la exigencia de que las restricciones que se impongan a   las personas, se sustenten en fines constitucionalmente admisibles, y sean   razonables y proporcionales. De este modo, en uso del juicio de   proporcionalidad, concluyó que la medida restrictiva persigue una finalidad   legítima a la luz de la Constitución porque se basa en consideraciones de   seguridad, movilidad y salubridad. También encontró que resulta adecuada en   tanto pretende prevenir, de modo absoluto, todos los riesgos e inconvenientes   que se puedan anticipar de esa actividad.    

No obstante lo anterior, esta Corporación   encontró que, precisamente por su carácter absoluto e indiscriminado, la   disposición acusada no era necesaria, no superando así esta etapa del juicio de   proporcionalidad. En tal sentido, adujo que “tal   como ya se había hecho por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003, que para   atender las finalidades legítimas de seguridad, movilidad, salubridad o   preservación del espacio público, cabe acudir a la reglamentación del transporte   público en vehículos no automotores o de tracción animal, estableciendo, incluso   restricciones para la prestación del mismo, en atención al tipo de vehículo o a   la naturaleza de las vías, lo cual varía de acuerdo con el lugar del territorio   de que se trate, sin que, por consiguiente, resulte necesaria una proscripción   absoluta de esta actividad”.    

Bajo este argumento, referido a la necesidad de   establecer concretamente los lugares y circunstancias en las cuales debía   implementarse dicha restricción, de manera tal que se tuvieran en cuenta las   condiciones particulares de cada sitio donde pueda llevarse a cabo tal   actividad, la Corte acudió a la  ratio decidendi de la sentencia C-355 de   2003, donde previamente había abordado el estudio de una norma que ordenaba la   erradicación en los municipios de categoría primera y especial de los vehículos   de tracción animal y, con base en ello, expresó lo siguiente:    

“[L]a disposición acusada, proscribe   cualquier forma de servicio público que se preste mediante vehículos no   motorizados o de tracción animal, con lo cual, no sólo entra en abierta   contradicción con lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003 en   relación con los vehículos de tracción animal, sino que desconoce la ratio   decidendi de esa providencia en relación con las otras modalidades de transporte   no automotor, en la medida en que establece una prohibición absoluta, de alcance   nacional, que no especifica el tipo de vehículos a los que se aplica, ni   distingue entre zonas urbanas o rurales, o entre tipos de vías, o entre   modalidades del servicio y sin advertir, por consiguiente, que es posible   identificar distintas actividades de transporte público, que se realizan en   vehículos no motorizados, con frecuencia, incluso, con autorización de las   autoridades administrativas, y en circunstancias que no implican riesgo para la   seguridad, ni plantean graves problemas de movilidad y que por el contrario, al   paso que constituyen fuente de ingresos para un número importante de personas,   prestan servicios que son requeridos por sus usuarios.         

En este análisis sobre la necesidad de la   medida, del mismo modo cabe indicar que, tratándose de una norma de derecho   administrativo sancionador, se afecta también el principio conforme al cual las   infracciones deben encontrarse definidas de manera taxativa en función del bien   jurídico protegido y de la afectación previsible del mismo por la conducta que   se proscribe. Esto es, la prohibición debe estar orientada de manera precisa a   la protección de un bien jurídico y el juicio de necesidad está indisolublemente   ligado al análisis de la precisa determinación de la conducta proscrita, la cual   debe estar en correlación directa con el resultado que se quiere evitar.”        

En apartes subsiguientes al transcrito, la   Corte precisó que la restricción absoluta a la circulación de esta clase de   vehículos, tal como lo plantea la disposición acusada, afecta el derecho al   trabajo “por cuanto la misma no se limita a   restringir el uso de vehículos no automotores para el servicio público de   transporte, sino que establece una prohibición indiscriminada de prestar el   servicio en ese tipo de vehículos. Así, la naturaleza desproporcionada de la   disposición surge de que se le prohíba a los propietarios y conductores de estos   vehículos explotarlos económicamente y, por ende, aprovecharlos como instrumento   de trabajo, sin consideración al hecho de que el peligro para la seguridad vial   que tal explotación económica implica no es ostensible ni inminente en todas las   vías de los municipios del país.”    

