T-473-18

         T-473-18             

Sentencia    T-473/18    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   LIDERES SOCIALES-Caso en que la UNP retiró de forma gradual las   medidas de seguridad que le fueron asignadas al accionante    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   LIDERES SOCIALES-Protección    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Criterios de   apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza para establecer la   procedencia de la protección especial del Estado     

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo    

Los niveles son:   i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv)   extremo. Esta categorización resulta determinante “para diferenciar   el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de   otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado,   sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal.”, y protegerse eficazmente el derecho a   la seguridad personal    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la   escala de riesgos y amenazas    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Opera para proteger   a las personas de aquellas situaciones que se ubican en el nivel de riesgos   extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   LIDERES SOCIALES-Deber de protección del Estado con relación a la   vida y a la seguridad personal de líderes sociales    

Los líderes que   demuestren que se encuentran en riesgo y que soliciten medidas de protección   para salvaguardar sus derechos a la vida, la seguridad personal y libertad,   deben recibir una atención especial y una pronta   respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar que se consume el   daño. Por esta razón, las entidades encargadas están obligadas a tomar en   consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la condición de sujeto de   especial protección constitucional que ostenta el   afectado    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   LIDERES SOCIALES-Líderes sociales gozan de una presunción de   riesgo    

El incremento de   los ataques contra líderes sociales ha sido analizado por la Defensoría del   Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la   Organización de Naciones Unidas, entidades que han hecho un llamado de atención   al Gobierno Nacional para que adopte las medidas necesarias para proteger la   vida de los líderes sociales    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   LIDERES SOCIALES-Orden a la Unidad   Nacional de Protección de restablecer las medidas de seguridad asignadas al   accionante    

Referencia: Expediente T-6.753.470    

Acción de tutela formulada por José   Luis Ruiz Ruiz, contra la Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Comité de   Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho   (2018).    

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos Bernal   Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y   241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y   siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015 -Reglamento de la   Corte Constitucional-, profieren la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión del trámite   de la sentencia de tutela proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo   Seccional de la Judicatura de Córdoba, el 12 de septiembre de 2017, dentro del   proceso de amparo formulado por José Luis Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de   Protección (UNP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas   (CERREM).    

I.           ANTECEDENTES    

1.                             Hechos    

1.1.           El ciudadano   José Luis Ruiz Ruiz es un desmovilizado de los acuerdos de paz suscritos entre   el Gobierno Nacional y la Corriente de Renovación Socialista. A su vez se   desempeña como líder social y político y gestor de paz en el municipio de   Tierralta-Córdoba[1].    

1.2.           Debido a las   constantes amenazas que recibió contra su integridad y la de su familia, el   accionante se vio en la obligación de radicarse en la ciudad de Bogotá.    

1.3.           En el año   2012, el señor Ruiz Ruiz retornó al municipio de Tierralta, Córdoba, lugar en el   que se empezó a desempeñar como líder social.    

1.4.           Desde el año   2012, la Unidad Nacional de Protección le asignó un esquema de seguridad, debido   a que por su calidad de líder social desmovilizado estaba recibiendo amenazas   contra su vida.    

1.5.           Una vez   radicado en el municipio de Tierralta, Córdoba, el señor Ruiz Ruiz prestó sus   servicios en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia ANUC, en   la Asociación Campesina para el Desarrollo del Alto Sinú y labores de pedagogía,   educación y publicidad de los acuerdos de paz suscritos entre el Gobierno   Nacional y las FARC.    

1.6.           Manifestó que   el 8 de diciembre de 2015 recibió amenazas vía telefónicas y a través de redes   sociales, hechos que fueron denunciados por el accionante ante la Fiscalía   General de la Nación.    

1.7.           El 21 de junio   de 2016, la Unidad Nacional de Protección analizó, nuevamente, la situación de   seguridad al señor Ruiz Ruiz. Dicho estudio arrojó como resultado un riesgo   ordinario, razón por la cual la UNP ordenó retirar gradualmente el esquema de   seguridad asignado al accionante, mediante la Resolución 7675[2] del 4 de octubre de 2016. La   mencionada Resolución estableció que el desmonte de las medidas de seguridad se   debería llevar a cabo de la siguiente manera:    

1.7.1.    “Finalizar   la asignación de un vehículo convencional y la asignación de un hombre de   protección”[3].    

1.7.2.    “Ratificar   un hombre de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado por tres   meses”[4].    

1.8.           Inconforme con   la decisión adoptada por la Unidad Nacional de Protección, el accionante elevó   recurso de reposición.    

1.9.           A través de la   Resolución 4606 del 24 de julio 2017[5],   la entidad accionada negó el recurso de reposición y confirmó la decisión de   retirar gradualmente el esquema de seguridad del líder social José Luis Ruiz   Ruiz.    

2.                  Trámite   impartido a la acción de tutela    

Teniendo en cuenta la situación de riesgo en la que afirma   encontrarse, el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz formuló acción de tutela contra la   Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas   (CERREM). Argumentó que dichas entidades ponen en riesgo su vida e integridad   física, limitando su derecho fundamental a la locomoción, comoquiera que ha   recibido amenazas por parte de diferentes grupos al margen de la ley que ejercen   influencia en la zona de Tierralta, Córdoba.    

3.                  Traslado y contestación de   la acción de tutela    

El 1 de septiembre de 2017, la Sala   Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba admitió la acción de   tutela interpuesta por el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de Protección (UNP)   y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y   ordenó a las accionadas que se pronunciara sobre los hechos expuestos; a su vez negó la   solicitud de medidas provisionales solicitadas por el accionante al argumentar   que no se evidenció, de forma clara, directa y precisa, la vulneración de los   derechos fundamentales deprecados.    

3.1.           Ministerio   del Interior    

En escrito del 4 de septiembre de 2017[6], la doctora Ivonne González Rodríguez,   Directora de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, dio contestación a la   acción de tutela y solicitó que se desvinculara a la Cartera del trámite de   tutela, toda vez que no es su función practicar los estudios de seguridad ni   determinar si es posible asignar o retirar el esquema de seguridad de las   personas que lo solicitan.    

Manifestó que de conformidad con las   pretensiones del accionante, el Ministerio no se encontraba legitimado por   pasiva comoquiera que la entidad a la cual representa trasladó el programa de   protección de personas a la Unidad Nacional de Protección, de acuerdo con el   Decreto 1066 de 2015[7],   el cual, a su vez, da cumplimiento a lo establecido en el artículo 23[8] del Decreto 4065 de 2011[9].    

3.2.           Unidad   Nacional de Protección (UNP)    

El 6 de septiembre de 2017[10], la doctora María Jimena Yañez   Gelvez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección,   dio contestación a la acción de tutela y solicitó que se declarara la   improcedencia de la misma, debido a que no se cumplía con el requisito de   subsidiariedad.    

Expresó que la entidad a la cual   representa, dio el trámite correspondiente a la solicitud de medidas de   protección elevada por el accionante, de acuerdo con el numeral 12[11] del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto   1066[12]  de 2015.    

Indicó haber practicado tres estudios   de riesgo al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz. Los primeros de ellos tuvieron lugar   en 2012 y 2015, arrojando como resultado un riesgo extraordinario[13]. El tercer análisis, hecho en 2016,   estableció que el riesgo había disminuido y fue determinado como ordinario[14].    

Teniendo en cuenta el resultado del   estudio adelantado en 2012, mediante Resolución 102 del 8 de enero de 2013, le   fue asignado al accionante un esquema de seguridad decisión que fue ratificada   mediante Resolución 054 del 8 de abril de 2015, después de conocer los   resultados del segundo análisis de riesgo.    

No obstante, de acuerdo con la   evaluación practicada en 2016, mediante Resolución 7675 del 4 de octubre de ese   mismo año, se decidió retirar gradualmente el esquema de seguridad del señor   Ruiz Ruiz, toda vez que la matriz de riesgo ascendía a un 45.55%, lo que refleja   que la persona se encuentra en situación tolerable y no requiere de medidas de   protección. Dicha decisión fue recurrida en reposición, y confirmada mediante   Resolución 4606 del 24 de julio de 2017.    

