T-729-13

           T-729-13             

Sentencia T-729/13    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela    

La doctrina constitucional se ha referido   a la procedibilidad de la tutela cuando quien reclama la protección de sus   derechos es una persona que, por sus condiciones de vulnerabilidad, se considera   sujeto de especial protección constitucional, como los menores de edad, los   adultos mayores, las madres cabeza de familia y las personas desplazadas por la   violencia. Respecto de estos últimos la acción de tutela ha sido el mecanismo   judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus intereses constitucionales,   precisamente por el hecho de que han sido víctimas de violaciones constantes y   sistemáticas de sus derechos fundamentales. Debido a que han sufrido   directamente el flagelo del conflicto armado, y han padecido la violación de sus   derechos fundamentales a niveles de escala y de manera continua, la respuesta   del Estado Social de Derecho, y específicamente de la administración de   justicia, debe estar dirigida a ofrecerles pronta respuesta en la “protección   inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.”    

OBLIGACIONES   DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas    

POLITICA   PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Esfuerzos legislativos, administrativos y judiciales en la   construcción de la política pública    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración   cuando se suspenden las políticas creadas, concretamente cuando hay un retraso   en la entrega de los subsidios    

La Corte observa que existe una política   pública concreta dirigida a satisfacer las necesidades de vivienda familiar para   las personas en situación de desplazamiento, la cual se basa principalmente en   subsidios habitacionales. La ejecución de esa política, sin embargo, ha tenido   dificultades por la alta demanda de auxilios, que de manera notoria supera la   capacidad presupuestaria del Estado. Por ejemplo hay personas que participaron   en la convocatoria de Fonvivienda de 2007, luego los declararon en estado de   calificados (que cumplen los requisitos para obtener el subsidio), y hasta la   fecha, seis (6) años después, no se le ha asignado efectivamente el auxilio.   Cuando la Corte Constitucional examinó este tipo de casos, concluyó que el   derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes se había vulnerado   porque ni siquiera sabían de una fecha cierta y razonable de entrega del   subsidio, y eso les trasladaba una carga insoportable a la luz de la   Constitución. Para enervar la violación de los derechos fundamentales, la Corte   ha proferido diferentes tipos de órdenes, entre las que se encuentran la entrega   inmediata del subsidio para el peticionario (alterándose los turnos normales de   asignación), o el informe de una fecha cierta y razonable de asignación del   mismo.    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por Fonvivienda en demora para desembolso del subsidio de   vivienda, convirtiéndose en una barrera administrativa que le impidió al   accionante la materialización del derecho    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Ordenes para crear un plan de información cierta y razonable para los   beneficiarios de subsidios de vivienda    

Referencia: Expediente T-3941883    

Acción de tutela   presentada por José Rogelio Gonzáles Cárdenas contra la Alcaldía de   Villavicencio, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (Cofrem), y   –vinculado – el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).       

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de   dos mil trece (2013).    

La Sala Primera de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,   Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus   competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la   siguiente    

           SENTENCIA         

En el proceso de revisión del fallo   proferido, en única instancia, por el Juzgado Quinto Civil Municipal de   Villavicencio el diecinueve (19) de abril  de dos mil trece (2013), dentro   de la acción de tutela promovida por José Rogelio Gonzáles Cárdenas contra la   Alcaldía de Villavicencio, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta   (Cofrem) y – vinculado – el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).[1]     

I.  ANTECEDENTES    

José Rogelio Gonzáles Cárdenas presentó   acción de tutela contra la Alcaldía de Villavicencio y Cofrem al considerar   vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, pues no le han   desembolsado el dinero de un subsidio de vivienda familiar para el cual había   sido calificado como beneficiario desde el año dos mil nueve (2009) en su   calidad de desplazado. La entidad encargada de entregar dicho subsidio sostiene   que si bien puede decirse que el accionante es beneficiario del subsidio, aún no   se le puede pagar porque no hay suficientes recursos financieros.    

1. Hechos    

1.1. El señor José Rogelio Gonzáles Cárdenas   y su núcleo familiar, compuesto por su cónyuge y dos hijos menores de edad   adolescentes,[2]  son personas desplazadas por la violencia del municipio de Mapiripán, Meta.[3]    

1.2. En virtud de su condición de   desplazado, el accionante se presentó en el año dos mil siete (2007) a una   convocatoria de Fonvivienda para la adjudicación de subsidio de vivienda   familiar,[4] por un valor de quince   millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000).[5] Dicha entidad, mediante   Resolución No. 903 del 17 de diciembre de 2009, determinó que el estado del   accionante era de “calificado” dentro del proceso de asignación del   auxilio. Esto significa que cumplió con todos los requisitos establecidos por la   convocatoria para acceder al subsidio, y debía esperar los términos del Decreto   170 de 2008[6]  para la entrega definitiva del mismo.[7]    

1.3. El peticionario indica que han   transcurrido cuatro (4) años desde que fue declarado beneficiario del subsidio   de vivienda hasta la presentación de la tutela, y hoy es el momento en que no le   han desembolsado ningún dinero. Durante ese lapso se ha acercado a la caja de   compensación encargada de tramitar su auxilio de vivienda (Cofrem) para   averiguar por la entrega del mismo, pero en dicha entidad le han informado que   ellos no tienen la obligación de pagarlo y que debía pedir ayuda en la Alcaldía   Municipal de Villavicencio.    

1.4. Señala el accionante que la ausencia   del auxilio en cuestión pone en riesgo el goce efectivo de su derecho a la   vivienda digna, pues su actividad comercial como vendedor de patilla no   le provee recursos suficientes para hacerse propietario de algún inmueble, y   además está viviendo en un “sector muy peligroso” a orillas del río   Guatiquía. Explica que debido a estas circunstancias su núcleo familiar está   desintegrado, por cuanto su esposa e hijos menores de edad no están en   condiciones de convivir con él en un lugar con altos índices de violencia. En la   actualidad su hija vive con una tía y su hijo vive con su madre en el municipio   de Puerto Gaitán, Meta.    

1.5. En virtud de lo anterior el accionante   interpuso la acción de tutela que ahora es objeto de revisión. Allí solicitó la   protección de su derecho fundamental a la vivienda digna y, como medida   inmediata de protección, pidió al juez constitucional que ordenara a la entidad   correspondiente el desembolso del subsidio de vivienda familiar que le fue   otorgado por Fonvivienda.     

2. Vinculación de otras entidades al   proceso de tutela    

Mediante auto del dieciséis (16) de abril de   dos mil trece (2013), el Juzgado Quinto Civil Municipal de Villavicencio vinculó   al trámite de tutela a la Unidad de Atención y Orientación a la Población   Desplazada de Villavicencio (UAO) y a Fonvivienda, para que se pronunciaran   sobre los hechos y pretensiones de la demanda.    

3. Respuesta de las entidades demandadas    

Respuesta de la Caja de Compensación   Familiar Regional del Meta (Cofrem)    

3.1. La Caja de Compensación Familiar   Regional del Meta, a través de su representante judicial, solicitó se negara la   acción de tutela, pues las Cajas de Compensación Familiar son tan sólo   intermediarios en los proceso de asignación de subsidios de vivienda, pero no   les corresponde seleccionar a los beneficiarios de tales subsidios ni otorgar   dineros. De otra parte, sobre el subsidio de vivienda del señor José Rogelio   Gonzáles Cárdenas señaló que:    

“[c]onsultado el   caso en concreto del accionante, a través de la página web de la CAVIS, el   estado que arroja en lo referente a la postulación del hogar del señor JOSE   ROGELIO GONZALES, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.415.431, es el   siguiente: “Calificado”, es decir que el hogar postulante cumple con todos los   requisitos para beneficiarse del subsidio de vivienda familiar, pero que   actualmente no existen recursos económicos por parte del Estado representado en   cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –   FONOVIVIENDA, a efectos de que sea girado el valor de $15.450.000, razón por la   cual en el mismo pantallazo se puede observar que en la casilla “Valor de   subsidio asignado” se encuentra en ceros ($0). Dicho estado de calificados, lo   podemos verificar en la Resolución No. 903 del de 2009 (sic), expedida por la   Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA. El estado de   calificado es otorgado por FONVIVIENDA, teniendo en cuenta que la accionante   cumplió con el lleno de los requisitos establecidos por la normatividad vigente   para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada,   subsidios que irán siendo asignados en los términos del artículo 1 del Decreto   170 de 2008”.[8]    

Respuesta de la Alcaldía de   Villavicencio    

3.2. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica   de la Alcaldía de Villavicencio se opuso a las pretensiones de la acción de   tutela. Explicó que el accionante no había elevado petición alguna para obtener   la inclusión en un programa de vivienda ofrecido por el Municipio, por lo que   dicha entidad territorial no vulneró los derechos fundamentales del señor   Gonzáles Cárdenas.    

Respuesta de la Unidad de Atención y   Orientación a la Población Víctima del Desplazamiento Forzado (UAO)    

3.3. La UAO de Villavicencio, a través de su   Coordinadora, solicitó se negaran las pretensiones de la tutela ya que no era   competencia de dicha entidad solucionar los requerimientos del peticionario.    

El Fondo Nacional de Vivienda   (Fonvivienda)    

3.4. Fonvivienda se opuso a las pretensiones   del accionante y solicitó que se negara el amparo de sus derechos fundamentales.   En primer lugar, explicó que “(…) el fenómeno del desplazamiento ha crecido   desproporcionadamente, generando que la demanda de subsidios supere la capacidad   presupuestal del Estado (…)”,[9] por lo que es necesario   asignar los subsidios de manera secuencial de conformidad con las calificaciones   de necesidades de cada hogar. Señaló entonces que para el caso del accionante no   había alguna circunstancia de vulnerabilidad calificada que hiciera procedente   la alteración del orden de entregas de los subsidios, y que en virtud del   derecho a la igualdad de los demás beneficiarios debían respetarse los turnos   establecidos.    

