C-222-25

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-222/25    

     

DECRETO  LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA  REGIÓN DEL CATATUMBO-Inexequible    

     

DECRETO  LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA  REGIÓN DEL CATATUMBO-No  cumple el requisito formal que exige la firma del Presidente y de todos los  ministros    

     

(…) el Decreto  Legislativo 137 del 05 de febrero de 2025 incumple con el requisito de  suscripción por parte del presidente de la República y de todos los ministros  en ejercicio, exigido de manera expresa por el artículo 214.1 de la  Constitución Política. Lo anterior, por cuanto, durante el periodo probatorio  surtido con ocasión del control automático de constitucionalidad del decreto  sub examine, se evidenció que, al menos dos suscriptores, no se encontraban en  pleno ejercicio del cargo que allí se enunciaba para su fecha de expedición.    

     

ESTADOS DE  EXCEPCION-Características/ESTADOS  DE EXCEPCION-Naturaleza    

     

ESTADO DE  CONMOCIÓN INTERIOR-Alcance    

     

ESTADO DE CONMOCIÓN  INTERIOR-Requisitos  de orden formal    

     

ESTADO DE  CONMOCIÓN INTERIOR-Requisito  de la firma del Presidente y de todos los ministros    

     

(…) el  Constituyente previó la firma del decreto declaratorio del estado de excepción,  así como de los decretos de desarrollo, como un elemento esencial para el  ejercicio de los controles jurídico y político que caben sobre la decisión del  presidente y todos los ministros de acudir a un régimen excepcional, de manera  que se prevenga y, si es del caso, se sancione, el abuso del poder, la  extralimitación de las funciones y la ruptura eventual del orden  constitucional.    

     

     

DECLARACIÓN DE  INEXEQUIBILIDAD-Efectos  hacia el futuro    

     

Ante el  incumplimiento del requisito formal de suscripción por parte de todos los  ministros del despacho, en los términos del artículo 214.1 de la Constitución,  corresponde a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 137  de 2025, con efectos hacia futuro, según lo indica el artículo 45 de la Ley 270  de 1996    

     

EXHORTO-Unidad Nacional  de Protección    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

-Sala  Plena-    

     

SENTENCIA  C-222 de 2025    

     

Referencia:  Expediente RE-377    

     

Asunto:  Control de constitucionalidad sobre el Decreto  Legislativo 137 del 5 de febrero de 2025, “Por medio del cual se adoptan  medidas extraordinarias e integrales de protección para  personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los  derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros  actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior  en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”    

     

Magistrado  Ponente:    

Miguel  Polo Rosero    

     

Bogotá  D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veinticinco (2025).    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales  y constitucionales, específicamente las previstas en los artículos 214.6 y 241.7 del Texto Superior,  profiere esta providencia, con fundamento en los siguientes:    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

En  este acápite la Corte presentará una síntesis de la sentencia, expondrá los  hechos relevantes en el marco de la revisión automática de constitucionalidad  de los Decretos Legislativos dictados con ocasión del estado de excepción y,  con posterioridad, se recapitularán los argumentos y medidas dispuestas en el  Decreto Legislativo 137 de 2025 objeto  de control, las intervenciones presentadas dentro del plazo correspondiente y  el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.    

     

A.         Síntesis de la  decisión    

     

1.             La  Sala Plena de esta Corporación adelantó el control automático e integral de  constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 del 5 de  febrero de 2025, “Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e  integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las  graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos  armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del  estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el  Decreto 0062 de 2025”.    

     

2.             Previo  a revisar el cumplimento de los requisitos formales y materiales exigidos por  la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de  este tipo de decretos, la Corte verificó, a manera de cuestión previa, si las  disposiciones de este decreto legislativo se enmarcaban dentro del conjunto de  medidas declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-148 de 2025, que  revisó la constitucionalidad del Decreto 0062 de este año, por medio del cual  se declaró un estado de conmoción interior en la región del Catatumbo.    

     

3.             En  el análisis preliminar, la Sala Plena encontró que las  medidas contenidas en el Decreto Legislativo 137 estaban amparadas por la sentencia  C-148 de 2025, por cuanto guardan relación directa con los hechos y  consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de  la conmoción interior, específicamente, aquellos relacionados con la intensificación de los enfrentamientos  entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de  forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo  Final de Paz con las FARC y con la crisis humanitaria derivada de  desplazamientos forzados y confinamientos masivos, que desbordó la capacidad  institucional del Estado para garantizar atención básica a la población.    

     

4.             Tras  superar la cuestión previa, al examinar el cumplimiento de los requisitos de  forma establecidos por la Constitución y la LEEE, la Sala Plena constató que el decreto legislativo sometido a  examen de constitucionalidad no fue firmado por todos los ministros del  despacho (Constitución Política, art. 214.1). En concreto, se encontró que dos  de las personas que firmaron el decreto carecían de la competencia  constitucional y legal para estos efectos, por cuanto no se encontraban en  ejercicio del empleo de ministro del despacho.    

     

5.             A partir de las pruebas recaudadas en el proceso, se comprobó que  el Decreto Legislativo 137 fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025.  Para ese momento, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005,  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, era Martha Viviana  Carvajalino Villegas. Sin embargo, la ministra no firmó el Decreto Legislativo  137 de 2025. En cambio, quien lo hizo fue el funcionario Polivio Leandro  Rosales Cadena, quien, en ese momento, no ejercía el empleo de ministro, sino  de viceministro, código 0020, del despacho del Viceministerio de Desarrollo  Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

     

6.             A su turno, la Sala Plena indicó que las pruebas recaudadas en el  proceso de constitucionalidad también daban cuenta de que el ministro de  Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, carecía de  competencia para firmar el decreto legislativo bajo estudio. Esto, por cuanto  en el momento de la expedición y publicación del mismo, el ministro se  encontraba en permiso remunerado. Esta situación administrativa, al igual que  la comisión de servicios, implicaba vacancia temporal del empleo. Habida cuenta  de lo anterior, el presidente de la República encargó del empleo de ministro,  código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a Ana María  Zambrano Solarte, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005,  del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para el momento de la  expedición y publicación del decreto legislativo sub examine. De manera que era  Ana María Zambrano Solarte, y no el ministro Luis Carlos Reyes, quien tenía la  competencia constitucional y legal para suscribir el decreto citado. No  obstante, quien firmó este decreto, el 5 de febrero de 2025, fue este último.    

