C-072-25

  C-072-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-072/25    

     

PROHIBICION DE  OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Desconocimiento  al otorgarse facultad al ejecutivo para adoptar un nuevo régimen sancionatorio  aduanero y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable    

     

La Sala Plena  concluyó que las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la  Constitución, por cuanto lo que buscaba era dotar al ejecutivo de expresas  facultades legislativas para crear un nuevo estatuto disciplinario en materia  aduanera y, por tanto, incurrió en la prohibición constitucional consagrada en  el numeral 10 del artículo 150 superior referida a la imposibilidad de conceder  facultades extraordinarias para expedir las referidas unidades normativas sistemáticas  e integrales. En ese orden se concluyó que la facultad concedida en la norma  acusada implica (i) la adopción de un cuerpo normativo que regula de forma  general, única y completa el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías  en materia de aduanas, (ii) la expedición de un procedimiento que debe ser  aplicado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas  Nacionales (DIAN) y (ii) dicha regulación es sistemática, armónica e integral,  es decir, es un código.    

     

INTEGRACION DE  UNIDAD NORMATIVA-Configuración    

     

FACULTADES  EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Contenido y alcance    

     

FACULTADES  EXTRAORDINARIAS-Carácter  excepcional y restrictivo    

     

LIMITES DE LAS  FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional    

     

PROHIBICION DE  OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance    

     

El artículo 150.2  de la Constitución Política, establece que la expedición de códigos está sujeta  a reserva de ley en sentido formal, cuando señala que corresponde al Congreso  de la República hacer las leyes y, por medio de ellas ejercer entre otras la  función de “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus  disposiciones”, competencia que no puede ser delegada al presidente de la  República, mediante facultades extraordinarias, según los preceptúa el numeral  10 del citado artículo.    

PROHIBICION DE  OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Reglas    

     

(…) (i) existe  una clara prohibición constitucional de conferir facultades extraordinarias  para la expedición de códigos, (ii) estos son entendidos como cuerpos  normativos caracterizados por configurar una unidad sistemática en torno a una  rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total, (iii) es posible  “introducir modificaciones puntuales a los códigos” vía decretos leyes, siempre  que, estas modificaciones no recaigan sobre aspectos sustanciales,  estructurales o sistemáticos y (iv) la prohibición de reforma, derogación,  adición o modificación de códigos en el ejercicio de facultades extraordinarias  se extiende a leyes especiales dictadas por fuera de los códigos.    

     

CODIGO-Criterios para  establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código    

     

(…) (i) Criterio  de la práctica institucional o tradición jurídica. De acuerdo con este criterio,  las prácticas institucionales consistente en “reconocer determinadas materias  como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance  de esta reserva”; (ii) Criterio del significado constitucional de la materia y  de la inexistencia de reservas legislativas especiales, según el cual, “para  definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte,  descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar  si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional  especial en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera  particular, a la garantía de los derechos de las personas”; (iii) Criterio del  grado de dispersión de las competencias o de los medios para la regulación. De  acuerdo con el cual “se refiere al grado de dispersión o concentración de las  competencias para regular una materia. Si para la regulación de una determinada  área de la realidad social la Constitución asigna facultades de regulación a  diferentes autoridades o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que  los asuntos sean objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el  contrario, cuando las competencias para la regulación se encuentren radicadas  exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea solo una forma de  intervención”.    

     

EXPEDICION DE  CODIGOS-Competencia  legislativa    

     

SENTENCIA DE  INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

     

SENTENCIA C-072 DE 2025    

     

Ref.: Expediente D-15.887    

     

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 2277  del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma  tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras  disposiciones”.    

     

Magistrada Sustanciadora    

CRISTINA PARDO  SCHLESINGER    

     

Bogotá,  D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la  prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la  siguiente    

     

SENTENCIA    

Síntesis    de la decisión    

     

La    Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de    la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria    para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”,    mediante la cual se habilitó al ejecutivo para expedir normas con fuerza de    ley para “expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías    en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la    Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales    (DIAN).”    

     

El demandante    planteó como único cargo la infracción del artículo 150, numeral 10, de la    Constitución Política que contiene el principio de reserva de ley atribuida    al Congreso de la República, en este caso, para “expedir códigos en todos los    ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.” En este orden,    consideró que el Congreso de la República desconoció la prohibición    constitucional que dispone que dichas facultades no pueden ser conferidas    para expedir códigos. Por otro lado, dichas prerrogativas fueron concedidas    pese a la indicación expresa de la Corte Constitucional, contenida en la    Sentencia C-441 de 2021, que había otorgado un plazo al Congreso de la    República, para adoptar una ley que contuviera un nuevo régimen sancionatorio    aduanero, de decomiso de mercancías y de los procesos aplicables, so pena de    generarse un grave vacío normativo.    

     

El problema    jurídico que le correspondió estudiar a la Sala fue determinar  (i) si resulta    admisible, en términos constitucionales, que el Congreso de la República    otorgue facultades extraordinarias al ejecutivo, por el término de 6 meses,    para adoptar un nuevo régimen sancionatorio aduanero y de decomiso de    mercancías, así como el procedimiento aplicable; o si por el contrario, tal    autorización se traduce en una trasgresión de los límites  impuestos,    concretamente el de expedir códigos, consagrado en el numeral 10 del artículo    150 superior y (ii) si, pese a la existencia de una indicación expresa dada    al legislador, adoptada por una sentencia de la Corte Constitucional    proferida en sede de control abstracto, de adoptar un régimen jurídico    especial y sistemático, puede el Congreso delegar tal función al gobierno, en    uso de la concesión de facultades extraordinarias.    

     

En primer    término, la Corte Constitucional integró la unidad normativa, es decir, no    sólo se estudiaría la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 del 13    de diciembre de 2022, sino también del contenido del Decreto Ley 920 de 2023, “Por    medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de    mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”, que se    había adoptado con base en las facultades previstas. En efecto, esta figura    procede    cuando se requiere incluir en el    juicio constitucional otros enunciados normativos que tienen con la norma    demandada una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar    una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de    constitucionalidad. En efecto, al declararse la inconstitucionalidad del    artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, se produciría la inconstitucionalidad por    consecuencia del decreto ley adoptado por el ejecutivo en ejercicio de las    mismas.    

     

Para dar    solución al anterior problema jurídico, la Corte reiteró (i) los límites al ejercicio    de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República    por el Legislador, específicamente la restricción referida a la prohibición    de otorgar facultades extraordinarias para expedir cuerpos normativos    sistemáticos e integrales, que en realidad constituyen códigos y (iii) el    alcance de la indicación contenida en la Sentencia C-441 de 2021.    

     

En aplicación de    las reglas de decisión identificadas en la jurisprudencia constitucional, la    Sala Plena concluyó que las normas acusadas desconocen el artículo 150,    numeral 10, de la Constitución, por cuanto lo que buscaba era dotar al    ejecutivo de expresas facultades legislativas para crear un nuevo estatuto    disciplinario en materia aduanera y, por tanto, incurrió en la prohibición    constitucional consagrada en el numeral 10 del artículo 150 superior referida    a la imposibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir las    referidas unidades normativas sistemáticas e integrales.    

     

En ese orden se concluyó que la facultad concedida    en la norma acusada implica (i) la adopción de un cuerpo normativo que regula    de forma general, única y completa el régimen sancionatorio y de decomiso de    mercancías en materia de aduanas, (ii) la expedición de un procedimiento que    debe ser aplicado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de    Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y (ii) dicha regulación es sistemática,    armónica e integral, es decir, es un código.    

     

Por su parte, se consideró que    la Sentencia C-441 de 2021 contenía una indicación clara al Congreso de la    República, de adoptar una ley, en sentido formal, que adoptara el régimen    sancionatorio de aduanas y decomiso, y que, por tal razón, había diferido la    inconstitucionalidad de disposiciones que permitían hacerlo a través de otras    figuras, como decretos expedidos por el ejecutivo en desarrollo de una ley    marco.    

     

En consecuencia, la Sala Plena declaró la inexequibilidad    del    artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y, en consecuencia, también la    inconstitucionalidad del Decreto Ley 920 de 2023, “Por medio del cual    se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en    materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”. No obstante, la Sala encontró que su expulsión    inmediata podía causar traumatismos por cuanto el vacío en un régimen    sancionatorio generaría un escenario de impunidad. Por ello, moduló los    efectos de la sentencia y otorgó un plazo al Congreso para que expidiera    la ley que regule el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en    materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, hasta el 20 junio de    2026.    

     

     

     

I.       ANTECEDENTES    

     

1.        En  ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Wadys Tejada Flórez presentó demanda en  contra del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se  adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan  otras disposiciones”. El demandante plantea como único cargo la infracción  del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política que contiene el  principio de reserva de ley atribuida al Congreso de la República, en este  caso, para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar  sus disposiciones.” En este orden, considera que el Congreso de la  República habilitó al ejecutivo, en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, para  expedir normas con fuerza de ley, desconociendo la prohibición constitucional  que dispone que dichas facultades no pueden ser conferidas para expedir  códigos.    

     

2.        La  Sala Plena de la Corporación, en sesión del cinco (5) de junio de dos mil  veinticuatro (2024), previo reparto de rigor, remitió el asunto al despacho de  la suscrita magistrada para impartir el trámite correspondiente. Teniendo  en cuenta estas consideraciones se procede a decidir sobre su admisión.    

     

3.        Mediante  auto del 20 de junio de 2024, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda  por cuanto el  actor no estableció con claridad el objeto demandado y los cargos formulados no  satisfacían los requisitos de especificidad, suficiencia y pertinencia.    

     

4.        El  actor presentó oportunamente el escrito de corrección de la demanda. Mediante  auto del 11 de julio 2024, el despacho de la magistrada ponente consideró que  el demandante subsanó el cargo relacionado con el presunto desconocimiento de  las condiciones para la concesión de las facultades extraordinarias al gobierno  nacional, dispuestas en el numeral 10 del artículo 150 superior. En su  concepto, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, el Congreso  otorgó facultades extraordinarias al presidente para que en calidad de  legislador extraordinario expidiera “un nuevo régimen sancionatorio y de  decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento  aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos  y Aduanas Nacionales (DIAN)”. En otras palabras, la delegación legislativa  busca adoptar de forma integral y sistemática un nuevo estatuto sancionatorio y  de decomiso de mercancías en materia de aduanas sin aplicar de manera  primordial las disposiciones que regula el procedimiento administrativo común y  principal contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo  Contencioso Administrativo.    

     

5.        En  el auto admisorio,  el despacho ponente comunicó el proceso al presidente de la República y al del  Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público; de  Comercio, Industria y Turismo; de Justicia y del Derecho y a la Dirección de Impuestos  y Aduanas Nacionales (DIAN). De igual forma, invitó al Instituto Colombiano de  Derecho Tributario, al centro de estudios jurídicos y sociales Dejusticia, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Investigaciones Económicas,  Administrativas y Contables de Universidad de Medellín (CIECA), al Observatorio  Fiscal de la Universidad Javeriana y a las Facultades de Derecho de las  Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Externado de Colombia, EAFIT,  del Rosario, de Antioquia, de los Andes, de Cartagena y de la Sabana, para que  se pronunciaran sobre lo que consideraran pertinente. Igualmente, fijó en lista  a fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma demandada e  invitó a participar a otras organizaciones académicas[1].    

     

6.                  Cumplidos  los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de  constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda  de la referencia.    

     

II.   NORMA  DEMANDADA    

     

7.                  A  continuación, se transcribe y resalta la disposición demandada, conforme a su  publicación en el Diario Oficial 52.247 del 13 de diciembre de 2022:    

     

LEY 2277 DE 2022    

(diciembre 13)    

“Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria  para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.”    

     

ARTÍCULO 68. FACULTADES  EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR UN NUEVO RÉGIMEN SANCIONATORIO Y DE DECOMISO DE  MERCANCÍAS EN MATERIA DE ADUANAS, ASÍ COMO EL PROCEDIMIENTO APLICABLE. Revístase al Presidente de la República de facultades  extraordinarias por el término de seis (6) meses contados a partir de la  promulgación de la presente ley, para expedir un nuevo régimen sancionatorio y  de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento  aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos  y Aduanas Nacionales (DIAN).    

Se conformará una Subcomisión integrada por tres (3)  representantes de la Cámara de Representantes y tres (3) senadores, de las  Comisiones Terceras, que serán designados por los presidentes de las  respectivas corporaciones para acompañar el proceso de elaboración del régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como del  procedimiento aplicable.    

     

III.         DEMANDA    

     

8. El demandante plantea como único cargo la infracción del  artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política que contiene el principio  de reserva de ley atribuida al Congreso de la República, en este caso, para “expedir  códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.”  En este orden, considera que el Congreso de la República habilitó al ejecutivo,  en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, para expedir normas con fuerza de  ley, desconociendo la prohibición constitucional que dispone que dichas  facultades no pueden ser conferidas para expedir códigos. Así, el artículo  150 numeral 10 superior consagra que “Estas facultades no se podrán conferir  para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el  numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”    

     

9. El demandante  aduce que el principio de reserva de ley es una manifestación de los principios  democrático y de separación de poderes. Para el actor, es característico del  estado constitucional que el Congreso de la República, como órgano de  representación popular, goce de una competencia general para la elaboración de  leyes. Incluso, resalta que dicha facultad exige que algunas materias sean  exclusivas del legislador ordinario, siendo la expedición de códigos y la  reforma de sus disposiciones una de ellas. Lo anterior implica que el  presidente de la República, en calidad de legislador extraordinario, tiene  prohibida la expedición de códigos con base en el inciso tercero del numeral  10° del artículo 150 Constitucional.    

10. Conforme lo  anterior, señala la demanda, a partir de la distribución funcional entre el  legislador ordinario y el legislador extraordinario es que ciertas decisiones  normativas deben tener rango de ley (reserva material) y, en algunos casos,  tienen que estar, además, atadas a los procedimientos democráticos de  elaboración de las leyes (reserva formal).    

     

11. El señor  Tejada Flórez cita varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, en donde  se han desarrollado los conceptos de reservar material y formal de ley. Así,  con apoyo en la Sentencia C-810 de 2014, considera que en el caso de la “reserva  material, la función primaria de producción de la ley corresponde al Congreso,  aun cuando la Constitución permite, que en determinadas condiciones, dicha  atribución sea trasladada al Presidente de la República para que, de manera  excepcional, actúe como legislador extraordinario, conservando la norma  expedida su rango legal y garantizándose la intervención del Congreso de la  República en la definición precisa de las materias, límites y condiciones de la  habilitación legislativa (art. 150, numeral 10 C.P.); y en la reserva formal,  que la Constitución Política excluye la posibilidad de acudir al legislador  extraordinario y exige la participación directa del Congreso como órgano máximo  de deliberación política y de representación democrática, tal como ocurre con  las leyes orgánicas, estatutarias y marco o cuando se pretende decretar  impuestos o expedir códigos. [2]    

     

12. En el escrito  de demanda, el actor también recuerda la diferencia entre la cláusula general  de competencias y la reserva de ley. Por un lado, “la primera figura es  aquella en la que el legislador ordinario no tiene la obligación de desarrollar  integralmente la materia, pues basta que el Congreso delimite el tema para que  el Presidente de la República realice la concreción por medio de reglamentos  administrativos, además de otorgarle al Presidente las facultades  extraordinarias para dicha regulación legislativa, sin que se vulnere la  cláusula general de competencias. Por otro lado, y cuando se trata de una  materia con reserva de ley, el Congreso tiene mayor exigencia de regulación y  la potestad reglamentaria del Presidente se ejerce de manera completamente  subordinada y subsidiaria a la ley.” Una de estas materias es la expedición  de códigos y su respectiva reforma, sobre lo cual el demandante afirma que “por  vía de facultades extraordinarias el legislador extraordinario sólo puede  modificar un código siempre y cuando la reforma no afecte la estructura general  del código, no comprenda cambios esenciales, ni establezca la regulación  sistemática e integral de una materia (sentencia C-1713 de 2000)”.[3]    

     

13. Posteriormente,  el ciudadano se refiere a la expedición del Código de Procedimiento  Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) que nació  con el objeto de realizar una reforma legislativa estructural que permitiera  contar con un nuevo Código Contencioso Administrativo para el país, cambiando  el Código Contencioso Administrativo de 1984. Adicionalmente, realiza un  recuento de las partes del nuevo Código que, para efectos del problema jurídico  de la demanda, incluye la regulación del procedimiento administrativo  sancionatorio que realice la Administración Pública.    

     

14. De la misma  manera, hace especial énfasis en la obligatoriedad que “tiene el Código de  Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre las leyes  especiales y de la integración que hace el mismo Código para llenar los vacíos  legales de la norma especial acogiendo la coordinación y armonía que debe  existir entre ambas jerarquías, pues de no ser así, el objetivo del legislador  ordinario de haber codificado y compilado el procedimiento administrativo común  y principal no se alcanzaría, porque el Código de Procedimiento Administrativo  y de lo Contencioso Administrativo no sería un cuerpo normativo sistemático,  completo, metódico, coordinado y con fuerza obligatoria dotado de una  pretendida integralidad respecto a la regulación del procedimiento  administrativo común y principal.”[4]    

     

15. Conforme lo  anterior, el demandante recalca que la facultad otorgada por el artículo 68 de  la Ley 2277 de 2022 permitió que el presidente de la República expidiera un  nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas,  así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa  Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), materializado en  el Decreto Ley 920 de 2023. En ese orden, se avaló la modificación de la Ley  1437 de 2011 y la creación de una norma especial sancionatoria en materia  aduanera.    

     

16. El demandante  pasa entonces a hacer referencia al contenido del Decreto Ley 920 de 2023.  Sobre el particular refiere que este altera estructural y esencialmente la  primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso  Administrativo al realizar modificaciones a las disposiciones que son propias  del procedimiento administrativo común y principal causando que la DIAN no se  remita a aquellas disposiciones, sino al procedimiento administrativo especial  expedido por el presidente. Además, recalca que dicha reforma, de haberse  querido, debió ser realizada por el legislador ordinario mediante la expedición  de una ley especial, y no mediante un otorgamiento de facultades  extraordinarias al Presidente de la República, pues “el decreto ley es una  norma que cumple con reserva de ley en sentido material, pero carece de reserva  de ley en sentido formal porque el proceso de formación del mismo no está atado  a los procedimientos democráticos de elaboración de las leyes expedidas por el  Congreso de la República.”[5]    

     

     

17. Finalmente, el  ciudadano resalta que la Administración Pública incurrió en arbitrariedad y  autoritarismo al expedir el Decreto Ley 920 de 2023 por cuanto (i) fue la misma  DIAN la encargada de originar el proyecto de Decreto Ley del nuevo régimen  sancionatorio y decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  procedimiento administrativo especial que sería aplicado por ella misma  posteriormente, (ii) el proyecto de Decreto Ley fue sometido a publicación para  comentarios y observaciones del público en general por parte del Ministerio de  Hacienda y Crédito Público como si se tratara de la expedición de un decreto  reglamentario y (iii) la DIAN elaboró y revisó el informe de observaciones y  respuestas del proyecto de Decreto Ley para decidir si aceptaba, total o  parcialmente, o negaba los comentarios realizados por el público en general a  la normativa, “aumentando la arbitrariedad y autoritarismo de la  Administración Pública”.    