En igual sentido,   seguidamente adujo que la proscripción sin hacer distinciones de la actividad   de transporte público de vehículos no automotores y de tracción animal,   desconocía el principio de confianza legítima “en relación con aquellas   personas que, con la anuencia de las autoridades, habían venido desarrollando   actividades de ese tipo en distintos lugares del país”    

A efectos de establecer la   forma en que deberían implementarse restricciones de este tipo, la Corte acude   nuevamente a lo señalado en la sentencia C-355 de 2003, en donde, además de   haber declarado inexequible la ordena de erradicar los vehículos de tracción   animal, decidió condicionar la prohibición de su circulación “al hecho de la   concreción de la misma por las autoridades territoriales competentes”. Ello,   por cuanto al ser una sanción de carácter absoluto y aplicable a nivel nacional,   consideró que “debía dejarse un margen de apreciación para que las   autoridades locales, a la luz de las circunstancias propias de cada ente   territorial, establecieran los casos en los que la actividad debía prohibirse y   aquellos otros en los que cabría autorizarla y las condiciones aplicables para   el efecto.”    

Así pues, aplicando analógicamente lo señalado en la   sentencia C-355 de 2003, la Corte decidió, en últimas, declarar la exequiblidad   de la disposición acusada “bajo el   entendido de que la sanción allí prevista sólo será aplicable previa   reglamentación, por las autoridades territoriales competentes, en la que se   señalen las condiciones de tiempo, de modo y de lugar que originan la   restricción allí establecida”, previniendo a las mismas de que actúen, en todo caso, con respeto a la   confianza legítima de las personas que, con anuencia de las autoridades, han   venido desarrollando actividades usando los vehículos que señala la norma y que,   en un futuro, serían objeto de proscripción.    

4.        CASO CONCRETO    

Las consideraciones previas son suficientes para que   esta Sala entre a resolver de fondo el problema jurídico.    

La Sala analizará si de acuerdo con lo señalado por los   accionantes, las actuaciones u omisiones de la administración vulneran los   derechos fundamentales por ellos invocados.    

4.1.   BREVE RESUMEN DE LOS   HECHOS    

            

           Diferentes asociaciones de bicitaxistas señalan que la Secretaría de Movilidad   de Bogotá y la Policía Metropolitana de la misma ciudad, vulneraron sus derechos   fundamentales al trabajo, mínimo vital, a la libre empresa y a la propiedad   privada, por las siguientes razones:    

Frente a la Secretaría de Movilidad de Bogotá aducen   que no han sido incluidos en el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP),   lo que a su modo de ver, les genera un grave perjuicio en el desarrollo de su   actividad económica, pues por pertenecer al sector informal de la prestación del   servicio público de transporte, son objeto de sanciones de tránsito por parte de   la Policía Metropolitana de la misma ciudad, razón por la cual, solicitan ser   incluidos en dicho sistema.    

En cuanto a la Policía Metropolitana de la ciudad,   indican que sufren una persecución por parte de ella, pues con fundamento en   normatividad que para ellos no es aplicable a la actividad que como bicitaxistas   desempeñan, han venido siendo sujetos pasivos de sanciones de tránsito, que   traen como consecuencia, la detención del vehículo, generando con ello un grave   perjuicio para su economía familiar, vulnerándoles de paso el derecho al mínimo   vital y al trabajo.    

El juez de tutela de primera instancia negó la   solicitud de amparo de los accionantes por encontrar que la actividad que   desempeñan no se encuentra regulada y, por tanto, no puede inferirse que exista   vulneración de derecho fundamental alguno por parte de las entidades accionadas.    

En segunda instancia, el juez de alzada confirmó la   decisión pero bajo el argumento de que la acción de tutela es de carácter   subsidiario y que los accionantes cuentan con otro mecanismo de protección   judicial, sin especificar cuál.    

