T-653-13

           T-653-13             

Sentencia   T-653/13    

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA   CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado y daño consumado    

La carencia actual de objeto tiene lugar, en la medida   en que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del   derecho fundamental de quien invoca el amparo. La carencia actual de objeto por   hecho superado se configura cuando entre el momento de la interposición de la   acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión   contenida en la demanda de amparo. En otras palabras, aquello que se pretendía   lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo   diera orden alguna. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha   comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que   componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo   pedido en tutela. De otra parte, la carencia actual de objeto por daño consumado   se presenta cuando no se reparó la vulneración del derecho, sino por el   contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se   buscaba evitar con la orden del juez de tutela, de modo tal que ya no es posible   hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que   procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho   fundamental.    

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-No   impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de   una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones    

Es necesario reiterar que la existencia de   una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte analice si existió   una vulneración y, en esa medida, determine el alcance de los derechos   fundamentales cuya protección se solicita.    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido    

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como   mecanismo de protección cuando adquiere rango fundamental    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS   ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia excepcional    

La Sala debe insistir en que como regla general la   tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una   autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos   judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede   transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable.    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS   ADMINISTRATIVOS-Procedencia   excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable    

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO ADELANTADO POR   ENTIDADES DE CONTROL AMBIENTAL-Marco jurídico    

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Cualquier persona puede   intervenir dentro del procedimiento sin demostrar interés jurídico alguno    

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Importancia de las   notificaciones y la publicidad de los actos administrativos, especialmente   cuando afectan a terceros    

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Obligación de notificar no   solo a los directamente interesados sino a terceros tanto determinados como   indeterminados    

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Notificación en debida forma   para la garantía del debido proceso y derecho de defensa    

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por cuanto no se   notificó de la suspensión de proyecto de vivienda de interés social a la   accionante como parte interesada    

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO   SUPERADO-Caso   en que se notificó a la accionante de la suspensión del proyecto de vivienda por   orden de juez instancia    

Referencia:   expediente T-3.931.914    

Acción de tutela presentada María Carmen   Quintero Muñoz en nombre propio y representación de sus hijos menores de edad   contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial   La Macarena -Cormacarena- e Inversiones Grupo Casa Nova    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil   trece (2013).    

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas   Silva y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el proceso de revisión de los fallos proferidos en   primera instancia por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio, el 19   de noviembre de 2012, y en segunda instancia, el 28 de enero de 2013, por el   Juzgado Tercero Penal del Circuito de Villavicencio, dentro del proceso de   tutela de María Carmen Quintero Muñoz contra la Corporación para el Desarrollo   Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena -Cormacarena- e Inversiones   Grupo Casa Nova.    

El proceso de la referencia fue seleccionado para   revisión por la Sala de Selección Número Seis, mediante Auto proferido el seis   (6) de junio de dos mil trece (2013).    

María Carmen Quintero Muñoz, en nombre propio y   representación de sus dos hijos menores de edad, instauró acción de tutela   contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial   La Macarena -Cormacarena- e Inversiones Grupo Casa Nova. S.A., como mecanismo   transitorio, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido   proceso, a la defensa, a la vivienda digna y los derechos fundamentales de sus   hijos, basada en los siguientes    

1. Hechos    

                                                                                                    

1.1 María Carmen Quintero Muñoz es madre cabeza de   familia y de ella dependen sus dos hijos menores de edad.    

1.2. La Caja de Compensación familiar del Meta -Cofrem-   en julio de 2006 le otorgó a María Carmen Quintero Muñoz un subsidio familiar de   vivienda por $8.568.000, para la adquisición de vivienda de interés social.    

1.3. El 25 de noviembre de 2011 la accionante celebró   promesa de compraventa con la constructora Inversiones Grupo Casa Nova, del   inmueble de interés social en la calle 10 Sur N° 13-20 este, Mz R. casa N° 7 de   la Urbanización Portales de San Diego.    

1.4. CORMACARENA mediante resolución PS-GJ   1.2.6.012.0073 del 3 de febrero de 2012, ordenó la suspensión de la obra dentro   del proceso administrativo sancionatorio, al considerar que la construcción se   estaba realizando sobre un humedal que es área protegida.    

1.5. Como consecuencia de esa orden de suspensión de   actividades, el representante legal de la constructora ha manifestado la   imposibilidad de terminar la construcción de la vivienda y entregarla a la   demandante.    

1.6. CORMACARENA no le ha permitido a la accionante   intervenir en el procedimiento administrativo sancionatorio que adelanta contra   Inversiones Grupo Casa – Nova.    

Por los anteriores hechos la señora María Carmen   Quintero Muñoz solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido   proceso y a la vivienda digna de ella y los derechos fundamentales de sus hijos   y pide, en consecuencia, se ordene el levantamiento de la medida cautelar de   suspensión de actividades decretada dentro de la actuación administrativa   seguida por CORMACARENA. Igualmente insta que se ordene al vendedor INVERSIONES   GRUPO CASA NOVA la escrituración del inmueble identificado con la matrícula   inmobiliaria N° 230-151042 y localizado en la Calle 10 Sur N°13-20 Este Manzana   R Casa 7, de la urbanización Portales de San Diego, en la ciudad de   Villavicencio. Asimismo solicita sea vinculada como tercero interesado en el   procedimiento sancionatorio.    

2. Respuesta de las entidades accionadas    

A.               CORMACARENA    

En su respuesta alega que no hay vulneración de derecho   alguno y tampoco existe un perjuicio irremediable, y en todo caso los derechos   alegados por la accionante no corresponde garantizarlos a esa Corporación ni son   atribuciones legales a su cargo. Igualmente, que el inmueble prometido en venta   se encuentra ubicado en un área protegida, siendo la actividad urbanística   desarrollada por Inversiones Grupo Casa Nova contraria a los principios de   conservación fijados por la Corporación. Concluye así que la acción de tutela es   improcedente.       

B.                INVERSIONES GRUPO CASA   NOVA    

Por su parte, el señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas,   actuando en nombre y representación de la firma INVERSIONES GRUPO CASA NOVA, se   atiene a gran parte de los hechos afirmados por la accionante. Asimismo,   manifiesta que la constructora está en posibilidad de oficializar la   escrituración de la vivienda materia de esta tutela una vez se levante la medida   cautelar. Considera que tienen derechos adquiridos por cuanto cuenta con las   licencias de construcción y licencia de urbanismo lo que le permitía la   construcción bajo el manto de la legalidad siendo CORMACARENA quien ha   desconocido tales hechos.    

3. Pruebas allegadas al proceso    

1.      Fotocopia de la Cédula   de Ciudadanía de María Carmen Quintero Muñoz    

2.      Copia de los registros   de nacimiento de Luis Eduardo Barajas Quintero y de Angie Natalia Barajas   Quintero, hijos de la accionante    

3.      Copia del oficio N°   07700 del 27 de julio de 2006, mediante el cual Cofrem comunica a la accionante   que le ha sido otorgado un subsidio familiar de vivienda y las condiciones de   adjudicación del mismo.    

4.      Copia del Oficio   radicado 540-003365, del  3 de febrero de 2012, en el cual la Jefe Área de   Vivienda y Fonede de Cofrem indica que habiendo acreditado que se encuentra en   proceso de escrituración el inmueble adquirido con la constructora Grupo   Casanova, el subsidio otorgado mediante Acta de adjudicación 037 de 2006 esta   vigente hasta el 1° de marzo de 2012.    

5.      Copia del Oficio del   Jefe Área de Crédito de Cofrem, fechado el 23 de noviembre de 2011, en la cual   informa a la señora María Carmen Quintero Muñoz que le ha sido otorgado un   crédito hipotecario por valor de $26.780.000, para la adquisición del inmueble   localizado en la Casa 7 manzana R de la Urbanización Portales de San  Diego   en Villavicencio.    

6.      Copia de la Promesa de   compraventa del inmueble localizado en la Calle 10 Sur, N° 13-14 Este, Manzana R   Casa N° 7 Urbanización Portales de San Diego, en Villavicencio, celebrada el 25   de noviembre de 2011entre María Carmen Quintero Muñoz e Inversiones Grupo   Casa-Nova, representada por el señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas.    