     

18. El demandante  solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad diferida y no  simple del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, con la finalidad de evitar un  vacío normativo en el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías.  También solicita que la Corte Constitucional disponga “(i) que el fallo sólo  producirá efectos hacia el futuro y, en consecuencia, en ningún caso afectarán  las situaciones jurídicas consolidadas y (ii) otorgue un tiempo razonable para  que el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de  aduanas, así como el procedimiento administrativo especial aplicable sean expedidos  únicamente por el legislador ordinario representando por el Congreso de la  Republica en virtud del principio de reserva de ley consagrado en el artículo  150 superior.”[6]    

     

19. Sobre el  objeto específico de la demanda, mediante auto del 20 de junio de 2024, la  magistrada sustanciadora solicitó al actor establecer con claridad el  objeto demandado. En  ese sentido, se le solicitó aclarar si el objeto de su demanda se dirigía  exclusivamente en contra artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de  la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social  y se dictan otras disposiciones”, o también contra el Decreto Ley 920 de  2023.    

     

20. De igual forma, se le dijo que algunos  de sus argumentos eran de naturaleza legal más no constitucional. En efecto, el  actor sostenía que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo  Contencioso Administrativo es un cuerpo completo y, por tanto, no resultaría  posible adoptar normas especiales en materia sancionatoria aduanera. No  obstante, en el auto inadmisorio se le indicó que la limitación constitucional  establecida en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se dirige a la  imposibilidad de otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir  códigos, mas no se encuentra dirigida a prohibir normas especiales en  determinadas materias.    

     

     

22. La Constitución Política de  1991 le otorgó al Congreso de la República, como legislador ordinario, un  margen de acción amplio en materia legislativa y, en aplicación del principio  de colaboración armónica, puede asignarle al Ejecutivo algunas competencias en  el campo legislativo, que tienen carácter excepcional y son de interpretación  restrictiva. En ese orden, las facultades extraordinarias que le otorga el  Congreso de la República, encaminadas a que el presidente ejerza la potestad  legislativa, deben cumplir con los límites temporales y materiales establecidos  en la Carta Política.    

     

23. En relación con la expedición  de códigos, la reserva de ley impide que el legislador delegue en el presidente  de la República, su adopción en todos los ramos de la legislación, “prohibición  que se extiende a los actos de la modificación o adición de los mismos, cuando  ello implique la alteración de su estructura general o de su esencia de los  mismos”. En otros términos, por vía de facultades extraordinarias, el  legislador extraordinario solo puede modificar un código siempre y cuando la  reforma no afecte su estructura general, no comprenda cambios esenciales, ni  establezca la regulación sistemática e integral de una materia.    

     

24. Para el actor, de acuerdo con  el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, el Congreso otorgó facultades  extraordinarias al presidente para que en calidad de legislador extraordinario  expidiera “un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en  materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad  Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”.  En otras palabras, la delegación legislativa busca adoptar de forma integral y  sistemática un nuevo estatuto sancionatorio y de decomiso de mercancías en  materia de aduanas sin aplicar de manera primordial las disposiciones que  regula el procedimiento administrativo común y principal contenido en el Código  de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

     

25. Para explicar que dicha  regulación es integral y sistemática, el ciudadano explica que las facultades  extraordinarias establecidas en el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 comprenderían  no solamente la consagración de las infracciones administrativas aduaneras en  que pueden incurrir los responsables de las obligaciones aduaneras y las  sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones, sino que además  abarca la regulación completa y con pretensión de integralidad del  procedimiento administrativo especial conformado por (i) la formación del acto  administrativo, (ii) el procedimiento administrativo sancionatorio propiamente  dicho, (iii) el régimen probatorio, (iv) la caducidad de la acción  administrativa, (v) la notificación o publicación de esa decisión  administrativa, (vi) la impugnación de la decisión (recursos), (vii) la  revocatoria directa y (viii) la firmeza de los actos; etapas y actuaciones.    

     

26. Agrega que  ello implica la regulación de las las garantías constitucionales del debido  proceso y permite adoptar normas especiales en materia de derecho a la defensa,  pruebas, recursos, términos, entre otros. Es decir, se está permitiendo “se  realicen modificaciones, cambios o excepciones a la estructura y a la esencia  del procedimiento administrativo común y principal contenido en el Código de  Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que se  traduce en una transgresión de la prohibición establecida en el numeral 10 del  artículo 150 superior por cuanto los cambios esenciales y estructurales a los  Códigos solamente pueden ser realizados por el Congreso de la República y no a  través del otorgamiento de facultades extraordinarias.”    

     

27. Concluye el ciudadano Wadys  Tejada Flórez que “la facultad de reformar los códigos de forma estructural  y esencial es una facultad que únicamente es conferida al legislador ordinario  por la Constitución Política y no puede ser delegada en el Presidente de la  República en su rol de legislador extraordinario, dado que los códigos y las  reformas que contemplan cambios esenciales y estructurales están protegidos por  el principio de reserva de ley en sentido material y formal consagrado en el  numeral 10 del artículo 150 superior, exigiendo que la expedición del nuevo  régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el procedimiento administrativo especial sea expedido exclusivamente por  el Congreso de la República.”    

     

IV.          INTERVENCIONES    

     

28. Dentro del término  otorgado por la magistrada sustanciadora para intervenir en el presente proceso  de constitucionalidad, se recibieron las siguientes intervenciones.    

     

Academia  Colombiana de Jurisprudencia    

     

29. La Academia  Colombiana de Jurisprudencia solicitó declarar la inexequibilidad del artículo  68 de la Ley 2277 del 2022, al considerar que la norma demandada vulnera el  numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, así como el precedente  constitucional.    

     

30. En primer  lugar, advirtió la entidad interviniente que, de acuerdo al principio de  reserva de ley, “le corresponde al legislador regular las materias que el  constituyente decidió que fueran desarrolladas por ley, imponiendo como límite  al poder legislativo delegar su función y al poder ejecutivo abrogarse esta  competencia (Sentencias C-619 de 2012 y C-570 de 1997)” Por lo anterior,  dicha competencia “no puede ser delegada al presidente de la República  mediante facultades extraordinarias”. Al respecto, la interviniente recordó  que de acuerdo a la sentencia C-313 de 2007, la Corte Constitucional al  interpretar el alcance de la prohibición de otorgar facultades extraordinarias  para expedir códigos, estableció que “no hay impedimento para la  modificación puntual de disposiciones consignadas en códigos, siempre y cuando  dicha modificación no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que  en la práctica equivalga a la expedición de ese tipo de estatutos”.    

     

31. En ese  sentido, la interviniente consideró relevante traer a colación la sentencia  C-441 de 2021 donde se precisó que “el régimen sancionatorio aduanero y el  decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable, no están sometidos  a variables en constante transformación ni requieren conocimientos altamente  técnicos que escapen del alcance del legislador ordinario” por lo que  concluyó que no existe en este caso fundamento para conferir facultades  extraordinarias al presidente cuando no se evidencia que en materia aduanera se  requiera la agilidad, la urgencia y el dinamismo propio de materias que son  objeto de una ley marco, y dicha lógica “debe ser extensible a la falta de  necesidad de conferir facultades extraordinarias cuando el Congreso está  totalmente facultado para cumplir directamente su función legislativa”.    

     

32. Por otra parte  la interviniente, al poner de manifiesto el análisis de los antecedentes  legislativos de la Ley 2277 de 2022, hizo énfasis en que la ponencia para el  primer debate sustentó las facultades en el cumplimiento a la sentencia C-441  de 2021; así “estimó pertinente otorgar facultades extraordinarias al  presidente de la República, dada la imperiosa necesidad de expedir una ley que  regule el régimen, sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías”.  Agrega que el ejecutivo, de igual forma, buscó fundamentar su posición en la  Sentencia C-269 de 2022 sin tener en consideración que, en dicho caso, la norma  pretendía hacer modificaciones puntales al régimen sancionatorio cambiario.  Considera la Academia Colombiana de Jurisprudencia que, en la materia  sancionatoria de aduanas y decomiso, resulta claro que la Sentencia C-441 de  2021 defendió una competencia exclusiva del legislador ordinario. En palabras  del interviniente, “la misma corte manifestó que la función sancionadora  aduanera y de decomiso de mercancías no puede escapar del alcance del  legislador ordinario; es decir, es de “competencia exclusiva” del  Congreso de la República”. De manera que “esta restricción no se debe  exceptuar confiriendo facultades extraordinarias al presidente; menos aún, sin  establecer precisiones, directrices ni limitaciones”.    

     

33. Finalmente, la  entidad interviniente señaló que (i) “si la razón en realidad pudiese obedecer  a una urgencia y necesidad de regular la materia, el legislador ordinario tuvo  un tiempo razonable para expedir el régimen sancionatorio aduanero y su  procedimiento aplicable, respetando la reserva de ley. (ii) Si bien la  competencia legislativa del Congreso es facultativa, esta se encuentra limitada  por los parámetros constitucionales superiores. De manera que en virtud de lo  anterior la Corte Constitucional “en su discernimiento, podría estimar el  fenómeno de la reviviscencia de la normatividad derogada como consecuencia de  los fallos de inexequibilidad, que es el efecto ordinario que el ordenamiento  jurídico dispone para estos casos en general.”    

     

Ministerio de  Hacienda y Crédito Público    

     

34. El Ministerio  de Hacienda y Crédito Público solicitó se declarara la exequibilidad del  artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, al considerar que no se vulnera el  principio de reserva de ley consagrado en el numeral 10 del artículo 150 de la  Constitución Política.    

35. Para sustentar  su petición, indicó que la disposición demandada no desconoció la prohibición  en cabeza del Congreso de revestir al presidente de facultades extraordinarias  para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas o marco, ni para decretar  impuestos, toda vez que “la materia objeto de las facultades extraordinarias  conferidas, contrario a lo dicho por el demandante, es susceptible de ser  regulada por el presidente de la República mediante una norma con fuerza de ley”.  Esto, en atención a que no se le facultó para expedir una “unidad sistémica  en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”,  o para expedir un “cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido  de fuerza obligatoria”, sino para regular aspectos puntuales como el  régimen sancionatorio, decomiso de mercancías y el procedimiento aplicable a  este. En esta medida, ha sido el Gobierno Nacional quien “ha regulado en  decretos independientes cada una de las materias de los asuntos aduaneros”.    

     

36. En este  sentido, el interviniente recordó las precisiones conceptuales que la Corte  Constitucional ha delimitado frente a la expresión “código”, subrayando que  ésta comporta elementos como “(i) la existencia de un  cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama  específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación  sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación  expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código”; además, debe  aplicarse una pauta de interpretación que se refiere “al grado de dispersión o  concentración de las competencias para regular una materia”. Así, cuando  las competencias o facultades de regulación se encuentran exclusivamente  conferidas al Congreso de la República, aumentará la posibilidad de que los  asuntos abordados sean objeto de codificación. Caso contrario sucede cuando  dichas facultades están en cabeza de distintas autoridades.    

     

37. Así las cosas,  refirió el interviniente que “en materia de aranceles, tarifas, régimen de  aduanas y comercio exterior, la Constitución estableció una especial  colaboración entre las ramas del orden público (sic), legislativa y ejecutiva,  por lo que, tratándose de la distribución de competencias como criterio para  enervar la calidad de código, la Constitución Política asignó facultades de  regulación a diferentes autoridades como el congreso y el ejecutivo bajo la  potestad reglamentaria”. Además, “consagró diversos medios para ello,  como la promulgación de la ley marco de aduanas, de decretos reglamentarios, o,  en línea con el artículo 150.10 de la Constitución, de normas con fuerza material  de ley producto del otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de  la República por parte del Congreso”.    

     

38. Aunado a lo  anterior, el interviniente hizo un recuento de diferentes pronunciamientos  jurisprudenciales donde la Corte constitucional ha declarado la inexequibilidad  de artículos que otorgaron facultades extraordinarias al presidente para  expedir cuerpos normativos “con regulación sistemática e integral sobre una  rama específica del derecho” (Sentencias C-255 de 1995, C-100 de 2013, C-275 de  2000) e hizo énfasis en la sentencia C-269 de 2022, en la cual la Corte  declaró la exequibilidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 que otorgó la  facultad extraordinaria al presidente de la República para modificar el régimen  sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la  DIAN.  Sobre el particular sostuvo que “si bien se encarga de regular una  materia concreta, en los términos de la facultad excepcional conferida al  Gobierno Nacional, lo cierto es que no se trata de una disposición de alcance  global respecto a su aplicación, por el contrario, se refiere a una normativa  que solamente debe aplicar, en los casos concretos, la Dirección de Impuestos y  Aduanas Nacionales, lo cual, sin duda alguna, por sí solo no se convierte en  una unidad sistemática que irradie toda una rama del derecho, máxime que, como  en el presente caso, solo se refiere al régimen sancionatorio en materia  cambiaria y a los procedimientos aplicables por la DIAN”.    

     

39. Finalmente, el  interviniente hizo referencia a la presunta modificación del Código de  Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en adelante CPACA,  por parte del artículo 68 de la Ley 2277 del 2022. Al respecto, mencionó que  existe una integración normativa contenida en el artículo 2 del CPACA que  indica que “(…) a) existen leyes especiales que deben aplicarse; b) la  operatividad del CPACA en nada afecta estas leyes especiales; y c) en lo no  previsto en aquellas, se aplica éste”. En esa medida, el Ministerio de  Hacienda y Crédito Público concluyó que dichas normas especiales no se  restringen en los códigos, por lo que el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “en  su condición de norma especial no modifica el CPACA. Por el contrario, el CPACA  aplicará en lo no previsto en el decreto con fuerza de ley expedido con ocasión  de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República”.    

     

Presidencia de la  República    

     

40. La Presidencia de la República solicitó a la Corte  Constitucional declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo  respecto a la presunta vulneración del principio de reserva de ley contenido en  el numeral 10 del artículo 150 constitucional, al considerar que la demanda no  cumple con los requisitos de certeza y especificidad. Esto, por cuanto la acusación  del accionante “no se dirige estrictamente a cuestionar el contenido  material de la norma acusada, sino un texto distinto que no fue vinculado al  proceso de constitucionalidad. Este es, el Decreto Ley 920 de 2023, expedido  con base en dichas facultades” De ahí que “la acusación del actor es  producto de una construcción subjetiva, basada en conjeturas que no explican ni  evidencian la incompatibilidad con el mandato constitucional presuntamente  vulnerado”.    

     

41. En subsidio,  solicitó la interviniente que se declare la exequibilidad del artículo 68 de la  Ley 2277 del 2022, dado que su contenido no vulnera el principio de reserva de  ley, por cuanto:    

     

(i) “El régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como su procedimiento  no tienen la connotación de código”. Al respecto, la interviniente señaló  que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la expedición de códigos tiene  reserva exclusiva de ley y, por tanto, esta facultad constitucional no puede  ser delegada por el Congreso al presidente de la República. De ahí que, para la  interviniente, la disposición demandada no evidencia una vulneración al  precepto constitucional por cuanto el artículo 68 de la Ley 2277 del 2022, “no  otorga facultades para expedir un código” ya que la facultad para “expedir un  nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas,  así como el procedimiento aplicable”, no implica regular el régimen aduanero en  forma completa, integral y sistemática sino que se circunscribe al aspecto  sancionatorio y de decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable  a este. Por esta razón, concluye la interviniente, “no acierta el actor al  afirmar que la intención del legislador era habilitar al presidente de la  República para expedir un código en materia sancionatoria aduanera y, mucho  menos, para reformar o modificar el Código de Procedimiento Administrativo y de  lo Contencioso Administrativo – CPACA”.    

     

(ii) “Inexistencia  de impedimentos para que el presidente de la República expida vía decreto ley  el régimen sancionatorio, de decomiso y el procedimiento aplicable en materia  de aduanas porque éste no tiene la naturaleza jurídica de código”. Así, de  acuerdo con la interviniente, la jurisprudencia constitucional al estudiar cargos  similares al presente, ha declarado exequibles disposiciones que han permitido  que “en ejercicio de sus facultades extraordinarias, el presidente de la  República expida regímenes sancionatorios y sus respectivos procedimientos  administrativos”. Al respecto, se trajo a colación la sentencia C-269 de  2022 que declaró la exequibilidad del artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, que  otorgó facultades extraordinarias al presidente para modificar el régimen  sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la DIAN.  Esto, dado que en esa ocasión, la Corte encontró que dichas normas no cumplían  “con las características de la regulación que se asemejen a lo que se ha  entendido como un “código”, toda vez que, “si bien se encarga de regular  una materia concreta, en los términos de la facultad excepcional conferida al  Gobierno Nacional, lo cierto es que no se trata de una disposición de alcance  global respecto a su aplicación, sino que, por el contrario, se refiere a una  normativa que solamente debe aplicar, en los casos concretos, la Dirección de  Impuestos y Aduanas Nacionales”. De ahí que la interviniente concluyera que  al ser una materia delegable por vía de facultades extraordinarias y no  corresponder a la categoría de código, la disposición acusada no riñe con las  normas constitucionales invocadas como violadas.    

     

(iii) “El  Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –  CPACA tiene un carácter supletivo con respecto a leyes especiales que no tienen  la naturaleza de códigos, caso en el cual la remisión al CPACA solo es  aplicable respecto de vacíos o en aspectos que no se hayan previsto en las  leyes especiales”. Así las cosas, concluyó la interviniente, las  disposiciones demandadas “no comportan -y de ningún modo- una reforma a la  estructura general y esencial del procedimiento sancionatorio común contenido  en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo  CPACA.”    

     

Ministerio de  Comercio Industria y Turismo    

     

42. El Ministerio  de Comercio industria y Turismo solicitó que se declarara la exequibilidad del  artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, “por el cual se otorgan facultades  extraordinarias al presidente de la República para regular el régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas”, al considerar  que no es contrario a la prohibición contenida en el numeral 10 del artículo  150 constitucional. Esto, dado que “en virtud de la norma acusada el  legislador no confirió al presidente facultades para expedir un código”.    