4.1.1. Principales características de   la actividad desarrollada por los accionantes    

De los documentos aportados por los accionantes, la   Sala observa que gran parte de la información estadística relacionada por ellos   en los hechos, es extraído de un trabajo que denominan “El bicitaxismo en   Bogotá”[12], donde se analiza dicho   fenómeno en algunos sectores de la ciudad. A partir de esto, la Sala resalta lo   siguiente:    

Igualmente, indica que esta modalidad de transporte   público ha adquirido peso y se ha convertido en una alternativa pública de   empleo en la ciudad, documentando al 2011, la existencia de un total de 700   bicitaxis, de los cuales dependen de manera directa unas 7000 personas.    

También caracteriza al bicitaxista como una persona   joven que no vive en el sector donde trabaja y que, por tanto, debe pagar un   parqueadero nocturno para el vehículo. Además, lo presenta como alguien que   genera ingresos económicos para él y su familia, que puede llegar a realizar   entre 38 y 40 recorridos diarios, cuyo resultado se manifiesta en un ingreso   promedio aproximado de $40.000 a $80.000.    

Finalmente, agrega que “[a] pesar que el transporte   de bicitaxis es de tipo informal, los bicitaxis se han agremiado en   asociaciones, distribuidas por sectores, para auto regular el servicio. Operan   de acuerdo a unas reglas básicas que los obligan a cubrir la ruta hasta el   paradero principal, parquear en un costado de la calle y hacer fila respetando   del turno de llegada de sus otros compañeros. Sin embargo, el cubrimiento del   servicio no se limita únicamente a las rutas preestablecidas, el bicitaxista   puede recoger al usuario en cualquier lugar del sector y llevarlo hasta donde lo   necesite, haciendo uso de las vías locales y la malla vial intermedia que   alimenta los barrios”[14].    

Así pues, partiendo de su informalidad, de servir como   medio de transporte alternativo y, sobre todo, de representar para los   accionantes su herramienta de trabajo para poder proveer los ingresos económicos   para el sustento diario, es que solicitan a través de la acción de tutela, se   hagan valer las pretensiones antes señaladas.     

4.2.   LA REGULACIÓN DE LA   ACTVIDAD DESEMPEÑADA POR LOS BICITAXISTAS DEBE RESPETAR EL PRINCIPIO DE   CONFIANZA LEGÍTIMA    

4.2.1. La ausencia de reglamentación   de la actividad bicitaxista    

El servicio público de transporte adquiere dicho   carácter porque su finalidad es prestar a la comunidad, en general, la   posibilidad de trasladarse de un lugar a otro cambio de una contraprestación, lo   cual, conforme a la Ley 105 de 1993[15],  debe darse “en   condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios (…)”.    

En igual sentido, el artículo 5 de la Ley 336 de 1996[16]  señala que el servicio público de transporte estará bajo la regulación del   Estado, donde debe primar el “interés general sobre el particular, en cuanto   a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios”.    

En desarrollo de lo anterior, el artículo 21 la Ley   1383 de 2010, estableció sanciones de tránsito a quienes operen vehículos de   tracción animal o no motorizados, según la cual, este tipo de móviles   incurrirían en una infracción cuando sean destinados a prestar el servicio   público de transporte.    

La Corte Constitucional, en la ya citada sentencia   C-981 de 2010, indicó que la norma imponía una prohibición demasiado amplia y no   tenía en cuenta el contexto particular de cada municipio en el cual podía   llegarse a aplicar, variable que sólo puede ser percibida por cada entidad   territorial. Con base ello, condicionó su exequibilidad a que se expidiera dicha   reglamentación por la autoridad competente en cada localidad donde llegase a   presentarse esta forma de transporte, quedando de este modo, suspendida dicha   sanción.    

Con base en dicho fallo, se entiende que es la entidad   territorial la llamada a reglamentar la forma en que los vehículos de tracción   animal y no motorizados pueden o no operar como prestadores del servicio de   transporte público.    