     

7.             Ante  esta situación, la Sala Plena determinó que, en tanto presupuesto de validez y  fundamento de la responsabilidad política por la declaratoria del estado de  excepción y la expedición de los decretos de desarrollo, el vicio previamente  descrito tiene el carácter de insubsanable y, en consecuencia, el Decreto 137  de 2025 debía ser declarado inexequible con efectos hacia futuro. En todo caso, en atención al  principio de razonabilidad y a la necesidad de evitar posibles consecuencias  desproporcionadas por la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico de las  medidas contenidas en el citado decreto, la Corte estimó necesario realizar las  siguientes precisiones en torno al alcance de esta decisión.    

     

8.             Por  un lado, en cuanto al artículo 5 del decreto en cuestión, señaló que  esta decisión no afecta la validez de las medidas de protección implementadas  por la Unidad Nacional de Protección (UNP) en el marco del Mecanismo  Extraordinario de Emergencia (MEE), conforme con el protocolo oficializado el  13 de marzo de 2025, instrumento que fue adoptado para asegurar  respuestas ágiles y diferenciales de protección individual y colectiva,  incluidas en los artículos 2 y 3 del decreto, en los municipios priorizados, en  atención a los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior.  No obstante, una vez proferida esta decisión, advirtió que cesará la  posibilidad de aplicar nuevas medidas amparadas en el artículo 5 del decreto o  en el referido protocolo, salvo que se adopten mecanismos para su continuidad,  a través de las facultades ordinarias de las autoridades competentes.  Y,  por el otro, en relación con el artículo 6, por medio del cual se  dispuso que el MINHACIENDA apropiaría los recursos necesarios para la  implementación de las medidas integrales de protección colectiva e individual,  con enfoque en seguridad humana, para la transformación del territorio  establecidas en el presente decreto, la Corte consideró que esta  declaratoria de inexequibilidad no afectaría la validez de las apropiaciones  presupuestales que hubiesen sido efectivamente comprometidas y ejecutadas hasta  la fecha de esta decisión. En todo caso, advirtió que, en caso de que hubiese  un remanente de los recursos no ejecutados, estos no podrán ser utilizados en  adelante para los fines previstos en dicho artículo, dada la declaratoria de  inexequibilidad de la medida.    

9.             Finalmente,  en atención al impacto que la declaratoria de inexequibilidad puede causar  sobre las poblaciones en situación de riesgo, la Corte exhortó a la Unidad  Nacional de Protección (UNP) para que, en el marco de sus competencias y a  través de los instrumentos jurídicos y presupuestales ordinarios previstos en  el ordenamiento jurídico, adopte de forma inmediata y sin dilaciones, las  medidas necesarias para asegurar la continuidad de acciones de protección  individual y colectiva, similares o equivalentes, en cuanto sea posible, a las  que venían ejecutándose bajo el amparo del Decreto Legislativo 137 de 2025, con  el fin de no generar un impacto regresivo en la protección efectiva de los  derechos fundamentales de las personas y comunidades en situación de riesgo.    

     

     

B.         De la revisión automática  de constitucionalidad    

     

10.              A través del Decreto 0062 de 2025, el Gobierno Nacional declaró el  estado de conmoción interior “en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, por el término de noventa (90) días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia  del citado decreto, esto es, a partir del 24 de enero de 2025.    

     

11.              Por medio de la sentencia C-148 de 2025, la Corte  declaró la exequibilidad parcial de la declaratoria de conmoción  interior decretada por el Gobierno Nacional mediante el decreto en cita, “únicamente respecto de los hechos y  consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos  entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de  forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo  Final de Paz con las FARC, y (ii) la crisis humanitaria derivada de  desplazamientos forzados –internos y transfronterizos–  y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del  Estado para atenderla.” Esta decisión solo  incluyó “medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza  pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la  población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, de  conformidad con los términos de [dicha] providencia”.    

     

12.              En contraste, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 0062  de 2025 respecto  de los hechos y consideraciones relacionados con “(i) la presencia histórica  del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las  deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las  necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la  política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así  como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos”.    

     

13.              Como consecuencia de la  declaratoria del estado de excepción, se expidió el Decreto Legislativo 137  del 05 de febrero 2025 “[p]or medio del cual se adoptan medidas  extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades  afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados  por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la  declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia  geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”. Una copia de  esta normativa fue remitida a la Corte para  su control automático de constitucionalidad, a través de oficio con  fecha del 6 de febrero de 2025, suscrito por la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la República.    

     

14.              El mismo día en que se recibió el decreto en cuestión, la Sala  Plena realizó el reparto de rigor, correspondiéndole su conocimiento al  suscrito magistrado. Por ende, la Secretaría General de la Corte remitió dicho  expediente a este despacho al día siguiente.    

     

15.              El artículo 241.7 de la Constitución, le atribuye a la Corte la  función de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos  legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos  212, 213 y 215 del Texto Superior. La disposición en mención guarda armonía con  la misma competencia dispuesta en el numeral 6 del artículo 214 del Texto  Superior, en lo que corresponde al estado de conmoción interior. Por su parte,  el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de  Excepción), dispone que el control que ejerce este Tribunal es automático.  En línea con lo anterior, los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 2067 de 1991  regulan el procedimiento que debe surtirse para efectos del control ante esta  corporación.    

     

16.              En auto del 12 de febrero de 2025, el magistrado sustanciador  resolvió: (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) comunicar el inicio del  proceso al Gobierno Nacional; (iii) decretar la práctica de algunas pruebas;  (iv) ordenar la fijación en lista para la intervención ciudadana e  invitar a algunas entidades e instituciones para que, si lo estimaban  pertinente, emitieran concepto sobre la constitucionalidad del Decreto  Legislativo 137 de 2025; y (v) dar traslado al Procurador General de la Nación,  para que rindiera el concepto a su cargo.    