En segundo lugar, indicó que era imposible   informar una fecha cierta de entrega del subsidio familiar de vivienda al   accionante, por cuanto vienen “(…) cambiando las políticas de vivienda que le   permita a los hogares en situación de desplazamiento recibir el subsidio   familiar al que se postularon (…)”.[10]Además,   afirmó que la entidad no está obligada a señalar una fecha cierta de entrega del   subsidio porque tal actuar no está regulado legalmente en la Ley 1537 de 2012,[11]  y en estricto cumplimiento del principio de legalidad no le corresponde   responder por tales cuestionamientos. Por ello, advirtió que el actor debe estar   “atento a la selección que se haga de los hogares desplazados por parte del   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”.[12]    

4. Decisión que se revisa    

El Juzgado Quinto Civil Municipal de   Villavicencio resolvió negar la acción de tutela presentada por el señor José   Rogelio Gonzáles Cárdenas, mediante fallo del diecinueve (19) de abril de dos   mil trece (2013). El Juez de instancia consideró que el accionante no había   realizado las diligencias tendientes a solicitar una vivienda, “sino que se   ha limitado a esperar muchos años a que se le entrege una vivienda solo por el   hecho de haber sido beneficiario de un subsidio que como bien se establece no ha   sido girado por el Gobierno Nacional”.[13]    

II. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La Sala es competente para revisar el fallo   de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º   de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.    

2. Planteamiento del caso y problema   jurídico    

2.1. José Rogelio González Cárdenas   considera que las entidades demandadas vulneraron su derecho a la vivienda digna   y desconocieron su calidad de sujeto de especial protección constitucional como   desplazado, al no desembolsarle efectivamente un subsidio de vivienda familiar a   pesar de que hace cuatro (4) años fue calificado como beneficiario del mismo,   precisamente por haber cumplido plenamente los requisitos de la convocatoria.   Señala que la ausencia del auxilio económico no sólo pone en riesgo su derecho a   la vivienda digna, porque actualmente vive en un “sector muy peligroso” a   orillas de un río, sino que especialmente afecta la cohesión de su núcleo   familiar, en tanto su esposa e hijos menores de edad no están en condiciones de   convivir con él en un lugar con altos índices de violencia. En este contexto,   solicita el amparo del derecho a la vivienda digna y el desembolso inmediato del   auxilio en cuestión.    

Por su parte, Fonvivienda explica que no   puede entregarle inmediatamente el subsidio al accionante porque la demanda de   auxilios para la población desplazada supera la capacidad presupuestal del   Estado, y por esta razón el actor debe someterse al sistema de entrega   secuencial que se ha implementado. Adicionalmente, advierte que no puede   informarle al accionante una fecha cierta de entrega del subsidio, pues eso   depende de las partidas presupuestales que se asignan a la entidad y del   cumplimiento de las funciones establecidas en la Ley 1537 de 2012.        

2.2. En este contexto, la Sala Primera de   Revisión de la Corte Constitucional debe estudiar el siguiente problema   jurídico: ¿una entidad encargada de asignar y desembolsar un subsidio de   vivienda vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna de una persona   desplazada, que ha sido calificada como apta para la asignación de un auxilio   económico, sin que cuatro (4) años después de su desplazamiento forzado y el de   su familia, no se haya desembolsado efectivamente tal subsidio, ni informado una   fecha cierta y razonable del desembolso, a pesar de que por falta de un lugar en   condiciones mínimas de dignidad, el actor habita en un “sector muy peligroso”   y su núcleo familiar está desintegrado?    

2.3. Para resolver el problema jurídico   planteado la Sala de Revisión utilizará la siguiente metodología: (i) comenzará   estudiando la procedencia de la acción de tutela presentada por José Rogelio   González Cárdenas para buscar la protección de su derecho a la vivienda digna;   de resultar procedente la acción, (ii) resolverá el caso concreto de conformidad   con la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho a la vivienda digna   de las personas desplazadas; y finalmente, de hallar una violación a los   derechos fundamentales, (iii) emitirá órdenes tendientes a subsanarla.     

3. La acción de tutela presentada por José Rogelio González   Cárdenas es procedente para evaluar la vulneración de su derecho fundamental a   la vivienda digna    

3.1. La acción de tutela procede cuando (i)   no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho   fundamental amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no   sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos   fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el   medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención   del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable   (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como   mecanismo transitorio de protección.    

3.2. La doctrina constitucional se ha   referido a la procedibilidad de la tutela cuando quien reclama la protección de   sus derechos es una persona que, por sus condiciones de vulnerabilidad, se   considera sujeto de especial protección constitucional, como los menores de   edad, los adultos mayores, las madres cabeza de familia y las personas   desplazadas por la violencia. Respecto de estos últimos la acción de tutela ha   sido el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus intereses   constitucionales, precisamente por el hecho de que han sido víctimas de   violaciones constantes y sistemáticas de sus derechos fundamentales.[14] Debido a que   han sufrido directamente el flagelo del conflicto armado, y han padecido la   violación de sus derechos fundamentales a niveles de escala y de manera   continua, la respuesta del Estado Social de Derecho, y específicamente de la   administración de justicia, debe estar dirigida a ofrecerles pronta respuesta en   la “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.”  (art. 86, CP).            

3.3. Por ejemplo en la sentencia T-349 de   2013,[15]  la Sala Novena de Revisión señaló que una acción de tutela presentada por una   persona desplazada por la violencia era procedente para reclamar la defensa de   su derecho fundamental a la vivienda digna, en concreto para reclamar el pago de   un subsidio habitacional, pues   “(…) quien la invoca tiene la condición de sujeto de especial protección   constitucional reforzada, de un lado, por ser víctima de desplazamiento forzado   debidamente registrado que la ubica como persona vulnerable, y del otro, por ser   madre cabeza de familia de un menor de edad y por tener a su cargo a una persona   de la tercera edad. Tal condición habilita la tutela como un mecanismo idóneo y   eficaz para procurar la defensa de los derechos fundamentales invocados, en   especial el atinente al derecho a la vivienda digna de su núcleo familiar. Y es   que el grado de vulnerabilidad en que se encuentra la actora, impone al juez   constitucional el deber de analizar su pedimento para garantizar la defensa   judicial inmediata de los derechos que le asisten”.[16]    

3.4. Pues bien, dadas las circunstancias del caso objeto de estudio,   tiene que decirse que la tutela presentada por José Rogelio González Cárdenas es   procedente para reclamar la protección de su derecho a la vivienda digna, por   cuanto se buscan salvaguardar intereses constitucionales de personas protegidas   especialmente por la Constitución. El accionante y su familia son víctimas del   desplazamiento forzado del Municipio de Mapiripán, Meta, y a raíz de eso han   padecido una vulneración masiva de sus derechos fundamentales que necesita una   respuesta inmediata de las autoridades.[17] Pero además, dos   adolescentes menores de edad hacen parte del núcleo familiar del accionante, y   requieren del apoyo firme y decidido del Estado Social de Derecho para superar   las dificultades que conlleva no tener plenamente garantizados sus derechos   fundamentales. En este caso la defensa del derecho a la vivienda digna debe   procurarse mediante la acción de tutela, por cuanto dadas estas condiciones es   el mecanismo judicial más idóneo y eficaz. La vulnerabilidad descrita impone a   las autoridades competentes atender sus necesidades con especial diligencia, y   en el contexto de la jurisdicción constitucional, obliga a los jueces a   flexibilizar el análisis de procedibilidad y propender por una defensa inmediata   de los derechos fundamentales de aquellos.     

3.5. De otra parte, en   este caso no puede decirse que la acción de tutela es improcedente porque se   reclama la protección de un derecho social, económico y cultural. Debe tenerse   presente que el derecho a la vivienda digna también adquiere carácter   fundamental, entre otros, cuando se trata de la población víctima del   desplazamiento forzado.[18]  Primero, porque ellos “(…) tienen que   abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a   condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan,   cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”;[19] y de esta forma la garantía del   derecho a la vivienda digna no sólo se constituye en un medio para mitigar la   pérdida de sus hogares, sino también en el primer sustento para satisfacer sus   necesidades más básicas y así darle comienzo a otro proyecto de vida. Segundo,   porque existe una relación intrínseca entre el derecho a la vivienda y la   dignidad humana, pues un lugar de habitación adecuado le permite a los   individuos sobrellevar una existencia digna y desarrollar así otros derechos   fundamentales constitucionales.[20] Y tercero, porque diferentes   obligaciones que se derivan del derecho a la vivienda digna de la población   desplazada han recibido concreción política, y por esta razón dichas personas   tienen un derecho subjetivo a reclamar del Estado el cumplimiento efectivo de   tales programas, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales y las   necesidades de trato preferencial y prioritario para los vulnerables dentro de   los vulnerables.[21]    

Por lo   anterior, esta Corporación ha señalado que unas de las obligaciones del Estado   frente a la población desplazada son las siguientes:    

“(…) (i) reubicar a las personas   desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en   terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones -de vivienda   de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de   carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta   con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee   a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar   asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir   para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de   vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población   desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la   tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y   (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a   los programas de asistencia social del Estado, entre otras”.[22]    

3.6. Hay que tener   presente, además, que la doctrina constitucional más reciente ha calificado de   ‘artificiosa’  [23]  la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales como   presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho que tiene facetas   prestacionales, como el derecho a la vivienda digna. Y es que todos los   derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente, y   restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos sociales no   armoniza con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre   derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los   cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en   desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica.[24]    

Se ha dicho entonces que   el argumento según el cual los derechos de contenido prestacional no son   derechos fundamentales, apunta más a plasmar la forma cómo dichos derechos   pueden hacerse efectivos en la práctica, que a desconocer la necesaria   protección que merecen los mismos, en cuanto derechos constitucionalmente   consagrados. Este aspecto se deriva incuestionable una vez se establece su   imperiosa protección de cara al respeto de la dignidad humana. Sobre el   particular, en la sentencia T-760 de 2008[25] la Corte precisó:    

“[l]a jurisprudencia constitucional   considera entonces, que la condición de ‘prestacio­nal’ no se predica de la   categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un dere­cho’.[26] Es un error   categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, como se dijo, todo   derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.    