7.      Copia de la Resolución   N°5001-1-11-0042 de 15 de Noviembre de 2011 mediante la cual conceden Licencia   de Construcción de obra nueva al Señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas, sobre el   predio ubicado en la calle 10 Sur N° 13-04/08/14/20/26/32/38/44/50 Este y Calle   9 Sur N° 13ª-51 Este, para la construcción de 10 viviendas de interés social en   un piso “Urbanización San Diego”    

8.      Copia del Certificado   de Tradición del Inmueble con Matricula Inmobiliaria N° 230-151042, dirección   Urbanización San Diego Manzana R, Lote 7, expedido el 6 de marzo de 2012    

9.      Copia de Sentencia de   tutela de fecha dos (2) de Noviembre de 2012 del Juzgado Segundo de Familia   Villavicencio (Meta) interpuesta por la señora Clara Edith Losada Guayara contra   la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo (CORMACARENA) e   Inversiones Grupo Casa Nova, en la cual se ordena a CORMACARENA el levantamiento   de la medida preventiva sobre el proyecto de Construcción Urbanización Portales   de San Diego de esta ciudad (obrante a folios 61 a 71 cuaderno 3)    

4. Sentencia de Primera Instancia    

El Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio,   mediante sentencia del 19 de noviembre de 2012, concedió el amparo del derecho   al debido proceso, por cuanto a la señora María Carmen Quintero Muñoz no se le   permitió intervenir en la actuación administrativa adelantada por CORMACARENA,   la cual conllevó la afectación de los derechos a la vivienda digna y al mínimo   vital de la accionante y de sus hijos, considerando que se le privó de la   posibilidad de acceder a la vivienda prometida en venta. Añadió el a quo  que las autoridades administrativas desconocieron que por tratarse de una madre   cabeza de familia, el Estado está obligado a brindar especial protección.    

5. Impugnación    

Contra la Sentencia de Primera Instancia el   representante de CORMACARENA presentó impugnación, en la cual manifiesta su   inconformidad con el amparo otorgado pues desconocía que la accionante tenía   algún derecho sobre el inmueble localizado en la Calle 10 Sur N° 13-20 Este   Manzana R Casa 7, de la urbanización Portales de San Diego, en la ciudad de   Villavicencio y ésta circunstancia no fue informada por la Constructora dentro   de la actuación sancionatoria administrativa. A lo cual añade que, la   Constructora sabía que el predio sobre el cual pretendía adelantar la obra hacía   parte de una zona protegida por tratarse de un humedal.    

6.1. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de   Villavicencio, en decisión del 28 de enero de 2013, revocó el fallo de primera   instancia y declaró improcedente la solicitud de amparo, pues en su criterio la   afectación de los derechos de la accionante se deriva del desconocimiento por   parte de la constructora Inversiones Grupo Casa Nova de las restricciones que   afectan el predio sobre el cual se edificaría la casa  prometida en venta a   la accionante, y que impedían realizar cualquier construcción por ser parte del   área de protección los humedales Kirpas-Pinilla-La Cuerera. No hay entonces,   responsabilidad de CORMACARENA, entidad que en ejercicio de sus funciones y de   manera oportuna había comunicado a la constructora la prohibición de construir   en esa zona.    

6.2. También descarta el ad quem la vulneración   del derecho al debido proceso de la señora María Carmen Quintero Muñoz, por   cuanto no fue vinculada al proceso administrativo porque no se encuentra   registrada como propietaria del bien y de la promesa de compraventa surge apenas   una mera expectativa. Por ello, la autoridad accionada vinculó a Inversiones   Grupo Casa Nova, quien ostentaba la calidad de propietaria del inmueble,   constructora que tampoco informó de la existencia del contrato realizado con la   accionante, por lo cual al desconocer que la señora María Carmen Quintero Muñoz   era una posible víctima, no le era posible vincularla a la actuación   administrativa.    

7. Actuación en sede de Revisión    

7.1. En Septiembre 14 de 2013, el despacho del   Magistrado sustanciador se comunicó telefónicamente con la señora  María   Carmen Quintero, quien manifestó que el tres (3) de Mayo del presente año, el   señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas quien es el representante legal de INVERSIONES   GRUPO CASA NOVA otorgó escritura pública número Novecientos dieciocho (918) de   la Notaría Cuarta (4) del Círculo de Villavicencio sobre el inmueble objeto de   la tutela singularizado con cédula catastral No. 50001-00-17-0936-009-000,   ubicado en la Calle 10 Sur No. 13-40 Este Manzana R Casa 7, de la Urbanización   Portales de San Diego en la ciudad de Villavicencio (Meta).    

7.2. Igualmente, en fecha 14 de septiembre de 2012, la   señora María Carmen Quintero remitió vía correo electrónico, copia escaneada de   la escritura pública número Novecientos dieciocho (918) de la Notaría Cuarta (4)   del Círculo de Villavicencio, donde consta la compraventa de vivienda de interés   social y constitución de hipoteca del bien materia de esta tutela descrito en el   párrafo anterior según obra en folios 8 a 27 del cuaderno 1.    

7.3.   En Septiembre 14 de 2013, el despacho del Magistrado sustanciador, se comunicó   telefónicamente con el representante legal de la empresa Inversiones GRUPO CASA   NOVA en la cual manifestó que a raíz del levantamiento de la medida cautelar   actualmente se había finalizado la construcción de las casas de la manzana R   sobre una de las cuales la señora María del Carmen Quintero Núñez tenía la   promesa de compraventa y actualmente era de propiedad de ella.    

7.4.   El señor Eduardo Alfonso Nieto Rojas envió copias de las siguientes actuaciones:    

a.       Copia de la Sentencia de veintinueve (29) de enero de 2013 del Tribunal Superior   de Villavicencio, Sala Civil Familia que decide la impugnación de la providencia   del juzgado Segundo de Familia Villavicencio del (5) de diciembre de 2012 que   ordenaba levantar las medidas preventivas decretadas sobre el proyecto de   construcción Urbanización Portales de San Diego en la que confirma dicha   decisión y además ordena dejar sin efecto todo lo actuado con posterioridad al   acto administrativo No. PS-GJ.1.2.6.12.0073 de fecha 3 de febrero de 2012.   (obrante a folios 32 a 38 cuaderno 1)    

b.       Copia del Auto PS-GJ 1.2.64.13.0043 de fecha treinta y uno (31) de enero de 2013   “Por medio del cual se deja sin valor ni efectos jurídicos las actuaciones   administrativas de carácter sancionatorio posteriores a la resolución de   apertura número PS.GJ 1.2.6.12.0073 de febrero de tres (3 )de 2012 y se dictan   otras disposiciones” expedido por CORMACARENA. (obrante a folios 28 a 31   cuaderno 1)    

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la   Corte Constitucional es   competente para revisar los fallos de tutela adoptados   en los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los   artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en   concordancia con los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Presentación del caso, planteamiento del asunto   objeto de revisión y problema jurídico    

La señora María Carmen Quintero Núñez interpuso acción   de tutela en contra de CORMACARENA y de Inversiones GRUPO CASA NOVA en la que   solicitó la protección de sus derechos y los de sus hijos a la vivienda y al   debido proceso. La accionante estima vulnerados estos derechos por la decisión   de CORMACARENA que obligó a la suspensión de la construcción del condominio de   casas que adelantaba el GRUPO CASA NOVA, en tanto que ella había firmado promesa   de compraventa respecto de una de las viviendas que harían parte de la obra   suspendida. Igualmente estimó que se vulneraron sus derechos por no haberle sido   comunicada la actuación administrativa sancionatoria ambiental como tercero   afectado.    

Problema Jurídico    

Corresponde a la Sala determinar si se vulneró el   derecho a la vivienda digna, así como el derecho al debido proceso de la   accionante y de sus hijos por la decisión administrativa de CORMACARENA que   ordenó suspender la construcción del inmueble -vivienda de interés social-   prometido en venta a la accionante por Inversiones GRUPO CASA NOVA, cuando tal   decisión, que no fue comunicada a los terceros afectados con la medida, se   fundamentó en el ejercicio de las funciones encaminadas a la preservación del   área de protección de un humedal.    