     

17.              Seguidamente, en auto del 28 de febrero del año en curso, se  requirió a algunas autoridades señaladas, con el fin de recaudar información  faltante y solicitar nuevas pruebas que se estimaban pertinentes, de  conformidad con los artículos 10 del Decreto 2067 de 1991 y 65 del Acuerdo 02  de 2015. Por último, el 07 de abril siguiente, se profirió un nuevo auto de  pruebas, a través del cual se requirió a la Presidencia de la República, por  tercera vez, con el propósito de aclarar y profundizar ciertos elementos de  juicio.    

     

18.              Aportadas las pruebas decretadas, en autos del 12 y 28 de febrero  y del 07 de abril de 2025, el magistrado sustanciador ordenó continuar el  trámite del presente asunto.    

     

19.              Una vez cumplidos los requisitos constitucionales y legales  propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la  Nación, la Corte procede a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto  Legislativo 137 de 2025.    

     

C.         Decreto legislativo  objeto de control    

     

     

     

“DECRETO  137 DE 2025    

(febrero  05)    

     

Por  medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección  para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los  derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros  actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior  en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025    

     

El  Presidente de la República de Colombia, En uso de las facultades  constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de  la Constitución Política y en concordancia con el artículo 36 de la Ley 137 de  1994, y    

     

(…)    

     

DECRETA    

     

Artículo 1. Objeto. Adoptar  medidas extraordinarias e integrales de protección para personas. grupos y  comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH,  ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que  originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de  influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. por el cual se decreta  el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar.     

      

Artículo 2. Medidas  Integrales de Protección Colectiva en el área de influencia geográfica definida  en el Decreto 0062 de 2025.     

      

Bajo los principios de coordinación y concurrencia, y  en el marco de sus competencias, las entidades de la rama ejecutiva del nivel  nacional. departamental y municipal priorizarán e implementarán las medidas  integrales de protección colectivas, adoptadas mediante el mecanismo  extraordinario de emergencia, por la Unidad Nacional de Protección (UNP), en  coordinación con las comunidades beneficiarias. Para lo anterior, se tendrán en  cuenta los avances de concertación ciudadana como pactos sociales. entre  otros.     

      

Las entidades públicas responsables de la  implementación de las medidas integrales de protección colectivas deben  presentar un Plan Institucional de Prevención y Protección Colectiva para el  área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025, que contenga  la estrategia y las acciones para la implementación de las citadas medidas. lo  que incluye la atención inmediata humanitaria, la permanencia de la oferta  institucional en el territorio y, en caso de requerirse, la proyección de la  materialización de las obras y actividades que no se hubieren culminado durante  la vigencia del Estado de Conmoción Interior. El Plan referido debe ser  presentado al Ministerio del Interior, en un término no superior a 8 días  hábiles, contados a partir de la expedición del presente Decreto.     

      

Para el caso de la población de firmantes de los  Acuerdos de Paz de 2016, el Plan Institucional de Prevención y Protección  Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de  2025, debe incluir, además de los contenidos anteriormente señalados, las  acciones que permitan dar continuidad a los proyectos productivos individuales  y colectivos y la estabilidad del proceso de reincorporación integral de la  población firmante de los Acuerdos de Paz, en lo económico, lo político y lo  social.     

      

Los Planes Institucionales de Prevención y Protección  Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de  2025, serán articulados y coordinados por el Ministerio del Interior, y las  recomendaciones que para el efecto emita la Unidad Nacional de Protección. La  convocatoria para la elaboración, seguimiento y evaluación será responsabilidad  del Ministerio del Interior y la asistencia a las reuniones es de carácter  obligatoria.     

      

Parágrafo 1. Las  personas y conglomerados humanos en situación de riesgo inminente presentes en  estos territorios, que no se encuentran vinculadas a los programas de  protección y que demanden la atención del Estado, serán atendidas por el  procedimiento adoptado en el presente Decreto.     

      

      

Parágrafo 3. Para  la recomendación e implementación de las medidas integrales de protección  colectivas, las entidades designarán enlaces que permitan la coordinación  permanente con la Unidad Nacional de Protección -UNP, en el marco del  respectivo Plan Institucional de Prevención y Protección Colectiva para el área  de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. Los enlaces  de las entidades deberán ser designados una vez se promulgue el presente  decreto.     

      

Artículo 3. Medidas  de Protección Individual en el área de influencia geográfica definida en el  Decreto 0062 de 2025.      

      

Para la adopción de medidas extraordinarias de protección  individual de las personas pertenecientes a los conglomerados humanos  contemplados en el Decreto 1066 de 2015, en especial, líderes sociales, líderes  comunales, firmantes de las acuerdos de paz, personeros, alcaldes, gobernadores  y todas aquellas personas en condición de desplazamiento forzado, la Unidad  Nacional de Protección, realizará la valoración del nivel de amenaza y  vulnerabilidad de los solicitantes, considerando las razones de grave deterioro  del orden público, la seguridad ciudadana y la situación de emergencia  humanitaria que motivaron la declaratoria de conmoción interior, para impedir  que se extienda la afectación a los derechos a la vida, la libertad, la  integridad y la seguridad.     

      

Para la valoración del nivel de amenaza y vulnerabilidad  de los servidores públicos beneficiarios de las medidas de protección  individual, se tendrá en cuenta de manera especial, la necesidad de  garantizarles la seguridad, que les permita el cumplimiento de sus funciones,  de manera que coadyuven, con plena capacidad, a conjurar las razones que  motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior.     

      

Para la valoración del nivel de amenaza y  vulnerabilidad de las autoridades y funcionarios públicos beneficiarios de las  medidas de protección individual, se tendrá en cuenta, de manera especial, la  necesidad de garantizar su seguridad de tal manera que se permita el ejercicio  efectivo de sus funciones, para que coadyuven, con plena capacidad, la  superación de las razones que motivaron la declaratoria del estado de conmoción  interior.     