     

43. En primer  lugar, para sustentar su petición, el Ministerio indicó que, de acuerdo con la  jurisprudencia constitucional, “un régimen sancionatorio no logra constituir  un código, es decir un cuerpo normativo sistemático, integral y completo que  agote la temática correspondiente”. En esa medida, “es posible concluir  que cuando la Constitución prohíbe que el presidente reciba facultad  legislativa para expedir un código, lo que hace es impedir que el legislador lo  autorice para producir un “cuerpo normativo sistemático, completo, metódico, y  coordinado dotado de una pretendida integralidad respecto a la regulación de un  fenómeno jurídico”.    

     

44. Siguiendo esta  misma línea, el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de  aduanas, así como el procedimiento aplicable a este, no logra erigirse en un  código a la luz de la definición adoptada por la Corte Constitucional. De esta  forma, “por su propia naturaleza instrumental y por su posición en el  régimen general, no es posible atribuirle a la regulación que se expida en la  materia la categoría de “código”; de lo cual se concluye que el legislador  no incurre por este aspecto en violación de la prohibición del artículo 150-10  de la Carta”.    

     

45. Finalmente, el  Ministerio reiteró los precedentes jurisprudenciales de las sentencias C-052 de  1997, C-564 de 2000 y C-269 de 2022, donde se evidencia la existencia de una  línea jurisprudencial muy clara “en cuanto a la legitimidad de la concesión  de facultades extraordinarias al presidente para regular las normas  sancionatorias de un régimen jurídico específico, no solo -como se intuye de  las transcripciones- porque el asunto de fondo puede ser regulado por un  decreto con fuerza de ley, sino porque al hacerlo, el legislador no contraviene  la prohibición constitucional de otorgar facultades al presidente para dictar  códigos.”    

     

Centro de Estudios  Tributarios Antioquia – CETA    

     

46. El Centro de  Estudios Tributarios Antioquia, en adelante CETA, solicitó a la Corte declarar  exequible el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022. Para sustentar lo anterior, el  interviniente manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “en  materia sancionatoria aduanera se requiere que exista una ley material para  cumplir con el principio de legalidad. Pero ello no quiere decir que se  requiera de una emitida por el Congreso de la República, sino que puede ser  emitida a través de un Decreto – Ley, previa habitación delimitada por el  Congreso de la República”.    

     

47. En esa misma  línea, el interviniente adujo que “no es cierto que la habilitación objeto  de la demanda sea equivalente a la expedición de un código aduanero, pues la  materia no se agota con el régimen de infracciones, procedimiento, pruebas y  formación de los actos administrativos propios de la actividad. Un verdadero  código aduanero debería, en teoría, contener también una parte sustantiva, y  los principios generales que le aplican a la materia; en los términos de la  Corte, debería ser un cuerpo normativo sistemático, completo, metódico, y coordinado  dotado de una pretendida integralidad respecto a la regulación de un fenómeno  jurídico; o configurar una unidad sistemática en torno a esta rama específica  del derecho, de modo pleno, integral y total”. Por lo anterior, observó el  interviniente, el legislador está facultado para dotar de facultades  extraordinarias al ejecutivo para regular a través de decretos con fuerza de  ley el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera.  Esto, en la medida en que no se constituye un código o “regulación integral de  esa área del derecho”. Así, de acuerdo con la sentencia C-269 de 2022, la  delegación de estas facultades ha sido aceptada bajo unos parámetros y límites  constitucionales determinados que se cumplen en el caso en comento.    

     

48. Finalmente, la  entidad interviniente solicitó a la Corte a considerar “la necesidad de  garantizar la seguridad jurídica del régimen de aduanas”. Esto, por cuanto  “los cambios normativos constantes en materias que no deberían ser  esencialmente cambiantes pueden fomentar conductas de evasión, elusión y  dificultades en la administración de los riesgos tributarios”. Así, en su  concepto, “un fallo de inexequibilidad podría tener consecuencias jurídicas  para los procedimientos sancionatorios en curso a cargo de la DIAN, así como  para los procesos de cobro coactivo vigentes. En particular, podría dar lugar a  la excepción de inconstitucionalidad por parte de los administrados o a la  aplicación del principio de favorabilidad, que también puede ser invocado por  los contribuyentes en relación con la expedición de un nuevo régimen  sancionatorio, eventualmente más favorable, en comparación con el actualmente  vigente”.    

     

     

49. La Dirección  de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, solicitó a la Corte  declarar la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, mediante  el cual se otorgaron facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  procedimiento aplicable.    

     

50. En primer lugar, a juicio de la interviniente, los  accionantes plantearon un cargo de legalidad y no de inconstitucionalidad, “al  considerar que se vulnera la estructura del CPACA. Aspecto que no es del  resorte de la Corte Constitucional”. Ello, en la medida en que el cargo de  vulneración no comporta certeza ni especificidad frente a por qué la norma  demandada modifica el CPACA y “si la prohibición del numeral 10 del artículo  150 de la Constitución es de resorte exclusivo del legislador o puede ser  delegado al presidente de la República”.    

     

51. En segundo  lugar, de acuerdo con el artículo 150 constitucional, las facultades  extraordinarias otorgadas al presidente y que se relacionan con una delegación  legislativa incorporan limitantes temporales y materiales que, en criterio de  la interviniente, “están plenamente determinados en el artículo 68 de la Ley  2277 de 2022”. Esto, por cuanto “concede un término de 6 meses (límite  temporal) para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de  mercancías en temas aduaneros y el procedimiento que debe seguir la U.A.E DIAN  (límite material)”. Ahora bien, en el marco de las facultades  extraordinarias otorgadas al presidente, se reconoce la expedición de normas  con fuerza de ley; sin embargo, se excluye la expedición de códigos. De ahí que  para la interviniente “es claro que la expedición de códigos tiene reserva  exclusiva de ley, no puede ser delegada esa competencia constitucional en  cabeza del presidente de la República. Sin embargo, el artículo 68 de la Ley  2277 de 2022 no otorga facultades para expedir un código porque no es para  regular todo el régimen aduanero en forma completa, integral y sistemática sino  solo el aspecto sancionatorio y de decomiso de mercancías, así como el  procedimiento aplicable a este”.    

     

52. En tercer  lugar, la jurisprudencia constitucional “ha considerado exequibles normas  sobre las facultades delegadas al presidente de la República para modificar  otros regímenes sancionatorios. Por tanto, el presidente de la República no  tiene impedimentos para que expida vía decreto ley el régimen sancionatorio, de  decomiso y el procedimiento aplicable en materia de aduanas.” Esto, en  tanto las normas en comento no constituyen códigos. De ahí que, para la interviniente,  “las normas expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas  por el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, relativas al régimen sancionatorio,  de decomiso y el procedimiento aplicable en materia de aduanas, no riñen con  las normas constitucionales y no corresponden a la categoría de código como lo  señaló la Corte Constitucional.”    

     

53. En cuarto  lugar, señaló la interviniente que el Código de Procedimiento Administrativo y  de lo Contencioso Administrativo -CPACA “reconoce que existen leyes  especiales, que no tienen la naturaleza de códigos, y que la remisión al código  solo es aplicable en caso de vacíos o en aspectos que no se hayan previsto en  esas leyes especiales”. De esta forma, “se permite la integración  normativa y la complementación con otro tipo de normas”. Ahora bien, el  artículo 2 del CPACA contempla que las autoridades sujetarán sus actuaciones a  los procedimientos que se establecen en este Código y a renglón seguido dispone  dos particularidades:    

     

“i) Esa sujeción  es “sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales”; es  decir, dejando a salvo aquellas regulaciones que se encuentren en normas  especiales que puede ser de cualquier naturaleza, leyes, leyes código, entre  otras;    

     

ii) Es una  disposición supletiva, en el sentido que “en lo no previsto” en los  procedimientos regulados en leyes especiales, “se aplicarán las disposiciones  de este Código””.    

     

54. De lo anterior  concluyó entonces la interviniente que “existe una simbiosis normativa  permitida al interior de nuestro sistema jurídico, que reconoce la aplicación  de normas especiales, y que, en caso de inexistencia o vacío de éstas, se  remite al CPACA. Tales normas especiales no necesariamente deben tener la  condición jurídica de códigos como lo tiene el CPACA”.    

     

55. Finalmente, de  acuerdo a la interviniente, las facultades extraordinarias otorgadas al  presidente en virtud de la disposición demandada, “son para expedir un nuevo  régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en temas aduaneros y el  procedimiento que debe seguir la UAE-DIAN. Estas se concretaron con la  expedición del Decreto Ley 920 de 2023, que deviene de la declaratoria de  inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 5° de la Ley 1609 de 2013”.  Así las cosas, “el actual régimen contenido en el Decreto Ley 920 de 2023  tiene la naturaleza de ley, mas no administrativa porque de acuerdo con la  Corte “las materias que son expresión del poder punitivo o sancionador del  Estado no son objeto de regulación a través de decretos administrativos que se  expidan con sujeción a las reglas generales contenidas en una ley marco”.  Por lo anterior, la norma demandada “tiene naturaleza de ley ordinaria y no  de código”    

     

Intervención  ciudadana: César Camilo Cermeño Cristancho y Oscar Javier García Suárez    

     

56. Los  intervinientes, César Camilo Cermeño Cristancho y Oscar Javier García Suárez  solicitaron a esta Corporación declarar inexequible el artículo 68 de la Ley  2277 de 2022, por cuanto vulnera el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150  constitucional, “concretamente lo relacionado con la prohibición  constitucional al Legislador de expedir funciones extraordinarias al presidente  de la República para la expedición de códigos”.    

     

57. Para sustentar  lo anterior, los intervinientes hicieron un recuento jurisprudencial de lo que  la Corte Constitucional ha entendido por código. De esta forma, identificaron  de acuerdo con las sentencias C-710 de 2001 y C-313 de 2007 las características  propias a esta figura jurídica: “(i) se trata de un cuerpo normativo (ii)  regula un fenómeno jurídico específico, que pueden ser sustantivo y/o procesal  (iii) su regulación es completa, metódica y coordinada”. A partir de lo  anterior, encontraron los intervinientes que el Decreto Ley 920 de 2023  comporta todas las características de un código mencionadas anteriormente, e  incluso, regula “un fenómeno jurídico específico”. De ahí que no sea “posible  negar que el legislador terminó por otorgar facultades extraordinarias al  ejecutivo para la expedición de un código, pues el resultado de dicha facultad  culminó con la expedición de una norma que posee todos los caracteres que  conforman un código”.     

     

58. Por otra  parte, en pro del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el  formal, consignado en el artículo 228 de la Constitución Política, es menester  “reconocer las características propias de la norma que el Legislador está  habilitando a su expedición en aras de identificar que, tipo de norma es  realmente, y si el Ejecutivo realmente está habilitado como legislador  extraordinario a la expedición de dicha norma”. En este orden de ideas, “se  entiende que las normas tendrán el tratamiento jurídico correspondiente a su  naturaleza intrínseca, independiente del nombre o la forma que se le dé a la  misma. Por consiguiente, si el legislador habilita al Ejecutivo a expedir un  código bajo una formalidad diferente, dicha norma seguirá siendo un código por  más que se le haya dado un nombre diferente”.    

     

59. Aunado a lo  anterior, los intervinientes consideraron relevante el caso estudiado por la  sentencia C-725 del 2000, en virtud de la cual, la  Corte declaró inconstitucional el Decreto 1073 de 1999, respecto al régimen  disciplinario de los servidores de la DIAN, y que cumple criterios similares al  Decreto Ley 920 del 2023 “el cual regla de forma íntegra y sistemática todo  el régimen sancionatorio relativo al decomiso de mercancías y régimen de  aduanas”, al considerar que “la sola regulación en sí implicaba la creación de  un código, trasgrediendo así la prohibición constitucional referida en el  numeral diez (10) del artículo 150 Superior.”    

     

60. Finalmente,  los intervinientes concluyeron que “el Legislador mediante la trasgresión  del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, está vulnerando los  principios constitucionales de legalidad y separación de poderes, consagrados  en los artículos 6 y 113 superiores respectivamente, pues el Legislador, a  través del otorgamiento de las facultades legislativas extraordinarias al  Ejecutivo para la expedición de un código, situación expresamente prohibida por  la Constitución, está extralimitando el correcto ejercicio de sus funciones  constitucionales al no estar cumpliendo a cabalidad con su función legislativa  en la creación de normas estrictamente reservadas para el ámbito legislativo,  lo cual a la vez trasgrede el sistema de pesos y contrapesos que debe regir el  funcionamiento del poder público”    

     

     

61. La  Procuraduría General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad  del artículo 68 de la Ley 2277 del 2022, “Por medio de la cual se adopta una  reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras  disposiciones” al considerar que se ajusta a lo dispuesto en el artículo  150, numerales 8 y 10 de la Constitución Política, toda vez que:    

     

(i) “El régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  procedimiento correspondiente a seguir por la DIAN, son asuntos que deben ser  ordenados mediante una ley ordinaria, de conformidad con el artículo 150.8 de  la Constitución, en concordancia con el artículo 29 Ibidem”. Ciertamente,  se trata de “normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el  ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia”, que no pueden  clasificarse como un código u otra tipología especial de cuerpo dispositivo,  dado que no regulan “una unidad sistemática que irradie toda una rama del  derecho” o una materia de reserva estatutaria, orgánica o marco (artículos  150.19, 151 y 152 Superiores), sino un contenido específico y técnico asociado  al comercio exterior.”    

     

(ii) En los  términos del artículo 150.10 de la Constitución, el uso de la delegación  legislativa no fue prohibido para la expedición de “las normas a las cuales  debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y  vigilancia” (art. 150.8 C.P), por ejemplo, el control del comercio  exterior. Efectivamente, “no existe limitación constitucional expresa  que impida al Congreso delegar en el presidente de la República la posibilidad  de regular lo atinente al régimen sancionatorio y los procedimientos  aplicables” en materia de aduanas, por lo que es una regulación que “puede ser  expedida tanto por el legislador ordinario como por el extraordinario”    

     

VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

     

Competencia    

     

62. La Corte es competente para conocer  del presente asunto, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley  de la República, de conformidad con las competencias establecidas por el  numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.    

     

Cuestión previa: aptitud de la demanda    

     

63. Dado que la  Presidencia de la República y la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales  cuestionan la aptitud de la demanda, la Sala se pronunciará de manera previa  respecto de esta solicitud. La primera de ellas considera que la demanda no  cumple con los requisitos de certeza y especificidad. Esto por cuanto la  acusación del accionante “no se dirige estrictamente a cuestionar el  contenido material de la norma acusada, sino un texto distinto que no fue  vinculado al proceso de constitucionalidad. Este es, el Decreto Ley 920 de  2023, expedido con base en dichas facultades”    

     

64. De igual  forma, la Presidencia de la República, como la Dirección de Impuestos  Nacionales, DIAN, aducen que el accionante planteó un cargo de legalidad y no  de inconstitucionalidad, “al considerar que se vulnera la estructura del  CPACA. Aspecto que no es del resorte de la Corte Constitucional”.    

     

65. Es importante  recordar que esta Corporación ha establecido en su jurisprudencia  los requisitos necesarios para la admisión de la demanda presentada.  Específicamente, mediante Sentencia C-1052 de 2001, la Sala Plena fijó unos  elementos mínimos que deben identificarse en el contenido de las mismas[7].  En tal decisión se puntualizó que las acciones de constitucionalidad  requieren tres elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el  objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la  cual la Corte es competente para conocer del asunto” (art. 2, Decreto 2067  de 1991).[8] El segundo de estos  elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres  condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que  consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la  exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que  riñe con las normas demandadas”[9] y (iii)  exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas  violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas,  específicas, pertinentes y suficientes”.[10]     

     

66. En relación  con los cargos presentados por el señor Wadys Tejada Flórez se observa lo  siguiente. En primer lugar, mediante el auto inadmisorio de fecha 20 de junio  de 2024, la magistrada sustanciadora solicitó al accionante especificar si el  cargo se encontraba dirigido únicamente contra el artículo 68 de la Ley 2277 de  2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la  igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, por  trasgredir la prohibición de otorgar facultades extraordinarias para expedir  códigos, o si por el contrario, si también dirigido contra el Decreto Ley 920  de 2023.    

     

67. Al momento de  corregir la demanda, el actor especificó que su cargo se encontraba dirigido,  exclusivamente, en contra del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, razón por la  cual, el defecto advertido por la Presidencia de la República fue subsanado.    

     

68. Por otro lado,  en el auto inadmisorio también se le advirtió que (i) no existe una prohibición  constitucional de adoptar normas especiales en materia de procedimiento  administrativo y (ii) por tanto, dicho cargo no era pertinente, en cuanto  presentaba un debate legal más no constitucional, al hacer una confrontación  entre dos normas legales. Frente a dicho punto no se procedió a la corrección.    

     

Problema Jurídico    

     

69. Visto lo anterior, le corresponde a la Corte  resolver dos problemas jurídicos: en primer lugar, (i) si resulta admisible, en  términos constitucionales, que el Congreso de la República otorgue facultades  extraordinarias al ejecutivo, por el término de 6 meses, para adoptar un nuevo  régimen sancionatorio aduanero y de decomiso de mercancías, así como el  procedimiento aplicable; o si por el contrario, tal autorización se traduce en  una trasgresión de los límites  impuestos, concretamente el de expedir códigos,  consagrado en el numeral 10 del artículo 150 superior y segundo, (ii) si, pese  a la existencia de una indicación expresa al legislador, adoptada por una  sentencia de la Corte Constitucional proferida en sede de control abstracto, de  adoptar un régimen jurídico especial, puede el Congreso delegar tal función al  gobierno, en uso de la concesión de facultades extraordinarias.    

     

70. Para responder a estos cuestionamientos, la Sala  se ocupará de reiterar la jurisprudencia constitucional sobre i) las  leyes de facultades extraordinarias como una manifestación de colaboración  armónica entre el Legislativo y el Ejecutivo; ii) el ámbito de  competencia de dichas leyes y iii) el alcance de la prohibición de  otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir códigos. Luego de  agotar este estudio, la Sala procederá a examinar concretamente la disposición  acusada.    

     

71. No obstante, primero debe determinarse si resulta  necesario proceder a integrar la unidad normativa con el decreto ley 920 de  2023, que fue expedido en ejercicio de las facultades otorgadas.    

     

72. Cabe señalar  que la demanda se dirige únicamente contra el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022,  mediante la cual se habilitó al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley  para “expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en  materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad  Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).”   No obstante, debe estudiarse si es también necesario ejercer control sobre el  decreto ley 920 de 2023, mediante el cual fue ejercida tal habilitación, y por  tanto, proceder a realizar un integración normativa.    