Afirmó que la UNP “ha prestado toda   la atención requerida al caso particular del señor José Luis Ruiz Ruiz dentro   del marco de nuestra competencia adelantando los diferentes estudios de nivel de   riesgo de acuerdo al procedimiento ordinario del Programa de Protección reglado   en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, adicionado por el Decreto   567 de 2016”[15].    

Concluyó que no es el accionante quien   cuenta con la facultad de determinar el riesgo en el que se encuentra y que en,   caso de estar en desacuerdo con la calificación dada por la UNP debe atacar el   acto administrativo a través de la jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

4.                  Decisiones   adoptadas por las autoridades judiciales    

Primera instancia    

4.1.           El 12 de   septiembre de 2017, el   Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala Disciplinaria, declaró improcedente la acción de   tutela.    

Estimó que la acción no cumplía con el   requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante contaba con la   posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para   atacar el acto administrativo por el cual se ordenó el retiro gradual del   esquema de seguridad y solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho[16].    

Impugnación    

4.2.1.    Manifestó que   es un sujeto de especial protección, comoquiera que se trata de un líder social   que está siendo amenazado por diferentes actores armados en el municipio de   Tierralta, Córdoba. Asimismo aseguró que la acción de tutela es el mecanismo   procedente toda vez que por los hechos denunciados se encuentra en peligro su   derecho fundamental a la vida.    

4.2.2.    Afirmó que el   Consejo Seccional de la judicatura de Córdoba desconoció el contexto de   violencia que atraviesa el municipio en el que reside y que no se tuvo en cuenta   que varios de los compañeros pertenecientes a la Corriente de Renovación   Socialista fueron amenazados y asesinados y que varios de ellos se vieron en la   obligación de exiliarse por motivos de seguridad.    

Segunda instancia    

Mediante sentencia del 1° de noviembre   de 2017, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria confirmó el   fallo de primera instancia, comoquiera que no se cumplió con el requisito de   subsidiariedad al no acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para   atacar la decisión a través de la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho.    

5.                  Actuaciones   en sede revisión    

Mediante auto del 31 de mayo de 2018, la Sala de   Selección de Tutelas Número Cinco, integrada por la Magistrada Diana Fajardo   Rivera y el Magistrado Alberto Rojas Ríos, seleccionó el expediente de la   referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos para   proyectar la decisión de su revisión, de conformidad con lo dispuesto en el   numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a   36 del Decreto 2591 de 1991, indicando como criterio de selección subjetivo   urgencia de proteger un  derecho fundamental; y objetivo asunto   novedoso[18].    

6.                  Material   probatorio relevante que obra en el expediente    

6.1.           Mensajes de Facebook, en los   que se evidencian discusiones políticas entre el accionante y personas no   identificadas. Cuaderno principal folios 24-25.    

6.2.           Entrevista   adelantada por la Fiscalía General de la Nación al ciudadano José Luis Ruiz   Ruiz, el 19 de septiembre de 2016, en la que manifiesta haber sido objeto de   amenazas contra su vida. Cuaderno principal, folios 26-27.    

6.3.           Certificación   del 10 de agosto de 1995, expedida por el Ministerio del Interior en la que hace   constar que el señor José Luis Ruiz Ruiz fue beneficiario del proceso de   desmovilización y reincorporación adelantado entre el Gobierno Nacional y la   “Corriente de Renovación Socialista”. Cuaderno principal folio 13.    

6.4.           Certificación   de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia –ANUC, adiada 8 de   noviembre de 2016, en la que pone de presente que el accionante viene   desempeñando labores de liderazgo en dicha Asociación y en el municipio de   Tierralta. Cuaderno Principal folio 20.    

6.5.           Certificación   de la Asociación Campesina para el Desarrollo del Alto Sinú, de fecha 8 de   agosto de 2017, en la que afirma que el señor José Luis Ruiz Ruiz viene   desempeñando labores de liderazgo en dicha asociación, relacionadas con la   sustitución de cultivos ilícitos. Cuaderno Principal folio 21.    

6.6.           Certificación   del 10 de agosto de 2017, emitida por la Fundación Julia Márquez, en la que hace   constar que el accionante presta sus servicios para esa entidad, desarrollando   actividades de educación y publicidad de los acuerdos de Paz de la Habana.   Cuaderno Principal folio 22.    

6.7.           Resolución   4480 del 22 de junio de 2016, proferida por la Unidad Nacional de Protección “Por   medio de la cual se adoptan las decisiones pertinentes conforme a las   deliberaciones hechas por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas – CERREM”. Cuaderno Principal, folios 70-72.    

6.8.           Resolución   7675 del 4 de octubre de 2016, emitida por la Unidad Nacional de Protección “Por   medio de la cual se suspenden y/o finalizan unas medidas de protección de   acuerdo con la recomendación realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y   Recomendación de Medidas – CERREM”. Cuaderno Principal, folios 67-69.    

6.9.           Resolución   4606 del 24 de julio de 2017, emitida por la Unidad Nacional de Protección “Por   medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”. Cuaderno principal,   folios 28-42.    

II.  CONSIDERACIONES    

1.                  Competencia    

Es competente esta Sala de Revisión de   la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la   acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia   con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

2.                  Cuestión previa    

El Ministerio del Interior solicitó la desvinculación del proceso   al afirmar que no estaba  legitimado por pasiva, comoquiera   que esa   entidad  trasladó el programa de protección   de personas a la Unidad Nacional del Protección,   dando cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1066 de 2015. Considera la   Corte que no se debe acceder a dicha pretensión, toda vez que la acción de tutela se dirige   contra el citado Ministerio junto con   la Unidad Nacional de Protección, que  es una entidad adscrita a la Cartera del Interior, razón por la cual, las órdenes   impartidas en la presente acción de tutela pueden recaer, eventualmente,  sobre ella.    

3.                  Planteamiento del  caso, problema jurídico y estructura de la   decisión    

El ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, impulsó acción de tutela contra la   Unidad Nacional de Protección,   al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, la integridad y la libertad   de locomoción, como consecuencia del desmonte gradual de las medidas de   seguridad asignadas desde el año 2012, toda vez que se desempeña como líder   social en el municipio de Tierralta, Córdoba, lugar en el cual afirma haber   recibido amenazas contra su integridad y la de su familia.    

A juicio del accionante, la UNP vulneró los derechos   fundamentales mencionados, al considerar que el estudio de riesgo practicado en   2016, en el que se concluyó que su estado de vulnerabilidad era ordinario[19], no concuerda con la realidad de su   situación de seguridad.    

Con base en los   antecedentes del caso, corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:    

¿La Unidad Nacional de Protección vulnera   los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la libertad de locomoción del ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, al retirar de forma   gradual las medidas de seguridad asignadas al accionante, quien se desempeña   como líder social en el municipio de Tierralta, Córdoba?    

Para resolver el interrogante planteado, es necesario analizar los   siguientes temas: (i) el derecho a la seguridad de las personas   cuando se encuentra en riesgo la vida; y (ii) el deber de   protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de   líderes sociales, (iii) para finalmente entrar a la solución del caso concreto.    

3.1.           El   derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida.   Reiteración de jurisprudencia.    

La   Constitución Política contempla la vida como un valor esencial, el cual debe ser   defendido por las autoridades públicas y los particulares. Asimismo, los   artículos 2° y 11 superiores estipulan que las “autoridades de la República   están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en   Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e inviolable.    

El   deber de protección de la vida incluido en la Constitución se encuentra   respaldado por diferentes tratados internacionales de derechos humanos   ratificados por el Estado Colombiano[20].   Sobre el particular la Corte manifestó “En ellos se instituyó, como mandato   superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin   excepción, -en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales-, la   realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr   las condiciones para la pervivencia (sic) y el desarrollo efectivo de la vida de   los ciudadanos”[21].    