      

Dada la naturaleza del Decreto 0062 de 2025, las  medidas extraordinarias de protección individual que implementará la UNP,  deberán realizarse a través del mecanismo extraordinario de emergencia, que se  regula en el presente decreto.     

     

Artículo 4. Durante la vigencia del Estado de conmoción interior, las  órdenes de trabajo para la evaluación del riesgo, de las solicitudes de  protección en las rutas individual y colectiva, que se adelanten por trámite  ordinario, en el área de influencia geográfica definida contemplados en el  Decreto 0062 de 2025, deberán pasar al trámite de emergencia.     

     

Artículo 5. El/la  directora(a) de la Unidad Nacional de Protección (UNP) reglamentará el  Mecanismo Extraordinario de Emergencia y lo pertinente a la aplicación efectiva  del presente decreto, mediante protocolos y/o procedimientos.     

     

Artículo 6.  Recursos extraordinarios para atender el Estado de Conmoción Interior. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará los  recursos necesarios para la implementación de las medidas integrales de  protección colectiva e individual con enfoque en seguridad humana para la  transformación del territorio establecidas en el presente decreto.     

     

Las actuaciones contractuales adelantadas con  fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente.    

     

Artículo 7.  Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación durante  el término del Estado de Conmoción Interior establecido en el Decreto  0062 de 2025.     

     

Nota:  Vigencia prorrogada por noventa (90) días calendario, a partir del 24 de abril  de 2025, según el art. 2, Decreto Nacional 467 de 2025.    

     

PUBLÍQUESE  Y CÚMPLASE.    

      

Dado  en la ciudad de Bogotá, D.C., a los 05 días del mes de febrero del año 2025.    

      

[Seguido  de las firmas del Presidente de la República y sus Ministros del Interior, de  Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito público, de Justicia y del  Derecho, de Defensa Nacional, de Salud y Protección Social, de Minas y Energía,  de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, de Desarrollo  Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, de las Culturas, las Artes y los  Saberes, del Deporte, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Igualdad y  Equidad, así como del Viceministro de Desarrollo Rural en encargo de las  funciones del despacho de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, el  Viceministro de Empleo y Pensiones en encargo de las funciones del despacho de  la Ministra de Trabajo, el Viceministro de Transformación Digital en encargo de  las funciones del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las  Comunicaciones, y de la Subdirectora General de Programas y Proyectos del  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en encargo de las  funciones del despacho del Ministro de Transporte.]”    

     

     

D.         Relación de siglas y  abreviaturas    

     

21.              La Corte Constitucional empleará el siguiente listado de siglas y  abreviaturas para facilitar la lectura de esta decisión:    

     

LISTADO DE SIGLAS                    

Unidad Nacional de Protección                    

UNP   

Ministerio del Interior                    

MINTERIOR   

Unidad para la Atención y Reparación    Integral a las Víctimas                    

UARIV   

Agencia para la Reincorporación y la    Normalización                    

ARN   

Ley Estatutaria de Estados de Excepción    (Ley 137 de 1994)                    

LEEE   

Acuerdo Final de Paz                    

AFP   

Ministerio de Hacienda y Crédito Público                    

MINHACIENDA   

Mecanismo Extraordinario de Emergencia                    

MEE   

Derechos humanos                    

DDHH   

Derecho internacional humanitario                    

DIH   

Grupos Armados Organizados Residuales                    

     

E.          Intervenciones    

     

22.              Durante  el trámite del presente asunto se recibieron nueve (9) escritos de  intervención. En general, (i) cuatro piden a esta Corporación que se declare  exequible el Decreto 137 de 2025[1];  (ii) tres solicitan su inexequibilidad[2];  y (iii) se radicaron dos escritos que no formulan una pretensión expresa sobre  la materia[3].    

     

23.              Solicitudes de exequibilidad.  Estas concluyen en que el Decreto 137 de 2025 cumple con los requisitos  formales y materiales requeridos. Frente a los primeros, sostienen que el  decreto fue suscrito por el presidente y por todos sus ministros, que está  debidamente motivado y geográficamente delimitado, y que fue expedido en  vigencia del EE declarado por el Decreto 062 de 2025 y remitido oportunamente a  la Corte para su estudio.    

     

24.              En  cuanto a las exigencias materiales destacan varios puntos. Primero, se  supera el juicio de finalidad, toda vez que las medidas adoptadas están directa  y específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de los  efectos de las causas de la perturbación, al adoptar acciones urgentes para  contener la violencia y proteger los derechos fundamentales. Segundo,  las medidas son necesarias para atender la emergencia, ya que el marco jurídico  existente en materia de protección es ineficaz e insuficiente para conjurar la  crisis, debido a las dificultades de operatividad, articulación institucional y  de orden presupuestal. En concreto, refieren que estas medidas son  indispensables para crear herramientas jurídicas de protección que respondan de  forma ágil y articulada ante situaciones extraordinarias.    

     

25.              Tercero, las medidas adoptadas  también son proporcionales, toda vez que son idóneas para afrontar la  intensidad de la crisis; están limitadas al ámbito material y territorial  afectado; fueron creadas exclusivamente para la protección y mitigación de sus  efectos; y su alcance está justificado por la gravedad y urgencia de la  situación. Además, señalan que las medidas adoptadas: están suficientemente justificadas  en los considerandos del decreto; no suspenden o vulneran el núcleo esencial de  los derechos y libertades fundamentales; no interrumpen el normal  funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado; no  suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y  juzgamiento; no son contrarias a la Constitución o a tratados internacionales y  tampoco desconocen los artículos 36, 37 y 38 de la Ley 137 de 1994; no imponen  un trato discriminatorio; y cumplen con el juicio de temporalidad. Igualmente,  otras intervenciones aseguran que el decreto también cumple con los  presupuestos fáctico, valorativo y el juicio de suficiencia.    

     

26.              Solicitudes de inexequibilidad.  Los intervinientes coinciden en que la crisis que motiva la expedición del  Decreto 137 de 2025, puede y debe enfrentarse a través de los mecanismos  ordinarios que se prevén en el ordenamiento jurídico. El argumento principal se  centra en que el decreto no supera el juicio de necesidad. En este  sentido, la situación en regiones como el Catatumbo no corresponde a un evento  súbito o imprevisible, sino a un escenario estructural y prolongado. Por ello,  se requiere el despliegue de los mecanismos permanentes y de la oferta  institucional que el Estado actualmente brinda.    