Algunas de las   obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter   prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una   acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la   obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los   pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico),[27] o porque a   pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y   urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la   obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la   atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–).   Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho   fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y   los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de   estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión democrática acerca   del grado de protección que se brindará a un derecho fundamental en sus facetas   prestacionales, como la adopción e implementación de las formas específicas de   garantizar su efectivo respeto, protección y cumplimiento, suponen que el   cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre progresivamente. En tal   sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones no se satisface con la   simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la Constitución, por lo que   debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de los derechos.”.    

3.7. Bajo este contexto debe entenderse que el solo hecho de reclamar   mediante tutela la protección de un derecho social, como el derecho a la   vivienda digna, no torna improcedente la acción. Mucho menos cuando quien alega   su violación es una persona víctima del desplazamiento forzado, que por su   vulnerabilidad es un sujeto de especial protección constitucional. La   jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en señalar que las facetas   prestacionales del derecho a la vivienda no impiden su entendimiento como   derecho fundamental, pues dicha faceta solo informa la manera como puede   protegerse el derecho en democracia, pero no define su naturaleza. Y la estrecha   relación que comporta la vivienda con la dignidad humana, en tanto presupuesto   de realización de un proyecto de vida basado en necesidades básicas satisfechas,   explica la naturaleza fundamental de ese postulado, además de que refuerza la   idea de protección para las personas víctimas del desplazamiento forzado.     

3.8. En conclusión, la Sala Primera de Revisión piensa que la acción   de tutela presentada por José Rogelio González Cárdenas es procedente. Primero,   porque el accionante y su núcleo familiar son sujetos de especial protección   constitucional en tanto personas víctimas del desplazamiento forzado, y la   tutela se torna en el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la   defensa de sus intereses. Y segundo, porque son titulares del derecho   fundamental autónomo a la vivienda digna, sin importar las facetas   prestacionales que derivan de la puesta en práctica de dicho postulado.    

4. Recuento de la construcción de una   política pública dirigida a proteger el derecho a la vivienda digna de la   población desplazada    

Esfuerzos Legislativos,   Administrativos y Judiciales en la construcción de la política pública    

4.1. Según la Constitución, “[t]odos los   colombianos tienen derecho a vivienda digna” (art. 51). Y de acuerdo con el   Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y   otros instrumentos internacionales,[28]  toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,   incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de   las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[29]  Ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que   simplemente tener derecho a un tejado.[30]  Implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte   Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el   sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las   adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez   le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[31]  Como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la   Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un   lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,   iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una   situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello   a un costo razonable”.    

4.2. Como se enunció en el apartado anterior   de esta sentencia, en relación con el derecho a la vivienda digna de las   personas víctimas del desplazamiento forzado ya existe concreción política. Lo   que significa que desde las diferentes esferas de la decisión democrática se han   realizado esfuerzos para superar la problemática de las personas que, en razón   del conflicto armado, han tenido que soportar el desarraigo forzado de sus   hogares. Esta política se ha desarrollado en diferentes niveles desde las tres   ramas del poder público, y principalmente ha tendido proteger el derecho desde   un sistema de subsidios a la vivienda. A continuación se hará un recuento   cronológico de las medidas más importantes y se mostrarán sus avances   relevantes.       

4.3. En los Principios Rectores del   Desplazamiento Forzado Interno se establece la obligación del Estado de   garantizar a las personas en situación de desplazamiento forzado un nivel de   vida adecuado, concepto del que hace parte el derecho a una vivienda digna.[32] Igualmente, en el   artículo 17 de la Ley 387 de 1997, el Legislador estableció el deber del Estado   de promover medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social   para la población desplazada, entre las que se incluye el deber de permitir   “el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno,   [de]  programas relacionados con […] vivienda urbana y rural”.[33]    

4.4. Ese cuerpo normativo fue reglamentado   por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 951 de 2001,[34] en el que se definió   que la protección del derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del   desplazamiento forzado se haría por medio de un subsidio familiar de vivienda.[35] En este decreto se   establecieron los tipos de subsidio, los requisitos de acceso a los mismos,[36] y los criterios[37] y fórmula[38] de calificación de las   postulaciones y de asignación de los subsidios.    

4.5. Luego de la expedición de estas normas   la Corte Constitucional profirió la sentencia T-025 de 2004,[39] en la cual revisó   ciento nueve (109) acciones de tutela interpuestas por personas desplazadas por   la violencia, que habían presentado solicitudes de reconocimiento de sus   derechos ante distintas entidades estatales, sin obtener respuestas efectivas y   sin que se les concedieran los beneficios a los que aspiraban. En esa   oportunidad la Corte hizo un estudio del diseño, implementación, evaluación y   seguimiento de la política de atención integral a la población desplazada, y   concluyó que el Estado colombiano estaba incurriendo en una omisión de brindarle   una protección oportuna y efectiva a este grupo vulnerable de personas,   situación que violaba, entre otros, sus derechos fundamentales a la vida digna,   a la igualdad y al mínimo vital. Así mismo, encontró que esa vulneración estaba   ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada, y que obedecía a un   problema estructural que afectaba a toda la política de atención diseñada por el   Estado, debido a la insuficiencia de recursos y a la precaria capacidad   institucional para implementarla. Por lo tanto, declaró que existía un estado de   cosas inconstitucional y profirió órdenes complejas, para que dentro de un plazo   prudencial se superaran las dificultades que aquejaban a la política de atención   a la población desplazada.    

Respecto del nivel de cobertura del   componente de vivienda de la atención a la población desplazada que se   presentaba para el momento en que se expidió la sentencia T-025 de 2004, la   Corte encontró:    

“[l]a Unidad   Técnica Conjunta estima que en el período 1998-2002, los programas en materia de   vivienda han cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha   satisfecho el 3.7% de la demanda potencial. Se constata que las viviendas   construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios   públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de   los espacios.”[40]    

4.6. Como reacción a las órdenes de la   sentencia referenciada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 250 de 2005,   “por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población   Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”. Allí se   establecieron cuatro fases de ejecución de la política pública de atención a la   población desplazada: “prevención y protección, atención humanitaria de   emergencia y estabilización socioeconómica”.[41] Así mismo, se   establecieron cuatro líneas estratégicas a desarrollar en cada una de las fases   de ejecución: “acciones humanitarias, desarrollo económico local, gestión   social y hábitat”.[42]  En la fase de protección, la línea estratégica de hábitat[43] establece, entre otras   acciones, el desarrollo de programas que permitan el acceso de la población   desplazada a soluciones de vivienda adecuada.[44]    

4.7. A pesar del esfuerzo del Gobierno   Nacional para lograr la superación del estado de cosas inconstitucional, esta   Corporación conservó la competencia para verificar el cumplimiento de su   sentencia “hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas   las causas de la amenaza”.[45]  En ejercicio de su potestad, la Corte ha proferido múltiples autos de   seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004.[46] De este conjunto de   providencias resulta importante citar el Auto 008 de 2009,[47] mediante el cual la   Corte encontró que para la fecha de promulgación del mencionado Auto, se habían   presentado “avances importantes hacia la superación del estado de cosas   inconstitucional, pero que esta aún no [había] sido superado”.[48] En consecuencia,   constató que aún persistía el estado de cosas inconstitucional, y tomó   decisiones para lograr avances en el goce efectivo de los derechos de la   población desplazada.    

En este Auto, además, se ordenó a las   entidades públicas competentes reformular la política de vivienda para la   población desplazada. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta que existía un   consenso sobre las fallas en la concepción de la mencionada política pública,   que impedía “proteger el goce efectivo de los derechos de las víctimas del   desplazamiento en un tiempo razonable”.[49]  Una de las razones que llevó a la Corte a tomar esa decisión, fue la   verificación de precarios avances en la protección de ese derecho luego de haber   transcurrido más de diez (10) años desde el momento en que se formuló esa   política. Al respecto, la Corte encontró:    

“[…] (i) como lo   reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento,   la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda   real.[50]  (ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la   mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no   acaban siendo destinados a dicho fin.[51]    Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados   ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[52] (iii) Algunos   indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no   son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos desplazados   que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las   condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la   Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una   vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del   derecho.[53]    Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados   suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de   conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud de   subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64% de   las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.[54]”[55]    

4.8. En cumplimiento de las órdenes   impartidas por la Corte en el Auto 008 de 2009 sobre la reformulación de la   política pública para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población   desplazada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009.[56] Allí se mantuvo la   política de protección de ese derecho mediante subsidios, pero se introdujeron   modificaciones en aspectos como las entidades otorgantes, las modalidades de   aplicación, y el valor de los subsidios. Así mismo, se estableció que los   beneficiarios del subsidio podrán aplicarlo “en cualquier municipio del país   o tipo de solución de vivienda”.[57]    

4.9. Adicionalmente, por medio del Decreto   4213 de 2011,[58]  el Gobierno Nacional modificó los criterios de asignación de los subsidios   familiares de vivienda a la población desplazada que se postuló a la   Convocatoria realizada por el Fondo Nacional de Vivienda en el año 2007,[59] luego de constatar que   en la fecha de la expedición de esa norma (4 de noviembre de 2011), se habían   realizado ocho (8) procesos de asignación, y que existían sesenta y cinco mil   seis (65.006) hogares en estado calificado. También se modificó la fórmula para   la calificación y asignación de los subsidios,[60]  y se establecieron criterios para la asignación prioritaria de los mismos.    