Por   ello, el compromiso de defender la vida como bien constitucionalmente protegido,   es un deber indispensable para las autoridades públicas que se encuentra   primordialmente en cabeza del Estado[22].    

Es   así, que la órbita del derecho fundamental a la vida se divide en dos esferas de   obligatorio cumplimiento para el Estado; en primer lugar, el deber de respetarla   y, en segunda medida, la obligación de protegerla. Esta situación conlleva a que   las autoridades públicas estén doblemente obligadas, a no vulnerar el derecho a   la vida y a evitar que terceros lo afecten[23].    

Sobre este aspecto, la sentencia   T-981 de 2001[24]  anotó que el Estado debe responder “a   las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando se tenga   conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o   grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de   riesgo en los términos del conflicto”, por lo cual no es posible que el   Estado pretenda incumplir sus deberes, minimizando la realidad que afecta a   ciertos grupos vulnerables y que requieren de especial protección por parte de   las autoridades.    

La   jurisprudencia de esta Corporación ha definido la amenaza contra los derechos   como “una violación potencial que se presenta como inminente y   próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla”[25]. Así se han establecido   criterios de apreciación de los hechos que demandan la intervención del Estado,   con el fin de establecer si existe grave peligro:    

“La   vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales   claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que   corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su   ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en   cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no   tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del   caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el   ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la   hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos   subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus   derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos   objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias   temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.”[26]    

Las autoridades encargadas de valorar los hechos con   base en los cuales se solicitan las medidas de protección deben analizar los   factores objetivos y subjetivos para establecer las circunstancias y decidir si   hay lugar a la protección especial, teniendo en cuenta los siguientes criterios   establecidos en la sentencia T-1026 de 2002:    

“i)  Realidad de la amenaza: se exige que la   amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la   víctima y pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe   tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los   riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”;    

ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la   amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida contra un   sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se pueda   establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo   general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”.    

iii) La situación específica del amenazado: en este   criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al   peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido   político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad   profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o   empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o   haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan   por fuera de la ley”.    

Por ello, la autoridad competente deberá determinar, si   debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra   expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos   fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto   de la población”.    

iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de   manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las   circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se   asegura que han ocurrido las amenazas[27]”.[28]    

v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe   verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad   de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace los derechos   fundamentales de la persona. Dicho en otros términos es necesario valorar, que   la amenaza sea individualizada y que si se presenta en una zona de presencia   activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo, en la cual   también se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de   su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la   actuación de terceras personas”. Por lo tanto, la autoridad competente para   calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los criterios   anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la   probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona”[29].    

Una vez adelantada la valoración de los factores de   riesgo, es menester que la autoridad competente, adopte las medidas tendientes a   otorgar suficiente protección a quien es objeto de intimidaciones.    

La jurisprudencia constitucional ha señalado   que los ataques de que son víctimas las personas en el territorio nacional, no   tienen la misma magnitud, razón por la cual la sentencia T-719 de 2003[30] expresó que existen diferentes niveles de riesgos[31], y dependiendo de cada caso particular, el   Estado deberá adoptar los mecanismos necesarios para proteger a la persona que   se encuentra en peligro.    

Los niveles son[32]: i) mínimo,   ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo. Esta categorización resulta   determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la   seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los   cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la   integridad personal.”, y protegerse eficazmente el derecho a la seguridad   personal.    

La   citada escala de riesgo fue desarrollada por esta Corporación en la sentencia   T-339 de 2010 de la siguiente manera:    

“1)    Nivel de riesgo: existe una   posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad   personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo   mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por   la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a   aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona   y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los   ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana   y a la vida en sociedad.    

Cuando una persona pertenece a este nivel, no   está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su   derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[33], en la   medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los   casos, un riesgo de lesión.     

2)    Nivel de amenaza: existen hechos   reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la   tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona   corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la   alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[34],   debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción   definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte   en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos   categorías:    

a)      amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de   esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la   situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características:    

i.          existencia de un   peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin   vaguedades;    

ii.       existencia de un peligro cierto, esto es, con   elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable   de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva   del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual;    

iii.    tiene que ser importante, es decir que debe   amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo,   el derecho a la libertad;    

iv.     tiene que ser excepcional, pues no debe ser un   riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,    

v.         deber ser   desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación   por la cual se genera el riesgo.    

Cuando concurran todas estas características,   el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para   recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el   inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un   perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la   persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de   la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el   inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.    

b)      amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando   está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas   anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la   integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la   protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en   consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título   jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[35].    

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema,   no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además,   también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la   lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad   personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a   que el Estado le brinde protección especializada.    

Por lo anterior, el requerimiento de un   sistema de seguridad o medidas de protección a las entidades encargadas de   brindar este tipo de servicios, con la finalidad de garantizar la seguridad   personal, en los casos en que el sujeto se encuentre en riesgo extremo o   extraordinario debe ser estudiado y resuelto integralmente por las autoridades   encargadas, comoquiera que la persona no debe soportar dicha carga, protegiendo   el derecho a la vida, la integridad y la libertad de los peticionarios   amenazados[36].    

3.2.           El deber de protección del Estado con relación a la vida y a la   seguridad personal de líderes sociales    

Una vez determinado el riesgo al que se encuentra   sometida la persona, de acuerdo a las amenazas recibidas, el Estado, a través de   la Unidad Nacional de Protección tiene la obligación de definir los mecanismos   de protección específicos y necesarios para evitar la consumación de un daño,   especialmente cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a   un nivel de amenaza mayor. Especial atención merece el caso “de los   defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes   sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales,   reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el   conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan   servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de   protección por su notoria situación de indefensión”[37].    

En el caso de los líderes sociales, por la función que   cumplen y por su especial papel dentro del proceso de transición política que   atraviesa el país, “se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor, pues   al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una   comunidad u organización, pueden ver  afectada su integridad y seguridad   personal. Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo   podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de   seguridad”[38].    

“Dicha presunción, una vez activada, genera en   cabeza de la autoridad competente la obligación de adoptar medidas de   protección, que en todo caso deben ser eficaces, oportunas, idóneas y tanto   fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la seguridad   y la integridad del solicitante y de su familia”[39].    

En efecto, los líderes que demuestren que se encuentran   en riesgo y que soliciten medidas de protección para salvaguardar sus derechos a   la vida, la seguridad personal y libertad, deben recibir una atención especial y   una pronta respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar que se   consume el daño. Por esta razón, las entidades encargadas están obligadas a   tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la condición de   sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado.    

En la sentencia T-719 de 2003, la Corte determinó que   “las autoridades deben obrar frente a estos sujetos de manera especialmente   diligente, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio   eminentemente protectivo, que refleje la intención del Constituyente y busque   preservar, ante todo, el goce de sus derechos fundamentales”. El deber de   especial protección que tienen las autoridades frente a estos sujetos se acentúa   en situaciones de emergencia en las cuales sus derechos fundamentales se   encuentren en un nivel significativo de riesgo.    

La situación de seguridad de los líderes sociales en   Colombia. Según cifras de la   Defensoría del pueblo, en la actualidad se han reportado 282 asesinatos de   líderes sociales en todo el territorio nacional[40], muchos de los cuales, solicitaron a   la Unidad Nacional de Protección medidas de seguridad para evitar la ocurrencia   de un daño mayor, sin que obtuvieran una respuesta satisfactoria. De acuerdo con   la “SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES en favor de líderes sociales,   comunitarios y étnicos, y defensores de derechos humanos en Colombia”,   presentada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, del 30 de abril de   2018. Se señaló que “Frente a la actuación de la Unidad Nacional de   Protección, se destaca que los líderes relacionados en el Informe de riesgo no   recibieron a tiempo las medidas de protección, por ello el Ministerio Público   recuerda que la jurisprudencia nacional ha indicado que “la sola existencia de   posibilidades razonables de impedir la materialización de un riesgo previamente   conocido por parte de entidades del estado, genera responsabilidad por omisión;   de manera que para el caso concreto de la UNP, las posibilidades razonables de   impedir la materialización de un riesgo advertido por el SAT de la Defensoría   del Pueblo, exigen que la entidad despliegue acciones de coordinación y acciones   concretar para la identificación de líderes y defensores de derechos humanos,   dada su especial situación de vulnerabilidad”[41].    