     

27.              Como  consecuencia de lo expuesto, no se considera que sea jurídicamente  imprescindible recurrir a las facultades legislativas de excepción propias de  un estado de conmoción interior. Lo que descarta, a juicio de la Fundación para  el Estado de Derecho, no solo que el decreto supere el juicio de necesidad,  sino también los juicios de finalidad, conexidad material, motivación  suficiente y proporcionalidad.    

     

28.              Por  su parte, el Colectivo de Abogados y Abogadas José Alvear Restrepo y el Comité  de Solidaridad con los Presos Políticos detallan la existencia de una oferta  institucional con miras a garantizar los derechos de las personas, grupos,  comunidades y organizaciones, a través de la adopción de medidas de protección,  enfatizando en la presunción constitucional del riesgo (establecida en el  Decreto 4912 de 2011 y aplicable a diversos actores como líderes sociales,  firmantes de paz, etc.), así como en programas como el de Prevención y  Protección (Decreto 1066 de 2015), el Programa Integral de Garantías  para Mujeres Lideresas y Defensoras de DDHH, el Programa Integral de Seguridad  y Protección de Comunidades y Organizaciones, y el Sistema de Prevención y  Alerta para la Reacción Rápida (SIPARR). La existencia de esta oferta  institucional ordinaria, según ellos, torna innecesaria la creación de un  mecanismo extraordinario de protección.    

     

29.              De  otro lado, tanto la Fundación para el Estado de Derecho como el ciudadano Sua  Montaña refieren que el Decreto 137 no cumple con los requisitos formales para  su expedición. La primera afirma que el decreto presenta de un vicio formal  insubsanable, toda vez que no fue firmado por la ministra de agricultura que se  encontraba en ejercicio en la fecha en que fue expedido y publicado, lo cual  afecta la validez del decreto. El segundo asegura que no hay constancia alguna  del acto que confiere competencia para firmar a Polivio Leandro Rosales Cadena  e Iván Daniel Jaramillo Jassir, así como tampoco se evidencia la motivación del  Decreto y su constancia en el Diario Oficial.      

     

30.              Se  precisa que, dentro de este grupo, algunos solicitan la inexequibilidad por  consecuencia del decreto 137, siempre que el Decreto 062 de 2025 sea  declarado inconstitucional. No obstante, solo la intervención del citado  ciudadano pide que, de no ser así, se declare exequible el Decreto 137 de 2025,  al menos en ese punto.     

     

31.              Escritos sin solicitudes expresas.  Dos  intervinientes no formularon de forma explícita una pretensión en torno a la  constitucionalidad del decreto. Por un lado, el Ministerio de Transporte  intervino para destacar sus competencias y la importancia de la  infraestructura, ofreciendo acompañamiento al MINTERIOR en relación con el Plan  Institucional de Prevención y Protección Colectiva contemplado en el decreto.  Por su parte, el Representante a la Cámara, Ciro Antonio Rodríguez Pinzón,  describió el contexto del decreto, las causas de la conmoción interior, y el  fundamento constitucional de las facultades. Expresó su respaldo a las medidas  considerándolas oportunas y necesarias para restablecer el orden.    

     

32.              Las  intervenciones presentadas en este proceso de constitucionalidad, que se  detallan en el Anexo 2 de esta providencia, se resumen de la siguiente  manera:    

SENTIDO DE LA INTERVENCIÓN                    

INTERVINIENTE   

Inexequibilidad por    consecuencia. En subsidio, exequibilidad                    

     

Harold Sua Montaña   

     

Inexequibilidad                    

Colectivo de Abogados y    Abogadas José Alvear Restrepo y el Comité de Solidaridad con los Presos    Políticos   

Fundación para el Estado de    Derecho   

     

Exequibilidad                    

Universidad Libre de    Colombia   

Gobernación de Norte de    Santander   

Universidad Católica de    Colombia   

Defensoría del Pueblo   

Sin solicitud expresa                    

MINTRANSPORTE   

Ciro Antonio Rodríguez    Pinzón    

     

F.          Pruebas recaudadas    

     

33.              En  los autos del 12, 28 de febrero y 07 de abril de 2025 se decretaron pruebas[4].  Las respuestas aportadas se sintetizarán en el Anexo 3 de esta  sentencia. Con todo, en lo que sea pertinente, esa información será examinada  en la presente providencia.    

     

G.        Concepto del  Procurador General de la Nación    

     

34.              En  concepto del 02 de mayo de 2025, el Procurador General de la Nación solicita a  esta Corporación declarar la inexequibilidad del Decreto 137 de 2025 y, subsidiariamente,  la exequibilidad “del artículo 1 y del parágrafo 4 del artículo 1  (sic)”[5].  Para empezar, el Ministerio Público sustentó su concepto en el incumplimiento  del requisito de suscripción “(…) porque para el 5 de febrero de 2025 (fecha  de expedición del Decreto Legislativo 137), los señores Luis Carlos Reyes y  Polivio Rosales no tenían competencia para actuar como ministro y ministro  encargado, respectivamente”[6].  De ahí que, a su juicio, el Decreto 137 cumple parcialmente los requisitos  formales previstos en el artículo 214 Superior y en la Ley 137 de 1994.    

     

35.              Luego,  la Procuraduría analizó los requisitos materiales del Decreto Legislativo 137  de 2025. Al respecto, sostiene que las medidas adoptadas satisfacen los juicios  de finalidad, conexidad, motivación suficiente, necesidad, ausencia de  arbitrariedad e intangibilidad, no contradicción específica, no discriminación,  incompatibilidad, proporcionalidad, y prohibición de investigación o  juzgamiento de civiles por militares. Concluye que las medidas se encuentran  dentro del marco de competencias del ejecutivo para conjurar los efectos de la  grave perturbación del orden público.    