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que por ser el   transporte público un servicio de carácter esencial, debe estar sujeto a la   regulación por parte del Estado y, en donde además, deberá prevalecer el interés   general sobre el particular. En tal sentido, las reglas que estén dirigidas a   definir la forma en que será prestado el servicio público de transporte deben   estar encaminadas a que se garantice, entre otros aspectos, la seguridad de la   comunidad, pues precisamente se trata de un servicio del cual pueden hacer uso   todos los ciudadanos, razón que sustenta el hecho de que el ordenamiento   jurídico exija ciertos requisitos mínimos para que las empresas que pretendan   realizar dicha actividad puedan hacerlo en pro de el mencionado interés general.   Estos lineamientos deben ser definidos por el Ministerio de Transporte que como   autoridad suprema de tránsito le corresponde “orientar, vigilar e   inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito”.    

           En lo que tiene que ver con la prestación del servicio público de transporte   terrestre, la Sala destaca lo señalado por la Alcaldía Mayor de Bogotá   –Secretaría de Movilidad- en su escrito, donde comenta, el artículo 2 de la Ley   769 de 2002 define las características que debe tener un vehículo de servicio   público en la siguiente forma: “vehículo automotor homologado, destinado al   transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el   cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje”. Acorde con lo anterior, el   artículo 3 de la Ley 336 de 1996 señala que sólo el Ministerio de Transporte   podrá definir qué vehículos están homologados para la prestar un servicio   público, de acuerdo con las especificaciones técnicas para cada modo de   transporte.    

En tal sentido, la Sala comparte la apreciación de la   Alcaldía Mayor de Bogotá, al señalar que en la actualidad, los bicitaxis no son   vehículos homologados para la prestación del servicio público de transporte en   la ciudad. Las razones para coincidir con la entidad son las siguientes:    

Lo primero que la Sala destaca es que, tal como el   legislador lo prevé, la prestación del servicio público de transporte debe estar   sujeto a ciertas reglas que tiendan a garantizar el interés general de las   personas que hacen uso del mismo. Es por ello que el servicio debe brindarse en   condiciones de seguridad y comodidad, a través de vehículos adecuados para ello,   previas disposiciones técnicas que sólo puede definir el Ministerio de   Transporte.    

Así, el hecho de que la política a nivel nacional que   debe ser definida por el Ministerio de Transporte no prevea a los bicitaxis como   un medio idóneo para la movilización de personas, afecta considerablemente la   garantía del derecho fundamental al trabajo de quienes se dedican a tal   actividad.    

En tal sentido, la Sala considera necesario exhortar a   dicha entidad para que dentro del marco de sus competencias promueva una   regulación en la materia, en donde se defina de una vez por todas si esta clase   de vehículos son aptos para prestar el servicio de transporte público, teniendo   en cuenta los principios orientadores en la materia, como los son la prevalencia   del interés general sobre el particular, libertad de acceso, calidad y   seguridad.    

Ahora bien, lo anterior no choca con lo señalado en la   sentencia C-981 de 2010, la cual indicó que la prohibición de prestar   actividades de servicio público de transporte por parte de vehículos no   automotores y de tracción animal, debe ser reglamentada por las respectivas   autoridades en cada entidad territorial, pues son ellas las que cuentan con   información de primera mano, sobre las necesidades de transporte a nivel local.   A juicio de la Sala, lo que debe existir en este caso es un trabajo conjunto   para que, en primer lugar, el Ministerio de Transporte defina si los vehículos   no automotores como los bicitaxis pueden o no prestar el servicio público de   transporte para, en segundo lugar, las autoridades competentes en cada entidad   territorial procedan a  reglamentar su circulación.    

4.2.2. La implementación de las   políticas en materia de transporte público frente a los bicitaxistas debe   respetar la confianza legítima, el derecho al  trabajo y el principio   democrático    

La Sala reitera que, tal como lo han reseñado los   accionantes, los jueces de instancia y los intervinientes, la actividad ejercida   por los bicitaxistas hoy en día se encuentra sin un marco jurídico que regule   específicamente cada uno de los aspectos determinantes para que, o bien coexista   con los demás medios de transporte público o se prohíba definitivamente su uso   para tal fin.     