Aunado al daño personal del que son víctimas los   líderes sociales, este tipo de acciones en su contra, traen consigo la   desintegración social de los grupos a los que pertenecen, la apatía y el miedo a   expresarse y, finalmente, el deterioro de la vida en comunidad, comoquiera que   las labores de los representantes, entre otras, es generar patrones de identidad   y sentido de propiedad con la finalidad de avanzar hacia una esfera social más   favorable para el desarrollo de proyectos productivos.    

En sentencia T-078 de 2013, la Corte Constitucional   conoció el caso de un líder indígena, dirigente de la Asociación de Autoridades   Tradicionales Indígenas en Colombia en donde “la Unidad Nacional de   Protección suspendió las medidas de protección, a pesar de tener medidas   cautelares de la CIDH, bajo el argumento que el estudio de seguridad efectuado   arrojó que el riesgo al que estaba expuesto era de naturaleza ordinaria.    

En esa providencia se indicó que las autoridades   competentes son las encargadas de identificar el tipo de amenaza que se cierne   sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección   específicos, adecuados y suficientes “para evitar la consumación de un daño,   especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma están   expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de   derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes   en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en   condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas   privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,   niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria   situación de indefensión”[42].    

En el citado caso, la Corte pudo establecer que el   demandante era un sujeto de especial protección constitucional dada su condición   de indígena, líder de la comunidad Chenche Buenavista de Coyaima (gobernador de   la parcialidad) y dirigente de la Asociación de Autoridades Tradicionales   Indígenas en Colombia, lo cual per se era razón suficiente para   considerar que “el mecanismo judicial para impugnar la decisión que revocó   las medidas de protección otorgadas a su favor, no es idóneo ni efectivo, pues   ciertamente no solo pueden estar comprometidos sus derechos fundamentales, sino   también el derecho a la existencia de la parcialidad a la que pertenece como   autoridad tradicional”[43].    

En consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de   Protección, disponer de manera ininterrumpida la continuidad de las medidas de   protección otorgadas al líder indígena “hasta cuando subsistan los factores   que dieron lugar a su otorgamiento, incluidos los señalados en esta providencia”.    

Por ello, “las   autoridades encargadas del estudio y de implementar las medidas de seguridad   deberán tener en cuenta las condiciones específicas del afectado, adoptando   medidas de enfoque diferencial cuando se trate de i) líderes sindicales; ii)   líderes campesinos y comunitarios; iii) líderes indígenas y afro descendientes;   iv) operadoras y operadores de justicia; v) mujeres defensoras de derechos   humano; vi) las defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano;   y vii) las y los defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans,   Bisexuales e Intersexuales). Ello, por la calidad de sujetos de especial   protección constitucional que tienen”[44].    

De acuerdo a cifras extra   oficiales, entre 2009 y 2017 fueron asesinados 500 líderes sociales en el   territorio nacional[45],   mientras que en 2018 se ha presentado en promedio, un asesinato por día.    

El incremento de los ataques   contra líderes sociales ha sido analizado por la Defensoría del Pueblo, la   Procuraduría General de la Nación y la Organización de Naciones Unidas,   entidades que han hecho un llamado de atención al Gobierno Nacional para que   adopte las medidas necesarias para proteger la vida de los líderes sociales[46].    

Sobre este particular, la   Defensoría del Pueblo presentó, el 30 de marzo de 2017, el “INFORME ESPECIAL DE RIESGO: “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES   SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS”. En el citado documento señaló   las zonas en las que se encuentra localizado el riesgo; registrando a   Tierralta, Córdoba como un municipio en el que los líderes sociales son víctimas   de atentados contra su vida.    

El mismo estudio incluye a   la Asociación campesina para el desarrollo del Alto Sinú – ASODECAS (Tierralta)   como un grupo poblacional en riesgo. Y   continúa afirmando que “en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016   y el 20 de febrero de 2017, se registraron al menos 120 homicidios, 33 atentados   y 27 agresiones. Las víctimas de estos hechos correspondían a líderes sociales y   defensores de derechos humanos quienes desarrollaban sus actividades en los   departamentos de Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Caquetá, Casanare,   Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de   Santander, Putumayo, Risaralda, Santander, Tolima y Valle del Cauca”[47].    

La Defensoría del Pueblo   recomendó a la UNP “Unificar los   parámetros de evaluación de riesgo que deben aplicar los analistas, a través del   establecimiento de procedimientos de obligatorio cumplimiento, en especial   respecto a la verificación de información recolectada por parte de los   analistas, con el fin de evitar que se introduzcan criterios subjetivos en la   valoración”[48].    

Por su parte, la Organización   de Naciones Unidas manifestó, el 4 de mayo de 2018, su preocupación sobre la   situación de los líderes sociales en el país. En dicha oportunidad indicó que   “[se]  contabilizaron 19 homicidios solo de defensores de   DD. HH. en el primer trimestre del 2015, la cifra más alta desde el 2002. Registrando 20 atentados, casi el   doble que en igual periodo del 2014”[49]. (Negrilla propia)    

Igualmente, el 5 de julio de 2018 la ONU emitió un comunicado de prensa titulado   “LA ONU RECHAZA Y CONDENA LOS ASESINATOS A LAS Y LOS   DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS Y LÍDERES Y LIDERESAS EN COLOMBIA”, documento en el cual hizo un llamado de atención al   Gobierno Nacional para que adoptara las medidas para garantizar la protección de   este grupo de especial protección constitucional[50].    

Finalmente, el Procurador General de la   Nación afirmó que “fracasó   el sistema de protección de líderes sociales” y exhortó al Estado a tomar acciones que “vayan más allá de la   retórica y las buenas intenciones, para detener la masacre de los defensores de   derechos humanos, a manos de actores armados indeterminados”[51].    

3.3.           Caso en concreto    

3.3.1.         Examen sobre el cumplimiento de los requisitos de   procedibilidad formal    

3.3.1.1.      Legitimación por activa. El artículo 86 de la   Constitución Política establece que la acción de tutela es el mecanismo de   defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección   inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el   ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, pretende la defensa de sus derechos   fundamentales a la vida, a la integridad y la libertad de desplazamiento, en   virtud de la presunta vulneración de los mismos por parte de la Unidad Nacional   de Protección (UNP), al retirarle gradualmente el esquema de protección asignado   desde 2012, año en el cual fue calificado con un riesgo de seguridad   extraordinario como consecuencia de las amenazas que ha recibido en su condición   de líder social. Por tal razón, se encuentra legitimado para intervenir en esta   causa.    

3.3.1.2.                    Legitimación por pasiva. Los artículos   13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran contra quienes se puede dirigir la   acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o   un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango   constitucional fundamental.    

La legitimación por pasiva en la acción de tutela hace referencia a   la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser   efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho   fundamental. Por tanto, el amparo no resultará   procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino otra   persona o autoridad.    

La Corte ha concluido que la tutela es procedente para proteger los   derechos a la vida, la integridad y la libertad, y que tal protección incluye   aquellos eventos en los cuales la Unidad Nacional de Protección no asigna las   medidas de protección necesarias a un sujeto de especial protección, como lo es   un líder social. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la acción   se dirige contra una entidad de derecho público como es la UNP, que tiene dentro   de sus funciones legales la de atender analizar el estado de riesgo de las personas y asignar las medidas de   seguridad correspondientes; y además, (ii) la pretensión de la tutela   está dirigida a que no se retiren las medidas de seguridad asignadas al   ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, se concluye que existe legitimación en la causa   por pasiva.    