     

36.              Sin  perjuicio de lo anterior, sostuvo que la irregularidad formal en la que  incurrió el Gobierno Nacional es de tal entidad que conlleva la  inconstitucionalidad del decreto. Subsidiariamente,  y sin detenerse en mayores explicaciones, pidió declarar la exequibilidad “del  artículo 1 y del parágrafo 4 del artículo 1 (sic)”[7],  por ajustarse materialmente a la Constitución y la ley.    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

A.         Competencia    

     

37.              La Corte es competente para pronunciarse sobre la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 del 05 de febrero de 2025, de  conformidad con lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución,  55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991.    

     

38.              La  competencia anotada no se afecta por el hecho de que el decreto que declaró el  ECI haya sido levantado por medio del Decreto 467 del 23 de abril de 2025, en el  que se prorrogó por noventa días el Decreto 137 del año en cita. Al respecto,  la Corte ha sustentado su competencia para surtir el control frente a los  decretos primigenios, luego prorrogados con base en las atribuciones que otorga  el artículo 213 de la Carta, a partir del principio de perpetuatio  jurisdictionis y la necesidad de precaver la elusión del control  constitucional[8].    

     

B.          Cuestión preliminar: Respecto a la  exequibilidad parcial declarada por la Corte en la sentencia C-148 de 2025    

     

39.              En la sentencia C-148 de 2025, como previamente se mencionó, la  Corte avaló parcialmente la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de  2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región  del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González en el departamento del Cesar. Ello, al  considerar que este se ajustaba a la Constitución exclusivamente en lo  relacionado con los hechos y medidas dirigidos a enfrentar dos situaciones  concretas:    

     

(i)  La intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros  GAOr, así como los ataques y hostilidades indiscriminados contra la población  civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC.    

(ii)              La crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados –internos  y transfronterizos– y confinamientos masivos, que desbordó la capacidad  institucional del Estado para garantizar atención básica a la población.    

     

40.              En relación con estos escenarios, la Corte concluyó que se  cumplían los tres presupuestos que justifican la declaratoria de un estado de  conmoción interior conforme con los artículos 213 de la Constitución y 34 de la  LEEE, es decir: (i) el presupuesto fáctico, por la ocurrencia de hechos  graves y verificables; (ii) el presupuesto valorativo, por el carácter  inusitado y extraordinario de la crisis; y (iii) el presupuesto de  insuficiencia, por la incapacidad de las medidas ordinarias para conjurar  la perturbación del orden público y atender a la población afectada de forma  oportuna y eficaz.    

     

41.              La Corte resaltó que la exequibilidad de estas causas únicamente  habilitaba la adopción de medidas orientadas al fortalecimiento de la fuerza  pública, la atención humanitaria, la garantía de los derechos fundamentales de  la población civil, incluyendo los firmantes del AFP, y a la financiación de  tales fines.    

     

42.              Por el contrario, mediante la sentencia en cita, esta Corporación  declaró inexequibles las disposiciones del Decreto 062 de 2025 fundadas en  causas estructurales o crónicas, que no cumplían con el presupuesto valorativo.  Entre ellas se encuentran: (i) la presencia histórica del ELN, GAOr y GDO en la  zona objeto de declaratoria; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii)  las falencias en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas  insatisfechas por fallas estructurales en la política social; y (v) los daños a  infraestructura energética, vial y operaciones del sector hidrocarburos. La  Corte reiteró que los estados de excepción no pueden emplearse como herramienta  para resolver problemáticas históricas cuya solución corresponde al marco  institucional ordinario.    

     

43.              Como se indicó, la sentencia C-148 de 2025 delimitó con claridad  el ámbito material de validez de los decretos legislativos de desarrollo  habilitados para ser expedidos durante el estado de conmoción. En consecuencia,  antes de realizar el control automático de constitucionalidad del Decreto  Legislativo 137 del 05 de febrero de 2025, corresponde verificar si su  contenido se encuentra dentro del marco de habilitación definido por la Corte o  si, en contraste, regula materias estructurales que fueron excluidas  expresamente de dicho ámbito, evento en el cual procedería su inexequibilidad  por consecuencia.    

     

44.              Sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de los  decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción. La  inconstitucionalidad por consecuencia constituye una figura jurisprudencial que  incide directamente en la validez de las disposiciones adoptadas durante los  estados de excepción, en particular, los decretos legislativos de desarrollo[9]. Esta  situación se presenta cuando la Corte declara la inexequibilidad del decreto  que dispone la declaratoria del estado de excepción, evento en el cual, por  derivación necesaria, los decretos legislativos que se expidieron bajo su amparo  también devienen inconstitucionales, por carecer de sustento jurídico  habilitante.    

     

45.              Al respecto, la jurisprudencia en la  materia ha precisado que “si la declaración de la situación  excepcional por parte del Presidente de la República es considerada inexequible  por la Corte Constitucional, los decretos legislativos derivados de ella y  contentivos de las medidas dirigidas al restablecimiento de la normalidad,  carecerán igualmente de validez y deberán ser declarados inconstitucionales por  su inescindible relación de consecuencia”[10].    

     

46.              Particularmente en el contexto del estado  de conmoción interior, la Corte ha explicado que el decreto declaratorio  reviste al Presidente y su gabinete de facultades legislativas excepcionales.  Por ello, cuando dicho decreto declaratorio es excluido del ordenamiento  jurídico, “los decretos legislativos dictados a su amparo han de correr  igual suerte”[11].  Así, no resulta jurídicamente viable adelantar un análisis autónomo de validez  formal o material sobre tales decretos, dado que todos carecen de causa  jurídica válida. Como ha señalado la jurisprudencia, en estos casos, la  decisión “no podría implicar un pronunciamiento acerca de la  compatibilidad de las medidas decretadas con la Constitución, sino que tendría  que considerar la ausencia de sustento jurídico de la norma”[12].    