4.10. Mediante Auto 219 de 2011,[61] la Corte Constitucional   consideró que los cambios realizados por el Gobierno Nacional a la política de   vivienda para la población desplazada por la violencia seguían sin responder a   las necesidades y condiciones de este grupo vulnerable de personas. En este   sentido, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional insistió en mantener el   modelo de subsidios, desconociendo la orden de esta Corporación de reformular la   política de vivienda para la atención de la población desplazada, se le ordenó   que especificara las razones por las cuales consideraba que ese modelo garantiza   el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Además, se ordenó   al Gobierno Nacional que indicara cuáles eran los correctivos que iba a adoptar   para superar las falencias estructurales de esa política, las cuales ya habían   sido identificadas en la sentencia T-025 de 2004.[62]  Entre las falencias observadas, cabe destacar “una oferta excesivamente baja   que no genera impactos positivos sobre la población desplazada”.[63]    

4.11. Luego de analizarse los informes   presentados por los Ministerios de Vivienda, Ciudad y   Territorio, y de Agricultura y Desarrollo Rural, la Corte Constitucional   profirió el Auto 116A de 2012.[64]  Allí consideró que era necesario contar con la   participación de las entidades territoriales en la política de vivienda para la   población desplazada, ya que esas entidades intervienen en la generación de   suelo urbanizado, bien localizado y accesible en precio. Por lo tanto, conminó a   los Ministerios mencionados a que exhorten a las entidades territoriales, para   que utilicen los instrumentos de planeación y de ordenamiento territorial para   aumentar la oferta de vivienda para la población desplazada.    

4.12.   Finalmente, en el Congreso se promulgó la Ley 1537 de 2012, por medio de la cual   dictaron normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el   acceso a la vivienda de interés social y de interés prioritario. Entre otras   cosas, el cuerpo normativo está dirigido a beneficiar a las personas víctimas   del desplazamiento forzado con asignación de viviendas, dándole prioridad a los   núcleos familiares liderados por mujeres y por hombres cabeza de hogar, o   integrados por personas con discapacidad y adultos mayores.[65]       

Se vulnera el derecho a la vivienda   digna de las personas en situación de desplazamiento cuando se suspenden las   políticas creadas, concretamente cuando hay un retraso en la entrega de los   subsidios. Jurisprudencia    

4.13. Sin dejar de reconocer los esfuerzos   legislativos, administrativos y judiciales enunciados atrás, la ejecución de la   política pública no ha logrado proteger efectivamente el derecho a la vivienda   digna de todas las personas que se hallan en situación de desplazamiento, entre   otras cosas, porque los recursos económicos son escasos y deben asignarse de la   manera más óptima posible. El caso objeto de revisión pone de manifiesto las   dificultades que aún persisten en la ejecución de dicha política. Algunas de las   personas que se presentaron a la convocatoria de Fonvivienda del año dos mil   siete (2007), y luego fueron declaradas en estado de calificados,  todavía no han recibido efectivamente el auxilio económico. Esto significa que   hay personas en situación de desplazamiento que llevan esperando seis (6) años   después de haber iniciado el proceso de asignación del auxilio de vivienda, a   pesar de que requieren una protección inmediata de sus derechos fundamentales.    

Las órdenes impartidas en dichos casos han   sido de diversa índole, dependiendo de las circunstancias de debilidad de la   persona (o su núcleo familiar) que invoca el amparo. En algunos casos se ha   sostenido que es posible variar el orden de elegibilidad en la asignación del   subsidio de vivienda porque las personas calificadas tienen una especial   situación de vulnerabilidad entre los vulnerables, y por ello es necesario   priorizar su caso y alterar los turnos.[67]  En otras circunstancias esta Corporación no ha observado un nivel calificado de   vulnerabilidad, y por esa razón no ha alterado los turnos, pero sí se ha   ordenado informar un plazo cierto y razonable en el cual se haría la entrega del   subsidio,[68]  o ha exhortado a la entidad responsable para que lo cancele,[69] o ha ordenado la   entrega prioritaria de una ayuda de emergencia (tipo arriendo) mientras se   define la situación del subsidio.[70]    

4.14. Por ejemplo en la sentencia T-919 de   2006,[71]  la Sala Tercera de Revisión decidió proteger el derecho fundamental a la   vivienda digna de una persona desplazada alterando el orden normal de asignación   de los subsidios. En esa oportunidad la Corte hizo una excepción con base en las   especiales circunstancias del peticionario, que tenía a su cargo una menor de   edad que padecía SIDA y por esa razón   su familia estaba siendo discriminada en cuanto al acceso a vivienda. La   Corte sostuvo que a pesar de que “(…) todas las personas y familias desplazadas por la violencia han   de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial   protección, (…) dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el   peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección   constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor (…), aunada a la   discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta   última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una   excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les   otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión”.[72]    

Siguiendo esa línea de decisión, en la   sentencia T-755 de 2009,[73]  la Corte Constitucional resolvió amparar el derecho a la vivienda digna de una   madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales uno era menor de edad   y padecía parálisis cerebral. Allí se decidió, entre otras cosas, que a la   accionante se le diera “prioridad en la adjudicación de la vivienda, dadas   sus especiales condiciones”. En este caso se estimó necesario darle prioridad en la asignación del   subsidio al hogar de la peticionaria porque un miembro de su grupo familiar   tenía varias condiciones de vulnerabilidad, y era necesario ofrecerle un   “mejoramiento de su calidad de vida en un marco de dignidad humana”.[74]    

4.15.   Posteriormente surgieron casos en los cuales la Corte no estimó necesario   alterar los turnos de asignación de los subsidios, a pesar de haber amparado el   derecho a la vivienda digna de personas en situación de desplazamiento. En ellos   se resolvió informar a los peticionarios sobre una fecha cierta y razonable en   la cual el auxilio económico sería entregado, o exhortar a la entidad competente   para que lo asignara en el tiempo más breve posible. A modo de ejemplo cabe   mencionar la sentencia T-463 de 2010,[75]  en la cual esta Corporación amparó el derecho a la vivienda digna de una persona   en situación de desplazamiento cuyo estado en la asignación del subsidio era   calificado. Pero no decidió otorgarle prioridad a su solicitud en la lista   de espera, sino que se limitó a exhortar a la entidad correspondiente   para que en el menor tiempo posible asignara efectivamente el auxilio de la   peticionaria.     

Así mismo, en la sentencia reciente T-349 de   2013,[76]  la Sala Novena de Revisión concedió el amparo del derecho a la vivienda digna de   una persona víctima del desplazamiento forzado, que se encontraba en estado de   calificada para la asignación de su subsidio habitacional. La Corte no   ordenó la entrega inmediata de su auxilio alterando los turnos normales, sino   que dispuso que la entidad correspondiente (Fonvivienda) fijara “(…) una fecha cierta y razonable en la cual   hará entrega efectiva del subsidio familiar de vivienda de interés social del   cual es beneficiaria [la   accionante].”    

4.16. En resumen, la Corte observa que   existe una política pública concreta dirigida a satisfacer las necesidades de   vivienda familiar para las personas en situación de desplazamiento, la cual se   basa principalmente en subsidios habitacionales. La ejecución de esa política,   sin embargo, ha tenido dificultades por la alta demanda de auxilios, que de   manera notoria supera la capacidad presupuestaria del Estado. Por ejemplo hay   personas que participaron en la convocatoria de Fonvivienda de 2007, luego los   declararon en estado de calificados (que cumplen los requisitos para   obtener el subsidio), y hasta la fecha, seis (6) años después, no se le ha   asignado efectivamente el auxilio. Cuando la Corte Constitucional examinó este   tipo de casos, concluyó que el derecho fundamental a la vivienda digna de los   accionantes se había vulnerado porque ni siquiera sabían de una fecha cierta y   razonable de entrega del subsidio, y eso les trasladaba una carga insoportable a   la luz de la Constitución. Para enervar la violación de los derechos   fundamentales, la Corte ha proferido diferentes tipos de órdenes, entre las que   se encuentran la entrega inmediata del subsidio para el peticionario   (alterándose los turnos normales de asignación), o el informe de una fecha   cierta y razonable de asignación del mismo.    

Teniendo claro el contexto en que se   desarrollan los subsidios familiares de vivienda para la población desplazada,   la Corte pasará a estudiar el caso concreto y a resolver el problema jurídico   planteado.    

5. Fonvivienda vulneró el derecho a la   vivienda digna de José Rogelio González Cárdenas y su núcleo familiar, al no   informales una fecha cierta y razonable de entrega del subsidio habitacional del   cual ya había sido declarado beneficiario    

José Rogelio González Cárdenas estima que   las entidades accionadas vulneraron su derecho a la vivienda digna y el de su   familia, al no desembolsarle efectivamente un subsidio de vivienda para la   población desplazada bajo el argumento de que no hay suficientes recursos   económicos. Señala que Fonvivienda ya lo había declarado beneficiario del   auxilio en el año dos mil nueve (2009) en calidad de calificado, y que la   incertidumbre de no tener el subsidio y no saber el momento de entrega lo ha   llevado a vivir en un sector peligroso y a tener su familia desintegrada.   Fonvivienda, por su parte, advierte dos cosas: (i) que los recursos son escasos   y los subsidios de vivienda deben asignarse de la manera más óptima posible, por   lo cual debe seguirse el orden de entrega normal sin alteraciones de turnos que   favorezcan al accionante; y que (ii) es imposible informarle al actor una fecha   cierta y razonable de asignación efectiva del auxilio, porque vienen “(…)   cambiando las políticas de vivienda que le permiten a los hogares en situación   de desplazamiento recibir el subsidio familiar al que se postularon (…)”.[77]    

El accionante no tiene derecho a que   se altere el orden de asignación de subsidios a su favor    

Teniendo en cuenta el gran número de   desplazados que se ubican en similares condiciones que el accionante, no habría   una justificación constitucional para ordenar que se alteren los turnos de   asignación de los subsidios de vivienda familiar, sin desconocer el hecho de que   el actor como víctima del desplazamiento forzado debe recibir protección.    