     

73. La integración  de la unidad normativa procede cuando las expresiones o normas demandadas no  tienen un sentido claro y autónomo, o cuando para su estudio se requiere incluir en el juicio constitucional otras normas para  tener una proposición jurídica completa, y para que los efectos de una decisión  no sean inocuos. En  relación con los requisitos, en la Sentencia C-219 de 2015, que estudió un  decreto ley expedido con base en facultades extraordinarias, y donde estudió si  se requería integrar con la Ley habilitante, se dijo sobre el particular:    

     

Así las cosas, la integración normativa  procede: 1) cuando las expresiones demandadas no tienen un sentido claro y  unívoco por sí mismas, es decir fuera del contexto de la norma por lo que se  requiere incluir en el juicio constitucional otros enunciados normativos para  tener una proposición jurídica completa; 2) cuando, teniendo las disposiciones  demandas un sentido autónomo, igual se requiere hacer referencia a otros  elementos normativos contenidos en normas no demandadas que tienen con las  primeras una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar  una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de  constitucionalidad; 3) esto también sucede cuando respecto de estas normas –no  demandadas- existe una sospecha de inconstitucionalidad[11].    

     

74. La Corte ha procedido en varias oportunidades al  estudio tanto de la ley habilitante como del decreto que lo desarrolla. Así en  la Sentencia C-725 de 2000 la Corte adelantó el examen de constitucionalidad tanto  el artículo 79 de la Ley 488 de 1998 que había otorgado facultades  extraordinarias para establecer el régimen sancionatorio de los funcionarios de  la DIAN. De igual forma, se estudió el decreto 1072 de 1999 que lo adoptaba.  Allí fueron declaradas inexequibles las dos normas. Frente al decreto, la Corte  señaló:    

     

“El Presidente de la República, en  ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el  numeral 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, dictó el Decreto 1073 de 1999  (junio 26), “por el cual se expide el Régimen Disciplinario Especial para  los servidores públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –  DIAN-“, publicado en la edición No. 43.615 del Diario Oficial.     

     

     

3.4.2.  Como salta a la vista, sin  esfuerzo queda claro que el Decreto 1073 de 1999, no sólo modifica el Código  Disciplinario Unico (Ley 200 de 1995), en cuanto a sus destinatarios y campo de  aplicación, sino que, con toda la amplitud que se creyó necesaria o  conveniente, de manera integral en él se regula por completo lo concerniente al  régimen disciplinario de unos servidores públicos determinados, haciendo caso  omiso de la prohibición constitucional para que se modifiquen los códigos  mediante decretos-leyes.    

     

3.4.3.  En tal virtud, la Corte habrá  de declarar la inconstitucionalidad, en su integridad, del Decreto-Ley 1073 de  1999.”    

     

75. La Sala observa que en el presente  asunto resulta estrictamente necesario hacer la integración normativa con el  Decreto Ley 920 de 2023, “Por medio del cual se expide el nuevo  régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como  el procedimiento aplicable”, por cuanto , si bien, la norma demandada, artículo  68 de la Ley 2277 de 2022 tiene un contenido propio, se encuentra tan  íntimamente ligada con el contenido del decreto ley, que resulta imposible  estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizarlo. De igual forma, una  eventual declaración de inexequibilidad tendrían efectos directos e inmediatos  sobre el contenido y vigencia del decreto ley 920 de 2023.    

     

Facultades extraordinarias y sus límites constitucionales    

     

76.  El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política habilita al Congreso  de la República para conferir facultades extraordinarias al presidente de la  República, lo que le permite expedir normas con fuerza de ley sobre una  determinada materia, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo  aconseje. La norma constitucional establece lo siguiente:    

     

“Art. 150- Corresponde al Congreso hacer  las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:    

     

10. Revestir, hasta por seis meses, al  Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir  normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública  lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el  Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y  otra Cámara.    

     

El Congreso podrá, en todo tiempo y por  iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso  de facultades extraordinarias.    

     

Estas facultades no se podrán conferir  para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el  numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.    

     

77. Por regla  general, en el ordenamiento jurídico colombiano la facultad legislativa se  encuentra en cabeza del Congreso de la República que, en virtud del artículo  150 constitucional, tiene la función de expedir leyes, modificarlas o  derogarlas.     

78. Sin embargo, de manera excepcional, es  posible que el presidente de la República llegue a tener facultades para  adoptar normas con fuerza de ley. Estas pueden ser “(i) conferidas  directamente por el constituyente de 1991 o por el Congreso de la República en  ejercicio del poder de reforma constitucional (ii) por el Congreso de la  República mediante la expedición de una ley habilitante en las condiciones  previstas en el artículo 150.10 y (iii) resultado de la auto-habilitación del  presidente de la República cuando es declarado alguno de los estados de  excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta.”[12]    

     

79. En relación  con estas leyes de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional ha  establecido que dicha concesión constituye una excepción al régimen de reparto  de competencias normativas característico del sistema constitucional  colombiano.    

     

80. En efecto, la  Corporación ha dicho a este respecto que la regla general en materia de reparto  de competencias normativas asigna al Legislador la función de crear la ley y al  Ejecutivo la de reglamentarla. Ello implica que el legislador expida la norma  general, impersonal y abstracta y el Ejecutivo garantice su aplicación  concreta. Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que “la facultad  legislativa está atribuida expresamente al Congreso, quien goza además de la  cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes (CP  arts 150 ords 1 y 2)[13].  Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad  son expedidas por el Congreso, mientras que el presidente ejerce su potestad  reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes”[14].  Es por ello que ha señalado la Corte:    

     

“Resulta claro que en un Estado  democrático de derecho fundado en la soberanía popular (artículos 1 y 3 C.P.)  las decisiones más importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el  órgano de representación popular y de deliberación pluralista, no por el  Ejecutivo”. [15]    

     

81. Así, por  cuanto uno de los principios básicos del Estado constitucional es la asignación  de la competencia general legislativa al congreso, el hecho de que el Ejecutivo  ocupe el lugar del legislativo no puede ser menos que una excepción. Por ello,  aunque los regímenes constitucionales contemporáneos admiten esta posibilidad,  limitan al máximo su ejercicio, a efectos de preservar intacto el principio de  división funcional del ejercicio del poder.    

82. En desarrollo  de esta idea, el constituyente colombiano fue consciente de que la subversión  de la competencia legislativa constituye una singularidad del sistema y dispuso  mecanismos para regular y limitar su ejercicio.    

     

83. De ahí que,  para ser otorgadas, estas facultades: (i) no pueden conferirse para expedir  códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, ni para decretar  impuestos, así como para regular materias que tengan reserva exclusiva del  Congreso de la República[16];  (ii) debe existir una solicitud expresa por parte del Gobierno[17]; (iii) su  aprobación requiere la mayoría absoluta del Congreso; (iv) deben ser claras y  precisas[18]  (v) el término máximo para otorgarlas es de seis meses[19].    

     

Prohibición  constitucional de expedir “códigos” mediante facultades extraordinarias.    

     

84. El artículo  150.2 de la Constitución Política, establece que la expedición de códigos está  sujeta a reserva de ley en sentido formal, cuando señala que corresponde al  Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas ejercer entre  otras la función de “Expedir códigos en todos los ramos de la  legislación y reformar sus disposiciones”, competencia que no puede  ser delegada al presidente de la República, mediante facultades  extraordinarias, según los preceptúa el numeral 10 del citado artículo. Sobre  el particular, esta Corporación ha señalado que:    

     

“Lo  previsto en los artículos 150-2 y 150-10   C.P. impide que el Congreso delegue al Ejecutivo la promulgación de códigos,  prohibición que se extiende a los actos de la modificación o adición de los mismos,  cuando ello implique la alteración de su estructura general o de su esencia de  los mismos. […].    

     

19.2.  Se entiende que un conjunto de disposiciones configura un código cuando es “(i)  un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una  regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones  constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral  y total[20],  y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido  como “código”.”. No obstante, la condición de código se adquiere a partir de  criterios materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el  legislador habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo  que, aunque nominalmente no sea identificado como “código”, posea las  características enunciadas. En ese caso, la norma habilitante resultará  contraria a lo dispuesto en el artículo 150-2 C.P.”[21]    

     

85.  Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha emitido diversos  pronunciamientos que se han ocupado de desarrollar la noción de código, así  como los límites constitucionales establecidos en torno a su expedición a  través de facultades extraordinarias.    

86.  En uno de sus primeros pronunciamientos, en la sentencia  C-252 de 1994, la Corte manifestó que la prohibición constitucional del  otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la República no  solo comporta la expedición de códigos, entendidos como “un conjunto de  normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las  instituciones constitutivas de una rama del derecho” sino, que se extiende  “a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados  como propias de lo que hace parte de un código.” Por consiguiente, cuando  se evidencia que se presentan cambios que comprometen aspectos esenciales de  este conjunto de normas que a su vez impactan la estructura normativa, “necesariamente  la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las  facultades extraordinarias”. Así, al considerar que “la prohibición del  numeral 10 del artículo 150 constitucional, entendida en consonancia con el  numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los  códigos”, la Corte determinó declarar inexequible la expresión “…lo  mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la  Superintendencia Bancaria” contenida en el artículo 36 de la ley 35 de  1993”, por cuanto abría la puerta a hacer modificaciones al Código  Contencioso Administrativo.    

87.  En la sentencia C-077 de 1997, la Corte reiteró las reglas jurisprudenciales  establecidas en las sentencias C-252 de 1994 y C-296 de 1995 en cuanto a que  solo los cambios esenciales que implican modificaciones que comprometen la  estructura normativa de los códigos, se encuentran limitados por el numeral 10  del artículo 150 constitucional. En esta medida, aquellos cambios que “no  afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación  sistemática e integral de una materia” pueden ser objeto de legislación  delegada. Además, la Corte señaló en cuanto a la noción de código, que “es  del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la  regulación de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un  código, e incluso puede descodificarla”.    

88.  Seguidamente, en la misma sentencia en comento, este Tribunal citó la sentencia  C-064 de 1997, en la cual se consideró que “el Estatuto de Registro (decreto  1250/1970) era una materia descodificada y que por lo tanto no formaba parte  del Código Civil y, en tal virtud, el legislador podía conceder facultades para  su reforma”. Así, la Corte consideró que la materia contenida en los artículos  143 y 144 del Decreto 2150 de 1995 demandados no hacía parte de los Códigos  Civil, ni Contencioso Administrativo, al encontrarse regulada en otros cuerpos  normativos. Sin embargo, aun cuando dichas materias sí hubieran hecho parte de  los códigos, al tratarse de “aspectos que no afectarían la estructura normativa  de dichos códigos” bien podía presentarse su regulación a través de las  facultades extraordinarias otorgadas. Por consiguiente, la Corte determinó  declarar la exequibilidad de los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995.    

89.  Posteriormente, en la sentencia C-725 de 2000, la  Corte ahondó en el concepto de “código” al considerar que la Ley 200 de 1995 “Por  la cual se adopta el Código Disciplinario Único” cumplía con las  características de este tipo de cuerpos normativos, dado que “se trata de la  regulación unificada y armónica de una misma materia, con sujeción a unos  principios comunes, y con coherencia interna de sus disposiciones es decir, se  refiere a un “ramo de la legislación”, con el propósito de que  desaparecieran normas dispersas que le precedieron, por una parte; y, por otra,  para facilitar hacia el futuro el conocimiento de esa normatividad unificada a  todos los servidores públicos, al propio tiempo que se dota al Estado de un instrumento  de carácter general para su aplicación.”    

90.  En línea con lo anterior, para la Corte, el numeral 3 del artículo 79 de la Ley  488 de 1998 que concedió al presidente facultades extraordinarias para definir  un régimen disciplinario especial aplicable a los funcionarios de la Dirección  de Impuesto y Aduanas Nacionales -DIAN- y tipificar conductas especiales como  faltas administrativas, entre otros, era inconstitucional, puesto que implicó  una modificación al “Código Disciplinario Único”. Ello por cuanto, al “sustraer  a un grupo determinado de servidores públicos de la aplicación de las  disposiciones contenidas en el Código Disciplinario Único, -hoy Ley 200 de  1995-, es una modificación al ámbito de aplicación del mismo en cuanto refiere  a los destinatarios de sus normas que bien puede así decidirse por el  legislador, inclusive para que tales servidores se sometan en adelante a un  régimen disciplinario especial”. De ahí que por expresa determinación del  numeral 10 del artículo 150 constitucional, concluyó la Corte, para modificar  el “Código Disciplinario Único” no se podían otorgar al presidente  facultades extraordinarias. Ello, dado que “cualquier modificación que a  ese, como a cualquier otro Código se introduzca requiere para el efecto  decisión de el “legislador”, como se dijo en la Sentencia SU-637 de  1996 ya citada, pero no por el “legislador extraordinario”, pues ni  eso dice la sentencia aludida, ni podría tampoco decirlo, ya que ello sería  tanto como desconocer la expresa prohibición que trae al respecto el artículo  150, numeral 10 de la Constitución.  De lo contrario, tendría que aceptarse que  la expedición de códigos está reservada al Congreso, pero no su modificación,  lo cual resultaría absurdo en la recta interpretación de la Carta”.    

91.  Finalmente, la Corte también encontró una violación a la reserva de ley por  parte del Decreto 1073 de 1999, en la medida en que modificó de manera  sustancial el “Código Disciplinario Único”, no solo “en cuanto a sus  destinatarios y campo de aplicación, sino que, con toda la amplitud que se  creyó necesaria o conveniente, de manera integral en él se regula por completo  lo concerniente al régimen disciplinario de unos servidores públicos  determinados, haciendo caso omiso de la prohibición constitucional para que se  modifiquen los códigos mediante decretos-leyes”.    

92.  En la sentencia C-712 de 2001, la Corte reiteró la  línea jurisprudencial en la que se reafirmó que las facultades extraordinarias  pueden ser concedidas al presidente de la República, siempre que se respete la  regla general de reserva de ley. Esto, dado que a pesar de que le corresponde  al Congreso determinar cuándo un cuerpo jurídico es susceptible de tener la  denominación de “código”, esta identificación no puede “soslayarse con la  fórmula sacramental incluida en la ley que concede facultades, de que las  normas producto de las facultades extraordinarias no constituyen un código”  y, por el contrario, se debe verificar que producto de dichas facultades, no se  expida “un conjunto de aspectos de los cuales resulta evidente la  sistematicidad, armonía y plenitud reglamentaria”.    

93.  Así, encontró la Corte que el legislador extraordinario excedió sus facultades  no solo al expedir el Decreto 1798 del 2000, considerado a todas luces un  código, sino al modificar sustancialmente el Código Disciplinario Único. En  esta medida, mencionó que “el Decreto 1798 de 2000 reglamenta tanto  lo relacionado con la parte sustancial como lo procesal. En el Libro Primero  define la totalidad de los aspectos relacionados con la descripción de los  principios, conductas y destinatarios del régimen disciplinario especial para  los miembros de la Policía Nacional. De acuerdo con los aspectos definidos en  esta parte considerativa, el Gobierno estaba facultado para expedir esta  normatividad. Pero en relación con los aspectos procesales definidos en el  Libro Segundo del Decreto Ley no podía el ejecutivo por medio de facultades  extraordinarias dictar un procedimiento especial y diferente al previsto en el  Código Disciplinario Único.” En virtud de lo anterior, la Corte declaró la  inexequibilidad del libro segundo del Decreto 1798 del 2000.    

94.  Posteriormente, en la Sentencia C-313 de 2007 la Corte recordó que, en  el marco del ejercicio de las facultades excepcionales  conferidas al presidente de la República, es posible “introducir  modificaciones puntuales a los códigos” vía decretos leyes, siempre que, en  virtud de lo dispuesto en la sentencia C-077 de 1997, estas modificaciones no  recaigan sobre aspectos sustanciales, estructurales o sistemáticos. Ahora  bien, al analizar uno de los cargos de inconstitucionalidad sobre el artículo  81 del Decreto 1295 de 1994, la Corte encontró que no se evidenció que, a  través de las facultades extraordinarias, se haya dado la creación de un código  o una modificación sustancial o completa del régimen de prestación de servicios  de salud ocupacional o del funcionamiento de las agencias intermediarias de  seguros.    

95.  Así, de acuerdo con la Corte, “la norma acusada, en cuanto se limita a  permitir la prestación de servicios de salud ocupacional a ciertas agencias de  seguros, introduce al régimen jurídico una modificación puntual, precisa y  específica que en manera alguna está prohibida por la Carta. Se equivoca el  demandante entonces al sugerir que la modificación al código de comercio, que a  su juicio se produce por virtud del artículo demandado, contraría la previsión  constitucional del artículo 150-10, pues la norma constitucional, tal como ha  sido interpretada por la Corte, no impide las modificaciones puntuales a ese  régimen. Y no lo hace, tal como ha sido dicho, tanto si la modificación afecta  un código como si toca otra regulación legal que no tenga tal tipología”. En  línea con lo anterior, al revisar la derogación tácita de las normas  incompatibles con la regulación en comento, consignada en el artículo 98 del  Decreto 1295 de 1994, la Corte encontró que dicha cláusula de derogación “se  impone como requisito necesario para garantizar compatibilidad entre la  legislación anterior y la entrante, sin que por tal razón pueda decirse que en  virtud de dicha disposición se han transformado contenidos sistemáticos propios  de un código” [22].  Por lo anterior, la Corte decidió declara exequibles el inciso segundo del  artículo 81 y el aparte acusado del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994.    

96. Seguidamente,  en la sentencia C-745 del 2012, la Corte profundizó en el concepto de “código”  y su diferenciación de otras figuras como los estatutos y recopilaciones. Esto,  con el fin de determinar en cuáles casos opera efectivamente la prohibición de  delegación de facultades extraordinarias para la expedición de decretos o leyes  por parte del Ejecutivo. Al respecto, este tribunal mencionó:    

“(i) Existen  diferencias entre los códigos, estatutos y recopilaciones: todo Código es una sistematización,  pero no todo ordenamiento sistemático es un código. El código busca  sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y coherente en un  cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser efectuada por  cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una actividad  legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema  específico sin variar su contenido ni naturaleza[23]. De otro lado, el  estatuto es más amplio que el Código y ha sido definido como “el régimen  jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual  puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos  jurídicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo  esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre  sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia  o relación con el área de que se trata”[24]. Aunque la ley  habilitante confiera facultades para expedir un estatuto o recopilación, no  necesariamente será este el resultado si mediante un estudio se pueda concluir  que se trata de un código”[25]. Cuando sea  problemático establecer si se trata de un código, una compilación o un  estatuto, la Corte ha acudido como criterio complementario a la cláusula  general de competencia de la C.P. de acuerdo con la cual es el Legislador quien  determina las materias legales que se reserva, elevándolos, a la categoría de  código[26].    

(ii)  La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos en el  ejercicio de facultades extraordinarias[27], se extiende a  leyes especiales dictadas por fuera de los códigos si éstas son consideradas  como partes integrantes de los mismos[28].    

(iii) Cuando al expedir un estatuto o  recopilación se faculta al Ejecutivo para eliminar normas repetidas o  redundantes, “se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y  se ingresa al de los códigos””.    