En tal sentido, la Sala debe recordar lo que a nivel   jurisprudencial se ha dicho sobre la implementación de políticas que, en defensa   del interés general, pretenden regular situaciones que afectan un gran número de   personas que por años han actuado bajo la anuencia de la administración y   resguardados bajo en el principio de confianza legítima.    

Así, sustentada en los principios constitucionales de   garantía del interés general y democrático, la Corte Constitucional ha indicado   que todas las medidas y decisiones de la administración deben involucrar a las   personas que les afectan, garantizando la protección de los derechos   fundamentales de los grupos vulnerables y asegurando su plena participación en   los proyectos que puedan impactarlas diversas formas de existencia[17].    

En este sentido, por ejemplo, en el caso de los   sindicatos de trabajo, la Corte ha reconocido que “La participación de todas   las personas interesadas en el resultado de un proceso de toma de decisiones, es   tal vez el más importante de los “principios democráticos” a que se refiere el   artículo 39 de nuestra Constitución.  Siendo el sindicato el foro de   discusión y decisión por excelencia de asuntos determinantes para el desarrollo   de las relaciones entre empleador y empleados, forzoso es concluir que el   respeto a la posibilidad de participar en él es un límite del fuero interno   otorgado por el ordenamiento Jurídico a los sindicatos”[18].    

Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha   precisado tres condiciones básicas, a la luz de la Constitución Política, que   debe observar toda política pública orientada a garantizar un derecho   constitucional:    

“3.3.11. La primera condición es que la política   efectivamente exista. No se puede tratar de unas ideas o conjeturas respecto a   qué hacer, sino un programa de acción estructurado que le permita a la autoridad   responsable adoptar las medidas adecuadas y necesarias a que haya lugar. Por   eso, como se dijo, se viola una obligación constitucional de carácter   prestacional y programática, derivada de un derecho fundamental, cuando ni   siquiera se cuenta con un plan para progresivamente cumplirla.[19] Así pues,   en la sentencia T-595 de 2002, por ejemplo, – en lo que respecta a las   dimensiones positivas de la libertad de locomoción de los discapacitados – al   constatar que la entidad acusada violaba el derecho fundamental exigido, por no   contar con un plan,[20]  la Corte resolvió, entre otras cosas, tutelarlos derechos a la libertad de   locomoción y a la igualdad del accionante, en razón a su discapacidad   especialmente protegida.    

3.3.12. La segunda condición es que la finalidad de la   política pública debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del   derecho. En tal sentido, por ejemplo, no puede tratarse de una política pública   tan sólo simbólica, que no esté acompañada de acciones reales y concretas.[21]  Así pues, también se viola la Constitución cuando existe un plan o un programa,   pero se constata que (i) “sólo está escrito y no haya sido iniciada su   ejecución” o (ii) “que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien   sea porque no es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los   titulares del derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido   indefinidamente, o durante un período de tiempo irrazonable”.[22]    

3.3.13. La tercera condición es que los procesos de   decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública   permitan la participación democrática.[23]  En tal sentido, la jurisprudencia ha considerado inaceptable constitucionalmente   que exista un plan (i) ‘queno abra espacios de participación para las diferentes   etapas del plan’, o (ii) ‘que sí brinde espacios, pero éstos sean inocuos y sólo   prevean una participación intrascendente.’[24] Cuál es el grado mínimo de participación que se debe   garantizar a las personas, depende del caso específico que se trate, en atención   al tipo de decisiones a tomar. Por ejemplo, en la sentencia T-595 de 2002, a   propósito de la protección de la libertad de locomoción en el contexto del   transporte público, la Corte indicó, con base en el pronunciamiento expreso del   legislador, que el alcance mínimo que se debía dar a la participación ciudadana   en esta área, debía contemplar “por lo menos, a la ejecución y al sistema de   evaluación del plan que se haya elegido.”[25]  (Subrayado fuera del texto)    

En resumen, debe existir (i) un plan específico para   garantizar de manera progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en   su faceta prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. El   plan (iii) debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue   estructurado; (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este   lapso se torne en irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera   participación democrática en todas las etapas de su elaboración.    