     

47.              Ahora bien, la jurisprudencia ha  reconocido que la inexequibilidad del decreto declaratorio puede ser modulada,  ya sea mediante el diferimiento de sus efectos o su declaración parcial  respecto de determinadas causas. En tales eventos, subsiste un marco  habilitante que impone verificar si el decreto de desarrollo guarda conexidad  específica con los hechos declarados exequibles. Así lo señaló la Corte, por  ejemplo, en la sentencia C-383 de 2023, al admitir el examen de fondo sobre los  decretos expedidos en desarrollo de un estado de emergencia cuya declaratoria  fue declarada inexequible con efectos diferidos. En consecuencia, cuando la  declaratoria es parcialmente exequible, la validez de los decretos de desarrollo  dependerá de su vinculación directa con las causas constitucionalmente  habilitadas. De no acreditarse esta relación, se configura la  inconstitucionalidad por consecuencia.    

     

48.              La materia regulada en el Decreto 137 de  2025 guarda conexidad con la exequibilidad parcial declarada por la Corte en la  sentencia C-148 de 2025. En el presente caso, la  Sala observa que la materia regulada por el Decreto Legislativo 137 de 2025  guarda conexión directa y específica con los hechos y las finalidades que  sustentaron la declaratoria del estado de conmoción interior. En efecto, el  decreto adopta medidas extraordinarias e integrales de protección para  personas, grupos y comunidades afectadas por violaciones graves a los DDHH y al  DIH, ocasionadas por el accionar de grupos armados organizados en la región del  Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y  González, en el departamento del Cesar.    

     

49.              El decreto en mención está  compuesto por siete (7) artículos, en los cuales se desarrolla: (i) el objeto de  su expedición; (ii) las medidas integrales de  protección colectiva; (iii) en el área de influencia geográfica definida en el  Decreto 062 de 2025; las medidas de protección individuales en dicho  territorio; los recursos económicos extraordinarios para atender el estado de  conmoción interior y la vigencia de las medidas a adoptar.    

     

50.              En síntesis, el Decreto 137 de 2025 indicó que su  objeto es adoptar medidas extraordinarias e  integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las  graves violaciones a los DDHH y al DIH, ocasionados por los GAOR y otros  actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior  en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025 (art. 1°). En este sentido, dispone la adopción de medidas  colectivas (art. 2°), mediante planes institucionales formulados por entidades  del Ejecutivo en coordinación con la UNP y las comunidades beneficiarias, con  acciones de protección, atención humanitaria y apoyo a firmantes del AFP. Asimismo,  se prevén medidas de protección individual para líderes sociales, autoridades  locales, firmantes del Acuerdo y personas desplazadas (art. 3°). Por lo demás,  el Decreto estableció que, durante la vigencia del estado de conmoción interior, las órdenes de trabajo para la evaluación del riesgo, de las  solicitudes de protección en las rutas individual y colectiva, que se adelanten  por el trámite ordinario, en el área de influencia geográfica definida  contemplados en el Decreto 0062 de 2025, deberán pasar al trámite de emergencia  (art. 4°)    

     

51.              A lo anterior agregó que el  director de la UNP debía reglamentar el MEE y “lo pertinente a la aplicación  efectiva del (…) decreto, mediante protocolos y/o procedimientos” (art. 5°)  y precisó que el MINHACIENDA “apropiará los recursos necesarios para la  implementación de las medidas integrales de protección colectiva e individual  con enfoque en seguridad humana para la transformación del territorio  establecidas en el presente decreto” (art. 6°).    

     

52.              Dichas medidas, preliminarmente, fueron diseñadas para responder a  las situaciones excepcionales identificadas por la Corte, como el aumento de  homicidios, desapariciones forzadas y confinamientos masivos, así como la  incapacidad de las instituciones locales para desplegar acciones de protección  y asistencia. Además, también parecen orientarse a atender  situaciones relacionadas con la crisis humanitaria derivada de los  desplazamientos forzados y confinamientos masivos, identificada por la Corte,  como uno de los supuestos que justificaron de forma parcial la declaratoria del  estado de conmoción interior. En ese sentido, las medidas previstas en el  decreto bajo estudio guardarían relación con los efectos de la movilidad humana  generada por la intensificación del conflicto armado en las zonas focalizadas  y, de este modo, el diseño de las medidas previstas en el decreto podría  responder a la necesidad de establecer intervenciones urgentes destinadas a  conjurar esta situación.    

     

53.              En este contexto, el decreto crea un mecanismo extraordinario de  emergencia a cargo de la UNP, orientado a adoptar medidas eficaces, urgentes y  coordinadas de protección colectiva e individual, dirigidas a garantizar la  vida y la integridad de la población en riesgo.    

     

54.              En el capítulo de consideraciones, el decreto sub  examine  expone un contexto de la situación de orden público en el  AIG, de este modo, indicó que desde el 16 de enero de 2025, la grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo “se ha  intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las  operaciones armadas del ELN en contra de la población civil y las  instituciones, lo que ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria  que compromete, a poblaciones vulnerables, especialmente al pueblo indígena  Barí, líderes(as) sociales, niños(as) y adolescentes, campesinos(as)”[13].    

     

55.              Seguido a ello, señala que en el balance del puesto de mando  unificado-Catatumbo (en adelante, “PMU”), del 27 de enero de 2025,  realizado en la zona de conmoción interior, se evidenció el agravamiento del  orden público en dicha región, con 638 personas evacuadas, entre las cuales se  encuentran 31 firmantes del Acuerdo Final de Paz y sus familias, quienes se  refugiaron en unidades militares. Además, indicó que persisten restricciones  ilegales impuestas por grupos armados organizados, lo que resulta en graves  violaciones a los DDHH, como homicidios, desapariciones y lesiones personales. Según indicó el decreto,  en el Boletín No. 8 del PMU del Catatumbo se observan cifras “que muestran  como la situación de orden público en el Catatumbo se ha intensificado a saber,  con cifras lamentables de vidas humanas perdidas y afectadas en sus derechos  fundamentales”. En concreto, incluye los siguientes datos[14]:    

     

a.       50 homicidios confirmados.    

b.      12 firmantes del Acuerdo de Paz desaparecidos.    

c.       50.949 personas desplazadas forzadamente.    

d.      28.549 personas confinadas con restricciones de movilidad.    

e.       14 personas lesionadas en hechos violentos.    

f.        5 firmantes de paz asesinados.    