5.1. En este caso, no se observa que el   accionante o su núcleo familiar detenten una condición adicional que amerite un   tratamiento diferente en el proceso de asignación de subsidios. No se trata de   un caso en el cual la parte accionante es una madre o un padre cabeza de familia   cuyo núcleo está compuesto por alguien cuya vida está en riesgo, en el que   ausencia de una vivienda digna no sólo compromete el derecho a un lugar de   habitación adecuado sino también la salud y la vida misma. Debe recordarse que   las excepciones o cambios que se hagan en el orden de asignación tienen que   respetar ante todo los principios de igualdad y justicia que irradian el sistema   de entrega de subsidios, y en ese sentido hay que resaltar que dentro de la   población desplazada existen núcleos familiares ‘vulnerables entre los   vulnerables’, que por sus circunstancias excepcionales deben ser atendidos   prioritariamente. Aunque es cierto que el actor y su familia ya se encuentran en   estado de vulnerabilidad por su situación de desplazamiento, no es menos cierto   que hacen parte de un grupo poblacional amplio que demanda ayudas en condiciones   de igualdad y justicia.[78]      

Como se dijo en el acápite anterior de esta   sentencia, la Corte sólo ha resuelto alterar el orden de asignación de subsidios   en circunstancias únicas, cuando identifica un estado de debilidad manifiesta   adicional al desplazamiento. Esto lo decidió, por ejemplo, en el caso de una   persona desplazada que tenía a su cargo una menor de edad que padecía SIDA,   y por esa razón su familia estaba siendo discriminada en cuanto al acceso a   vivienda;[79]  en el de una madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales   uno era menor de edad y padecía parálisis cerebral;[80] y en el de otra persona   que tenía a cargo un menor de edad que había perdido su capacidad laboral en un   88.7%, a causa de una enfermedad que reducía sustancialmente su expectativa de   vida.[81]  En todos estos asuntos, además del derecho a la vivienda digna, estaba   comprometido el derecho a la salud de menores de edad, por lo que era urgente la   intervención efectiva de la Corte.    

5.2. En segundo lugar, debe tenerse en   cuenta que inclusive en situaciones más apremiantes la Corte ha decidido   respetar el orden de asignación de subsidios y no hacer excepciones. En estos   casos ha prevalecido el derecho a la igualdad de todos los postulados sobre las   necesidades particulares para acceder a una vivienda digna, partiendo de que el   sistema de asignación debe seguir un principio de justicia que reconozca las   especiales circunstancias de toda la población desplazada. La Corporación   examinó, por ejemplo, el caso de una madre cabeza de familia que tenía a su   cargo dos pequeños hijos,[82]  y el de dos personas de la tercera edad avanzada que ni siquiera tenían   garantizado un techo.[83]  Ambos accionantes eran personas víctimas del desplazamiento y reclamaban la   entrega inmediata de sus auxilios de vivienda. Y aunque la Corte amparó sus   derechos a la vivienda digna, consideró necesario respetar los turnos de   asignación y disponer, en cambio, que la entidad respectiva informara una fecha   cierta y razonable de entrega del subsidio, mientras se garantizaba la vivienda   en su faceta inmediata.    

5.3. Dado que la situación fáctica que   expone el actor da cuenta de una condición similar a la que soportan las   personas víctimas del desplazamiento forzado, es necesario afirmar, en tercer   lugar, que sería contrario al principio de igualdad otorgarle un tratamiento   preferencial en perjuicio de los demás postulados que se encuentran en sus   mismas condiciones, o inclusive pueden hallarse incursos en situaciones de   vulnerabilidad superiores.    

Fonvivienda vulneró el derecho a la   vivienda digna del actor al no brindarle información cierta sobre su estado   dentro del proceso de asignación del subsidio    

Ahora bien, que el actor no tenga la   facultad de reclamar un tratamiento diferencial en el proceso de asignación de   su subsidio, no significa que el derecho fundamental a la vivienda digna no le   haya sido desconocido por la entidad accionada. Muy por el contrario, a juicio   de la Sala, Fonvivienda sí vulneró sus postulados constitucionales al   suspenderle indefinidamente la entrega del auxilio, sin ofrecerle siquiera   alguna información al respecto.    

5.4.   Cuando se establece un orden secuencial de asignación de ayudas que no permite   al beneficiario conocer el momento en que efectivamente será auxiliado, se crea   un escenario de violación indefinida de los derechos fundamentales de la persona   desplazada. En este caso, la expectativa legítima que tiene el accionante de que   su problema de vivienda sea solucionado queda a la intemperie, y la violación   sistemática y continua de sus derechos fundamentales se prolonga indefinidamente   en el tiempo, pues en últimas sigue padeciendo las consecuencias nefastas que   deparó el desarraigo forzado de su hogar. Esto les traslada la carga de   planificar sus proyectos de vida en medio del desamparo, al tiempo que les deja   la incógnita del momento en que su derecho vulnerado será plenamente satisfecho.    

5.5.   Durante cuatro (4) años, el accionante y su familia no han recibido ninguna   información acerca de la fecha aproximada en que les será entregado el subsidio   de vivienda. Esta circunstancia los lleva a creer que su solicitud no está   siendo procesada y que el subsidio en últimas no será desembolsado, afianzando   la noción de que su situación es irresoluble.    

5.6. Lo   anterior se agrava si se tiene en cuenta lo dicho por el accionante en el   escrito de tutela: que su familia, desde el desplazamiento de que fueron   víctimas, está desintegrada porque no tiene un hogar adecuado el cual habitar.   Debe tenerse en cuenta que la Constitución Política señala que el Estado y la   sociedad “garantizan la protección integral de la familia”,[84] y   que de allí se deriva el derecho que tienen los asociados de solicitar la   protección de su unidad familiar. En tanto núcleo de la sociedad, la familia   actúa como una comunidad de intereses que comparte un plan de vida, basado en el   respeto y la solidaridad. Consecuentemente, amenazar la cohesión familiar   significa poner en riesgo ese propósito vital, y despoja a sus miembros de la   ayuda mutua en la construcción de sus metas personales. En este caso los dos   hijos menores de José Rogelio González Cárdenas están privados de la compañía de   su padre, porque según explica quiere protegerlos de lo que pueda ocurrirles en   el sector peligroso donde él habita.[85] Además quienes integran esa familia   viven bajo la preocupación constante de que él pueda ver en riesgo su integridad   personal. Este escenario es a todas luces contrario a la Constitución, más   todavía en personas víctimas del desplazamiento forzado.         

5.7. En este marco, la sugerencia que le hace Fonvivienda al   accionante al intervenir en el proceso de tutela, relativa a que para saber el   estado de asignación de su subsidio debe estar “atento a la selección que se haga de los hogares desplazados por   parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”, no es acertada,[86]  porque esa propuesta le traslada al actor una carga desproporcionada que no está   en la obligación de soportar. Él dedica la mayor parte de su tiempo al trabajo   para conseguir el sustento diario y lograr cubrir sus necesidades y las de su   familia, y hacerlo acudir reiterada e indefinidamente a una entidad del Estado,   para averiguar un dato, resulta al menos desproporcionado, dadas sus condiciones   y necesidades. Se trata de una persona desplazada por la violencia que ha   soportado una violación masiva de sus derechos humanos, y que necesita del apoyo   decidido del Estado Social de Derecho para superar su condición.        

5.8. En consideración con lo expuesto, la Sala reitera que   Fonvivienda vulneró el derecho a la vivienda digna de José Rogelio González   Cárdenas y su núcleo familiar, al no informarles en forma clara la fecha   aproximada en que según el orden de calificación como apto para obtener el   subsidio de vivienda, se les entregara el subsidio habitacional que esperan y   para lo cual reunieron todos los requisitos, incluso el de declaración de   beneficiarios.    

6. Órdenes a proferir    

Órdenes dirigidas a   garantizar el derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta inmediata    

6.1. Una orden consecuente   con lo expresado sería requerir a la entidad demandada para que le informe al   actor la fecha aproximada y razonable de asignación y desembolso del subsidio.   Sin embargo, en tanto Fonvivienda sostuvo en su escrito de intervención que le   es “imposible indicar la fecha de entrega del subsidio familiar de vivienda a   los grupos familiares postulados y calificados”, porque debido al cambio de   políticas de asignación, derivado de la expedición del Auto de la Corte   Constitucional 116A de 2012[87]  y la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y   promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras   disposiciones”, se venían ajustando los tiempos y cupos   dentro de los proyectos de vivienda desarrollados en las entidades   territoriales, y que por ese motivo no podía determinar un momento cierto en el   cual sería otorgada la ayuda del actor.    

6.2. Si bien la afirmación   de Fonvivienda es cierta, el caso objeto de análisis, y muchos otros que se han   presentado a esta Corte, permiten visibilizar las falencias de la política   pública de asignación de subsidios, entre las que se encuentra la imposibilidad   de entregarle a los postulados información por lo menos aproximada, respecto de   los tiempos del proceso.    

6.3. Impartir una orden a   Fonvivienda para que le informe al accionante de manera inmediata una fecha   cierta de asignación del subsidio, no sería pertinente, pues dadas las   circunstancias de ajuste de la política pública que advierte la entidad, tal   orden no sólo caería en el vacío sino que también se le impondría un deber que   está en incapacidad de cumplir, dadas sus condiciones actuales según afirmó en   el proceso de tutela.    