Dicho lo anterior, la Sala no puede dejar de lado el   hecho de que el bicitaxismo es una actividad que ha venido siendo ejercida desde   hace más de diez años en la ciudad, lo cual, como es de esperarse, generó en   quienes la ejercen la sensación de estar actuando con anuencia de la   administración y, por lo tanto, esta está obligada a tomar medidas que mitiguen   el impacto en sus derechos fundamentales, especialmente el derecho al trabajo y   el mínimo vital.    

Ello por cuanto la Sala evidencia que el bicitaxismo,   como medio alternativo de transporte, caracterizado por la informalidad y por   ser fuente de ingresos económicos para un número significativo de familias   capitalinas, necesita ser reglamentado por las autoridades competentes para   ello. En razón a esto, la Sala considera que la acción de tutela en el presente   caso, fungiría únicamente como escenario para exhortar a los órganos ya citados   para que promueva las políticas en la materia.    

Por lo anterior, en primer lugar, la Sala exhortará   (i)al Ministerio de Transporte para que dentro del marco de sus competencias   defina sobre la posibilidad de que los vehículos no automotores puedan o no   prestar el servicio público de transporte; (ii) a la Alcaldía Mayor de   Bogotá para que, con fundamento en las directrices del Ministerio, cualquier   medida que tome en relación con la permisión o proscripción del bicitaxismo, la   haga teniendo en cuenta que la actividad no puede ser eliminada súbitamente,   sino que, en caso de que ello suceda de esta forma, debe otorgarse un plazo o   diseñarse un plan que les permita ejercer otra actividad con la cual puedan   garantizar su derecho al trabajo, observando siempre el principio de confianza   legítima y las condiciones para una adecuada implementación de la política   pública en la materia, conforme la jurisprudencia atrás citada.    

De otro lado, frente a las pretensiones puntuales de   los accionantes, la Sala considera, necesario advertir a los accionantes que la   acción de tutela tal como fue planteada no es el medio idóneo para lograr: (i)   su inclusión en el Sistema Integrado de Transporte Público y (ii) la suspensión   de las sanciones de tránsito de las cuales, señalan, han venido siendo objeto.    

Dichas pretensiones, por sus características, escapan   del ámbito de competencia del juez constitucional, pues debe recordarse que el   Constituyente, al establecer la acción de tutela pretendió que con esta se   lograra la protección de los derechos fundamentales de  los ciudadanos ante   las acciones u omisiones de las autoridades públicas, etc. y, con base en esto,   la Sala no observa que en el caso concreto no existe alguna vulneración de los   derechos a la libre empresa y a la iniciativa privada por parte de la Secretaría   de Movilidad de Bogotá por el simple hecho de que dentro programa de   implementación del Sistema Integrado de Transporte para la ciudad, no se haya   tenido en cuenta la actividad desempeñada por los bicitaxis como último eslabón   en la cadena transportadora.    

Además de todo lo anterior, de manera concreta la Sala   no encuentra que, por acción u omisión, la Secretaría de Movilidad de Bogotá   haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes, toda   vez que no está probado, por ejemplo, la expedición de algún acto administrativo   mediante el cual se prohíba utilizar este medio de transporte en el Distrito   Capital.    

Por estas razones, frente a la pretensión aludida, la   Corte confirmará la decisión del juez de tutela en segunda instancia.    

           De otro lado, la segunda pretensión de los accionantes está encaminada a que se   ordene a la Policía Metropolitana de Bogotá que suspenda los operativos de   policía contra el gremio de los bicitaxis, hasta tanto no se reglamente la   actividad y se establezca en qué casos opera el régimen sancionatorio del   artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, siguiendo los parámetros establecidos por la   sentencia C-981 de 2010.    

En tal sentido, el artículo 136 de la Ley 769 de 2002   señala la actuación a seguir en caso de que se imponga un comparendo a un   conductor de transporte público y, seguidamente, el artículo 142 contempla el   recurso que puede interponer el afectado con la medida:    

“ARTÍCULO 142. RECURSOS. Contra las providencias que se   dicten dentro del proceso procederán los recursos de reposición y apelación.    