Nótese, sin embargo, que durante el trámite, a la   señora María Carmen Quintero Núñez, se le otorgó escritura pública sobre el bien   inmueble materia de esta tutela, y CORMACARENA dictó resolución donde retrotrajo   las actuaciones al comienzo de lo actuado resolviendo hacer la respectiva   notificación a la accionante.    

Es pertinente entonces, verificar si en el caso bajo   estudio, la Corte se encuentra frente a la figura de la carencia actual de   objeto por hecho superado, para así establecer si existió o no vulneración de   los derechos fundamentales de la accionante, y si el fallo de los jueces de   instancia respondió adecuadamente a los mandatos constitucionales y legales.[1]    

3. Cuestión previa. Carencia actual de objeto    

La carencia actual de objeto tiene lugar, en la medida   en que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección del   derecho fundamental de quien invoca el amparo. Es decir, es, en principio, una   finalidad subjetiva. Existiendo carencia de objeto “no tendría sentido   cualquier orden que pudiera proferir esta Corte con el fin de amparar los   derechos del demandante, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío   por sustracción de materia”[2].   La Corte ha señalado al respecto:    

“Esta Corporación, al interpretar el   contenido y alcance del artículo 86 de la Constitución Política, en forma   reiterada ha señalado que el objetivo de la acción de tutela se circunscribe a   la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando estos   resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades   públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley.    

Así las cosas, se tiene que el propósito   de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez   Constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto,   profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al   particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales   y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos.    

No obstante, cuando la situación de hecho   que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se   encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo   más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto la decisión que   pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces   inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto   para esta acción”.[3]    

Mediante sentencia T-533 de 2009, esta Corporación   manifestó que el fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como   característica esencial que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado   en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto. Lo anterior, como resultado   de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado.    

La carencia actual de objeto por hecho superado se   configura cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y   el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la   demanda de amparo. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante   la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden   alguna. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha comprendido la   expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la   expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en   tutela.    

En dicho sentido, esta Corporación ha señalado que no   es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para la Corte en sede de   revisión, como juez de máxima jerarquía de la jurisdicción constitucional, el   deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se   solicita e incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la   vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo,   puede hacerlo, tal como lo prescribe el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991,   sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los   hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de   conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para   condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de   las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta   ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la   demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es,   que se demuestre el hecho superado.    

De otra parte, la carencia actual de objeto por daño   consumado se presenta cuando no se reparó la vulneración del derecho, sino por   el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se   buscaba evitar con la orden del juez de tutela, de modo tal que ya no es posible   hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que   procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho   fundamental.    

Por regla general, la acción de tutela tiene un   carácter eminentemente preventivo más no indemnizatorio. Es decir, su fin es que   el juez de tutela, dé una orden para que el peligro no se concrete o la   violación concluya, previa verificación de la existencia de una vulneración o   amenaza de un derecho fundamental; sólo excepcionalmente se permite ordenar   algún tipo de indemnización.  En este orden de ideas, en caso de que se   presente un daño consumado, cualquier orden judicial resultaría inocua o, lo que   es lo mismo, caería en el vacío pues no se puede impedir que se siga presentando   la violación o que acaezca la amenaza. La única opción posible es entonces la   indemnización del perjuicio producido por causa de la violación del derecho   fundamental, la cual, en principio, no es posible obtener mediante la mencionada   vía procesal.    

Así mismo, advierte la Sala que es posible que la   carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de   un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que,   igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda   de amparo no surta ningún efecto. A manera de ejemplo, ello sucedería en el caso   en que, por una modificación en los hechos que originaron la acción de tutela,   el accionante perdiera el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada   o ésta fuera imposible de llevar a cabo.     

Como ya fue señalado, es necesario reiterar que la   existencia de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte   analice si existió una vulneración y, en esa medida, determine el alcance de los   derechos fundamentales cuya protección se solicita. En consideración a lo   anterior, esta Sala de Revisión entrará a determinar si la conducta de los   demandados configuró la vulneración de los derechos fundamentales de la   demandante y de sus hijos.    

Para analizar si existió la vulneración de los derechos   de la ciudadana accionante, la Sala Octava adoptará el siguiente orden   expositivo: (i) Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna, (ii)   Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos,   (iii) Debido proceso y marco jurídico aplicable al caso concreto en actuaciones   adelantadas por entidades de control ambiental para (iii) finalmente,   pronunciarse respecto de la viabilidad del amparo de los derechos de la señora   Quintero.    

4. El derecho a la vivienda digna. Alcance y contenido.   Reiteración jurisprudencia    

El derecho a una vivienda digna se ha   entendido como aquél dirigido a suplir la necesidad humana de “disponer de un   sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que revist[a] las características para   poder realizar de manera digna el proyecto de vida”[4]. Mediante este   derecho, se reconoce a las personas la posibilidad de tener un espacio físico   que, de acuerdo a su calidad de vida, les permita resguardarse y protegerse de   amenazas externas. Nuestra Carta Política en su artículo 51 ha consagrado lo   siguiente:    

 ARTICULO 51. Todos los   colombianos tienen derecho a la vivienda digna. El Estado fijará las condiciones   necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de   interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas   asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”    

      

Inicialmente la Corte consideró que del   tenor de este artículo, se desprendía la naturaleza prestacional de este   derecho, al requerirse la existencia de regulaciones normativas para su   realización, razón por la cual no era exigible su satisfacción de forma directa   o inmediata; por ello, en principio, se consideraba que su protección como   derecho independiente no resultaba procedente a través de la tutela.    

No obstante, en distintas ocasiones esta   Corporación, en reiterada jurisprudencia, consideró que la posibilidad de poseer   una vivienda en condiciones dignas podía ser objeto de protección excepcional a   través de la acción de tutela. A este respecto, la Corte expresó:    

      

“Ahora bien, aunque se ha   dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de   tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento   vulnera o pone en peligro derechos fundamentales. Ciertamente, la Corte   Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud del factor   de conexidad, los derechos de segunda generación v.gr. los derechos a la salud,   a la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser protegidos de la misma   forma que los derechos fundamentales” (T- 491/92. M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz)    

En ese sentido, el derecho a la vivienda   digna adquiría rango fundamental, cuando operaba el factor de conexidad con otro   derecho fundamental, o cuando se evidenciaba una afectación del mínimo vital,   especialmente en personas que en situación de debilidad manifiesta[5], ya que, como lo ha reiterado esta Corporación, el   derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del   ser humano[6].   Así, la prosperidad de una acción constitucional para la protección de este   derecho, estaba sujeta a las condiciones jurídico-materiales del caso concreto   en las que el juez de tutela debía determinar si la necesidad de vivienda   conllevaba elementos que involucraban la dignidad o la vida de quien acude a   esta instancia judicial[7].    

Desde esa perspectiva, el derecho a la   vivienda podía ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las   circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la   posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su   mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiría el rango de fundamental por   el factor de conexidad con otro derecho fundamental.    

No obstante esta postura, la jurisprudencia   constitucional se ha ido apartando cada vez con mayor claridad de estos   pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección de derechos económicos,   sociales y culturales en sede de tutela como algo excepcional en atención al   carácter no fundamental de las prerrogativas que integran dicha categoría y la   relevante necesidad de conexidad con otros derechos. Así, la Corte en sus   distintas Salas de Revisión ha admitido que, en cuanto su contenido se relacione   con la dignidad humana, los derechos de contenido social, económico o cultural   deben ser reconocidos como derechos fundamentales[8].    