97. Finalmente, en  la mencionada providencia, al analizar uno de los cargos demandados, la Corte pudo  establecer que las facultades extraordinarias ejercidas por el presidente  respondieron a los preceptos constitucionales, por cuanto en principio el  Código Nacional de Tránsito Terrestre no cumplía con los requisitos para ser  considerado como un “código” pese a su título. Ello por cuanto “el  legislador ordinario no le confirió una verdadera vocación de sistematización  plena, integral y coherente de un área del derecho, por consiguiente, no le  asignó la naturaleza de Código”. Además, “los códigos tienen una  finalidad garantista y han sido considerados como instrumentos para asegurar  ciertos derechos ciudadanos, razón por la cual el término ha sido  constitucionalizado[29],  sin embargo, el Código de Tránsito Terrestre no sistematiza una materia  constitucional. Más bien se trata de un conjunto de disposiciones que regulan  diferentes asuntos relativos al tránsito en vías privadas y públicas, temas que  de ninguna manera constituyen una rama o área específica del derecho”. En  virtud de lo anterior, la Corte consideró que el Código Nacional de Tránsito  Terrestre sí podía ser modificado en ejercicio de las facultades  extraordinarias, dado que, al no ser considerado un código, “no opera la  restricción del numeral 10° del artículo 150 de la CP”.      

98.  En la Sentencia C-100 de 2013 la Corte continuó ahondando con mayor  detenimiento en la noción de “códigos”, entendidos como  “cuerpos normativos caracterizados por configurar una unidad sistemática en  torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”. Además,  señaló que al hablar de “códigos” también “se alude a un conjunto de normas  ordenadas metódica, sistemática y coordinadamente relativas a las instituciones  constitutivas de una rama del derecho”[30]. En línea con lo anterior  la Corte insistió en que “no toda regulación que se caracterice por su  pretensión de sistematicidad o exhaustividad puede llegar a calificarse como  código dado que se requiere, además de ello y como punto de partida, que se  ocupe de una rama del derecho o de una materia que así lo demande. Para la  Corte esta última exigencia debe ser delimitada con el propósito de asegurar  que las restricciones vinculadas a la adopción de códigos no se extiendan  excesivamente, afectando la competencia del Congreso para delegar en el  Presidente de la República durante un plazo específico y de manera precisa, la  facultad de expedir –con fuerza de ley- determinado tipo de normas”.    

99. De forma adicional, en la Sentencia C-100 de 2013, la Corte recordó que debido a que la  expresión “código” no es unívoca, es importante sujetarse a pautas  interpretativas para determinar aquellas regulaciones que se encuentran  comprendidas en este concepto. Así, “el Congreso, en ejercicio de la  libertad de configuración reconocida por el artículo 150 de la Constitución y,  en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el llamado a establecer  en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificación. Goza en  esta materia de un amplio margen de configuración para precisar los asuntos que  requieren encontrarse sometidos a esta técnica legislativa”. Ahora bien,  esta libertad encuentra como limites los siguientes criterios[31]:    

(i) Criterio de la  práctica institucional o tradición jurídica. De acuerdo con este criterio, si  la práctica institucional es consistente en “reconocer determinadas materias  como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance  de esta reserva”.    

(ii)  Criterio del significado constitucional de la materia y de la inexistencia de  reservas legislativas especiales, según el cual, “para definir si se impone la  codificación resultará necesario, de una parte, descartar la existencia de una  reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulación  adquiere una trascendencia constitucional especial en atención a los fines  previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de los  derechos de las personas”.    

(iii) Criterio del grado de dispersión de  las competencias o de los medios para la regulación. De acuerdo con el cual “se  refiere al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular  una materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad  social la Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades  o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean  objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las  competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el  Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención”.    

100. De lo  anterior se deriva entonces que para determinar qué materias son sujetas a  codificación y en esa medida esclarecer si opera o no la delegación de  facultades extraordinarias, es importante tener en cuenta los criterios antes  mencionados.     

101.  Finalmente, la Corte determinó la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley  1551 de 2012, dado que dicha disposición “desconoce la prohibición de  revestir al Presidente de la república de facultades extraordinarias para la  expedición de Códigos prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la  Constitución, una disposición legal -artículo 49 de la ley 1551- que le concede  al Presidente de la República la facultad de sistematizar, armonizar e integrar  en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la organización y el  funcionamiento de los municipios. Las facultades conferidas al Presidente de la  República en el artículo demandado, coinciden con conductas de típica  codificación: (i) comprenden materias que según la práctica institucional han  sido objeto de codificación y (ii) no se trata simplemente de facultades  dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas disposiciones  relativas a los municipios, sino de la atribución consistente en ordenarlas  adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan”.    

102.  De manera más reciente, la Corte adoptó la sentencia C-269 de 2022 en donde se  analiza si resulta admisible constitucionalmente el otorgamiento de facultades  extraordinarias en materia disciplinaria. En razón a que el gobierno nacional y  algunos intervinientes han considerado tal pronunciamiento como fundamento para  la expedición de la norma acusada, se procederá, a realizar un análisis  detallado del mismo.    

103. En primer lugar, la Corte estudió el  artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, que consagraba “revístase  al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de  seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para  modificar el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo  cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Para  el demandante, aquella concesión desconocía la prohibición de otorgar  facultades al ejecutivo para expedir códigos, dispuesta en el numeral 10 del  artículo 150 de la Constitución. Esta consideración se veía reforzada por el  hecho que la materia se refería a la responsabilidad disciplinaria, propia del ius  puniendi.    

104.  Al resolver el asunto puesto consideración, esta Corporación consideró que el  régimen cambiario comprendía la definición del conjunto de normas, así como de  instrumentos de que disponía “una sociedad para garantizar el uso de  herramientas de pago internacionales que le permita a los miembros de una  comunidad participar de manera activa en las operaciones de cambio resultantes,  por regla general, de las transacciones que se realizan con el sector externo  de la economía.”    

105.  De igual forma, la providencia distinguió entre el régimen cambiario y el  régimen sancionatorio. Así, dijo “la regulación de los cambios  internacionales que se hace mediante actos administrativos regulatorios de naturaleza  administrativa que se expiden por las autoridades cambiarias con sujeción a las  normas generales, cuadro o marco, y otro, muy distinto, es el régimen  sancionatorio por la transgresión de aquellos, cuya regulación tiene un  tratamiento totalmente diferente y debe estar contenido en normas con fuerza de  ley expedidas según lo previsto en los artículos 29 y 150.8 de la  Constitución.”     

106. Como fue expuesto en precedencia, el régimen  sancionador y los procedimientos aplicables por las autoridades con motivo de  la violación del régimen cambiario y de la regulación de los cambios  internacionales “es una de las manifestaciones del derecho administrativo  sancionador y de las funciones de policía económica que corresponden por  principio al Estado moderno, integrado por un conjunto de regulaciones propias,  que consagran los derechos y las obligaciones para residentes y no residentes  en el territorio nacional que realicen operaciones económicas internacionales  que impliquen el movimiento de divisas.”[32]  Agregó que en nuestro país existía un régimen sancionador previo con una  tradición jurídica avalada por la Corte, que permitía que en materia cambiaria,  el ejecutivo modificara el régimen disciplinario a través de decretos con  fuerza de ley.    

     

107.  Finalmente, para la Corte, el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010 no vulneró los  numerales 2 y 10 del artículo 150 de la Constitución, puesto que el Régimen  Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario que debe aplicar la  DIAN no cumplía con las características para ser considerado un código por  cuanto “si bien se encarga de regular una materia concreta, en los términos  de la facultad excepcional conferida al Gobierno Nacional, lo cierto es que no  se trata de una disposición de alcance global respecto a su aplicación, sino  que, por el contrario, se refiere a una normativa que solamente debe aplicar,  en los casos concretos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, lo  cual, sin duda alguna, por sí solo no se convierte en una unidad sistemática  que irradie toda una rama del derecho, máxime que, como en el presente caso,  solo se refiere al régimen sancionatorio en materia cambiaria y a los  procedimientos aplicables por la DIAN, porque si se trata del régimen  sancionatorio en materia cambiaria y los procedimientos aplicables son  diferentes los que aplica la Superintendencia Financiera o la Superintendencia  de Sociedades, según las reglas legales que regulan en cada caso sus funciones  de inspección, vigilancia y control”. En ese sentido, para la Corte, la naturaleza  del Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario era la de  una ley ordinaria, motivo por el cual, esta materia podía ser regulada a través  de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República.      

     

108. Del anterior  recuento jurisprudencial pueden extraerse las siguientes conclusiones (i)  existe una clara prohibición constitucional de conferir facultades  extraordinarias para la expedición de códigos, (ii) estos son entendidos como  cuerpos  normativos caracterizados por configurar una unidad sistemática en torno a una  rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total, (iii) es posible “introducir  modificaciones puntuales a los códigos” vía decretos leyes, siempre que,  estas modificaciones no recaigan sobre aspectos sustanciales, estructurales o  sistemáticos y (iv)  la  prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de códigos en el  ejercicio de facultades extraordinarias se extiende a leyes especiales dictadas  por fuera de los códigos..    

     

Análisis  de los cargos    

     

(i)   Antecedentes de la  norma acusada    

     

109.  El régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), antes de la expedición de  la sentencia C-441 de 2021[33],  era adoptado por el ejecutivo a través de decretos adoptados bajo el amparo de  una ley marco.    

     

110. En efecto, en desarrollo de los artículos 76.22 y  205 del Acto Legislativo 1 de 1968, el legislador expidió la Ley 6 de 1971, “Por  la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para  modificar los aranceles tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen  de aduanas”. Se trató de la primera ley marco en materia de aduanas.    

     

111. Posteriormente, se expidió la Ley 6 de 1971 la  cual sujetó la labor del gobierno a la determinación de unos principios y  fines, pero dejando un gran marco de acción al ejecutivo. Posteriormente, se  expide la Ley 1609 de 2013, en cuya exposición de motivos, se da cuenta de la  necesidad de establecer una normativa más precisa que otorgue de seguridad  jurídica al régimen aduanero.    

     

“… Es necesario fijar criterios y  límites claros a la acción de la autoridad aduanera; la falta de un marco legal  hace que la DIAN tenga excesiva libertad de acción, lo que causa mucha  inseguridad jurídica entre los agentes que se dedican a este tema; además, los  trámites y obstáculos que se introducen por parte del Ejecutivo a la  normatividad, sin marco definido, nos restan competitividad en el luchado  comercio exterior mundial.”[34]  (negrita fuera de texto)    

     

112. El presidente  de la República expidió los Decretos 2666 del 26 de octubre de 1984[35],  1909 del 27 de noviembre de 1992[36]  y 2685 del 28 de diciembre 1999,[37]  mediante los cuales modificó la regulación aduanera. En relación con la  determinación del régimen sancionatorio, la Ley 1609 de 2013, “Por la cual  se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar  los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de  Aduanas”, dispuso de forma expresa:    

     

“Artículo 5°. Criterios  generales. Los Decretos y demás Actos Administrativos que expida el  Gobierno Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas, deberán observar  los siguientes criterios:    

     

(…)    

“4. Las disposiciones que  constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de  aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los  decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional.    

     

113. En desarrollo de esa ley marco fueron expedidos  los decretos 1165 de 2019 y 360 de 2021. El primero de ellos cuyo objeto fue  regular las relaciones jurídicas que se establecían entre la administración  aduanera y quienes intervienen en el ingreso, permanencia, traslado y salida de  las mercancías, hacia y desde el Territorio Aduanero Nacional. El decreto 360  de 2021 hizo modificaciones puntuales sobre el procedimiento regulado en el  decreto 1165 de 2019.    

     

(ii) Sentencia C-441 de  2021    

     

114. En la Sentencia C-441 de 2021, la Corte  Constitucional estudió la constitucionalidad de la expresión antes resaltada  contenida en el artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, “Por la cual se dictan  normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los  aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas”,  que permitía que el gobierno nacional expidiera a través de decretos,  desarrollo de la ley marco, el régimen sancionatorio y el decomiso de  mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable.    

     

115. Dicha expresión fue declarada inexequible por la  Corte Constitucional en la Sentencia C-441 de 2021, y resulta de trascendental  importancia en la solución del caso concreto puesto a consideración de esta  Sala. En dicha oportunidad, la Corte estudió si la determinación del régimen  sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento  aplicable podrían estar reguladas a través de una ley marco. Por otra parte, se  estudió si dicha materia estaba sometida a reserva estricta de ley, y, por  tanto, sólo el Congreso de la República, podría adoptarlo para garantizar los  principios de legalidad y tipicidad que integran el debido proceso.    

     

116. En primer lugar, en la Sentencia C-441 de 2021,  la Corte consideró que no todos los aspectos del régimen de aduanas están  sometidos a la técnica legislativa de las leyes marco y de los decretos que las  desarrollan, sino solo aquellas modificaciones de los aranceles, tarifas y  demás disposiciones concernientes a este régimen encaminadas al logro de  objetivos que tengan un claro y marcado propósito comercial y que, además,  obedezcan al carácter dinámico y altamente especializado que caracteriza a las  materias objeto de dicha regulación especial. Por lo tanto, aquellos asuntos  que perseguían intereses distintos o ajenos a una política comercial, seguirían  siendo de competencia exclusiva del legislador, no obstante que guardaran  relación con el régimen aduanero, como podían ser los objetivos atinentes a la  política fiscal, sancionatoria o penal.    

     

117. Como ya se indicó, la técnica de producción  normativa propia de las leyes marco representa un límite a la cláusula general  de regulación atribuida al Congreso de la República, razón por la cual, su  utilización tiene vocación excepcional y restrictiva.    

118. En esa medida, en dicha oportunidad, la Corte  consideró que tanto para verificar si un tema era propio de las materias  sujetas a la legislación marco como para delimitar hasta dónde se extendían las  facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sometidos a este tipo de  leyes, era necesario examinar, “i) en términos generales, si se está en  presencia de un tema que requiere una regulación especialmente dinámica y  especializada, y, ii) de manera particular, tratándose de la modificación de  aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas,  si ésta obedecía a razones de política comercial, tal y como lo exigían los artículos 150.19, literal c) y 189 numeral 25 de la  Constitución.”    

     

119. Al realizar  el referido análisis, en la Sentencia C-441 de 2021 la Corte concluyó que el régimen  sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento  aplicable, no están sometidos a variables en constante transformación ni  requieren conocimientos altamente técnicos que escapen al alcance del  legislador ordinario. En otros términos, no existía fundamento alguno para  considerar que esta materia requiera la agilidad, la urgencia y el dinamismo  propios de las materias que son objeto de ley marco.    

     

120. De igual forma consideró que dicho régimen  establecía múltiples materias que sólo pueden ser sistematizadas y reguladas  por el legislador. Así, sostuvo que a través de aquél se “establecen las  infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables  de las obligaciones aduaneras, las sanciones aplicables por la comisión de  dichas infracciones, la caducidad de la acción administrativa, la sanción, los  errores formales no sancionables y las causales de exoneración de  responsabilidad; las causales de aprehensión y decomiso de las mercancías; y,  los procedimientos administrativos aplicables, entre otros, para el decomiso de  las mercancías, la determinación e imposición de sanciones, la formulación de  liquidaciones oficiales de revisión y de corrección, la declaratoria de  incumplimiento y la efectividad de garantías y la verificación de origen de  mercancías, lo cual incluye el régimen probatorio, la adopción de las  decisiones administrativas, los recursos que proceden, la revocatoria directa y  la firmeza de los actos”    

     

121. En cuanto a  los cargos de reserva de ley de la materia sancionatoria, la Corte  Constitucional en la Sentencia C-441 de 2021 señaló que la potestad  sancionadora de la administración es una “manifestación del ius puniendi  estatal que consiste en la aplicación de medidas coercitivas por parte de las  autoridades que ejercen funciones de naturaleza administrativa frente a los  particulares y a los servidores públicos cuando estos incurren en actuaciones  que afectan y/o amenazan el ordenamiento jurídico.[38]    

     

122. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional,  para este Tribunal “a través del derecho administrativo sancionador se  pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico,  mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe, sino que también  prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se  trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades  administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que  las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades  públicas.”[39]    

     

123. Agregó que “en el derecho administrativo  sancionador, como expresión punitiva del Estado, son aplicables mutatis  mutandis los mismos principios constitucionales que rigen en materia penal,  entre ellos, los principios de legalidad, de tipicidad y de reserva de ley que,  a su vez, operan como garantías del debido proceso que se predican de toda  clase de actuaciones judiciales y administrativas”.[40]    

     

124. En el ámbito del derecho sancionatorio, el  principio de reserva de ley apunta a que las normas contentivas de  prohibiciones sean de rango legal, al tiempo que desempeña una función esencial  orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley vigente al  momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al  ordenamiento.    

     

125. La Sentencia C-441 de 2021, cita la Sentencia  C-699 de 2015, al referirse al régimen administrativo sancionador, y afirmó:    

     

“La reserva de ley consagrada en el  Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las  conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función  exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de  especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos  administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas,  siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente  fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter  reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y,  menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido  proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la  creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley  establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de  la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;  (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la  misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que  debe seguirse para su imposición.” (negrita y subraya fuera de texto).    

     

126. Así las cosas, la Sentencia C-441 de 2021  sostuvo, sin lugar a dudas, que, en la determinación del régimen sancionatorio,  las conductas prohibitivas y las sanciones que resultan de su infracción deben  ser determinadas exclusivamente por el legislador, lo mismo que el proceso que  debe surtirse para su imposición, en el cual se respeten en su integridad los  derechos y las garantías fundamentales. Para el Tribunal esta alternativa, era  “la única manera de garantizar e impedir la arbitrariedad de la administración  en el juzgamiento de la conducta y la imposición de las sanciones a que haya  lugar, así como garantizar la efectividad de los derechos fundamentales”.    

     

127. De igual forma se deja claro, que en virtud del  principio de legalidad de la pena propia del ius puniendi, corresponde a  la ley, en sentido formal, es decir, proveniente del legislativo, a quien le  correspondería regular los elementos básicos del tipo sancionatorio, es decir,  (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación  de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la  cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el  procedimiento que debe seguirse para su imposición.    

     

128. Así, entonces, la Corte encontró  que la norma acusada era inconstitucional porque violaba el principio de  reserva de ley al trasladar de manera abierta e irregular al Gobierno, una  potestad de regulación que era de su competencia exclusiva, con lo cual la  determinación de los elementos que configuran la responsabilidad sancionatoria  en materia aduanera ha quedado librada al criterio discrecional de aquél.    