3.3.1.3.   Subsidiariedad. Según lo establecido en el artículo 86 de la   Constitución Política de 1991, la acción de tutela sólo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en   que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de   un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia   definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo   recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la   vulneración del derecho constitucional fundamental[52].    

En   ese orden de ideas, respecto a la posible existencia de un perjuicio   irremediable, las circunstancias fácticas del caso demuestran que lo que alega   el accionante es el posible riesgo sobre su vida e integridad física, comoquiera   que ha sido amenazado debido a las actividades que desarrolla como líder social,   en el municipio de Tierralta, Córdoba.    

En   el caso concreto, la Sala encuentra que si bien el medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho podría considerarse, en principio, como un   mecanismo idóneo para atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó   el retiro gradual de las medidas de seguridad asignadas al accionante, el mismo   no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la vida, por las razones   que se expresan a continuación.    

Debido a la inminencia y gravedad de la afectación de los derechos del actor, en   especial la vida e integridad personal un eventual proceso ante la jurisdicción   de lo contencioso administrativo puede tardar un tiempo prolongado, lapso en el   cual se puede consumar el riesgo al que está expuesto el señor Ruiz Ruiz.    

Si   bien , el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo faculta al Juez o Magistrado Ponente para decretar, mediante   providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para   proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso[53], resultaría irrazonable exigir al   demandante que acuda a los jueces administrativos, cuandoquiera que se discute   la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad   persona y no la legalidad o validez de un acto administrativo.    

Adicionalmente, la Sala considera que los jueces constitucionales no pueden ser   indiferentes ante la realidad de riesgo que atraviesan los líderes sociales en   todo el territorio nacional, e imponer una carga desproporcionada a este grupo   de personas teniendo en cuenta el riesgo al que están expuestas sus vidas.    

Por lo anterior y   teniendo en cuenta que el asunto que ocupa a la Sala adquiere una relevancia   iusfundamental  que activa la competencia del juez de tutela, en tanto lo que se estudia es la   posible vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad   física y a la libertad la Sala Novena de Revisión considera que se acredita el   requisito de subsidiariedad.    

3.3.1.4. Inmediatez. Este requisito de procedibilidad impone la carga al   demandante de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable   respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración de sus derechos   fundamentales[54].    

En el   caso concreto, se observa que el accionante formuló acción de tutela contra la   resolución que ordenó el desmonte gradual de las medidas de seguridad, proceso   que culmina en el mes de octubre de la presente anualidad. Dicha Resolución que   fue objeto del recurso de reposición, y confirmada por la Unidad Nacional de   Protección el 24 de julio de 2017. Es notorio entonces que la afectación a los   derechos fundamentales se encuentra latente y la temporalidad para promover la   acción de tutela dentro de un término razonable se cumple a cabalidad. Aunado a   lo anterior, la Sala evidencia que desde el momento en que se resolvió el   recurso de reposición, y la interposición de la acción de tutela, el 31 de   agosto de esa misma anualidad, transcurrió un mes y siete días.    

3.3.2.      Examen de   procedibilidad material: La Unidad   Nacional de Protección vulneró el derecho a la vida y seguridad personal del   accionante al omitir el contexto de violencia   generalizada en contra de los líderes sociales en   el país.    

Una vez superado el análisis de procedencia de la acción de tutela,   a continuación la Sala entrará a estudiar de fondo la solicitud de amparo, y se   ocupará de resolver el problema jurídico formulado.    

3.3.3.    Corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si debe   proteger los derechos a la vida y a la integridad personal del líder social José   Luis Ruiz Ruiz, toda vez que la Unidad Nacional de Protección ordenó   retirar, de manera progresiva, el esquema de seguridad otorgado al accionante en   2012, año desde el cual se viene desempeñando como líder social en el municipio   de Tierralta, Córdoba, al considerar que los estudios realizados arrojaron que   el riesgo al que se encuentra sometido, ostenta la calidad de ordinario.    

En el presente caso, atendiendo los   presupuestos jurisprudenciales y de acuerdo con la valoración fáctica y   probatoria que se debe adelantar, para determinar si la presente acción de   tutela es procedente, debe tenerse en cuenta que el demandante es un líder social en el municipio de Tierralta, Córdoba,   desmovilizado del grupo guerrillero ELN, quien ha sido víctima de amenazas desde   el año 2012, fecha en la que la Unidad Nacional de Protección le asignó un   esquema de seguridad, con la finalidad de proteger su vida e integridad.    

Asimismo, la Unidad   Nacional de Protección es la entidad encargada de realizar la gestión que de su   competencia le corresponda para velar por la protección de los líderes sociales,   para que continúen con su trabajo, ya que como se indicó en el acápite anterior   de esta providencia los líderes son las personas encargadas de encontrar   soluciones a los problemas que se causan dentro de una comunidad, buscando con   ello restablecer los derechos que han sido vulnerados.    

En relación con la protección del derecho fundamental a   la vida, la sentencia T-1026 de 2002, señaló que “la vida constituye la base   para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el   presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.   La primacía e inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial protección   constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio, como valor y   como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento   jurídico”.    

Es así, que la órbita del derecho fundamental a la vida   se divide en dos esferas de obligatorio cumplimiento para el Estado: en primer   lugar, el deber de respetarla y en segunda medida la obligación de protegerla.   Esta situación conlleva a que las autoridades públicas estén doblemente   obligadas, a no vulnerar el derecho a la vida y a evitar que terceros lo afecten[55].    

Por su parte, la sentencia T-981 de 2001[56],   anotó que el Estado debe responder “a   las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando se tenga   conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o   grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de   riesgo en los términos del conflicto”, por lo cual no esa dado que el Estado   pretenda incumplir con sus deberes, minimizando la realidad que afecta a ciertos   grupos vulnerables y que requieren de especial protección por parte de las   diferentes instituciones.    

Como consecuencia de lo anterior, la Unidad Nacional de   Protección puede asignar las medidas de seguridad que considere necesarias para   garantizar el derecho a la vida de las personas que resulten amenazadas. En   estos casos, las autoridades gozan de   autonomía para tomar las decisiones necesarias, siempre y cuando constituyan   soluciones reales y efectivas.    

La jurisprudencia de la Corte ha definido las amenazas   contra los derechos como “una violación potencial que se presenta como   inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en   evitarla” [57].  Así se han establecido criterios de apreciación de los hechos que demandan   la intervención del Estado, con el fin de establecer si existe grave peligro:    

“La   vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales   claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que   corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su   ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en   cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no   tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del   caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el   ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la   hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos   subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus   derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos   objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias   temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.” [58]    

En el caso particular, es claro que la   Unidad Nacional de Protección decidió retirar gradualmente las medidas de   seguridad del ciudadano José Luis Ruiz Ruiz con base en un estudio de riesgo que   no tuvo en cuenta la realidad que afecta a los líderes sociales y defensores de   derechos humanos, en especial desde 2017, la cual ha sido denunciada por los   entes de control, el Ministerio Público y las organizaciones defensoras de   derechos humanos oficiales y no oficiales, como la Defensoría del Pueblo.    

En el caso particular, se trata de un líder social,   desmovilizado, que ha recibido amenazas contra su vida, como consecuencia de las   labores que desarrolla en el municipio de Tierralta, Córdoba, zona que ha sido   históricamente golpeada por la violencia. Y la Resolución   por la cual se ordena desmontar gradualmente el esquema de seguridad del   accionante fue proferida en 2017, con base en un análisis del año inmediatamente   anterior.    

De los   antecedentes del proceso se observa que después de haberse visto en la   obligación de radicarse en la ciudad de Bogotá tras ser víctima de diferentes   amenazas y regresar al municipio de Tierralta, José Luis Ruiz Ruiz acudió ante   la Unidad Nacional de Protección para solicitar medidas de seguridad comoquiera   que estaba siendo amenazado por ser desmovilizado de la Corriente de Renovación   Socialista del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en el año de 1994.    