Ahora bien, en concreto frente al derecho a la   vivienda, se ha establecido que este no puede dejar de considerarse como un   derecho fundamental por el solo hecho de contar con algún grado de   indeterminación frente a sus prestaciones ni tampoco dar lugar a generar el   rechazo automático de la procedencia del amparo. Al respecto la Corte señaló en   sentencia T-585 de 2008 en los siguientes términos:    

“si bien es cierto, el derecho a la   vivienda digna -al igual que otros derechos sociales, económicos y culturales-   se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las   prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por   las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático,   tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y   tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se   advierta su vulneración.”[9]    

La Corte ha sostenido que frente al derecho a la   vivienda, existe una faceta de abstención o defensa y otra de prestación[10].   La faceta de abstención se define como la facultad de defender el derecho frente   a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares[11]  siendo la tutela un medio procedente en este caso. Por su parte, la exigibilidad   de la faceta de prestación del derecho a la vivienda digna mediante acción de   tutela se encuentra condicionada, en principio, “por la definición de   derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor de las personas   que alegan su vulneración”[12].    

En otras palabras, la Corte ha manifestado que las   personas pueden exigir mediante tutela el cumplimiento de todas las obligaciones   asociadas al derecho a la vivienda, cuando “contienen elementos que son de   inmediata exigibilidad”. Y en este sentido, jurisprudencia más reciente lo   ha expuesto en estos términos:    

Para concluir, se debe aclarar que el amparo   constitucional del derecho a la vivienda podrá proceder en tanto el juez de   tutela identifique:    

“…si la pretensión debatida en sede de   tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en   este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se   busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que   pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte   necesaria de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se   encuentran sujetos que en razón de sus condiciones físicas, mentales o   económicas requieren la especial protección del Estado”[14]    

En tal sentido, atendiendo las circunstancias   particulares del caso el juez de tutela debe analizar la procedencia del amparo   y no rechazarlo per se por no ser conexo con un derecho fundamental o por   no considerarlo, en términos generales, como un derecho fundamental.    

“la prosperidad de la tutela para la   protección de este derecho dependerá de las condiciones especiales del caso   concreto, en las que no será suficiente el criterio de la conexidad con un   derecho fundamental para conceder el amparo, sino que el juez constitucional   determine si las personas involucradas en el caso se encuentran en situación de   debilidad manifiesta o se está ante el cumplimiento de un deber por parte de las   autoridades competentes.” Sentencia T-009 de 2012    

Ahora bien, en la medida que el derecho a la vivienda o   el derecho al debido proceso se pueden ver vulnerados a partir de un acto   administrativo, como se alega en el caso sub examine, es pertinente   analizar la línea jurisprudencial de esta Corporación respecto de la   procedibilidad de la acción de tutela  en estos casos.    

5.-   Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos.   Reiteración de jurisprudencia.    

Como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de   tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual y   subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales   de las personas que están siendo amenazados o conculcados[15]. Ello en consonancia con el artículo 86 de la   Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que establecen   como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando existan otros recursos o   medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo   transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en   concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se   encuentre el solicitante.”.   El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte   Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las   peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más   aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones   ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la   organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.    

En este   sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que   el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta   observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este sentido en   Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:    

“El sentido de la norma es el de subrayar el   carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como   mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales   debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de   manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos   medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno   que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece   vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa   de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a   través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en   consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,   eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de   medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se   afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter   y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos   fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”    

Sobre el mismo   asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó:    

Sobre la   naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en   Sentencia T-1222 de 2001 afirmó:    

“…el   desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela   implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de   los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario   y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se   pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando   se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez   constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas   circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”    

Sobre este mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó:    

“Así pues, la   acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de carácter   residual que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros mecanismos   judiciales que permitan contrarrestar la inminente vulneración de los derechos   fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que un derecho sea   amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i) su carácter   definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias   del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la   vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la   efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente   para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente   amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración   compromete gravemente un derecho directamente fundamental[16]”.    

Atendiendo a lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003 estableció que no es, en principio, la acción de   tutela el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas,   puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como   mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera   que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese   dar lugar a un perjuicio irremediable. Al respecto se ha establecido:     

“La Corte   concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como   mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten   amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos,   como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales   para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio   contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la   configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos   el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo   (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique   (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”    

Igualmente, en fallo T-1048 de 2008, la Corte continuó con la línea   jurisprudencial ahora expresada al concluir:    

“La jurisprudencia de esta Corte[17] ha   estimado que la acción de tutela no es un medio alternativo que pueda ser   empleado en reemplazo de las acciones judiciales ordinarias, pues conllevaría el   desconocimiento de la estructura jurisdiccional del Estado. Así, esta acción   tampoco resulta procedente cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado   ha contado con la posibilidad de ejercer las acciones ordinarias o especiales   ante las autoridades jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios   originados en actos de la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de   la acción de tutela contra actos de la administración cuando proceden otros   mecanismos judiciales de defensa, este Tribunal[18] ha   advertido las siguientes consecuencias:    

‘(…) la paulatina sustitución de los mecanismos   ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso   indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se   desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo   subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue   el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como   quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar   el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[19]  y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de   las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en   que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural   (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por   regla general procesos de conocimiento (no sumarios)’[20]”.    

Así pues, a manera de conclusión, la Sala debe insistir   en que como regla general la tutela no procede como mecanismo principal contra   actos expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto   otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta   acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un   perjuicio irremediable.    

Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la jurisprudencia   constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[21].  En relación a este tema, esta Corporación ha   aplicado varios criterios para determinar su existencia:    

“la inminencia,  que   exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por   salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace   evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para   la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La   concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de   considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo   transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los   derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[22]     

En ocasión distinta, la Sala de Revisión, a través de   la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó el perjuicio irremediable en los   siguientes términos:    

“Ahora   bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio   irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho   fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su   subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo   neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la   Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:    

“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.   Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que   así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo   lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento    sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero   que sea susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben   requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una   doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del   perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por   último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que   respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación   de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).    

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha previsto que   la valoración de los requisitos del perjuicio irremediable, debe efectuarse   teniendo en consideración las circunstancias que rodean el caso objeto de   estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser   verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis   específico del contexto en que se desarrollan.    

Por   otra parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos   acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se   encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios   de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[23]. En este orden de ideas,   ha dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y   subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la   satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las   partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos   legalmente para ello. En efecto, al respecto se estableció:    

“La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no   fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo   relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición   contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la   jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le   corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales.    

  (…)    

si existiendo el medio judicial, el interesado deja de   acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no   podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o   respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría   hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se   subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de   manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.[24]    

De   esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos   establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos   amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de   revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las   instancias previstas en cada jurisdicción.    

En este orden de ideas, resulta indispensable analizar frente a cada caso, si el   ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de defensa judicial para la   protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados,   si los mismos son lo suficientemente idóneos y eficaces para otorgar una   protección integral y además establecer si éstos fueron utilizados en término   para hacer prevalecer los derechos supuestamente vulnerados.    

6. Marco   jurídico aplicable al caso concreto en actuaciones adelantadas por entidades de control ambiental    

Una vez establecida la procedibilidad de la acción de   tutela frente a actos administrativos como los que, según se alega, afectaron   los derechos de la señora María Carmen Quintero Núñez y sus hijos, es pertinente   a continuación hacer un análisis del marco jurídico aplicable al caso concreto   para dilucidar la posible afectación del debido proceso de la actora.    

La Ley 1333 de 2009 que contiene el procedimiento   sancionatorio ambiental que rige las actuaciones de Corporaciones como   CORMACARENA en relación con las notificaciones, en los artículos 19 y 20   establece lo siguiente:     

ARTÍCULO 20. INTERVENCIONES. Iniciado el   procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar   pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los   términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo   de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de   control y vigilancia ambiental.    

Resulta por tanto del tenor de las normas, que   cualquier persona puede intervenir dentro del procedimiento sancionatorio. Mas   aún, dicha posibilidad se torna en un derecho cuando se hace su integración con   los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 a los que remite la ley 1333 de 2009. Efectivamente tales   artículos expresan:    

ARTÍCULO 69. DEL DERECHO A INTERVENIR EN   LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES. Cualquier persona natural o   jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno,   podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la   expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades   que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación   de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.    