     

129. En otras palabras, la materia  sancionatoria era una regulación exclusiva del Congreso y, por el contrario, en  la norma acusada, la determinación de los elementos que configuran la  responsabilidad sancionatoria en materia aduanera había quedado librada al  criterio discrecional del ejecutivo. No obstante, con el objeto de no causar  consecuencias negativas ante el vacío imprevisto de la normativa, la sentencia  difiere los efectos de la inexequibilidad, y otorgan un término para que el  Congreso de la República, expidiera el régimen sancionatorio. Dijo expresamente  la Corte:    

     

“Es así como, también, la actuación  del legislador con la expedición de la norma acusada terminó por configurar una  elusión de la competencia normativa legislativa y del ulterior control de  constitucionalidad, pues al no regularse este tema por medio de una ley  ordinaria hizo que se impidiera el debate democrático y la aprobación de una  ley, lo mismo que el examen que corresponde realizar a esta Corporación sobre  la misma, lo que, a su turno, además de menoscabar el principio de distribución  del poder y de separación de funciones, constituye una violación al régimen de  controles judiciales expresamente previsto por el constituyente para las  materias objeto de regulación legal.     

     

En virtud de lo anterior, la Corte  concluye que el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 debe ser  declarado inexequible, toda vez que tal potestad regulatoria no está  comprendida dentro de las facultades que le corresponde cumplir al Gobierno  según lo previsto en los artículos 150.19 literal c) y 189 numeral 25, con  sujeción a normas generales contenidas en leyes cuadro o marco y, consecuencialmente,  la transferencia al Gobierno de una facultad abierta e indeterminada en materia  sancionatoria aduanera, de decomiso de mercancías y de los procesos aplicables,  desconoce los principios de legalidad, de  tipicidad y de reserva de ley como imperativos constitucionales del debido  proceso y del derecho administrativo sancionador.    

     

En consecuencia,  lo que de entrada impone esta decisión es el retiro de dicha norma del  ordenamiento jurídico y en la medida que el régimen sancionatorio, las reglas del  decomiso y las reglas que regulan los procesos correspondientes han sido  adoptados desde hace varios años mediante decretos de naturaleza administrativa  y son los que se aplican en la actualidad por las autoridades administrativas  correspondientes, la Sala encuentra que su expulsión inmediata puede causar  traumatismo y generar riesgos para la preservación y respeto del régimen  aduanero, pues se generaría un escenario de incertidumbre jurídica e impunidad  frente a unas conductas que siendo nocivas para el orden jurídico se quedarán  sin sanción por ausencia de regulación hasta tanto se expida por el  legislador.      

     

No hay que olvidar  que, en su condición de juez constitucional, “la Corte debe asegurarse de que  las consecuencias de las sentencias que dicte en desarrollo de sus funciones  defiendan la supremacía e integridad del texto superior a través del tiempo.  Para tal efecto, si bien el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 (ley estatutaria  de la Administración de Justicia) establece que, por regla general, las  sentencias que la Corte dicte en desarrollo de su función de control abstracto  de constitucionalidad rigen hacia el futuro (ex nunc), de manera excepcional  permite que este Tribunal decida si la efectiva protección de la Constitución  requiere que los efectos de las declaratorias de inexequibilidad que se dicten  sean modulados, surtiéndose distintamente en el tiempo. En estos últimos casos  la Corte puede establecer que los efectos de sus sentencias sean diferidos a un  futuro próximo y determinado o, en su defecto, ordenar que tales efectos se  surtan retroactivamente (ex tunc o hacia el pasado).”[41]    

     

Por esta razón, la  Sala considera que la mejor alternativa, en el presente caso, es modular los  efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida, –como  lo ha hecho la Corte en oportunidades anteriores–,[42]  a fin de permitir que, en un plazo razonable determinado, el Congreso de la  República, dentro  de la libertad de configuración que le es propia, expida la ley que regule el  régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el procedimiento aplicable, sin que la norma declarada inexequible pierda  vigencia inmediatamente.    

     

Así, el  actual régimen sancionatorio aduanero y del decomiso de mercancías en materia  de aduanas, contenido en el Decreto 1165 de 2019, con las modificaciones  incorporadas mediante el Decreto 360 de 2021, se mantendrá vigente hasta que, dentro del plazo perentorio que la  Sala determine, se expida la ley correspondiente.     

     

La Corte  procederá, entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la  inexequibilidad con efectos diferidos del numeral 4 del artículo 5 de la  Ley 1609 del 2013 hasta el 20 de junio de 2023. Si en ese lapso es  expedida la ley que constituya el régimen sancionatorio y el decomiso de  mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable en estas  materias, entonces, la inconstitucionalidad constatada carecerá de efecto por  sustracción de materia. Por el contrario, si el anterior plazo expira sin que  el Congreso de la República actúe de conformidad con lo ordenado en esta  providencia, la inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos a partir  del 21 de junio de 2023.    

     

(iii)            Expedición  del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, hoy acusado    

     

130. El Congreso de la República, en el término  concedido por la Corte Constitucional, no expidió el régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  procedimiento aplicable, y por el contrario, confirió facultades  extraordinarias al ejecutivo para su expedición, a través del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 que dispone “revístase al  Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis  (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir  un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de  aduanas, así como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad  Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).”    

     

     

132. De igual  forma justificaron también su inclusión, en la posibilidad de que ciertos  asuntos, a pesar de tener reserva de ley, “pudieran ser delegados vía  facultades extraordinarias al Ejecutivo para ser regulados sin que esto  implicara su “deslegalización” de acuerdo a lo dispuesto en la sentencia C-619  de 2012.”    

     

133. Finalmente,  se hizo mención a la sentencia C-269 de 2022 que avaló el otorgamiento de  facultades extraordinarias en materia sancionatoria y de procedimiento  sancionatorio al presidente de la República “al declarar exequible el  artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, con el cual, el Congreso de la República  revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar  el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a  seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.[43]    

     

(iv)            Análisis  de la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 y  del decreto ley  920 de 2023    

     

134.  El demandante considera que esta decisión del legislador se traduce en una  habilitación al ejecutivo para adoptar un código, mediante el cual se expediría  el régimen sancionatorio y de decomisos de mercancías, transgrediendo el  artículo 150 numeral 10. Por otro lado, en virtud de la integración de la  unidad normativa también se procederá a determinar si del contenido del decreto  ley 920 de 2023, se infiere que el ejecutivo hizo uso de dichas facultades en  violación de los límites materiales establecidos para su uso.    

     

(v) Las facultades  otorgadas incurren en la prohibición constitucional de adoptar códigos.    

     

135.  Como se desarrolló en la parte motiva de esta providencia, el numeral 10 del  artículo 150 de la Constitución Política habilita al Congreso de la República  para conferir facultades extraordinarias al presidente de la República que le  permitan expedir normas con fuerza de ley.    

     

136. También quedó  establecido que dicha concesión constituye una excepción al régimen de reparto  de configuración normativa característico del sistema constitucional  colombiano, por cuanto el Congreso de la República es el titular de la  competencia general en materia de ley y, por tanto, la Constitución de 1991  establece claros límites tanto formales como materiales a efectos de preservar  intacto el principio de división funcional del ejercicio del poder. Entre los  que se encuentran:    

     

a. En primer  lugar, existe una iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del presidente de  la República, para solicitar normas de habilitación legislativa, impidiendo con  ello que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa  voluntariamente.    

     

b. Aprobación de  la Ley habilitante con mayorías absolutas en el Congreso.    

     

c. El Congreso  conserva la potestad explícita de reformar y modificar en todo tiempo y por  iniciativa propia los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de  facultades extraordinarias.    

     

d. La aprobación  de las facultades extraordinarias exigen, por parte del presidente de la  República, probar la necesidad específica o  una circunstancia de conveniencia  pública.    

     

e. Las facultades  otorgadas por el Congreso deben ser precisas y especificas    

     

f. El término  máximo para el ejercicio de las facultades, es de 6 meses.    

     

g. El  Constituyente impuso una reserva estricta de ley en asuntos estrechamente  relacionados con el principio democrático y, por lo tanto, está prescrito  otorgar al Ejecutivo para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas  y las leyes previstas en el numeral 19 del artículo 150 C.P., así como para  decretar impuestos.    

     

137.  Sobre este asunto, resulta necesario establecer cuáles son las materias frente  a las cuales existe una reserva exclusiva del Congreso de la República en su  adopción.    

     

138.  En este ámbito debe distinguirse entre aquellas materias que formalmente deben  ser adoptadas por el órgano legislativo (ley es sentido formal), situación  denominada reserva estricta de ley, y aquellas materias en las que se permite  la intervención del ejecutivo como excepcionalmente facultado para dictar  normas con fuerza de ley (ley en sentido material). Al respecto, en  Sentencia C-619 de 2012 esta Corporación se pronunció en los siguientes  términos:    

     

“La Corte  Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de  ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al  Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes,  pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que el legislador no puede  delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo  del artículo 189.11 de la Constitución”    

     

139.  En relación con la reserva estricta de ley, el inciso final del numeral 10 del  artículo 150 superior dispone que no podrán conferirse facultades  extraordinarias para (i) expedir códigos, (ii) leyes estatutarias, (iii)  orgánicas, (iii) ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, (iv)  ni para decretar impuestos. En otras palabras, estas materias sólo podrán  ser adoptadas por el órgano legislativo.    

     

140.  En ese orden, no existe entonces una prohibición constitucional general que  restrinja la materia disciplinaria en relación con el otorgamiento de  facultades extraordinarias. Así, en principio, el ejecutivo podría adoptar modificaciones  parciales y específicas en materia sancionatoria.  No obstante,  ello debe armonizarse con las exigencias del principio de legalidad en un  estado de derecho, cuando se refiere a materias propias del ius puniendi  y en virtud del cual es necesario que la determinación de la conducta típica y  sus elementos esenciales, sean adoptadas por el órgano parlamentario. Es por  ello que no puede predicarse cambio de jurisprudencia en relación con la  Sentencia C-269 de 2022. Por el contrario, en la Sentencia C-269 de 2022, se  dijo en forma expresa lo siguiente:    

     

“No obstante, la Sala  Plena considera necesario aclarar que, respecto a la supuesta vulneración del  artículo 29 de la Constitución, en torno al otorgamiento de facultades  extraordinarias al Gobierno para decretar el régimen sancionatorio y el procedimiento  cambiario que adelanta la DIAN, en la Sentencia C-699 de 2015, al referirse a  la posibilidad de que el Gobierno expida normas tendientes a regular el régimen  administrativo sancionador, explicó que:    

     

“La  reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política,  supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia  administrativa concierne a la función exclusiva del Congreso de la República.  (…) Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de  prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los  elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o  del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la  determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma,  (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe  seguirse para su imposición.”    

     

Por lo tanto, estas  reglas que ha establecido la jurisprudencia son traídas a colación por la Corte  a efectos de subrayar cómo, en términos generales, la regulación y el  desarrollo de las infracciones y sanciones administrativas por parte del  Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinaria requiere  en todo caso, de forma previa, del establecimiento de unas reglas o pautas por  parte del Congreso que estén orientadas a garantizar los principios democrático  y de legalidad, y la garantía y efectividad del derecho al debido proceso. En  esos términos, entonces, el Congreso puede delegar al Presidente de la  República, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la  Constitución, la regulación de los regímenes sancionatorios y los  procedimientos aplicables, como el caso de lo concerniente al régimen  sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario.    

     

141. En Sentencia C-1076 de 2002, al  estudiar varias disposiciones de la Ley 134 de 2002, específicamente el vocablo “decretos”,  contenido en los artículos 54 numeral 3º, inciso 2º y 61 numeral 4º, y la  expresión “o reglamentarias” contenida en el artículo 124, la Corte  avaló la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias para asuntos  disciplinarios. Para el demandante, las inhabilidades, los impedimentos y las  violaciones al régimen de conflicto de intereses tenían reserva estricta legal,  siendo la producción de tal legislación competencia exclusiva del Congreso de  la República.    

142.  En dicha oportunidad, fue declarada exequible de manera  condicionada la expresión “decretos” contenida, tanto en el artículo 54, como  en el numeral 4º del Artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido de que  la expresión se refiere a “decretos con fuerza de ley”. Para ello, la  Corte se basó en el concepto de ley en sentido material, precisando que,  solamente la ley, -incluyendo los decretos con fuerza de ley-, pueden  establecer que una determinada conducta sea constitutiva de falta  disciplinaria:    

     

“Únicamente por vía legal, lo cual incluye a los decretos con  fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de inhabilidades,  incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares, como quiera que  está de por medio el acceso a una función pública.    

(…)    

en materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido  de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos con  fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta  reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio  aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no  existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello.” (Subrayas fuera del texto)    

     

143. No obstante  resulta claro que es admisible que asuntos y materias disciplinarias sean  reguladas a través de decretos con fuerza material de ley, dicha facultad debe  ser armonizada con el artículo 150 numeral 2 de la Constitución Política, que  consagra que la expedición de códigos está sujeta a reserva estricta de ley. De  igual, forma debe tenerse en consideración que corresponden al congreso la  determinación de la conducta típica y sus elementos, al ser parte del ejercicio  de ius puniendi. De igual forma, en la Sentencia C-441 de 2021 se concluyó que no es posible  que el ejecutivo adopte normas de carácter sancionatorio a través de facultades  reglamentarias, pero que no se ha producido pronunciamiento sobre la  posibilidad de que el presidente de la República regule esta materia mediante  facultades legislativas extraordinarias.     

     

144. Así,  corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas  ejercer entre otras la función de “Expedir códigos en todos los ramos  de la legislación y reformar sus disposiciones”, competencia que no  puede ser delegada al presidente de la República, mediante facultades  extraordinarias, según los preceptúa el numeral 10 del citado artículo.    

     

145. Sobre el  particular, esta Corporación ha señalado que se entiende que un conjunto de  disposiciones configura un código cuando es “(i) un cuerpo jurídico único con  fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación metódica, sistemática,  armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del  derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total[44],  y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido  como “código”. Sin que la ausencia de tal denominación, genere la  constitucionalidad cuando se ha otorgado facultades extraordinarias para  regular integralmente una materia[45]”.    

     

146.  En otras palabras, pese a que resulta admisible conceder facultades extraordinarias  para expedir normas de contenido sancionatorio, no le es dable al Congreso  hacerlo para adoptar cuerpos normativos integrales, sistemáticos y coordinados,  tengan o no la expresa denominación de código.    

     

147.  Ello ha sido sostenido por la Corte en diferentes pronunciamientos, dentro de  los que se resalta la Sentencia C-725 de 2000. En dicha oportunidad, como se  desarrolló en la parte motiva de esta providencia, se analizó el numeral 3 del  artículo 79 de la Ley 488 de 1998, en el que se concedieron al presidente de la  República facultades extraordinarias, por el término de seis meses contados a  partir de la vigencia de dicha ley, para “definir un régimen  disciplinario especial” aplicable a los funcionarios de la DIAN. La  Corporación consideró que la creación de un régimen disciplinario especial  implicaba la creación de un estatuto integral y armónico y, por tanto, la  concesión implicaría la trasgresión de la prohibición del Congreso de otorgar  facultades extraordinarias para expedir códigos. Esta misma posición había sido  defendida por la Corte en las sentencias C-252 de 1994 y C-712 de 2001, en  donde se consideró que la creación de estatutos especiales, también se  encuentran amparada por la noción de código.    

     

148.  De igual forma es pertinente recordar lo dicho en la Sentencia C-745 del 2012, donde la Corte  defendió esta regla en los siguientes términos:    

     

(ii)  La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos en el  ejercicio de facultades extraordinarias[46], se  extiende a leyes especiales dictadas por fuera de los códigos si éstas son  consideradas como partes integrantes de los mismos[47].(Resaltado  fuera del texto)    

     

149.  Cabe señalar que, tanto en la exposición de motivos, como en algunas  intervenciones presentadas dentro de este proceso de constitucionalidad, se  pretende justificar la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 2277 de  2022, en el precedente establecido en la Sentencia C-269 de 2022. No obstante,  como pasará a explicarse, lo dicho en dicha providencia no resultaba aplicable  al problema jurídico puesto a consideración de esta Sala.    

     

150.  En la Sentencia C-269 de 2022, la norma acusada era la Ley 1430 de 2010,  artículo 30 que señalaba:    

     

ARTÍCULO  30. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR EL RÉGIMEN SANCIONATORIO EN  MATERIA CAMBIARIA. Revístase al Presidente de la  República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses  contados a partir de la promulgación de la presente ley, para modificar  el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir  por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.    

     

151. El planteamiento del actor se fundamentaba en que  no se podía delegar la expedición de temáticas relacionadas con sanciones  disciplinarias al presidente de la República, puesto que era el Congreso el  encargado de tipificar las infracciones y expedir códigos en dichos asuntos, al  ser parte del “ius puniendi”.    

     

152. Para resolver dichos cuestionamientos, la Sala  analizó el contexto histórico del régimen cambiario, la regulación de los  cambios internacionales y la jurisprudencia constitucional relativa a la  competencia del presidente de la República para regular tales asuntos. La Corte  reiteró que sí era admisible adoptar a través de decretos con fuerza de ley  disposiciones de naturaleza sancionatoria. Agregó que la regulación del régimen  sancionatorio y el procedimiento administrativo a seguir por la Dirección de  Impuestos y Aduanas Nacionales no cumplía con las características de un código,  por su especial naturaleza particular y concreta.    

     

153.  No obstante, al hacer un análisis del tenor literal de la norma hoy acusada,  resulta claro que, a diferencia de la norma analizada a través de la Sentencia  C-269 de 2022, en la cual se facultaba para la “reforma” de un régimen disciplinario  cambiario ya existente, el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, facultó al  ejecutivo, a adoptar una nueva regulación integral, sistemática y  coordinada referida al régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías, y el  procedimiento aplicable.    

     

     

155.  Esta redacción, referida a la necesidad de una nueva regulación, además, no  deja lugar a dudas que lo que buscaba era dotar al ejecutivo de expresas  facultades legislativas para crear un nuevo estatuto disciplinario en materia  aduanera y, por tanto, incurrió en la prohibición constitucional consagrada en  el numeral 10 del artículo 150 superior referida a la imposibilidad de conceder  facultades extraordinarias para expedir códigos.    

     

156.  Así, se observa que la facultad implica (i) la adopción de un cuerpo normativo  que regula de forma general el régimen sancionatorio y de decomiso, (ii) la  expedición un procedimiento que debe ser aplicado por la Unidad Administrativa  Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y (iii) al  referirse a un régimen, implica la adopción de una regulación sistemática,  armónica y de manera integral, que además agota la materia.    