El recurso de reposición procede contra los autos ante   el mismo funcionario y deberá interponerse y sustentarse en la propia audiencia   en la que se pronuncie.    

El recurso de apelación procede sólo contra las   resoluciones que pongan fin a la primera instancia y deberá interponerse   oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.    

Toda providencia queda en firme cuando vencido el   término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno o éste ha sido   negado”.    

Así las cosas, aunque ciertamente existe una falta de   regulación frente a la actividad del bicitaxismo, ello no puede servir como   excusa para que mediante la acción de tutela se pretenda ordenar a las   autoridades que imponen sanciones de tránsito, que se abstengan de hacerlo, pues   a pesar de ello, existen otros mecanismos como los previstos por el artículo 142   de la Ley 769 de 2002, razón suficiente para que se niegue la improcedencia   frente a esta pretensión, por la omisión en el cumplimiento del requisitos de   subsidiariedad.    

En tal sentido, la Sala confirmará la decisión del   ad quem pero por las razones aquí expuestas.    

5.     DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de   Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,    

RESUELVE    

PRIMERO.- CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia, la   sentencia proferida el 25 de febrero de 2013 por el Juez 43 Penal del Circuito   con Funciones de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela de la   referencia.    

SEGUNDO.- EXHORTAR al Ministerio de Transporte para que, dentro del ámbito de sus   competencias, promueva la implementación de medidas que en forma definitiva   establezcan la forma y condiciones en que puedan o no operar los llamados   bicitaxis, teniendo en cuenta los parámetros señalados en la sentencia C-981 de   2010.    

TERCERO.- EXHORTAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de Movilidad- para que, una   vez definido por parte del Ministerio de Transporte si los vehículos no   automotores pueden o no ser homologados para la prestación del servicio público   de transporte, proceda a diseñar la política a nivel local sobre el bicitaxismo,   teniendo en cuenta los parámetros señalados en esta sentencia acerca del respeto   al principio de confianza legítima y democrático y el derecho fundamental al   trabajo de quienes ejercen tal actividad.    

CUARTO.- PREVENIR a la Secretaría de Movilidad de Bogotá para que,en la elaboración de la   política pública referida en el ordinal anterior: (i) garantice la   participación de los potenciales afectados y (ii) las medidas a tomar   mitiguen el impacto de sus derechos fundamentales, específicamente, al trabajo y   al mínimo vital, observando ante todo el principio de confianza legítima.    

QUINTO.- Por   Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que   trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y   cúmplase.    

JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Frente a este hecho, puntualizan que la Corte decidió aplicar el mismo criterio   de la sentencia C-355 de 2003 “que condicionó la norma que ordenaba erradicar   el transporte de vehículos de tracción animal, sosteniendo que es   desproporcionada una prohibición absoluta, de alcance nacional, que no   específica el tipo de vehículos a los que se aplica, ni distingue entre zonas   urbanas o rurales, o entre tipos de vías, o entre modalidades del servicio,   porque la finalidad de la restricción es proteger la seguridad de los usuarios,   y es posible identificar distintas actividades de transporte público no   automotor que se realizan con autorización de las autoridades administrativas,   como los coches de Cartagena, y en circunstancias que no impliquen riesgo para   la seguridad ni plantean grandes problemas de movilidad y que por el contrario,   al paso que constituyen fuente de ingresos para un número importante de   personas, prestan servicios requeridos por usuarios”.    

[2]  Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicho fallo la Corte   precisó: “La razonabilidad de este   plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser   ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el   juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo   prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si   bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de   establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de   verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que   se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos   fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia   reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su   ‘inmediatez’. (…) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la   protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica   que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su   ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de   la acción”.    

[3]Sentencia T-684 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[4] M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[5]  Sobre el principio de buena fe, la Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés   Vargas Hernández señaló: “La buena   fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y   confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos   usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos   análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades   discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del   sistema jurídico”.    

[6]  Asimismo, la Corte Constitucional ha reseñado que “el principio de confianza   legítima es una proyección del principio de buena fe que debe gobernar la   relación entre las autoridades y los particulares y permite conciliar, en   ocasiones, el interés general y los derechos de las personas”. (Sentencia   T-075 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda).    