ARTÍCULO 70. DEL TRÁMITE DE LAS PETICIONES   DE INTERVENCIÓN. La entidad administrativa competente al recibir una petición   para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio   dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los   términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá   como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente   identificación y dirección domiciliaria.    

Para efectos de la publicación a que se   refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional   Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por   correo a quien lo solicite.    

El derecho a participar en los procedimientos –aún sin   demostrar interés jurídico alguno- implica obligaciones para la entidad   correspondiente cuando resulte que puede haber terceros interesados   –determinados o indeterminados- en la decisión que se tome dentro del   procedimiento. El Código contencioso Administrativo, vigente  en la época   de los hechos en los artículos 14 y 15 preceptuaba:    

ARTICULO 14. CITACION DE TERCEROS. Cuando   de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay   terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas   de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus   derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay   otro medio más eficaz.    

En el acto de citación se dará a conocer   claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.    

Si la citación no fuere posible, o pudiere   resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el   artículo siguiente.    

ARTICULO 15. PUBLICIDAD. Cuando de la   misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente   interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de   aquélla que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que   para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación   nacional o local, según el caso.    

Todo lo anterior sobre las notificaciones y publicidad   de los actos administrativos se corrobora, en términos generales, en el Código   Contencioso Administrativo vigente a la época en los siguientes términos:    

ARTICULO 46. PUBLICIDAD. Cuando, a juicio   de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a   terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte   resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente   destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el   territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.    

Frente a la normativa que regula el caso que ocupa a la   Sala, se pueden extraer varias conclusiones: (i) la importancia de las   notificaciones y la publicidad de los actos administrativos, particularmente   cuando afectan a terceros; (ii) la obligación de notificar no solo a los   directamente interesados sino a terceros tanto determinados, como   indeterminados; (iii) tales notificaciones son condición lógica para el efectivo   derecho de defensa de los administrados como uno de los contenidos del derecho   al debido proceso administrativo.    

Más aún, el cambio normativo que se desprende de la   derogatoria de las normas transcritas anteriormente por la Ley 1437 de 2011 que   comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012, antes que implicar un cambio en   el derrotero hasta ese momento existente, reafirma la necesidad de aplicar el   principio de publicidad en las actuaciones de las autoridades administrativas en   materia sancionatoria. En efecto, la Ley 1437 de 2011, en referencia a las   comunicaciones de las actuaciones administrativas a terceros, expresa:    

ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS   ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa   de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas   puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la   existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario,   si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus   derechos.    

La comunicación se remitirá a la dirección   o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz. De no ser   posible dicha comunicación, o tratándose de terceros indeterminados, la   información se divulgará a través de un medio masivo de comunicación nacional o   local, según el caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz, habida   cuenta de las condiciones de los posibles interesados. De tales actuaciones se   dejará constancia escrita en el expediente.    

ARTÍCULO 38. INTERVENCIÓN DE TERCEROS. Los   terceros podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos   derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los   siguientes casos:    

Cuando hayan promovido la actuación   administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con   la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de   aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.    

De esta forma, en la legislación anterior   aplicable al caso que se resuelve, así como en la que se encuentra vigente, se   prevé la obligación que, por el medio más eficaz, se informe a los terceros que   puedan tener interés en este proceso de la existencia de la actuación. En todo   caso esa obligación deberá cumplirse incluso si se trata de terceros   indeterminados, caso en el cual deberá hacerse la divulgación por el medio de   comunicación más eficaz. Así, en sede de tutela y frente al incumplimiento de   estos requerimientos, no habría lugar más que a entender que se produce la   vulneración del debido proceso y del derecho a la defensa de  quienes   fueron excluidos del procedimiento administrativo.    

Con base en las consideraciones expuestas,   entra la Sala a dar solución al problema planteado.    

7. Análisis del Caso concreto    

Esta Sala de Revisión debe determinar si los derechos   al debido proceso, a la defensa y la vivienda digna, tanto de la señora María   Carmen Quintero Muñoz como de sus hijos menores, fueron vulnerados por las   entidades accionadas al ordenar la suspensión de la construcción del condominio   de viviendas de interés social que adelantaba Inversiones GRUPO CASA NOVA, en el   que la accionante tiene expectativas como promitente compradora, sin que se le   hubiera notificado ni hecho parte del proceso administrativo sancionador que   adelantaba CORMACARENA.    

La petición de la Señora María Carmen Quintero se   encaminaba a  la protección de su derecho a la vivienda y del debido   proceso incoando la tutela “como mecanismo transitorio para evitar se causen   a mis menores hijos y a la suscrita los perjuicios irremediables que derivan de   las actuaciones administrativas irregularmente adelantadas por CORMACARENA y las   omisiones en que ha incurrido la Constructora Inversiones GRUPO CASA NOVA”.   Para asegurar su derecho a la vivienda, la accionante elevó la tutela con el fin   de que se pudiera terminar la construcción de su casa y se elaborara la   escrituración del inmueble de la urbanización Portales de San Diego de   Villavicencio ubicado en la Calle 10 Sur No 13-20 Este Manzana R Casa 7.    

La Sala debe determinar en primer término la   procedibilidad del amparo solicitado por la peticionaria, mediando un acto   administrativo que ordenaba la suspensión de las obras de construcción en la que   se encontraba su futura vivienda,  aplicando para el efecto las   consideraciones esbozadas en relación con la competencia del juez de tutela en   el numeral 5 de los considerandos de esta providencia.    

Como se ha mencionado, por regla general la tutela no   se constituye en mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad   administrativa, sino que resulta un mecanismo procedente de manera excepcional   ante la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, la imposibilidad de   ejercer recursos pertinentes o ante su agotamiento sin que se haya corregido una   vulneración del derecho.    

En el presente caso, encuentra la Sala que las medidas   administrativas de suspensión que ahora se controvierten fueron decretadas en   enero del 2012, mientras que la acción de tutela se elevó en octubre del mismo   año. La intermediación de ocho meses podría evidenciar la ausencia del perjuicio   grave y la falta de inmediatez. Sin embargo, encuentra la Sala que en el caso   que la ocupa, la accionante es un sujeto de especial protección en cuanto madre   cabeza de familia; sin conocimientos jurídicos; y que, adicionalmente, se enteró   de la actuación administrativa que la afectaba de manera sorpresiva, pues   CORMACARENA no le notificó del inicio de la actuación sancionatoria en materia   ambiental.    

La circunstancia de no haber sido notificada por   CORMACARENA en debida forma, que la llevó a conocer de manera intempestiva y por   intermedio del constructor la actuación que suspendía la construcción de su   vivienda retrasando la escrituración y entrega, hizo que no actuara acudiendo de   manera pronta a otros mecanismos que le podrían haber proporcionado una   protección similar a la de la tutela en el caso de existir vulneración de   derechos fundamentales. Mas aún, si no se le permitió participar en el procedimiento administrativo al no   haberla notificado e informado de la actuación, mal puede exigírsele haber   agotado los recursos en vía gubernativa y en todo caso acudir a la vía judicial   implicaba un desgaste en términos económicos y de tiempo con los que, dadas su   condición particular de sujeto de especial protección y sus circunstancias, no   contaba.    

Ante este análisis que debe ser  laxo y garantista   atendiendo las específicas circunstancias, la Sala considera que en el presente   caso la tutela funge como mecanismo idóneo para propender por la defensa de sus   derechos fundamentales.    

Procede a continuación, realizar el análisis de hubo   afectación o no de los derechos alegados por la actora: (i) el derecho a    la vivienda digna y (i) el debido proceso.    

(i) Derecho a la vivienda digna    

Atendiendo a la pretensión concreta esgrimida por la   solicitante, que no era otra que obtener la escrituración del inmueble prometido   en venta por parte de la Constructora Inversiones GRUPO CASA NOVA, debe advertirse que en el presente caso no   se vulneró contenido alguno del derecho a la vivienda digna.    