Con la   finalidad de proteger la integridad física y la vida del accionante, le fue   asignado un esquema de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección   en 2012, al concluir que el riesgo al que se encontraba expuesto era   extraordinario[59]. Situación que fue confirmada en un   estudio posterior del año 2015.    

Teniendo en   cuenta que el estudio con base en el cual se ordenó el retiro gradual del   sistema de seguridad del señor José Luis Ruiz Ruiz tuvo lugar en el mes de   octubre de 2016, éste no pudo tener en cuenta los eventos que se produjeron   durante 2017 y 2018, lapso en el cual se incrementaron de forma exponencial los   ataques contra líderes sociales en todo el territorio nacional.    

Sobre la situación que enfrentan los   líderes sociales, la Defensoría del Pueblo   presentó el 30 de marzo de 2017 el “INFORME   ESPECIAL DE RIESGO: “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS   DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS”. En el citado documento indica las zonas en las   que se encuentra localizado el riesgo, registrando a Tierralta, Córdoba como un   municipio en el que los líderes sociales son víctimas de atentados contra su   vida. El mismo estudio incluye a la Asociación campesina para el desarrollo del   Alto Sinú – ASODECAS –precisamente la organización para la que trabaja el   actor–, como un grupo poblacional en riesgo.    

Es pertinente resaltar la labor que   realizan los defensores de derechos humanos, pues la función que estos efectúan   visibiliza los problemas que se suscitan dentro de un determinado contexto   social y cultural, poniendo generalmente en riesgo su vida e integridad personal   por proteger los derechos de las comunidades o grupos de personas que se   encuentra en riesgo o en situación de vulnerabilidad.    

Ahora bien, la Sala recaba en que en   el presente caso, el actor fue evaluado por la Unidad Nacional de Protección y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de   Medidas (CERREM) en tres oportunidades[60],   la última de ellas practicada en 2016, la cual tuvo lugar antes de que se   incrementara el número de asesinatos de líderes sociales en todo el territorio   nacional.     

Para la Corte, el   respeto y protección del derecho a la vida implica que las medidas de seguridad   deben trascender del plano meramente formal, para ubicarse en un contexto en el   que la efectividad de sus derechos fundamentales sea una prioridad, teniendo en   cuenta la realidad que se presenta en los diferentes territorios del país, en   especial, aquellos que se han visto fuertemente afectados por el conflicto   armado.    

A su vez, reposan en el expediente las   certificaciones de las actividades que desarrolla el accionante en Tierralta,   Córdoba, municipio registrado como zona de alto riesgo para desarrollar esta   clase de actividades de acuerdo al estudio adelantado en 2017 por la Defensoría   del Pueblo. Aunado a lo anterior, indica esa entidad que, la Asociación campesina para el desarrollo del Alto Sinú –   ASODECAS, para la que trabaja el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz ha sido amenazada   y miembros de ese grupo han sido agredidos[61].    

Con   base en lo anterior, la Sala considera que   la decisión de desmontar gradualmente las medidas de protección al actor, no se   compadece con la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y   defensores de derechos humanos en el país y que esta determinación le afecta   directamente su derecho a la vida, la integridad y la libertad de locomoción,   toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las   amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha   denunciado la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas y privadas.    

Por ello, para la   Corte no es admisible permitir   el desmonte de dichas medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia   sistemática y generalizada, detectadas por los organismos de control y del   Ministerio Público, así como las organizaciones oficiales y no oficiales   defensoras de derechos humanos, quienes han denunciado que se han reportado más   de 282 homicidios de personas pertenecientes a este grupo poblacional, de   acuerdo con las cifras dadas por la Defensoría del Pueblo.    

Bajo tales   condiciones, la Sala considera que la   Unidad Nacional de Protección no podía retirar las medidas de protección   desconociendo la realidad que se está presentando en todo el territorio   nacional, la cual constituye   un grave riesgo respecto a la vulneración   de los derechos fundamentales   a la vida y a la integridad personal de líderes sociales,  como el demandante.    

En consecuencia, la Sala Novena de   Revisión revocará la sentencia proferida por el Consejo   Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria el 1° de noviembre de 2017 que confirmó el fallo emitido   por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala   Disciplinaria el 12 de septiembre de esa   misma anualidad y, en su lugar, se tutelarán   los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal del actor y se   ordenará a la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité   de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, que en el término máximo de   cinco días hábiles contados a partir de la notificación de la presente sentencia   restablezca las medidas de   seguridad asignadas al accionante, antes de la expedición de las Resoluciones   7675 de 2016 y 4606 de 2017.    

Asimismo, dejará   sin efectos las Resoluciones 7675 de 2016 y 4606 de 2017, emitidas por la Unidad   Nacional de Protección por las cuales se ordenó retirar de forma progresiva el   esquema de seguridad asignado al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz.    

Finalmente, se ordenará a la Unidad   Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de   Riesgo y Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a dos (2) meses,   practique un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la finalidad de que   adopte las medidas de protección necesarias. Esta valoración deberá tener en   cuenta la situación de violencia generalizada que están sufriendo los líderes   sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional y con base   en los resultados, la Unidad Nacional de Protección deberá incrementar o   disminuir gradualmente los esquemas de seguridad asignados al ciudadano José   Luis Ruiz Ruiz.    

4.                  Síntesis de la decisión    

En el presente caso, la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional resuelve la acción de tutela promovida por el ciudadano José Luis   Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de   Protección.    

El accionante invocó la vulneración de sus derechos fundamentales a   la vida, la integridad y a la libertad de locomoción, toda vez que la entidad   accionada ordenó desmontar gradualmente el esquema de seguridad que le había   asignado desde 2012, argumentando que en la actualidad el riesgo en que se   encuentra ostenta la calidad de ordinario[62].    

Teniendo en cuenta los hechos mencionados, el accionante solicitó   que se ordenara a la Unidad Nacional de Protección mantener las medidas de   seguridad comoquiera que, debido a las funciones que desempeña en el municipio   de Tierralta, Córdoba, ha sido víctima de constantes amenazas contra su vida e   integridad personal.    

Con base en los anteriores aspectos, la Sala debió abordar el   siguiente problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección vulnera los derechos   fundamentales   a la vida y la libertad de desplazamiento del   ciudadano José   Luis Ruiz Ruiz, al retirar de forma gradual las medidas de seguridad   asignadas al accionante, quien se desempeña como líder social en el municipio de   Tierralta, Córdoba?    

Para responder tal interrogante, la Sala se pronunció sobre los   siguientes ejes temáticos: (i) el derecho a la seguridad   de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida; y (ii) el deber   de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de   líderes sociales, (iii) para finalmente entrar a la solución del caso concreto.    

En el análisis del caso concreto la Sala constató la vulneración de   los derechos a la vida y la integridad personal del accionante, toda vez que la   Unidad Nacional de Protección retiró el esquema de seguridad del líder social   José Luis Ruiz Ruiz sin tener en cuenta la situación de violencia generalizada   que se está presentando en contra de los líderes sociales y defensores de   derechos humanos. Como consecuencia, la Corte concluye que la Unidad Nacional de   Protección, no podía retirar las medidas de seguridad de una persona que se   encontraba en riesgo con base en un estudio adelantado en el año 2016 sin tener   en cuenta la realidad reciente que viven los líderes sociales, poniendo en   riesgo su vida e integridad personal.     

Como lo indicó esta Corporación, el compromiso de defender la vida como bien   constitucionalmente protegido, es un deber indispensable para las autoridades   públicas y que se encuentra, primordialmente, en cabeza del Estado.    

Por los hechos   expuestos en la presente sentencia, la Sala revocará la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria el 1° de noviembre de 2017 que confirmó el fallo emitido   por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala   Disciplinaria el 12 de septiembre de esa   misma anualidad; y en su lugar, se tutelarán   los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal del ciudadano José   Luis Ruiz Ruiz y se ordenará a la Unidad Nacional de Protección y la Secretaría   Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, que en el   término máximo de cinco días hábiles contados a partir de la notificación de la   presente sentencia restablezca   las medidas de seguridad asignadas al accionante.    