[7]Corte Constitucional,   Sentencia T-660 de 2000.    

[9]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[10]Sentencia T-438 del 17 de septiembre de 1996. MP. Alejandro   Martínez Caballero.    

[11] M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[12] Título original: “Bogotá,   Bicitaxis, en complémentinformel du BRT”, Arteaga Redondo, Isabel Cristina, En:   Colombia Urbanisme. ISSN: 1240-0874, v. NA fasc. 385, p.52.    

[13] Ibíd.    

[14] Ibíd.    

[15]Por la cual se dictan   disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y   recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la   planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.    

[16] Por la cual se adopta el   Estatuto Nacional de Transporte.    

[17] Sentencia T-244 de 2012,   M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.    

[18] Sentencia de la Corte   Constitucional T-173 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[19]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);   dice la Corte al respecto: “Primero, como se dijo, debe existir una política   pública, generalmente plasmada en un plan. Es lo mínimo que debe hacer quien   tiene la obligación de garantizar la prestación invocada. Se desconoce entonces   la dimensión positiva de un derecho fundamental en sus implicaciones   programáticas,cuando ni siquiera se cuenta con un planque conduzca,   gradual pero seria y sostenidamente a garantizarlo y protegerlo.”    

[20]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);   la Corte indicó al respecto: “No obstante, pese a que Transmilenio logró que   Sistema Troncal sea un ejemplo de accesibilidada nivel no sólo nacional   sino regional, y que tiene razón en cuanto a la imposibilidad de tener   actualmente el Sistema de rutas alimentadoras en el mismo nivel, advierte la   Corte que no ha observado el contenido mínimo exigible del derecho fundamental   invocado, esto es, la existencia de una política pública que se concrete en un   programa de acción. Según el Gerente de la Empresa, aunque se han estudiado   algunas alternativas, actualmente no existe un plan que asegure al accionante,   progresivamente, la accesibilidadal servicio de transporte público.”    

[21]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);   dice la Corte al respecto: “Segundo, el plan debe estar encaminado a   garantizar el goce efectivo del derecho; el artículo 2° de la Constitución fija   con toda claridad este derrotero. La defensa de los derechos no puede ser   formal. La misión del Estado no se reduce a expedir las normas y textos legales   que reconozcan, tan sólo en el papel, que se es titular de ciertos derechos. La   racionalidad estatal mínima exige que dichas normas sean seguidas de acciones   reales. Estos deben dirigirse a facilitar que las personas puedan disfrutar y   ejercer cabalmente los derechos que les fueron reconocidos en la Constitución.”    

[22]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[23]  Al respecto, la Corte señaló específicamente lo siguiente: “Tercero, el plan   debe ser sensible a la participación ciudadana cuando así lo ordene la   Constitución o la ley. Este mandato proviene de diversas normas   constitucionales, entre las cuales se destaca nuevamente el artículo 2°, en   donde se indica que es un fin esencial  del Estado ‘(…) facilitar la participación de todos en las decisiones que   los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   nación; (…)’, lo cual concuerda con la definición de la democracia colombiana   como participativa (artículo 1° C.P.).” Corte Constitucional, Sentencia   T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[24]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[25]  Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);   la Corte consideró que el mandato de garantizar la participación ciudadana es   reiterado específicamente para al ámbito del servicio público de transporte, por   la Ley 105 de 1993 en los siguientes términos, “Artículo 3°—Principios del Transporte público.   (…) || 4. De la participación ciudadana. Todas las personas en forma   directa, o a través de las organizaciones sociales, podrán colaborar con las   autoridades en el control y vigilancia de los servicios de transporte. Las   autoridades prestarán especial atención a las quejas y sugerencias que se   formulen y deberán darles el trámite debido.” Para la Corte, la norma   resalta la importancia de la participación para controlar y vigilar la gestión   del Estado. También prevé que en el diseño, ejecución y evaluación de las   políticas se ‘prestará especial atención a las quejas y sugerencias de las   organizaciones sociales’.