En efecto, tal como se desprende de los hechos, la señora María Carmen   Quintero Núñez aún no era propietaria del inmueble, no vivía en el mismo y no lo   hubiera sido en un plazo corto aunque ninguna medida cautelar de suspensión se   hubiera interpuesto, por lo que no encuentra la Sala motivos que evidencien   afectación de su lugar de habitación. En otras palabras, las circunstancias del caso   evidencian que la actora no se encuentra viviendo en el inmueble objeto de la   tutela por lo cual la suspensión de las obras o su entrega dilatada no causaban   un perjuicio inmediato, ni irremediable, como tampoco implica un arrebatamiento   de su calidad de vida que la ponga en condiciones de afectación de su vida o su   dignidad.    

Adicionalmente, se recuerda que el procedimiento para   ser acreedor a una vivienda de interés social resulta dispendioso y de largo   plazo. La accionante había adelantado ese proceso obteniendo el subsidio de   vivienda por parte de COFREM junto con la aprobación del respectivo crédito para   la compra de vivienda así como el ahorro programado necesario para la   adquisición de tal vivienda. Todo ello implica una dilación en el tiempo que   resta inmediatez a su situación.    

Más allá del demorado proceso de adquisición de una   vivienda, debe tenerse presente que aun cuando ninguna medida cautelar hubiera   mediado interrumpiendo la culminación de las obras, la finalización de la   construcción no habría sido inmediata, dada la etapa en que se encontraba la   construcción y, en todo caso, la entidad otorgante del subsidio tenía que hacer   la respectiva visita para el desembolso de los montos correspondientes tanto del   subsidio como del crédito.    

Del tenor de las circunstancias y de la demanda de   tutela se desprende que lo que se buscaba con la tutela, más que proteger el   derecho a la vivienda, era asegurar la expectativa, legítima por demás, de   contar con una casa propia, lo que en este caso no hace parte del contenido del   derecho fundamental a la vivienda digna.    

Finalmente, conforme a la jurisprudencia de esta Corte   sobre la que se ha hecho referencia,  el acto que se estima lesivo del   mismo debe ser injusto, en razón de su propia ilicitud o ilegitimidad o porque,   aunque legítimo, en relación con el detrimento que ocasione, resulte   manifiestamente desproporcionado, lo que no ocurre en el presente caso. En   efecto, la iniciación de la investigación sancionatoria ambiental no se muestra   ilegítima ni ilícita, por cuanto es una de las facultades legales que tiene   CORMACARENA, como máxima autoridad ambiental en el departamento del META.    

En conclusión, de los hechos se desprende que no se   está ante una faceta ni de abstención ni de prestación del derecho a la vivienda   digna que haya sido afectada por una actuación ilegal o desproporcionada por   parte de CORMACARENA.    

Así mismo, y con base en los mismos razonamientos, la   Sala concluye que tampoco se aprecia vulneración del derecho a la vivienda digna   por parte de la empresa constructora, esto es Inversiones Grupo CASA NOVA. De   los hechos probados se concluye que la relación entre la accionante y la   constructora es eminentemente contractual y, se reitera, en cuanto no se afecta   alguna situación de naturaleza iusfundamental, no se aprecia causa para conceder   el amparo solicitado con fundamento en una presunta vulneración del derecho a la   vivienda digna.    

(ii) Derecho al debido proceso    

Por su parte, la posible afectación al debido proceso   obliga a establecer si el que no se haya notificado a la actora, en cuanto   tercero afectado con la decisión de CORMACARENA que dio inicio a la   investigación sancionatoria ambiental, vulneró el derecho alegado dentro del   respectivo proceso sancionatorio.    

Del acervo normativo que se ha relacionado se concluye   que la omisión en la notificación tanto de la iniciación del procedimiento   sancionatorio ambiental que se adelantaba por parte de CORMACARENA frente a   Inversiones GRUPO CASA NOVA, como de la decisión de suspensión provisional cuya   formulación se encuentra en el acto administrativo No. PS.GJ.1.2.6.12.0073 de   fecha 3 de febrero de 2012[25],   vulneró el derecho al debido proceso de la accionante    

Es claro que la actuación de CORMACARENA dentro del   proceso sancionatorio ambiental respecto de la construcción de un conjunto de   viviendas de interés social, debía prever que los afectados, especialmente con   la suspensión de la obra, serían, además del constructor, los terceros con   derechos sobre las futuras viviendas. Una actuación suficientemente diligente   habría llevado a la determinación de los terceros que podrían verse afectados   con la decisión; esto implicaba que CORMACARENA hubiese actuado conforme a las   normas que regulan el procedimiento sancionatorio ambiental y que consagran la   obligación de notificar personalmente el acto de inicio de procedimiento a los   terceros determinados e indeterminados conforme a los artículos 20 de la Ley   1333 de 2009 y 70 de la Ley 99 de 1993 vigentes  para la época de los   hechos, así como la obligación de citar a los terceros que pudieran estar   directamente interesados en la decisión de suspender la obra dentro del   procedimiento administrativo sancionatorio en los términos de los artículos 14 y   15 del Código Contencioso Administrativo.    

No basta escudarse, como lo hace la Corporación[26],   en el hecho de que el contrato de compraventa entre Inversiones GRUPO CASA NOVA   y la accionante no se encontraba perfeccionado, pues esta situación no desmiente   la existencia de intereses por parte de los promitentes compradores. Resulta   evidente que si existía un proyecto de vivienda, correlativamente existía una   serie de interesados  -compradores- que podrían resultar afectados en mayor   o menor grado con la decisión de CORMACARENA como en el caso de la Señora María   Carmen Quintero, los cuales podrían haber sido fácilmente identificables bien a   través del requerimiento al presunto infractor de tal información, y en todo   caso, a través de la citación a terceros indeterminados conforme al artículo 15   del Código Contencioso Administrativo.    

Por las razones anteriormente expuestas, la Sala   concluye que en el presente caso se vulneró el derecho al debido proceso de la   señora María Carmen Quintero Muñoz.    

No obstante haberse demostrado la vulneración del   derecho al debido proceso, en el presente caso la Sala encuentra que existe   carencia actual de objeto por hecho superado, atendiendo a circunstancias   acaecidas durante el trámite de la presente Revisión de tutela.    

Por lo anteriormente expresado, es preceptivo revocar    la sentencia de segunda instancia que no consideró vulnerado el derecho al   debido proceso de la señora María Carmen Quintero, así como exhortar a   CORMACARENA a tener en cuenta lo ahora analizado y evitar que en el futuro esta   circunstancia se vuelva a presentar, bien sea porque en este caso en concreto se   continúe con el procedimiento sancionatorio ambiental o bien frente a otros   procesos que se adelanten.    

En este sentido, la Sala Octava de Revisión procederá a   revocar la sentencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito Villavicencio de   fecha veintiocho (28) de enero de dos mil trece (2013), confirmará parcialmente   la sentencia del Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio de diecinueve   (19) de noviembre de 2012 en el sentido expresado en esta sentencia, declarará   la carencia actual de objeto y advertirá a la entidad accionada que deberá   abstenerse, en lo sucesivo, de incurrir en conductas como la que dio lugar a la   interposición de la presente acción de tutela.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado Tercero (3) Penal del Circuito de   Villavicencio el 28 de enero de 2013 y CONFIRMAR parcialmente el fallo de   primera instancia proferido por el Juzgado Quinto (5) Penal Municipal de   Villavicencio de diecinueve (19) de noviembre de 2012 en lo referente a la   protección del derecho al debido proceso conforme a las razones señaladas en la   presente sentencia.    

Segundo.- DECLARAR la carencia actual de objeto en el presente asunto, por   hecho superado.    

Tercero.- PREVENIR a la Corporación para el Desarrollo   Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena “CORMACARENA” para que en lo   sucesivo, dentro del ámbito de sus competencias y en los términos de lo señalado   en la parte motiva de esta providencia, cumplan plenamente con los deberes de   publicidad y notificación de terceros determinados o indeterminados con el fin   de procurar que situaciones como la que dio lugar a la presente tutela, en el   caso de la señora María Carmen Quintero Núñez, no se repitan en el futuro.    