6.4. Sin embargo, la Sala   estima necesario ofrecerle al accionante una solución que mitigue el impacto de   la violación de sus derechos fundamentales. Por esta razón, se dispondrá que   Fonvivienda le suministre información al actor sobre el proceso de asignación   del subsidio familiar de vivienda y el estado de su solicitud. Dicha información   deberá contener, como mínimo, (i) el número de personas que se encuentran en su   grupo de espera y su posición dentro del mismo; además de (ii) la forma como   puede indagar sobre el avance del proceso y establecer una fecha aproximada de   asignación.    

6.5. Además, Fonvivienda deberá acompañar al actor hasta que habite una   vivienda en arriendo (verificando que se haya suscrito el respectivo contrato y   cuente con la ayuda económica para el pago del canon) o si se trata de una   vivienda propia, constatar que se haya suscrito la correspondiente escritura   pública y realizado el registro a su nombre. La Corte Constitucional ha   sostenido que la seguridad jurídica en la tenencia de una vivienda digna, es el   indicador principal del goce efectivo del derecho de la población desplazada, y   ha señalado reiteradamente que las políticas dirigidas a proteger ese derecho   deben tender a alcanzar tal propósito.[88] La seguridad de habitar un bien   inmueble legalmente les ofrece a las personas en situación de desplazamiento el   respaldo necesario para iniciar un nuevo plan de vida con vocación de   permanencia.     

Órdenes tendientes a crear un plan de información cierta y razonable para los   beneficiarios de subsidios de vivienda    

6.6. Esta Sala considera   también que la demandada tiene que adoptar un plan dirigido a ofrecer la   información requerida. En esta sentencia se explicó que es contrario a la   Constitución el que no se les informe a los postulados sobre una fecha   aproximada de asignación del subsidio, por cuanto se les somete a una   incertidumbre desproporcionada como personas víctimas del desplazamiento   forzado. Y en este sentido Fonvivienda no puede responder que le es   ‘imposible’ otorgar información al respecto. Mucho menos cuando está en   capacidad de indagar con las demás entidades los recursos que se apropiarán para   la materialización de la política de vivienda, y los tiempos estimados en que el   dinero será desembolsado.     

6.7. En el acápite cuarto de   esta sentencia se hizo un recuento de la política pública de vivienda para la   población desplazada, y se observa con preocupación que las disposiciones   tendientes a brindarles a los desplazados orientación, información y servicios   no han sido suficientes para adecuar el sistema en tal forma que cuente con   datos acerca del proceso y sus tiempos. En el Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el Plan Nacional   para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, se   determinó crear las Unidades de Atención y Orientación con el ánimo de que   acudieran los interesados a solicitar ayuda en los trámites correspondientes. No   obstante, en tales centros no se puede indagar por un tiempo exacto de entrega   de los auxilios, pues como lo informó la UAO vinculada a este proceso, no están   en capacidad de hacerlo, pero si podría informársele a los usuarios en forma   clara y sencilla como opera el sistema y la fecha aproximada de la asignación y   desembolso.      

6.8. Si Fonvivienda continúa dando a las personas el tratamiento que ha venido   otorgando, no podrá garantizárseles efectivamente sus derechos fundamentales, y   seguirá incumpliendo con el deber de información para todos los ciudadanos.   Además, hará nacer en los beneficiarios la idea de que indefinidamente sus   aspiraciones de vivienda digna no son tenidas en cuenta, a pesar de los   esfuerzos legislativos, administrativos y judiciales por garantizarlo.     

La importancia de una adecuada planeación acerca de los tiempos del proceso de   asignación de auxilios, así como el suministro de esa información a los   interesados, radica en la garantía de acompañamiento continuo a la población   desplazada y la necesidad que tienen de saber cuándo sus derechos les serán   protegidos definitivamente, para establecer así la primera base de superación   del flagelo de la violencia y asegurar un nuevo comienzo.    

6.9. Bajo estas consideraciones, la Sala   Primera de Revisión revocará la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos   mil trece (2013), proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de   Villavicencio, que resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales de   José Rogelio González Cárdenas; y en su lugar, concederá el amparo su derecho   fundamental a la vivienda digna.    

III. DECISIÓN    

En vista de lo   anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- REVOCAR el fallo de tutela del diecinueve (19) de abril de dos mil trece   (2013) proferido en única instancia por el Juzgado Quinto Civil Municipal de   Villavicencio, que resolvió negar la tutela de los derechos fundamentales de   José Rogelio González Cárdenas. En su lugar, CONCEDER el amparo su   derecho fundamental a la vivienda digna.    

Segundo.- ORDENAR  a Fonvivienda que dentro de los diez (10) días   siguientes a la notificación de esta sentencia, le suministre al accionante   información precisa sobre el proceso de asignación del subsidio familiar de   vivienda y el estado de su solicitud. Dicha información deberá contener, como   mínimo, (i) el número de personas que se encuentran en su grupo de espera y su   posición dentro del mismo y (ii) el tiempo aproximado, en que podrá recibir el   desembolso correspondiente.    

Tercero.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el   artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] El expediente de la referencia fue escogido para   revisión mediante Auto del veintiocho (28) de junio de dos mil trece (2013),   proferido por la Sala de Selección Número Seis.     

[2]   Módulo en cual se indica que José Rogelio González Cárdenas es jefe de hogar y   está a cargo de dos hijos menores de edad: Angélica Lorena González Pardo, de   quince (15) años de edad, y Oscar Manuel González Pardo, de diecisiete (17) años   de edad. (Folio 17 del cuaderno principal). En adelante, siempre que se mencione un folio se   entenderá que hace parte del cuaderno principal del expediente, a menos que se   diga expresamente que hace referencia a otro cuaderno.    

[3] Certificado de la Personería Municipal de Acacías,   Meta, en el cual se indica que el accionante se encuentra registrado en la base   de datos como persona en situación de desplazamiento forzado del Municipio de   Mapiripán, Meta. (Folio 2).      

[4] La convocatoria fue abierta mediante Resolución No.   174 de junio 5 de 2007. (Folio 18).    

[5] (Folio 17).    

[6] “Por el cual se   establece el criterio especial de atención prioritaria al que se sujetará el   otorgamiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social con cargo a los   recursos para población en situación de desplazamiento.”    

[7]Específicamente, FONVIVIENDA dijo en la Resolución No.   903 del 17 de diciembre de 2009, que el actor y otras personas “(…) cumplieron con el lleno de los requisitos   establecidos por la normatividad vigente para acceder al Subsidio Familiar de   Vivienda para Población Desplazada, quienes irán siendo asignados en los   términos del Decreto 170 de 2008, advirtiendo que su estado de “CALIFICADO” se   mantendrá mientras conserven las condiciones de la postulación que los hizo   acreedores al mismo.”   (Folio 21).    

[8] Contestación de la acción de tutela de Coferm. (Folio   13).    

[9] Intervención en el proceso de revisión Fonvivienda   (Folios 16 – 17 del cuaderno de revisión).      

[10] Ibíd.    

[11] “Por la cual se   dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso   a la vivienda y se dictan otras disposiciones.”    

[12]Ob, cit. Intervención de Fonvivienda.    

[13] Sentencia de única instancia del Juzgado   Quinto Civil Municipal de Villavicencio, Meta, proferida el diecinueve (19) de   abril de dos mil trece (2013). (Folios 47 – 55).    

[14] Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004 (MP Manuel José   Cepeda Espinosa), T-1115 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-776 de   2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[15] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En el   mismo sentido pueden observarse, entre otras, las sentencias de la Corte   Constitucional T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-755 de 2009   (Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-463 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio   Palacio). En todas ellas, las respectivas salas de revisión de la Corte   estimaron procedentes las acciones de tutela presentadas para reclamar el   derecho a la vivienda digna de personas víctimas del desplazamiento forzado, y   estudiaron de fondo los asuntos.       

[16]Ibíd. Corte Constitucional, sentencia T-349   de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[17]Ob, cit. Certificado de la Personería   Municipal de Acacías, Meta, en el cual se indica que el accionante se encuentra   registrado en la base de datos como persona en situación de desplazamiento   forzado del Municipio de Mapiripán, Meta. (Folio 2).      

[18]Véase, entre otras, la sentencia T-349 de   2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), antes citada. Al resolver un caso similar   al que ahora ocupa a la Sala, la Corte sostuvo que a pesar “(…) de   tratarse en principio de un derecho prestacional ubicado dentro de los derechos   económicos, sociales y culturales, que se ve limitado por la disponibilidad de   recursos que maneja el Gobierno Nacional, la Corte ha reconocido que en casos de   desarraigo ocasionado por el desplazamiento forzado, el derecho a la vivienda se   convierte en fundamental y, por ello, el Estado de forma armónica y articulada   está en la obligación de adoptar medidas eficaces para procurar la vivienda a   esta población (…)”.    

[19]Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[20] De hecho, en la sentencia T-585 de 2008   (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte sostuvo que el derecho a la   vivienda digna debe considerarse fundamental por su estrecha relación con la   dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio   argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que   deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones   dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por   medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de   habitación adecuado”.    

[21] Esto no quiere decir que la categoría de   derecho fundamental depende exclusivamente de la concreción política que ha   recibido el derecho a la vivienda digna. Sino que se refiere mejor a la forma   como el Estado, democráticamente, ha decidido definir y proteger tal postulado,   cumpliendo progresivamente con las obligaciones que de él se desprenden. En el   siguiente apartado de esta sentencia se hará un recuento de los esfuerzos   legislativos, administrativos y judiciales en la construcción de una política   pública dirigida a garantizar el derecho a la vivienda digna de las víctimas del   desplazamiento forzado, consistente principalmente en subsidios habitacionales.         

[22] Corte Constitucional, sentencia T-585 de   2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido, puede observarse la   sentencia T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).     