     

157.  Debe de igual forma señalarse que las materias sobre las que operó la  delegación en la Sentencia C- 269 de 2022 y aquellas analizadas en esta  oportunidad, son sustancialmente diferentes. De un lado, en ese entonces se  trataba del régimen cambiario que solamente aplicaría la DIAN, pese a que en  temas cambiarios intervienen otras entidades como el Banco de la Republica;  mientras que, en este caso se está frente al régimen aduanero cuya única  entidad competente para su aplicación es la DIAN. Adicionalmente, en materia  cambiaria, la Corte antes de la expedición de la Sentencia C- 269 de 2022 ya  había fijado un precedente claro en la Sentencia C-052 de 1997 en la que se  estableció que “bien podía el Congreso, sin violar disposición  constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para  expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el  procedimiento para su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección  de Impuestos y Aduanas Nacionales”.    

     

158.  De otra parte, y a diferencia de lo ocurrido en la Sentencia C-269 de 2022, en  el caso hoy estudiado, la Corte Constitucional había dado una indicación  expresa al Congreso de la República -Sentencia C-441 de 2021- para expedir un nuevo régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En este orden, existía un  fallo previo, con fuerza de cosa juzgada constitucional.    

     

159. No sobra  recordar que el artículo 243 Superior dispone que “los fallos que la Corte  dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada  constitucional”.    

     

160. La cosa  juzgada constitucional es pues una institución jurídico procesal que tiene su  fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se  otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el  carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una  restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional  vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto.    

     

161. De igual  forma la cosa juzgada implica que todas las autoridades se encuentran  vinculadas al cumplimiento de las órdenes dadas por la Corte Constitucional, en  sede de control abstracto.    

     

161.  En la Sentencia C-441 de 2021, la Corte hizo dos consideraciones muy  importantes: primera, que el régimen sancionatorio de  trataba de un régimen  completo, integral y sistemático al señalar que al mismo le corresponde  consagrar “las  infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables  de las obligaciones aduaneras, las sanciones aplicables por la comisión de  dichas infracciones, la caducidad de la acción administrativa, la sanción, los  errores formales no sancionables y las causales de exoneración de  responsabilidad; las causales de aprehensión y decomiso de las mercancías; y,  los procedimientos administrativos aplicables, entre otros, para el decomiso de  las mercancías, la determinación e imposición de sanciones, la formulación de liquidaciones  oficiales de revisión y de corrección, la declaratoria de incumplimiento y la  efectividad de garantías y la verificación de origen de mercancías, lo cual  incluye el régimen probatorio, la adopción de las decisiones administrativas,  los recursos que proceden, la revocatoria directa y la firmeza de los actos”.    

     

162.  Esto se traduce en que, la Corte ya había indicado que este asunto  necesariamente debía ser regulado mediante una ley en sentido formal. En efecto, a pesar  de que la ratio decidendi de la Sentencia C-441 de 2021, obedece a una  cuestión ajena la que ahora se discute, lo cierto es que la Corte estableció  una manera concreta en la que se debía restablecer el orden  constitucional, prescribiendo un remedio específico, consistente en la expedición  de una “ley que contenga el régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de  mercancías, así como el procedimiento aplicable”, que deberá ser dictada por  “el Congreso de la República”.    

     

163.  En segundo lugar, la Corte señaló de forma tajante, que la regulación de estas  materias sistemáticas y armónicas no podía excluirse del debate democrático.  Sobre el particular adujo    

     

“Es así como, también, la actuación  del legislador con la expedición de la norma acusada terminó por  configurar una elusión de la competencia normativa legislativa y del ulterior  control de constitucionalidad, pues al no regularse este tema por medio de una  ley ordinaria hizo que se impidiera el debate democrático y la aprobación de  una ley, lo mismo que el examen que corresponde realizar a esta Corporación  sobre la misma, lo que, a su turno, además de menoscabar el principio de  distribución del poder y de separación de funciones, constituye una violación  al régimen de controles judiciales expresamente previsto por el constituyente para  las materias objeto de regulación legal.     

     

164. Ello explica  tal vez las razones por las cuales en la disposición bajo examen el legislador  buscó, para ejercicio de las facultades extraordinarias, conformar una  subcomisión integrada por tres (3) representantes de la Cámara de  Representantes y tres (3) senadores, de las comisiones terceras, que serían  designados por los presidentes de las respectivas corporaciones para acompañar  el proceso de elaboración del régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías  en materia de aduanas, así como del procedimiento aplicable.    

     

165.  No obstante, ello jamás podría reemplazar el procedimiento de formación de una  ley, aprobada por las mayorías constitucionales en los cuatro debates  establecidos por la Constitución y con respeto a las reglas contenidas en la  Ley 5 de 1992, “Por la cual se expide  el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.    

     

166.  Por otro lado, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en el  artículo 68 de la Ley 2277 de 2022, norma bajo examen, fue expedido el Decreto Ley 920 de 2023, y que también es objeto de  control en virtud de la integración normativa. Este decreto ley sin lugar a  dudas se constituye en (i) un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii)  se refiere a una rama específica del derecho, por cuanto contiene todo el  régimen sancionatorio de aduanas y de decomiso, así como el procedimiento  aplicable; y por tanto, (iii) no cabe duda que se trata de una regulación  sistémica, integral y con pretensión de plenitud.    

     

167.  En efecto, el decreto ley cuenta con 155 artículos que regulan de manera  sistemática, integral y a plenitud el régimen sancionatorio y el decomiso en  materia de aduanas. En palabras del artículo 1 del Decreto Ley 920 de 2023, su objeto es  adoptar  “el  régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el procedimiento aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para la imposición de las sanciones  y el decomiso de las mercancías de que trata el presente decreto. Agrega la norma  que su ámbito de aplicación es “la totalidad del territorio aduanero  nacional, sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en acuerdos  o tratados internacionales a los que se haya adherido o se adhiera la República  de Colombia. La potestad aduanera en los asuntos aquí desarrollados será  ejercida cuando hubiere lugar a ella, incluso, en el área de otro país de  acuerdo con el derecho internacional aplicable, donde se adelanten trámites y  controles aduaneros en virtud de los tratados y acuerdos binacionales,  multilaterales o regionales debidamente aprobados y ratificados por Colombia.”    

     

168. En dicha  normativa, se reguló en el Título 1 el objeto y ámbito de aplicación del  decreto, los principios orientadores, las facultades de fiscalización asociados  a sanciones, decomiso de mercancías y procedimiento aplicable, obligación de  informar, las conductas sancionables, así como la sanción correspondiente. El  artículo 1 consagra expresamente que el decreto tiene por objeto establecer  las disposiciones que constituyen régimen sancionatorio y de decomiso de  mercancías en materia de aduanas y que tiene aplicación en la totalidad del  territorio aduanero nacional. Es decir, abarca toda la actividad aduanera y el  artículo 3 fija que la autoridad competente para verificar la legalidad de las  operaciones de comercio exterior y el cumplimiento de las obligaciones por  parte de los usuarios aduaneros es la DIAN.     

     

169. En el Título  2 se establece el nuevo régimen sancionatorio, las garantías y principios  constitucionales aplicables a los obligados aduaneros, la implementación de los  estándares internacionales de Auditoría Posterior al Despacho de conformidad  con los lineamientos emitidos por la Organización Mundial de Aduanas y la  Organización Mundial del Comercio, asociados al procedimiento de aprehensión,  decomiso e imposición de sanciones para facilitar y promover el cumplimiento  voluntario de las obligaciones. En dicho apartado, se clasifican las  infracciones a partir del daño causado al bien jurídico tutelado, el análisis  de las conductas infractoras y la sanción aplicable a cada una de ellas, de acuerdo  con las obligaciones y responsabilidades de los usuarios aduaneros,  clasificándolas en gravísimas, graves y leves, el término de prescripción de 3  años.    

     

170. El Título 3  desarrolla el decomiso de mercancías en materia de aduanas, realizando  precisiones en la tipificación de causales de aprehensión que darán lugar al  decomiso. Se crea el Comité de Revisión de Aprehensiones, como una instancia de  verificación de la aplicación de la medida cautelar de aprehensión de  mercancías.    

     

171. El Título 4  se desarrolla el procedimiento aplicable para la imposición de sanciones, la  aprehensión y el decomiso de mercancías, y de liquidaciones oficiales que den  lugar a sanciones. El Título 5 incorpora las disposiciones finales sobre la  aplicación de la norma sustancial al momento de la entrada en vigencia del  decreto.    

     

172.  Se observa entonces que el Decreto Ley 920 de 2023, es un Código que  no sólo agota toda la materia y que tiene aplicación en todo el territorio  nacional, sino que también contiene regulación (i) sustancial al  regular los alcances y facultades de fiscalización en relación con el régimen  (Capítulo 2), determina las infracciones y tipo de sanciones (artículos 15, 29,  31, 33, entre otros), regula la formulación de liquidaciones oficiales de  revisión y de corrección (Capítulo 4) y (ii) procesal, al establecer los  procedimientos administrativos para el decomiso de las mercancías y la  determinación e imposición de sanciones (Título 4), establece el régimen  probatorio para estos procedimientos (Capítulo 2 del Título 4).    

     

173. Es importante  también aclarar, tal y como se desarrolló en la parte considerativa, que el  concepto de código no depende de su denominación formal, sino de su estructura  y contenido.  Sobre la naturaleza del Decreto Ley 920 de 2023 como código, la DIAN sostiene  que el decreto no clasifica en los códigos porque no regula toda la materia  aduanera, sino que establece únicamente un régimen sancionatorio en un área  específica. En este caso, el Decreto Ley 920 de 2023 establece conductas  reprochables, sanciones aplicables, procedimiento sancionatorio, régimen  probatorio, criterios de graduación de sanciones, causales de exoneración,  firmeza de los actos administrativos y medios de impugnación. Esto lo convierte  en un sistema normativo completo y autosuficiente, con la misma estructura de  un código sancionatorio especial. Además, su impacto normativo desplaza la  aplicación del CPACA en materia sancionatoria aduanera, al establecer un  procedimiento propio y diferenciado, lo que refuerza su carácter modificatorio.    

     

174. Finalmente,  debe recordarse que la Sentencia C-100 de 2013 estableció criterios para  determinar si se está en presencia o no de un código.    

(i) Criterio de la  práctica institucional o tradición jurídica. De acuerdo con este criterio, las  prácticas institucionales consistente en “reconocer determinadas materias  como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance  de esta reserva”.     

(iii)  Criterio del grado de dispersión de las competencias o de los medios para la  regulación. De acuerdo con el cual “se refiere al grado de dispersión o  concentración de las competencias para regular una materia. Si para la  regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución asigna  facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios para  ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación disminuye.  Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la regulación se  encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea  solo una forma de intervención”.    

175. En relación con la materia  sancionatoria en materia de aduanas y de decomiso así como el procedimiento  aplicable se observa, (i) en cuanto al criterio de la tradición jurídica, es  claro que la sentencia C-441 de 2021 había dispuesto que dicha materia era  propia de una legislación que debía ser adoptada por el Congreso, a tal punto  que la norma acusada buscó crear una comisión legislativa que acompañara la  redacción del decreto expedido con base en las referidas facultades; (ii) en  relación con el significado constitucional de la materia, las facultades fueron  concedidas para regular de forma integral una materia propia del derecho  disciplinario, que toca claras garantías constitucionales como el debido  proceso en el ejercicio de una de las manifestaciones del “ius puniendi”  y (iii) la competencia nunca ha sido dispersa, lo que implica que el asunto si  tiene la vocación de ser codificado.    

     

Efectos de la  decisión    

     

176. En virtud de  lo anterior, la Corte concluye que el artículo  68 de  la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la cual se adopta una  reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras  disposiciones” y el Decreto Ley 920 de 2023,  deben ser declarados inexequibles, toda vez que trasgreden la reserva  estricta de ley en materia de expedición de códigos y, además, desconocen lo  dispuesto por la Corte Constitucional que, en Sentencia C-441 de 2021, había  señalado que la expedición de un nuevo régimen sancionatorio aduanero, de  decomiso de mercancías y de los procesos aplicables, era una competencia  exclusiva del Congreso de la República, porque además implicaba la adopción de  un buen número de materias que debían ser creadas y sistematizadas por el  órgano legislativo. En dicha providencia se resolvió:    

     

“PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE,  el numeral 4 del artículo 5 de la Ley  1609 del 2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe  sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás  disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas”.    

     

SEGUNDO.- Los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad quedan  diferidos hasta el 20 de junio de 2023, lapso dentro del cual el Congreso de la  República podrá, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de la  libertad de configuración que le son propias, expedir la ley que contenga el  régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el proceso administrativo aplicable.”    

     

177.  El Congreso de la República ante la inminencia del acaecimiento del plazo  otorgado por la Corte, optó por otorgar facultades extraordinarias al presidente  de la República. No obstante, dicha alternativa resulta contraria a los límites  impuestos por el numeral 10 del artículo 150 superior. En consecuencia, lo que  de entrada impone esta decisión es el retiro de dicha norma del ordenamiento  jurídico, lo que implica, además, la declaratoria de inexequibilidad del Decreto  Ley 920 de 2023.    

     

178.  No obstante, la Sala encuentra que su expulsión inmediata puede causar  traumatismos por cuanto el vacío en un régimen sancionatorio genera un  escenario de impunidad frente a conductas contrarias al orden jurídico hasta  tanto se expida por el legislador.      

     

179. La  jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene claramente establecido que la  modulación de los efectos de los fallos adoptados en ejercicio del control  abstracto de constitucionalidad, en el sentido de diferir tales efectos en el  tiempo hasta una fecha o momento determinados por la Corte, es un instrumento  de carácter excepcional, al cual sólo se puede recurrir cuando existan  estrictas circunstancias que así lo justifiquen.    

     

180. Tal y como se  ha explicado, entre otras, en las sentencias C-737 de 2001 y C-852 de 2005, [48] el diferimiento de los  efectos de un fallo de la Corte Constitucional sólo procede de manera  excepcional, cuando quiera que se haya demostrado que los efectos de una  inexequibilidad inmediata generarían afectaciones más graves de lo dispuesto en  la Carta Política que la subsistencia temporal de la norma inconstitucional en  el ordenamiento jurídico.    

     

181.  Por esta razón, la Sala considera que la mejor alternativa, en el presente  caso, es modular los efectos de la sentencia y recurrir a una  inconstitucionalidad diferida, como lo ha hecho en varias oportunidades , a fin  de nuevamente, otorgar al Congreso un plazo para que expida la ley que  regule el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de  aduanas, así como el procedimiento aplicable y de cumplimiento a la orden  dispuesta en la Sentencia C-441 de 2021, sin que la norma declarada inexequible  pierda vigencia inmediatamente, y por tanto, tampoco lo pierda el Decreto Ley 920 de 2023.    

     

182. Así, el actual régimen sancionatorio aduanero y del  decomiso de mercancías en materia de aduanas, contenido en el Decreto  Ley 920 de 2023, se mantendrá vigente hasta que,  dentro del plazo perentorio que la Sala determine, se expida la ley  correspondiente.     

     

183 La Corte procederá, entonces, en  la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la inexequibilidad con efectos  diferidos del artículo 68 de la Ley 2277  de 2022 hasta el 20 de junio de 2026. Si en ese lapso es expedida la ley  que constituya el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia  de aduanas, así como el procedimiento aplicable en estas materias, entonces, la  inconstitucionalidad constatada carecerá de efecto por sustracción de materia.  Por el contrario, si el anterior plazo expira sin que el Congreso de la  República actúe de conformidad con lo ordenado en esta providencia, la  inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos a partir del 21 de junio  de 2026.    

     

VII    DECISIÓN    

     

En mérito de lo  expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

     

RESUELVE:    

     

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE  el artículo 68 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la  cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y  se dictan otras disposiciones”.    

     

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE,  por consecuencia, el Decreto  Ley 920 de 2023, “Por medio del cual se expide el nuevo régimen  sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el  procedimiento aplicable”.    

     

TERCERO.- Los efectos de  las anteriores declaraciones de inexequibilidad quedan diferidos hasta el 20 de  junio de 2026, lapso dentro del cual el Congreso de la República deberá, en  ejercicio de sus competencias constitucionales y de la libertad de  configuración que le son propias, expedir la ley que contenga el régimen  sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el  proceso administrativo aplicable.    

     

     

Notifíquese,  comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

Salvamento de voto    

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MIGUEL POLO ROSERO    

 A LA SENTENCIA C-072/25    

     

     

Referencia:  Expediente D-15887    

     

Asunto: Demanda  de inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la Ley 2277  del 13 de diciembre de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma  tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras  disposiciones”    

     

Magistrada  sustanciadora:    

Cristina Pardo  Schlesinger    

     

     

Con el debido  respeto por las decisiones de la mayoría, salvo el voto en el asunto de la  referencia por las siguientes razones.    

     

En primer lugar,  considero que la sentencia se pronunció sobre un cargo que no fue el presentado  por el demandante. En la corrección de la demanda realizada por el accionante  durante el trámite de admisión, se acotó su objeto para advertir que los  reproches no incluían el Decreto 920 de 2023[49], y solo se  dirigían contra el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022[50], insistiendo en  que la prohibición de expedir códigos contenida en el artículo 150.10 de la  Constitución, “se extiende a los actos de modificación o adición de los  mismos”. Adujo que la facultad extraordinaria con la que se revistió al  presidente para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de  mercancías en materia de aduanas desconoce el principio de reserva de ley,  porque permite que “se realicen modificaciones, cambios o excepciones a la  estructura y a la esencia del procedimiento administrativo común y principal  contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso  Administrativo”. Así, como se advierte de lo expuesto, el verdadero  reproche formulado por el actor consistía en la supuesta vulneración del  principio de reserva de ley, porque la disposición acusada habría facultado al  presidente para modificar el Código de Procedimiento  Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), censura que,  a mi juicio, no cumplía con los estándares de este tribunal en términos de  certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, por lo que ameritaba una  inhibición.    

     

No obstante, la  posición mayoritaria de la Sala Plena entendió que la acusación se dirigió  contra la supuesta habilitación del presidente de la República para expedir  un “código” sancionatorio en materia aduanera, lo que la llevó a decretar la  integración de la unidad normativa, con el fin de incluir el Decreto 920 de 2023  dentro del objeto de control, a pesar de que el accionante había manifestado  que no cuestionaba dicho texto normativo y ello había sido ratificado en  el auto de admisión de la demanda. Desde esta perspectiva, se  modificó en una etapa subsiguiente los actos objeto del control, sin atender a  la coherencia debida frente a las decisiones que previamente se habían  adoptado, frustrando la posibilidad de una deliberación integral propia de la  garantía del debido proceso, pues los intervinientes y la Procuraduría General  de la Nación no pudieron brindar razones para pronunciarse sobre un control que  inicialmente fue descartado por la Corte.    