Cuarto.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del   Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y cúmplase.    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA T-653/13    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-No se tuvieron en cuenta las reglas   jurisprudenciales aplicables a tutelas que cuestionan actos administrativos   (Salvamento parcial de voto)    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS   ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Frente a la solicitud de   amparo del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era improcedente (Salvamento parcial   de voto)    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Sala, procedo a explicar las razones que me impiden acompañar   la decisión adoptada en la Sentencia T-653 de 2013.    

Mi disenso tiene que ver, en concreto, con   los siguientes aspectos: a) la forma en que se presentan los argumentos de   defensa de la entidad accionada en el acápite de antecedentes no corresponde con   la exposición que sobre los mismos se hace al analizar el caso concreto; b) la   falta de claridad en la solución del problema jurídico relativo a la infracción   del debido proceso de la actora; c) con que no se tuvieron en cuenta las reglas   jurisprudenciales aplicadas por esta corporación al revisar las tutelas   promovidas contra actos administrativos y, finalmente, d) con que se denegó el   amparo del derecho a la vivienda digna de la accionante pese a que el mismo   debió declararse improcedente. No obstante, comparto la decisión de declarar la   carencia actual de objeto con respecto a la infracción del debido proceso de la   señora Quintero. De ahí que solo me aparte parcialmente de la decisión   mayoritaria. A continuación, me referiré a cada uno de los motivos que sustentan   mi salvamento parcial de voto.    

a) Sobre la incongruencia en la presentación   de los argumentos de defensa de Cormacarena.    

La   señora María Carmen Quintero promovió la tutela que dio lugar al trámite de   revisión con el fin de que se protegieran los derechos fundamentales que   Cormacarena le vulneró al no notificarla sobre la imposición, en el trámite de   un proceso sancionatorio ambiental, de una medida cautelar que condujo a que se   suspendiera la construcción de su vivienda. Según lo indicado en los   antecedentes de la Sentencia T-653 de 2013, Cormacarena respondió la solicitud   de amparo con apoyo en los siguientes argumentos de defensa: i) no se vulneró   derecho alguno; ii) no se configuró un perjuicio irremediable; iii) no era   Cormacarena la responsable de garantizar los derechos fundamentales de la   accionante y iv) el inmueble prometido en venta estaba ubicado en un área   protegida.    

El   fallo formuló el problema jurídico a resolver sobre esos supuestos. Por eso   resulta tan sorpresivo que luego, al estudiar el caso concreto, critique que la   accionada se haya negado a notificar a la señora Quintero sobre la medida   cautelar, escudándose en que el contrato que esta celebró con la compañía   constructora no se hubiera perfeccionado. Como hasta entonces no se había   indicado nada al respecto, la sentencia señaló, a través de un pie de página,   que Cormacarena se pronunció en ese sentido al contestar la acción de tutela.     

Dicha referencia resulta insuficiente, de cara a la responsabilidad del juez   constitucional en la adopción de una decisión que responda, en la medida de lo   posible, a las circunstancias reales que rodean la controversia sometida a su   consideración. Estimo, de hecho, que la omisión en que incurrió la Sentencia   T-653 de 2013 en ese sentido impidió que la Sala resolviera con rigor el   problema jurídico que suscitaba el caso en estudio.    

Es   eso lo que sustenta mi segunda objeción a la decisión de la mayoría. A ella me   referiré a continuación, no sin antes insistir en la importancia que tiene, en   términos de congruencia y justicia material, el que las decisiones judiciales se   apoyen en un relato fiel de los aspectos fácticos relevantes para la solución   del asunto de que se trate. La exposición completa y cuidadosa de esos elementos   no es una mera formalidad. Se trata, por el contrario, de un asunto fundamental   para que la administración de justicia logre decisiones coherentes, en la medida   de lo posible, con las circunstancias reales de los ciudadanos que acuden a   ella.     

b) Sobre la falta de claridad en la solución del problema   jurídico relativo a la infracción del debido proceso    

La   Sentencia T-653 de 2013 se propuso determinar si “se vulneró (…) el debido proceso de la accionante y de sus hijos por   la decisión administrativa de Cormacarena que ordenó suspender la construcción   del inmueble –vivienda de interés social-prometido en venta a la accionante por   Inversiones Grupo Casa Nova, cuando tal decisión, que no fue comunicada a los   afectados por la medida, se fundamentó en el ejercicio de las funciones   encaminadas a la preservación del área de protección de un humedal”. No   obstante, los argumentos de defensa de Cormacarena que no fueron reseñados en el   acápite de antecedentes de la sentencia imponían examinar la controversia   constitucional desde otra perspectiva, relacionada, concretamente, con el hecho   de que la accionante tuviera la condición de tercera interesada o de tercera   indeterminada en el trámite del proceso sancionatorio ambiental, por ser esto lo   que definiría si tenía derecho a que se le notificara sobre la apertura del   mismo y sobre la imposición de la medida cautelar correspondiente.     

       

El   fallo se refirió a ese aspecto tangencialmente, al señalar que Cormacarena no   podía excusar su deber de notificación en que el contrato entre la actora e   Inversiones Casanova no se había perfeccionado, porque “esta situación no desmiente la existencia de intereses por parte de los   promitentes compradores”. Esto, sin embargo, no resuelve el fondo de la controversia,    cuya solución exigía determinar i) si el hecho de que la actora no fuera   propietaria, descartaba su condición de “tercera interesada” en el trámite   administrativo ambiental; ii) si el hecho de haber firmado un contrato de   promesa de compraventa la convertía, al menos, en una “tercera indeterminada” y   iii) si, en cualquiera de esos escenarios, debía ser notificada del acto administrativo que le dio inicio al proceso   sancionatorio y del que suspendió la construcción de la Urbanización Portales de   San Diego.    

La   sentencia, sin embargo, no solucionó tales interrogantes, entre otras cosas,   porque no aplicó las reglas jurisprudenciales que utiliza esta corporación al   revisar las tutelas promovidas contra actos administrativos. Procedo, entonces,   a referirme a ese aspecto.    

c) El fallo no tuvo en cuenta las reglas jurisprudenciales   aplicables a las tutelas que cuestionan actos administrativos    

Pese   a la extensa exposición que realizó en su parte considerativa acerca de la   procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos,   el fallo no identificó plenamente la actuación que vulneró el debido proceso de   la señora Quintero ni estudió la procedibilidad de la solicitud de amparo en   función del requisito de subsidiariedad exigible en estos casos.     

A mi   juicio, la Sala debió examinar la procedibilidad formal de la tutela aplicando   las reglas de procedibilidad trascritas en el fallo, esto es, realizando un   análisis exhaustivo que, como mínimo, identificara la actuación que habría   causado la supuesta infracción iusfundamental, determinara si fue impugnada,   cuánto tiempo transcurrió desde que la misma se profirió y el momento en el que   se promovió la tutela y los recursos con los que contaba el accionante para   objetarla por las vías ordinarias. La omisión de ese ejercicio contrasta con la   rigurosidad exigible en este tipo de controversias. Por eso, me separo de lo   resuelto por la mayoría.       

d)   Frente a la solicitud de amparo del derecho a la vivienda digna de la accionante, la   tutela era improcedente    

La Sentencia T-653 de 2013 resolvió que no   se vulneró el derecho a la vivienda digna de la señora Quintero, porque su   pretensión concreta “no era otra que obtener la escrituración del inmueble   prometido en venta por parte de la Constructora (…) y porque, de todas   maneras, la actuación de Cormacarena – la decisión de suspender la construcción   de la urbanización Portales de San Diego- fue legítima. Para la mayoría, el   hecho de que la solicitud de la actora no tuviera que ver con una faceta de   abstención o de prestación del derecho a la vivienda digna permitía concluir que   no fue vulnerado tal derecho. Considero, sin embargo, que tales circunstancias   no conducían a denegar el amparo, sino a declararlo improcedente.    