[23] Se puede consultar, entre algunas, la   sentencias de la Corte Constitucional T-016 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T- 907 de   2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[24] Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2007 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto).    

[25] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[27] Resolución 13437 de 1991 del Ministerio de   la Salud, “Por la cual se constituyen los comités de Ética Hospitalaria y se   adoptan el Decálogo de los Derechos de los Pacientes”.    

[28] De conformidad con lo dicho por el Comité   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,    los siguientes son, entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el   derecho a una vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la   Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del   artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las   Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención   sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el   párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el   artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el   párrafo 8 de la sección III de la declaración de Vancouver sobre los   Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración   sobre el Derecho al Desarrollo, y la recomendación No. 115 de la Organización   Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”.   Punto 3.    

[29] El Pacto Internacional de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.    

[30] Dice el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un   sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que   resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7   de la Observación general No. 4.    

[31] Sentencia T-044 de 2010. En esa   oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la   cual se le negó un subsidio para adquisición de vivienda, bajo el argumento de   que era propietaria de un inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido   desplazada por la violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar   en ese otro inmueble por temor a las amenazas que originalmente la hicieron   desplazarse, y que entre tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante,   la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica   una violación de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó como   una “necesidad humana básica real, [que] es la de contar con un lugar donde   poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un   espacio elemental de privacidad que a su vez les depare a las personas la   posibilidad de salvaguardar su dignidad”.    

[32] Organización de las Naciones Unidas, Doc   E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial   del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos   Internos de Personas, Francis Deng. Principio 18. “1. Los desplazados   internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado. ||  2. Cualesquiera   que sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los   desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán de   que disfrutan de libre acceso a los mismos: || alimentos esenciales y agua   potable; || alojamiento y vivienda básicos; || vestido adecuado; y || servicios   médicos y de saneamiento esenciales. ||  3. Se harán esfuerzos especiales por   asegurar la plena participación de la mujer en la planificación y distribución   de estos suministros básicos.”   (http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm)    

[33] Ley 387 de 1997, “[p]or la cual se   adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,   protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados   internos por la violencia en la República de Colombia”. Artículo 17. “De   la consolidación y estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional promoverá   acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar   condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en   el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o   urbanas. || Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población   desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas   relacionados con: || 1. Proyectos productivos. || 2. Sistema Nacional de Reforma   Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. || 3. Fomento de la microempresa. || 4.   Capacitación y organización social. || 5. Atención social en salud, educación y   vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y   || 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”    

[34]“Por el cual se reglamentan parcialmente las   leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y   el subsidio de vivienda para la población desplazada.”    

[35] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se   reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo   relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población   desplazada.” Artículo 1°. “Del subsidio familiar de vivienda para   población desplazada. Tal como lo establece el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991,   el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o especie,   otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una   solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el   beneficiario cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3ª de 1991 y   aquellas que la modifiquen o adicionen. || La población desplazada tendrá acceso   al subsidio familiar de vivienda en las condiciones que se establecen en el   presente decreto.”    

[36] Decreto 951 de 2001.    

[37] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se   reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo   relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población   desplazada.”  Artículo 17. “Criterios de calificación de las postulaciones y asignación   de los subsidios de vivienda. La calificación para las postulaciones y   asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se   realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: || a)   Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a su lugar de origen o su   reubicación en la zona rural; || b) Hogares que apliquen a soluciones de   arrendamiento; || c) Mayor número de miembros que conforman el hogar; || d)   Hogares con jefatura femenina; || e) Hogares con miembros pertenecientes a   grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; || f) Tiempo de   desplazamiento; || g) Vinculación a un plan de acción zonal.”    

[38] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se   reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo   relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población   desplazada.” Artículo 18. “Fórmula para la calificación y asignación de   los subsidios de vivienda para población desplazada. La fórmula que se aplicará   para la calificación de las postulaciones y la asignación del subsidio es: ||    Puntaje: B1 * (Cr) + B2 * (GF) + B3 * (E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz)   || Donde: || Cr: Componente de la política habitacional y tipo de solución. ||   GF: Número de miembros del hogar. || E: Vulnerabilidad étnica. || Mj: Condición   de mujer jefe de hogar. || Td: Tiempo de desplazamiento. || Vpaz: Vinculación a   un plan de acción zonal. || B: Constante. || Los valores de las constantes son:   || B1 = 40 || B2 = 3 || B3 = 5 || B4 = 5 || B5 = 2 || B6 = 5. […].”    

[39] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[40] Corte Constitucional, sentencia T-025 de   2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[41] Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide   el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la   Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto   de los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el Plan   Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia es   el siguiente: […] 3. Fases de intervención y líneas estratégicas. || El Plan   Nacional del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,   SNAIPD, bajo un enfoque de política social, abordará su desarrollo desde un   enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se adelanten   deberán tener un alcance estratégico. Por ello, para cada una de las fas es   establecidas: Prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y   estabilización socioeconómica, se contemplan acciones al menos para una de las   siguientes cuatro líneas estratégicas: Acciones humanitarias, desarrollo   económico local, gestión social y hábitat.”    

[42] Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide   el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la   Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto   de los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el Plan   Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia es   el siguiente: […] 3. Fases de intervención y líneas estratégicas. || El Plan   Nacional del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,   SNAIPD, bajo un enfoque de política social, abordará su desarrollo desde un   enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se adelanten   deberán tener un alcance estratégico. Por ello, para cada una de las fas es   establecidas: Prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y   estabilización socioeconómica, se contemplan acciones al menos para una de las   siguientes cuatro líneas estratégicas: Acciones humanitarias, desarrollo   económico local, gestión social y hábitat.”    

[43] Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide   el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la   Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] 3.4 El   hábitat, es el lugar en el que habita un hogar, un grupo o una comunidad humana,   caracterizado por un entorno diverso, el cual combina elementos naturales,   culturales, económicos y políticos. El concepto que ha de construirse en el   largo plazo, deberá contemplar temas relativos con el impacto de la violencia en   el espacio público, los territorios vulnerados y receptores, las comunidades   expulsadas y receptoras, los impactos en el medio ambiente y el uso o la   tenencia de vivienda. || Dado que el ámbito de la línea estratégica de hábitat   es muy amplio, de manera práctica la política diseñada en el contexto del Plan   Nacional del SNAIPD centrará sus acciones en la satisfacción de las necesidades   habitacionales de la población en situación de desplazamiento en las diferentes   fases de atención. || La política buscará, entonces, mejorar las condiciones de   vida, a través de proyectos habitacionales promovidos por los Entes   Territoriales, con el apoyo de los Comités Departamentales, Municipales y   Distritales para la Atención Integral de la Población Desplazada por la   Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de interés social que   desarrolle el Gobierno Nacional en el ámbito del SNAIPD. […].”    

[44] Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide   el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la   Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] 5.3.4.1   Atención a necesidades habitacionales básicas. || Hace parte de la   estabilización socioeconómica de la población en situación de desplazamiento, la   satisfacción de las necesidades básicas habitacionales, orientadas a una   solución de vivienda que brinde espacios adecuados a sus ocupantes en   condiciones sanitarias, servicios públicos, calidad de estructura adecuados y   seguridad de la tenencia de la solución obtenida. En lo posible en conexión a   una situación de generación de ingresos y acceso a servicios básicos a través de   sus propios medios o de programas que desarrollen autoridades territoriales o el   Gobierno Nacional. || Para la consolidación socioeconómica en los procesos de   retorno y reubicación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo de   las entidades del SNAIPD, diseñarán programas que permitan el acceso de la   población desplazada a una solución de vivienda adecuada a través de las   modalidades que se establezcan para el desarrollo del programa. || Asimismo   brindarán asistencia técnica a los entes territoriales, promotores y gestores de   planes de vivienda de interés social elegibles, para la formulación,   presentación y ejecución de proyectos habitacionales. || Por su parte, la Red de   Solidaridad Social de acuerdo con la situación de vulnerabilidad de la población   en situación de desplazamiento en proceso de retorno o reubicación, implementará   programas de acondicionamiento de hábitat a través de intervenciones de impacto   rápido, que permita al hogar el funcionamiento adecuado de la unidad   habitacional y posteriormente vincularse a la oferta social que desarrollan   entidades del orden nacional, local o internacional, mediante recursos   reembolsables y no reembolsables, para la superación de las necesidades   habitacionales y del entorno de los asentamientos humanos. || El proceso de   intervención debe estar concebido de acuerdo con la situación de vulnerabilidad   de la población en situación de desplazamiento, mediante instrumentos de   diagnóstico, planificación, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación,   con un tratamiento de atención de emergencia social y problema humanitario. ||   Son responsables y ejecutarán esta línea de acción el Ministerio de Ambiente,   Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural y la Red de Solidaridad Social con la participación de las autoridades   locales y los Comités Territoriales de Atención a Población Desplazada, apoyados   por la cooperación internacional y la empresa privada.”    

[45] Decreto 2591 de 1991, “por el cual se   reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución   Política”. Artículo 27. “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que   conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin   demora. || Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el   juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga   cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.   Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior   que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas   las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por   desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. || Lo   anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. || En   todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto   y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho   o eliminadas las causas de la amenaza.”    

[46] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[47] Corte Constitucional, Auto 008 de 2009 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa).    

[48] Ibíd.    

[49] Ibíd.    

“[50]Ver el Decimosexto Informe de la   Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucional, p. 35, los   diferentes informes de la Comisión de Seguimiento, y la información   proporcionada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,   según los cuales llegando a mediados del 2008, a menos de uno de cada diez   desplazados había sido asignado un subsidio de vivienda.”    

“[51]  Ver el Decimosexto Informe de la Procuraduría General de la Nación, p. 40-43,   con base en información suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y   Desarrollo Territorial.  Según la Procuraduría, el “índice de su ejecución”   aumentó de 14% en el año 2003, a 77% n el año 2007.”    