Igualmente, se dejará sin efectos las Resoluciones 7675 de 2016 y   4606 de 2017, proferidas por la Unidad Nacional de Protección, y por las cuales   se ordenó retirar de forma progresiva el esquema de seguridad asignado al   accionante.    

Finalmente, se ordenará a la Unidad   Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de   Riesgo y Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a dos (2) meses,   practique un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la finalidad de que   adopte las medidas de protección necesarias. La valoración deberá tener en   cuenta la situación de violencia generalizada y sistemática que están sufriendo   los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional   y con base en los resultados, la Unidad Nacional de Protección deberá   incrementar o disminuir gradualmente los esquemas de seguridad asignados al   ciudadano José Luis Ruiz Ruiz    

III. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional   Disciplinaria, el 1° de noviembre de 2017,   que confirmó el fallo emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba,   el 12 de septiembre de esa misma   anualidad, que declaró la improcedencia de   la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. En su   lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida y la integridad   personal del accionante, de conformidad con las razones expuestas en la parte   motiva de la presente sentencia.    

      

Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones 7675 de 2016 y 4606 de 2017, proferidas por la UNP en   las cuales se ordenó retirar de forma progresiva el esquema de seguridad   asignado al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz.    

Tercero.- ORDENAR a la Unidad   Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de   Riesgo y Recomendación de Medidas, que en el término máximo de cinco (5) días   hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia,   restablezca las medidas de seguridad asignadas al accionante.    

Cuarto.- ORDENAR a la Unidad   Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de   Riesgo y Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a dos (2) meses,   practique un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la finalidad de que   adopte las medidas de protección necesarias, para garantizar la seguridad del   ciudadano JOSÉ LUIS RUIZ RUIZ, de conformidad con los términos y consideraciones de esta providencia.    

Quinto.- LIBRAR Por   Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto   2591 de 1991.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO   DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

A LA   SENTENCIA T-473/18    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-No se evidencia   la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, por cuanto no hay certeza   que el nivel de riesgo del accionante haga necesario un esquema de   seguridad (Salvamento de voto)    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Las resoluciones   proferidas por la UNP son, prima facie, razonables, puesto que se basaron en   estudios y evaluaciones técnicas de seguridad y   estuvieron suficientemente motivadas (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente   T-6.753.470    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con   el debido respeto por las decisiones de la Sala Novena de esta Corte, suscribo   el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia.    

En   este caso, la Corte Constitucional dejó sin efectos las resoluciones por medio   de las cuales la UNP ordenó retirar el esquema de seguridad asignado al   accionante. La mayoría de la Sala estimó que la entidad no tuvo en cuenta “los riesgos de los   líderes sociales del país” y que “la decisión de desmontar gradualmente   las medidas de protección del actor, no se compadece con la situación actual de   riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el país”.   Por lo anterior, concluyó que “no es admisible permitir el desmonte de dichas   medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia generalizadas detectadas   por los organismos de control y del Ministerio Público”.    

El   presente salvamento se funda en dos razones: (i) en el caso concreto no   se evidencia la vulneración o   amenaza de los derechos fundamentales del accionante y (ii) las   resoluciones proferidas por la UNP son, prima facie, razonables.    

Primero, en el   caso concreto no se evidencia   la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante. En   efecto, como lo señaló el ad-quem en el proceso de tutela “el hecho de   que la medida en mención no fuera favorable para los intereses del peticionario   no es óbice para considerar vulnerados los derechos que se invocan”. Ocurre   que no hay certeza de que el nivel de riesgo de riesgo del accionante haga que   necesite un esquema de seguridad.  Más aún, la acción de tutela fue   interpuesta hace más de un año, y no hay pruebas que evidencien (i) el   estado actual del señor, (ii) si cuenta con esquema de seguridad,   (iii) si ha intentado otro mecanismo para el amparo de sus derechos, ni   (iv) si la UNP ha proferido alguna otra resolución, etc. No se sabe tampoco   en qué terminó la denuncia que realizó ante la Fiscalía sobre las amenazas en su   contra. Tampoco se conoce el concepto emitido por el CERREM con base en el cual   la UNP tomó la decisión de desmontar su esquema de protección. Lo cierto es que   dichos estudios determinaron que el nivel de riesgo del accionante es del 45% lo   cual, de conformidad con la ley, es un riesgo ordinario. En consecuencia, no   están los elementos probatorios suficientes para conceder el amparo.    

Segundo, las resoluciones proferidas por la UNP son,   prima facie, razonables. Por regla general, la Corte Constitucional   no es competente para determinar el nivel de riesgo de una persona ni para   ordenar que se le asigne un esquema de seguridad[63]. En efecto, como lo señala la   sentencia, “la Unidad Nacional de   Protección puede asignar las medidas de seguridad que considere necesarias para   garantizar el derecho a la vida de las personas que resulten amenazadas. En   estos casos las autoridades gozan de autonomía para tomar las decisiones   necesarias, siempre y cuando constituyan soluciones reales y efectivas”. Es   por esto que la Corte únicamente ha entrado en la esfera de la UNP cuando   observa que dicha entidad tomó una decisión sin el sustento técnico[64] o   de manera desproporcional.    

Sin   embargo, la sentencia de la que me aparto no señala que las razones por las cuales la UNP le   retiró el esquema de seguridad al accionante, hubieran sido irrazonables. En   este caso no hay evidencia de que el estudio haya sido “desactualizado”, máxime   cuando, según lo señaló la UNP en su contestación, al momento de analizar su   nivel de riesgo el CERREM sí tuvo en cuenta (i) la calidad de líder   social y político del señor Ruiz y (ii) el contexto de Tierralta y el sur   de Córdoba. Ello lo llevó a concluir que cambiaron las circunstancias entre el   2012 –año en el que le dieron protección– y el 2016 –año en que se la   quitaron–y, en consecuencia, su riesgo pasó de extraordinario a ordinario. Por   lo anterior, y en contrario a lo señalado por la sentencia, las decisiones de la   UNP (i) se basaron en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad   del protegido y (ii) estuvieron suficientemente motivadas.    

Es   cierto que la Corte ha señalado   que las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de   seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y   adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros,   líderes sociales y, en general, defensores de derechos humanos[65].   Ello, sin embargo, no se traduce en que tengan per sé derecho a tener   medida de seguridad.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Acuerdo de paz suscrito entre el   Gobierno Nacional y una línea del Ejército de Liberación Nacional (ELN) el 9 de   abril de 1994 en el cual se desmovilizaron 600 hombres, 300 de ellos milicianos   y 300 combatientes.    

[2] “Por medio de la cual se suspenden   y/o finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación   realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas   –CERREM”.    

[3]  Cuaderno principal, folio 68.    

[4]  Ibídem.    

[5] “Por medio de la cual se resuelve   un recurso de reposición”.    

[6]  Cuaderno principal, folio 57.    

[7] “Por medio del cual se expide el   Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.    

[8] “Entrega de archivos. Los archivos   de los cuales sea el titular el Programa de Protección de la Dirección de   Derechos Humanos del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de   Seguridad DAS en supresión, a la entrada en vigencia del presente decreto y que   tengan relación con las competencias de la Unidad Nacional de Protección,   deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos que señalen los   representantes legales a través de las Secretarias Generales”.    

[9] “Por el cual se crea la Unidad   Nacional de Protección – UNP, se establecen su objetivo y estructura”.    

[10]  Cuaderno principal, folio 60.    

[11] “Dirigentes   del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el   Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los   Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco   Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente   Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del Pueblo y   para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias   Metropolitanas de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el   Gobierno Nacional en los años 1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida civil”.    

[12] “Por medio del cual   se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del   Interior”.    

[13] Matriz de riesgo de 50.55%, en ambos   análisis.    

[14] Matriz de riesgo de 45.55%.    

[15] Cuaderno primera instancia, folio 62.    

[16]  Ibídem, folios 81-85.    