Esta corporación ha consolidado una línea   jurisprudencial uniforme acerca de las pautas que determinan la procedibilidad   formal de las tutelas que buscan la protección del derecho a la vivienda, la   cual, entre otras cosas, insta a valorar las   circunstancias particulares del peticionario y el carácter positivo o negativo   de la faceta del derecho a la vivienda digna cuyo amparo se pretende.[27] Era en ese marco, el de la procedibilidad   formal de la solicitud de amparo, en el que las precisiones efectuadas en la   Sentencia T-653 de 2013 resultaban relevantes. El fallo, no obstante, trasladó   dichas consideraciones al escenario de la procedibilidad material de la tutela,   subvirtiendo las reglas vigentes en la materia que, insisto, ameritaban   determinar si la faceta de protección a la que aspiraba la actora, en este caso,   de prestación, relacionada con la escrituración de su vivienda, tiene la   concreción legislativa o reglamentaria necesaria para que reclamar su   justiciabilidad por esta vía excepcional.    

Por esas   razones, salvo parcialmente mi voto en los términos aludidos.    

Fecha ut   supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] La Corte ha señalado que en aquellos   casos en los que se determine que la decisión del juez de instancia fue errada   “debe procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare   la carencia actual de objeto, porque no es viable confirmar un fallo contrario   al ordenamiento superior”. En este sentido ver Sentencia T-722 de 2003    

[2] Sentencia T-612 de 2009    

[3] Sentencia T-308 de 2003    

[4] Sentencia T-958 de 2001   (MP. Eduardo Montealegre Lynett).  En esta sentencia, la Corte   Constitucional estudió una acción de tutela interpuesta por una persona cuya   vivienda había sido afectada por el terremoto de 1999 ocurrido en el eje   cafetero, quien solicitó la asignación de un subsidio para la reconstrucción de   su vivienda ante el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo del Eje Cafetero –   FOREC –, entidad que le envió una comunicación informándole que este le había   sido aprobado, sin embargo, la Cámara Junior Misión Quimbaya se negó a expedir   la carta de autorización del retiro de los recursos, argumentando que el   subsidio reclamado buscaba ayudar a reconstruir las viviendas que al momento del   sismo estaban destinadas a la vivienda familiar, situación en la que no se   encontraba el inmueble de la tutelante porque para ese momento estaba en proceso   de construcción. La Corte consideró que en el caso de los subsidios para la   reconstrucción y reparación de las viviendas afectadas por el terremoto, el   FOREC estableció como criterio para la distribución de los programas   excepcionales de atención, que las viviendas beneficiarias fueran aquellas   destinadas para habitación al momento del sismo, criterio que fue calificado por   esta Corporación como constitucionalmente válido, pues con él se lograba   distinguir a aquellas personas que habían quedado en circunstancia de debilidad   manifiesta al ver afectados súbita y gravemente sus proyectos de vida, de   aquellas personas que vieron pospuestos sus proyectos de vida, quienes podían   acceder a los planes permanentes de atención estatal. Por lo anterior, la Corte   confirmó las sentencias de instancia que negaron la protección de los derechos   de la tutelante. En el mismo sentido, se pueden revisar las sentencias T-791 y   T-831 de 2004 (MP. Jaime Araujo Rentería), y la sentencia T-585 de 2008 (MP.   Humberto Antonio Sierra Porto).    

[5] Sentencia T- 363 de 2004, M.P.   Clara Inés Vargas Hernández;  T-756 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[6]   Sentencia  T-1165 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[7] Sentencia T-021 de 1995, M.P.   Alejandro Martínez Caballero    

[8] Ver particularmente    las sentencias T-585 de 2008 y T-185 de 2012.    

[9] Sentencia T 585 de 2008    

[10] Sentencia T 585 de 2008    

[11] La existencia de esta   faceta de abstención había sido advertida también en la sentencia T-958 de 2001.   Así mismo, en sentencia T-1318 de 2005 se señaló que algunos casos examinados   por esta Corporación en sede de revisión de tutela entraban dentro de esta   concepción del derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a   ingerencias estatales, tales como los examinados en las sentencias T-308 de   1993, T-309 de 1995, T-494 del 2005 y T-316 de 1995. En esta ocasión la Sala   advierte que también en los fallos T-347 de 1998 y T-373 de 2003 se protegió la   faceta de defensa del derecho a la vivienda digna.    

[12] Sentencia T 585 de 2008    

[13] Sentencia T 185 de 2012    

[14] Sentencia 585 de 2008    

[15] Ver, entre otras, las   sentencias T-408 de 2002  T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007 de 1992.    

[16] Sentencia T- 965 de 2004.    

[17]Sobre el carácter residual   de la acción de tutela se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-771 de   2004, T- 1277 de 2005 y T-1112 de 2005, T-255 de 2007.    

[18] Ver Sentencias T-255 y   T-1017 de 2007.    

[19] Sentencia T-249 de 2002.    

[20] Sentencia C-514 de 2003.    

[21] Ver por ejemplo las   sentencias T-743 de 2002, T-596 de 2001, T-215 de 2000. Esto fallos resuelven   casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela en contra de una   sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al debido proceso; en   cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho para la protección del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio   utilizado por  la Corte para decidir la procedencia de la tutela fue si   existía o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el expediente de   tutela como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos los procesos en   la jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las   sentencias T-131 A de 1996, T-343 de 2001. De otra parte, la Corte ha   establecido que en los casos en los que “existe violación o amenaza de un   derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el   afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro   del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho   constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del   derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente   proceso. Sentencia T-142 de 1995.    

[22] Sentencia T-225 de 1993.    

[23] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001,   T-108 de 2003.    

[24] Sentencia SU-111 de 1997.    

[25] “Por la cual se   legaliza el procedimiento de imposición de medidas preventivas en caso de   flagrancia, se abre una investigación administrativa e inicia el procedimiento   sancionatorio ambiental en contra de INVERSIONES GRUPO CASA NOVA NIT   900.176.234-7, representada legalmente por el señor EDUARDO ALFONSO NIETO ROJAS   o quien haga sus veces, como presunto responsable de afectaciones ambientales   dentro del Área de Distrito de Conservación de Suelos Kirpas Pinilla La Cuerera,   en jurisdicción del Municipio de Villavicencio”.    

[26] Ver  respuesta de   CORMACARENA  a la acción  de tutela obrante a  folio 46 del    cuaderno 4. En su escrito, alega que desconocía  la existencia de un   derecho por parte de la accionante porque al no estar perfeccionado el contrato   de compraventa entre la empresa presuntamente infractora y la accionante esta   última no se encontraba registrada como propietaria del bien lo que la llevaba a   desconocer su potencialidad como afectada para vincularla a la actuación   administrativa.    

[27]La sentencia T-235 de 2011 indica al   respecto que la procedencia de la acción de tutela para la protección del   derecho a la vivienda digna “depende de una   evaluación que debe realizar el juez, en cada caso, con el fin de determinar si   lo que está en juego es una faceta positiva o negativa del derecho   constitucional estudiado, manteniendo presente que: (i) las esferas negativas   del derecho son susceptibles de protección directa por vía de tutela; (ii) las   esferas positivas que hayan recibido concreción legislativa o reglamentaria   deben ser exigibles mediante las garantías idóneas establecidas por el   legislador; (iii) si esas garantías no existen o son insuficientes, la tutela   procede para su protección. Finalmente, (iv) el juez de tutela puede suplir las   falencias legislativas y reglamentarias en el aseguramiento de posiciones   jurídicas subjetivas del derecho fundamental, manteniendo presente que el diseño   de la política general de vivienda corresponde a los órganos democráticamente   elegidos. En relación con el papel del juez constitucional frente a las   obligaciones prestacionales requeridas para la eficacia de los derechos   constitucionales, debe recordarse que la Constitución Política tiene carácter   normativo, por lo que no es legítimo que los distintos órganos del poder público   se limiten a constatar la ausencia de una garantía de derecho fundamental en un   caso o escenario constitucional determinado, sino que su tarea consiste en   colmar esos vacíos mediante el diseño de garantías idóneas y adecuadas que, en   el marco de su competencia le permitan contribuir en la eficacia de los derechos   fundamentales, deber que –en el caso específico del juez de tutela- encuentra   sustento normativo en los principios de normatividad de la Constitución y eficacia de los derechos fundamentales (artículos 2º, 4º y 5º, C.P.).”