“[52]  Al observar que a menos de uno de cada diez desplazados se le ha asignado un   subsidio de vivienda, y a la vez se constata que menos de la mitad de los   subsidios son efectivamente ejecutados, tenemos que menos de uno de cada veinte   desplazados ha hecho efectiva una ayuda de vivienda.”    

“[53]  Primer Informe de la Comisión de Seguimiento, p. 105.  Esto a su vez, se   compara con el 29% de vecinos hogares no desplazados.  Ver Cuarto Informe   de la Comisión de Seguimiento, p. 16”    

“[54]Primer Informe de la Comisión de   Seguimiento, p. 109.”    

[55]Ob, cit. Auto 008 de 2009 (MP. Manuel José   Cepeda Espinosa).    

[56] Por el cual se modifican los artículos 2,   5, 8, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y se dictan otras disposiciones en   relación con el subsidio familiar de vivienda para la población en situación de   desplazamiento.    

[57] Decreto 4911 de 2009, “[p]or el cual se   modifican los artículos 2, 5, 8, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y se   dictan otras disposiciones en relación con el subsidio familiar de vivienda para   la población en situación de desplazamiento”. Artículo 9°. “Aplicación   del subsidio. La población en situación de desplazamiento beneficiaria del   Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el Gobierno a través del Fondo   Nacional de Vivienda, podrá aplicar el beneficio en cualquier municipio del país   o tipo de solución de vivienda, tanto en zona urbana como rural, independiente   de la modalidad a la cual se postuló o en la cual le fue asignado el subsidio.   […].“ Asimismo, por medio del Decreto 4729 de 2010, “por el cual se   modifica el artículo 14 del Decreto 951 de 2001, modificado por el artículo 5   del Decreto 2675 de 2005 y el artículo 5 del Decreto 4911 del 16 de diciembre de   2009”,  el Gobierno Nacional modificó el valor del subsidio familiar de   vivienda para la población en situación de desplazamiento, y se ordenó su ajuste   y actualización.    

[58]“Por el cual se modifican los artículos 17 y   18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”.    

[59] Decreto 4213 de 2011, “por el cual se   modifican los artículos 17 y 18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona un   artículo al Decreto 170 de 2008”. Artículo 1°. “Modifíquese el artículo   17 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: || Artículo 17.- Criterios de calificación de las postulaciones y   asignación de los subsidios de vivienda de interés social urbana. La   calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en el   caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación de   las siguientes variables: || a) Modalidad de aplicación del subsidio familiar de   vivienda (MA): Adquisición de vivienda nueva o usada; mejoramiento de vivienda;   construcción en sitio propio. || b) Composición familiar (CF): Hace referencia   al número de miembros que conforman el hogar postulante. || c) Composición   étnica (CE): Hace referencia a hogares desplazados de minorías étnicas como:   negritudes, afrocolombianos, palenqueros, raizales, indígenas, ROM o Gitanos. ||   d) Única jefatura (UJ): Hogares dependientes de un solo miembro, mujer u hombre   cabeza de hogar. || e) Hogares con miembros vulnerables (HMV): Hogares con   menores de edad, adultos mayores de sesenta y cinco (65) años, y personas con   discapacidad. || f) Hogares inscritos en planes de vivienda (P): Hogares que   hacen parte de planes de vivienda. || g) Hogares incluidos en la red para la   superación de la pobreza extrema unidos, Unidos. || h) Dependencia económica   (DE): Es la relación entre la sumatoria de niños, discapacitados y adultos   mayores sobre el total de números de miembros del hogar. || i) Tiempo en   situación de desplazamiento (TD): Hace referencia a los años que el hogar ha   estado en condición de desplazado.”    

[60]Decreto 4213 de 2011, “por el cual se modifican los artículos 17 y 18 del   Decreto 951 de 2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”. Artículo 2º. “Modifíquese el artículo 18 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: || Artículo 18.—Fórmula para la   calificación y asignación de los subsidios de vivienda de interés social urbana   para población desplazada. La fórmula para la calificación y asignación de los   subsidios de vivienda para población desplazada es: || PUNTAJE i= B1 * (MA)+B2 *   (CF)+B3 * (CE)+B4 * (UJ   )+B5 * (HMV)+B6*(P)+B7(UNIDOS)+B8(DE)+B9(TD) || Donde: || MA: Modalidad de Aplicación. || CF: Composición familiar. || CE:   Composición étnica. || UJ: Única jefatura en el hogar. || HMV: Hogar con miembros vulnerables. || P:   Hogar inscrito en un plan de vivienda. ||   UNIDOS: Hogar incluido en UNIDOS.  || DE: Dependencia económica. || TD: Tiempo en situación de desplazamiento. […].”    

[61] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.)    

[62] Las falencias estructurales de la política   de vivienda para la población desplazada por la violencia a las que se hace   referencia en el Auto 219 de 2011 son: “(i) la bajísima oferta de vivienda   para la población desplazada,[62]  (ii) la complejidad del proceso de postulación y la poca difusión de información   pertinente para acceder a los subsidios ofrecidos, o para interponer   oportunamente recursos en caso de no ser favorecidos con el Subsidio Familiar de   Vivienda (SFV),[62]  así como (iii) la insuficiente capacitación de los funcionarios de los entes   territoriales en el área que cobija la política de vivienda para población   desplazada”.    

[63] Auto 219 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[64] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.)    

[65] Ley 1537 de 2012, artículo 12.    

[66] Al respecto pueden observarse, entre otras,   las sentencias T-479 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa) y T-349 de 2013   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[67] Véanse por ejemplo las sentencias de la   Corte Constitucional T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-755 de   2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y T-176 de 2013 (MP. María Victoria   Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En todos los casos los   peticionarios y sus hogares se encontraban calificados y estaban a la espera de   la asignación efectiva del subsidio familiar de vivienda para la población   desplazada. En ellos la Corte encontró que además de la situación de   desplazamiento, habían circunstancias de vulnerabilidad adicionales que   justificaban la alteración del orden normal de asignación de los auxilios   habitacionales.     

[68] Esta decisión ha sido adoptada por la Corte   Constitucional, por ejemplo, en las sentencias T-479 de 2011 (MP. María Victoria   Calle Correa) y T-349 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En ellas la Corte   encontró vulnerado el derecho a la vivienda digna de los accionantes por la   incertidumbre en la entrega de los subsidios. Pero no ordenó la alteración de   los turnos para la asignación, precisamente porque no habían circunstancias de   vulneración calificada que lo justificara.       

[69] Véase por ejemplo la sentencia de la Corte   Constitucional T-463 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[70] Este tipo de decisión mixta, en la cual se   buscó proteger el derecho a la vivienda digna en su faceta inmediata mientras se   ofrecía una solución de fondo, fue adoptada por la Sala Segunda de Revisión en   la sentencia T-445 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo). En esa oportunidad la   Corte examinó el caso de dos esposos de la tercera edad avanzada que se   encontraban en estado de calificados para la asignación de un subsidio de   vivienda, y estaban a la espera de la entrega definitiva del mismo. La Corte   resolvió amparar el derecho fundamental a la vivienda digna porque “(…) las entidades públicas desconocen la   condición de especial protección constitucional y la situación de indefensión y   vulnerabilidad de las personas de la tercera edad, al pretermitir que el paso   del tiempo se convierta en una carga irrazonable para acceder a soluciones de   vivienda adecuada, razón por la cual, cuando se configuran circunstancias de   protección reforzada, se debe dar prelación en la asignación de los subsidios de   vivienda familiar, en aras de garantizar los derechos fundamentales de las   personas víctimas de desplazamiento, del subgrupo de la tercera edad..”.    

[71] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[73] (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[74] Ibíd. Al respecto puede observarse también   la reciente sentencia de la Corte Constitucional T-176 de 2013 (MP. María   Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En dicha sentencia la   Corte ordenó alterar los turnos de asignación de los subsidios de vivienda para   darle un tratamiento preferencial a una persona desplazada, que tenía a cargo   (i) un menor de edad (ii) que había perdido su capacidad laboral en un 88.7%,   (iii) a causa de una enfermedad que reducía sustancialmente su expectativa de   vida.      

[75] (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[76] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[77] Intervención de Fonvivienda en el proceso   de tutela. (Folios 16 y 17 del cuaderno de revisión).     

[78] La población   desplazada se calcula para la fecha, de acuerdo con lo señalado por el IDMC   (internacional displacament monitoring centre) y el ACNUR (la agencia de la ONU   para los refugiados) entre 4.5 millones y 5.5. millones. Se pueden consultar,   sobre las cifras oficiales del  IDMC, el enlace en internet: http://www.internal-displacement.org/search?q=colombia. Y para consulta en el   ACNUR, el enlace: http://www.acnur.org/t3/operaciones/situacion-colombia/    

[79] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[80] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[81] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-176 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez). ,    

[82] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-479 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).    

[83] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia   T-445 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).    

[84] Constitución Política de Colombia, artículo   42, inciso segundo. “El Estado y la sociedad   garantizan la protección integral de la familia. La ley podrá determinar el   patrimonio familiar inalienable e inembargable.”    

[85] A orillas del Río Guatiquía (Folio 6).    

[86] Ob, cit. Intervención de Fonvivienda.    

[87] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Auto de   seguimiento a la T-025 de 2004.    

[88] En los Autos 109 de 2007   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y 116 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa), la Corte Constitucional adoptó un conjunto de indicadores de goce   efectivo del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, que en su   conjunto recoge las condiciones de seguridad, dignidad, habitabilidad y calidad   mencionadas por el Comité DESC. Específicamente fijó la “[h]abitación   legal del predio” como indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda   digna, y señaló que en ese punto cesaba la vulneración de la cual había sido   objeto.