[18] Cuaderno Corte Constitucional. Folio   9.    

[19] Matriz 45.55%.    

[20] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a   que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general,   a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida   arbitrariamente.”    

[21] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria   Stella Conto Ortiz.    

[22] Indicó esta Corporación en la   sentencia T-1026 de 2002, que “la vida constituye la base para el ejercicio   de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable   para que haya titularidad de derechos y obligaciones. La primacía e   inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial protección   constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio, como valor y   como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento   jurídico”.    

[23] Sentencia, T-102 de marzo 10 de 1993.   M. P. Carlos Gaviria Díaz.    

[24] M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[25] T-349 del 27 de agosto de 1993,    M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.      

[26] T-439 del 2 de julio de 1992, M. P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[27] “Sentencias T-981 de 2001(M.P.   José Manuel Cepeda) y T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).”    

[28]  Frente al criterio del entorno donde se presenta la posible amenaza se anotó en   la sentencia T-1026 de 2000, precitada, que se debe identificar si “(i) es   una zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de   conflicto; (ii) los antecedentes históricos de ataques contra la población por   parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados sistemáticos   o esporádicos; (iii) constituye una zona de importancia estratégica para los   grupos al margen de la ley y (iv) existe presencia suficiente de la fuerza   pública y demás autoridades estatales para mantener el orden público;   circunstancias que constituyen características del escenario a partir de las   cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por   tanto, del cumplimiento de la amenaza”.    

[29] Sentencia T-924 de 2014. M.P Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[30] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[31] La Comisión Interamericana de   Derechos Humanos en su Segundo Informe sobre la Situación de Defensores y   Defensoras de Derechos Humanos en América Latina del 2012, frente a la   evaluación de riesgo señaló que esta (consideración 505) “tiene por objetivo   que el Estado conozca el grado en que los obstáculos a las actividades de   defensa y promoción de los derechos humanos pudieran afectar la vida e   integridad personal del defensor o defensora solicitante de protección,   perturbando también la continuidad en sus actividades de defensa y promoción de   los derechos humanos.  Una adecuada evaluación del riesgo debe permitir al   Estado adoptar las medidas de seguridad apropiadas para salvaguardar los   derechos del defensor o defensora solicitante y garantizar así la continuidad de   sus actividades. La evaluación del riesgo debe ser entendida como el medio por   el cual el Estado estudiará la mejor manera bajo la cual cumplirá con su   obligación de protección, para ello, el Estado debe garantizar que en el proceso   de evaluación del riesgo exista una adecuada comunicación y participación activa   con el defensor o defensora solicitante”. Igualmente en el mencionado   informe se propuso que los Estados deben analizar una serie de elementos   objetivos para definir el nivel de riesgo, los cuales son: i) valoración   adecuada del contexto, en la cual se deben identificar y evaluar  las   circunstancias que incidieron en el nivel de riesgo que corre un defensor o   defensora, por ejemplo, “si su labor pudiera afectar directamente los   intereses de algún actor en la región; si posee información que pudiera afectar   a algún agente del Estado o grupos criminales; si su trabajo se desarrolla en   zonas de combate o bien, en donde se han producido con antelación ataques contra   defensores; si las autoridades locales han dado o no respuesta a reclamaciones   por parte de defensores; si el defensor o defensora de derechos humanos se   encuentra desempeñando sus labores en un momento crucial para sus causas en la   zona; o bien, si pertenece a alguna organización o grupo de defensores que haya   sido atacado, amenazado u hostigado con anterioridad”: ii) Valoración del   caso en concreto, en la cual se debe determinar “a) la clase de ataques   que se han realizado; b) si estos han ocurrido en forma reiterada o no; c) si se   ha intensificado la gravedad de los actos perpetrados con el transcurso del   tiempo; y d) si habría participación de agentes del Estado en los actos de   agresión”.    

[32] En la sentencia T-719 de 2003 antes   referida se anotó que el riesgo mínimo es “quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son   únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel   en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por   factores individuales y biológicos”,   en los riesgos ordinarios son los que “deben tolerar las personas por   su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a   la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres   naturales -, o de la persona misma”, en los riesgos extraordinarios,   “las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen   derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para   determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad   suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la   invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar   la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los   demás” y el riesgo extremo “es una amenaza directa contra los   derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él”.    

[33] Esto   es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es aquel que   faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener protección   especial por parte del Estado.    

[34] Como   se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran   diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera   el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema,   también se inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad   personal.    

[35] Así,   en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la   integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho   a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.    

[36] Sentencia T-719 de   2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[37] T-078 de 2013.    

[38] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[39]   Sentencia T-924 de 2014.    

[40] Cifras de Defensoría del Pueblo.   http://www.defensoria.gov.co/es/nube/enlosmedios/7078/282-l%C3%ADderes-sociales-han-sido-asesinados-en-los-%C3%BAltimos-dos-a%C3%B1os-Defensor%C3%ADa.htm  (en línea, revisado el 9 de agosto de 2018)    

[41]    http://www.movimientodevictimas.org/sites/default/files/Solicitud%20MC%2026042018.pdf  (en línea, revisado 9  de agosto de 2018).    

[42] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria   Stella Conto Ortiz.    

[43] Ibídem.    

[44] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria   Stella Conto Ortiz.    

[45] Cifras entregadas por la ONG Somos   Defensores.    

[46] “INFORME ESPECIAL DE RIESGO:   “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS   HUMANOS”, presentado por la Defensoría del Pueblo. Informe de la Organización de   Naciones Unidas manifestó el 4 de mayo de 2018. Comunicado de prensa,   Procuraduría General de la Nación, 20   de marzo de 2018.    

[47] INFORME ESPECIAL DE RIESGO:   “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS   HUMANOS”, Página 29. Vista en línea 9 de agosto de 2018.   http://desarrollos.defensoria.gov.co/desarrollo1/ABCD/bases/marc/documentos/textos/INFORME_ESPECIAL_LIDERES_30-03-17_(1).pdf    

[48] Ibídem, folio 90.                                                                                

[49]  “SE AGRAVA SITUACIÓN DE LÍDERES SOCIALES”. Vista en línea 9 de agosto de 2018.   http://nacionesunidas.org.co/blog/2015/05/04/se-agrava-situacion-de-lideres-sociales/    

[50] Ver   https://colombia.unmissions.org/la-onu-rechaza-y-condena-los-asesinatos-las-y-los-defensores-de-derechos-humanos-y-l%C3%ADderes-y  Vista en línea 9 de agosto de 2018.    

[51] Ver   https://www.procuraduria.gov.co/portal/fracaso-sistema-proteccion-lideres-sociales-procurador.news  Vista en línea 5 de agosto de 2018.    

[52] Corte Constitucional. Sentencia T-682   de 2017.    

[53]  Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 229.    

[54] Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999.    

[56] M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[57] T-349 del 27 de agosto de 1993,    M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.      

[58] T-439 del 2 de julio de 1992, M. P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[59] Índice superior al 50%.    

[60] Evaluaciones de riesgo adelantadas en   2012, 2015 y 2016.    

[61] INFORME ESPECIAL DE RIESGO:   “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS   HUMANOS”, Vista en línea 9 de agosto de 2018.   http://desarrollos.defensoria.gov.co/desarrollo1/ABCD/bases/marc/documentos/textos/INFORME_ESPECIAL_LIDERES_30-03-17_(1).pdf    

[62] Índice de riesgo del 45.5%    

[63] Sentencia T-059 de   2012. “Cuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que   sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de sentido en cuanto   a la naturaleza misma del requisito”.    

[64] Ver, Sentencia T-707 de 2015. “La UNP y la Policía Nacional   vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad personal, al debido proceso   y la participación en política de Wilson Alfonso Borja Díaz, al reducirle   notoriamente su esquema de protección sin justificar los actos en algún estudio   técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto especializado de uno   de los grupos de valoración internos de la UNP”.    

[65] Sentencia T-924 de 2014.