     

En segundo  lugar, considero que la Sala Plena hizo una lectura inadecuada de la  sentencia C-441 de 2021, que sirvió de precedente para decidir el caso  concreto, porque entendió que el régimen sancionatorio aduanero debía regularse  de manera exclusiva y excluyente por el Congreso de la República (reserva  formal de ley). En la sentencia de la que me aparto, se sostiene que la Corte,  en la citada providencia del 2021, al declarar la inexequibilidad del numeral 4  del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013[51], dispuso que la  regulación debía estar contenida en una ley ordinaria en sentido formal,  por cuanto “en la  determinación del régimen sancionatorio[,] las conductas prohibitivas y las  sanciones que resultan de su infracción deben ser determinadas exclusivamente  por el legislador, lo mismo que el proceso que debe surtirse para su imposición  [porque era] la única manera de garantizar e impedir la arbitrariedad de la  administración en el juzgamiento de la conducta y la imposición de las  sanciones a que haya lugar, así como garantizar la efectividad de los derechos  fundamentales”.    

     

Sin embargo, en la  sentencia C-441 de 2021,  y a diferencia de lo señalado en este ocasión, la Corte solo reiteró que  existen ciertas materias que deben ser directamente reguladas por el  Legislador, “mediante la expedición de normas con fuerza de ley”,  de manera que resultaban contrarias a la Constitución las regulaciones de menor  jerarquía. El debate se centró en el alcance de las leyes marco y no en la  configuración de una supuesta reserva formal de ley, aspecto que no fue  controvertido y que no podía inferirse como ratio decidendi de esa  sentencia, más aún, cuando en el fundamento 171, se admitió que las materias  sometidas a “reserva” de ley, salvo prohibición expresa, “(…) ‘pueden  ser delegadas’ mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo  para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes (…)”. En  consecuencia, la sentencia C-441 de 2021 no era pertinente para fundamentar la  supuesta imposibilidad de revestir al presidente de facultades extraordinarias  para regular la materia mediante un decreto con fuerza de ley, y ello se  ratifica con el resolutivo en el que se usó el verbo habilitante “podrá”,  dando a entender que el Congreso estaba facultado para regular de forma directa  o indirecta (mediante el uso de las facultades) el régimen sancionatorio  y el decomiso de mercancías en materia de aduanas.       

     

En tercer lugar,  considero que el precedente aplicable al caso concreto era el contenido en la  sentencia C-269 de 2022. Sobre este punto, la posición mayoritaria descartó su  aplicación, porque en aquella ocasión la habilitación de las facultades  extraordinarias era para la modificación del régimen sancionatorio  cambiario, mientras que en el caso del que se ocupó la Sala en el asunto de la  referencia, se habilitó para la expedición de un nuevo régimen  sancionatorio aduanero.    

     

El régimen  sancionatorio aduanero estaba regulado en los artículos 602 y siguientes del  Decreto 1165 de 2019, por el cual se dictan disposiciones relativas al régimen  de aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013 que, con el aval del Comité de  Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, tuvo como propósito  otorgar seguridad, estabilidad, certeza jurídica y facilitar la logística de  las operaciones de comercio exterior, además de contener la corrupción, el  contrabando y el lavado de activos. Con ocasión de la inexequibilidad del  numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 declarada por la Corte en la  sentencia C-441 de 2021, el Congreso revistió de facultades extraordinarias al  presidente de la República para expedir un nuevo régimen sancionatorio, el cual  quedó contenido en el Decreto 920 de 2023 (hoy declarado inexequible). Su  entrada en vigencia implicó que la regulación sancionatoria contenida en el  Decreto 1165 de 2019 perdiera su fuerza ejecutoria, lo que evidencia que, aun  cuando se hubiera revestido al presidente de facultades extraordinarias para  expedir un nuevo régimen sancionatorio aduanero, lo cierto es que, al  igual que en el caso decidido en la sentencia C-269 de 2022, en este expediente  también se trataba de la modificación de la normativa existente. En este  sentido, y en un lapso breve de menos de tres años, se cambió jurisprudencia,  sin cumplir con las cargas de suficiencia para ello, pues claramente en la  citada providencia se habilitó el uso de las facultades extraordinarias para  expedir, o si se quiere “modificar”, el régimen sancionatorio en materia  cambiaria, advirtiendo que ello no trasgredía ni el artículo 29, ni el artículo  150.1 de la Constitución[52].     

     

Ahora bien, en  dicho pronunciamiento se declararon exequibles el artículo 3 de la Ley 1430 de  2010 “[p]or  medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la  competitividad”, y el Decreto Ley 2245 de 2011, “[p]or el cual se  establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario  a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. La primera  disposición revistió al presidente de facultades extraordinarias para modificar  el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario, mientras  que el Decreto Ley 2245 de 2011 lo reglamentó. La Corte estudió los cargos por  violación del artículo 29 y 150 numerales 1, 2, y 10 de la Constitución, que  afirmaban “que es el Congreso el encargado de tipificar las infracciones y  expedir códigos”, y concluyó:     

     

“(i) la facultad de expedir el régimen  sancionatorio y el procedimiento administrativo aplicable no es exclusiva del  Congreso de la República y, por lo tanto, también puede regularlo, previo  otorgamiento de facultades extraordinarias, el Presidente de la República; (ii)  la regulación del régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo a  seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no cumple con las  características de un código, por su especial naturaleza particular y concreta;  (iii) dicho régimen puede ser expedido tanto por el legislador ordinario, como  por el legislador extraordinario, y no hace parte de las temáticas que deban  ser reguladas por medio de ley estatutaria; (iv) al no ser inconstitucional la  norma habilitante, no hubo necesidad de analizar el cargo relativo al supuesto  deber del Ejecutivo de objetar las facultades a él otorgadas ni al contenido  del Decreto demandado; y, (v) no existe vulneración del artículo 29 de la  Constitución, toda vez que, el precedente sobre la materia ha sido claro y  pacífico al señalar que la citada delegación no lo afecta”.    

     

En consecuencia, además de que la  posición mayoritaria atribuyó a la citada sentencia C-441 de 2021 un contenido  ajeno al que realmente tiene, la decisión de la cual me aparto desechó el  precedente contenido en la sentencia C-269 de 2022 que, mutatis mutandis,  era aplicable al caso concreto.    

     

En cuarto lugar,  estimo incorrecto el alcance que se dio al Decreto 920 de 2023 por medio del  cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en  materia aduanera, así como el procedimiento aplicable. La posición mayoritaria  afirmó que se trata de un código en tanto es un “cuerpo  normativo que regula [la materia] de forma general, única y completa”.  Me aparto de esa interpretación.    

     

Aunque insisto en  que el estudio que correspondía adelantar a la Corte debió limitarse a  establecer si  las facultades extraordinarias con las que se revistió al presidente para  expedir un nuevo régimen sancionatorio aduanero cumplieron con los límites  temporales y materiales exigidos, en gracia de discusión, y contrario a la  posición mayoritaria, considero que el Decreto 920 de 2023 no constituye un  código. Como manifestación del ius puniendi del Estado, el régimen  sancionatorio aduanero pertenece al “régimen general aduanero” cuya regulación  está contenida en diversos compendios normativos que han sido reconocidos,  incluso por la Corte, como parte del Estatuto Aduanero. Así las cosas, esa  regulación no podía ser categorizada materialmente como un código,  siguiendo la propia jurisprudencia de este tribunal, en la que se ha señalado  que este consiste en la “unidad sistemática en torno a una rama  específica del derecho, de modo pleno, integral y total, o todo  cuerpo normativo único revestido de fuerza obligatoria que regula de forma  metódica, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una  rama del derecho” (sentencia C-186 de 2003). La regulación  sobre las faltas cometidas durante las actividades relacionadas con el tránsito  de mercancías a través de las fronteras nacionales y de las correspondientes  sanciones, no puede considerarse, bajo ninguna aproximación dogmática, como  propia de una rama específica del derecho, pues no se trata de una  regulación que tenga autonomía científica, que requiera conocimientos  especializados, que responda a fenómenos jurídicos propios y que no sea  susceptible de ser adherida a otros esquemas normativos, como se reclama, por  ejemplo, del Código Civil, el Código Sustantivo del Trabajo, el Código Penal,  etc.    

     

Así las cosas, la  posición mayoritaria desconoció  que el régimen aduanero se rige por una ley marco contenida en la Ley 1609 de  2013 “[P]or la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse  el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones  concernientes al Régimen de Aduanas”[53], y por el Decreto  1165 de 2019 “por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de  Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”[54]; de tal manera  que el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas,  así como el procedimiento aplicable a seguir por la DIAN, no reemplaza, sino  que complementa, el cuerpo normativo general todavía vigente. En consecuencia,  las facultades extraordinarias con las que se revistió al presidente no podrían  haber tenido pretensión alguna de integralidad.    

     

     

“las denominadas ‘leyes marco o cuadro’, en  aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder  público, suponen una distribución de competencias entre el Legislativo y el  Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde, por medio de la Ley, determinar  las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales las  enunciadas materias deben ser reguladas, mientras que el segundo está llamado a  concretar esas disposiciones legales a través de decretos que, aun cuando en  efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos  con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la  naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar- no por  eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva. No puede sostenerse que su mayor  amplitud los convierta en normas con fuerza de ley, pues en todo caso ellos  deben sujetarse a los parámetros que contempla la respectiva ley cuadro (Ver  Sentencia de la Corte Constitucional C-129 del 1 de abril de 1998).    

     

En cuanto se refiere a la razón de ser de  este particular esquema de distribución de competencias, la jurisprudencia de  esta Corte ha dicho que ella obedece a que, en los citados asuntos, por su  naturaleza variable y altamente técnica, se requiere una acción rápida por  parte de las autoridades públicas, con el fin de poder adaptar las reglas a los  inesperados o abruptos cambios que en aquellos campos se producen.    

     

Es así como el Constituyente de 1991, sin  despojar al legislador de su natural atribución de señalar normas generales,  objetivos y criterios en esos temas, consideró conveniente otorgar al  presidente de la República una competencia más amplia que la estrictamente  reglamentaria, teniendo en cuenta que para éste el proceso de expedición de  normas es mucho más ágil y expedito, si se le compara con el que debe seguirse  en las cámaras legislativas. Lo anterior, con el fin de lograr una mayor  eficacia en el cumplimiento de las funciones estatales” (subrayado fuera  de texto).    

     

Por último,  anticipo que la decisión de la que me aparto tendrá un impacto en el diseño e  implementación de otros regímenes sancionatorios, debido a que el fallo  conlleva a una restricción excesiva de las facultades extraordinarias con las  que se puede revestir al presidente de la República, en virtud del artículo  150.10 de la Constitución. En este sentido, ante el vaciamiento de la reserva  material de ley adoptada por el pleno, en el futuro, podrán suscitarse debates  respecto de otros esquemas normativos similares, como el régimen sancionatorio  en materia de riesgos laborales (Decreto Ley 1295 de 1994), el régimen  sancionatorio tributario (Decreto Ley 624 de 1989), o incluso el propio régimen  sancionatorio cambiario, en caso de que se decida recurrir a la expedición de  uno nuevo.      

     

Fecha ut supra.    

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

[1]  Específicamente, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,  la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, la Facultad de Derecho  de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Derecho de la  Universidad Nacional de Colombia (sede Bogotá), la Facultad de Derecho de la  Universidad Libre de Colombia (Seccional Bogotá), la Facultad de Derecho de la  Universidad Javeriana, la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT (sede  principal, en Medellín) y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[2] Escrito de demanda,  folio 6    

[3] Escrito de demanda,  folio 7    

[4] Escrito de la demanda,  folio 11    

[5] Escrito de la demanda,  folio 15    

[6] Escrito de demanda,  folio 26    

[7] Corte Constitucional,  sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios  recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones  posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de  2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño),  Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés  Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091  de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena  Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Auto  070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP  Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio  Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de  2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos),  Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de 2015 (MP Jorge  Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa) y  Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En todas estas  providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la sentencia  C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de aquellos  procesos.    

[8] Corte Constitucional,  sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[9] Corte Constitucional,  Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[10] Corte Constitucional,  Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto, ver el  apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia.    

[11] C-804 de 2006.    

[12] Sentencia C-092  de 2020.    

[13] Ver, entre muchas otras, las  sentencias C-710 de 2001, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473  de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.     

[14] Sentencia C-234 de 2002 M.P.  Eduardo Montealegre Lynett    

[15] Sentencia C-097 de  2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[16] Sentencia C-240  de 2012.    

[17] Sentencias C-119  de 1996, C-240 de 2012, C-097 de 2013    

[18] Sentencia C-452  de 2002    

[19] Sentencia C-725  de 2000, C-092 de 2020    

[20] Cfr. Sentencia C-340 de 2006.   M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia, la Corte estudió una demanda  dirigida contra el artículo 24 de la Ley 435 de 1998, que en su parágrafo  permitía que “el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones  auxiliares, reglamentara el procedimiento disciplinario” de estos  profesionales. La norma se demandó porque se consideró que un Código de  Procedimiento Disciplinario de esta naturaleza, debería tener fuerza de ley.  Dijo la sentencia que se cita, que la “determinación  de responsabilidades por presuntas violaciones de las normas sobre el ejercicio  legal y ético de la profesión, no reúne la connotación técnica de código en los  términos establecidos en los anteriores apartes, en cuanto no convoca  materialmente la pretensión de regulación integral y sistemática de un área  específica del derecho, como tampoco la manifestación expresa del legislador de  erigir dicho cuerpo jurídico en código”.  Nótese que una situación parecida se estudió en la sentencia C-012 de 2000.   M.P. Alfredo Beltrán Sierra, pero en esa oportunidad la Corte declaró  inexequible la norma. A título de ejemplo, en la sentencia C-511 de 2004   M.P. Rodrigo Escobar Gil, el Decreto 1760 de 2003, por el cual se escindió  ECOPETROL, fue acusado de derogar inconstitucionalmente disposiciones  pertenecientes al Código de Petróleos. En dicha providencia la Corte, consideró  que el régimen de petróleos no es un código, porque no se trata de “un  cuerpo normativo que trate de una materia determinada en una forma completa,  integral y sistemática”. Tampoco el legislador manifestó que se trate de un  cuerpo legal que deba ser elevado a la categoría de código, porque según la ley  habilitante, se trata de normas tanto legales como reglamentarias. Por  consiguiente, se declaró exequible la disposición. Ver entre otras, además, las  sentencias C-362  de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 577 de 2006.   M.P. Humberto Sierra Porto.    

[21] Sentencia C- 259 de 2008.    

[22] Véase Sentencia  C-511 de 2004    

[23] C-340 de 2006,  C-129 de 1995, C-582 de 2001: “Ha advertido sin embargo la jurisprudencia  que, la facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto  jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello  equivale a expedir un código”    

[24] Cita de la  sentencia C-340 de 2006. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No.  15 de marzo de 1987.    

[25] Ibidem    

[26] Sentencia C-362  de 1995.    

[27] Sentencia C-245 de 2001    

[28] Sentencias C-362  de 1995, C-253 de 1994    

[29] Sentencia C-362  de 1996    

[30] Sentencia C-655  de 2005    

[32] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencia C-099 de 2003.    

[33] M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar    

[34] Gaceta del Congreso núm. 714 del  23 de septiembre de 2011, p. 15.    

[35] “Por el cual se revisa  parcialmente la legislación aduanera”    

[36]“Por el cual se modifica  parcialmente la legislación aduanera”    

[37]“Por el cual se modifica la  legislación aduanera”    

[38] En la Sentencia C-762 de 2009, la  Corte se pronunció acerca de la naturaleza jurídica derecho sancionatorio y, al  respecto, señaló que “El  derecho sancionador es una categoría jurídica amplia y compleja, por la cual el  Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir  conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y  libertades u otros bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones,  se han distinguido de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que  está encaminado a proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento  admite la punición más severa,  y de otro, los que representan en general  poderes del Derecho administrativo sancionador, como es el caso del contravencional,  del disciplinario  y del correccional, en el que el derecho disciplinario  procura asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de  servidores públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos,  abogados o contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen  diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho  tan fundamental como la libertad, sino que además sus mandatos se dirigen a  todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con  máximo rigor las garantías del debido proceso y admite una punición más severa.  En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física,  pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en  ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una  sujeción especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente  entidad.”    

[39] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencia C-818 de 2005.    

[40] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencia C-530 de 2003.    

[41] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencias C-510 de 2019, C-484 de 2020, entre otras.    

[42] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencia C-737 de 2001.    

[43] Gaceta del Congreso 1199 de 2022    

[44] Cfr. Sentencia C-340 de 2006.   M.P. Jaime Córdoba Triviño.     

.    

[45] Sentencia C-692 de 2003.   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de 2003.   M.P. Clara Inés Vargas; C-340 de 2006.   M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577 de 2006.   M.P. Humberto Sierra Porto.    

[46] Sentencia C-245 de 2001    

[47] Sentencias C-362  de 1995, C-253 de 1994    

[48] Cfr. Corte Constitucional,  Sentencias C-510 de 2019, C-484 de 2020, entre otras.    

[49] Por medio del cual se expide el  nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera,  así como el procedimiento aplicable.    

[50] Artículo 68. “Facultades  extraordinarias para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de  mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento  aplicable. Revístase al presidente de la República de facultades  extraordinarias por el término de seis (6) meses contados a partir de la  promulgación de la presente ley, para expedir un nuevo régimen sancionatorio y  de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento  aplicable a seguir por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos  y Aduanas Nacionales – DIAN (…)”.    

[51] Artículo 5. “Criterios  generales. Los Decretos y demás Actos Administrativos que  expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley marco de aduanas, deberán  observar los siguientes criterios: (…) Las disposiciones que constituyan el  Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así  como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que  en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional” (subrayado  fuera de texto).    

[52] Textualmente se dijo que: “La Sala Plena,  concluye que no existe limitación constitucional expresa que impida al Congreso  delegar en el Presidente de la República la posibilidad de regular lo  atinente al régimen sancionatorio y los procedimientos aplicables por la  violación de las regulaciones cambiarias. Por lo tanto, en atención a lo  anteriormente expuesto, la Corte considera que el legislador no trasgredió  ni el artículo 29, ni el artículo 150, numeral 1, de la Constitución al delegar  al Presidente de la República la modificación del Régimen Sancionatorio y  el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de  Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a través del artículo 30 de la Ley  1430 de 2010, puesto que, como ya fue advertido, si el Congreso de la República  tiene la facultad para expedir las normas que regulan lo atinente al régimen  sancionatorio y su procedimiento, bien puede delegarla en el Presidente de  la República mediante facultades extraordinarias las cuales no están prohibidas  conforme a lo previsto en el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la  Constitución.”    

[53] En ejercicio del artículo 150,  numeral 19, literal c), de la Constitución.    

[54] En ejercicio del artículo 189,  numeral 25 de la Constitución.    

[55] Por la cual se dictan normas  generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles,  tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

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