     

56.              En suma, en la sentencia C-148 de 2025,  esta corporación advirtió que, en relación con los hechos que motivaron la  declaratoria del estado de conmoción interior, el Presidente demostró estos  hechos: (i) el fortalecimiento reciente del ELN y de otros actores armados en  la región del Catatumbo; (ii) el incremento de los enfrentamientos armados  entre esos grupos, así como entre el ELN y el Ejército Nacional; y (iii) los  ataques y hostilidades contra la población civil, los cuales, entre enero y  febrero de 2025, dieron como resultado 70 personas asesinadas, 17 personas  lesionadas, más de 60.000 personas desplazadas у más de 30.000 personas  en situación de confinamiento. Por lo demás, la Corte  consideró (i) un incremento del 567% del número de víctimas de desplazamiento  forzado en la región, incluidas 180 personas firmantes del Acuerdo de Paz y sus  núcleos familiares; (ii) la existencia de más de 30.000 personas confinadas,  con corte al 3 de febrero de 2025, y (iii) el homicidio de al menos seis  firmantes de paz en tres días[15].    

     

57.              En línea con lo anterior, al comparar el contenido del Decreto 137  de 2025 con los aspectos que fueron objeto de inexequibilidad en la sentencia  C-148 de 2025, se evidencia que no regula problemáticas estructurales ni  introduce soluciones de largo plazo, sino que atiende circunstancias  excepcionales mediante medidas operativas y temporales, acordes con el marco de  habilitación conferido por la Corte en el estado de excepción.    

     

58.              Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que el contenido del  Decreto Legislativo 137 de 2025, se ajusta a los hechos y finalidades cuya  regulación fue expresamente habilitada por la Corte en la sentencia C-148 de  2025. En este sentido, las medidas adoptadas tienen una relación directa con la  atención humanitaria y la garantía de derechos fundamentales de la población  civil afectada y, además, por la crisis humanitaria derivada de desplazamientos  forzados y confinamientos masivos, que desbordó la capacidad institucional del  Estado para garantizar atención básica a la población. En consecuencia,  corresponde proceder con el examen escalonado de validez del decreto, iniciando  con la verificación de los requisitos formales, y si estos se llegan a  encontrar acreditados, con el subsiguiente análisis material del decreto,  conforme con los parámetros establecidos en la Constitución y en la LEEE.    

     

C.         Problema jurídico y método de análisis    

     

59.              Para adelantar el control de constitucionalidad  del decreto legislativo sometido a examen de este tribunal, la Sala Plena  deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 137 de  2025 cumple con los requisitos formales y materiales señalados por la  Constitución, la LEEE, las normas que integran el DDHH y el DIH, y la  jurisprudencia constitucional?    

     

60.              Para resolver esta cuestión, en la presente providencia se seguirá  el siguiente orden metodológico. En primer  lugar, se realizarán algunas consideraciones sobre la regulación de los  estados de excepción por la Constitución Política de 1991 y se hará una breve  alusión a los rasgos distintivos del estado de conmoción interior. En segundo  lugar, se abordarán las facetas del control constitucional sobre los decretos de desarrollo expedidos en virtud de la declaratoria de dicho estado de excepción, con énfasis en el alcance del  requisito formal de suscripción del decreto por parte del presidente de la  República y todos sus ministros. En tercer lugar, para dar  respuesta al problema formulado, la Sala comenzará por verificar si el Decreto  137 de 2025 fue expedido con sujeción a los requisitos formales. Solo en el  caso de que se constaten tales exigencias, se adelantará el examen material de  sus disposiciones, a partir de la delimitación de su contenido y alcance,  conforme con los parámetros previstos en la Constitución, la LEEE, los tratados  que integran el DDHH y el DIH, y la jurisprudencia constitucional.    

     

     

61.              La Constitución de 1991 regula, en los artículos 212 a 215, los  estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de la  República, con la firma de todos ministros, podrá declarar tres tipos de  estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior, y (ii)  emergencia económica, social y ecológica.    

     

62.              El artículo 213 de la Carta regula el estado de conmoción interior, el cual podrá ser declarado por el presidente de la República y  todos los ministros, “[e]n caso de grave perturbación del orden público que  atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad  del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante  el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”. La declaratoria del estado confiere al Gobierno Nacional “las  facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación  e impedir la extensión de sus efectos”. La principal manifestación de  dichas facultades es la posibilidad de que el Gobierno expida normas con fuerza  de ley[16]. En este sentido, entre otras, la Constitución permite al presidente  y a sus ministros dictar decretos legislativos para “suspender las leyes  incompatibles con el [e]stado de [c]onmoción”. Estos decretos  legislativos dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden  público, salvo que el Gobierno prorrogue por noventa días más su vigencia.    

     

63.              Esta Corporación ha precisado que los estados de excepción son  respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a  situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a  partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica  propia del Estado constitucional es que esa competencia no es omnímoda ni  arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y  condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos que declaran el estado de  excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para  hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de  desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a  su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad  de los decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido de que los  estados de excepción son mecanismos extraordinarios sujetos, en todo caso, a condiciones  de validez impuestas por la Constitución.    

     

64.              La Corte ha indicado que los  requisitos mencionados constan en tres fuentes normativas concretas, todas  ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las  disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción,  como ya se dijo, en los artículo 212 a 215; (ii) el desarrollo de  esas reglas, previstas en la LEEE[17]; y (iii) las normas de derecho internacional de los  DDHH y DIH que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías  que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos  intangibles), precisados en el inciso 1 del  artículo 93[18] y 214.2  CP[19]. Así, la naturaleza reglada,  excepcional y limitada de los estados de excepción se  ratifica por medio de la estricta regulación de las normas descritas, así como  mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial, este  último, a cargo de la Corte.    

     

E.          Facetas del control judicial de los decretos de desarrollo que se dictan en el marco de la declaratoria del estado de conmoción  interior    

     

65.              La jurisprudencia ha establecido que el control constitucional de  los decretos expedidos al amparo del estado de conmoción interior tiene dos  facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio  que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio  de las facultades de excepción sean respetados por el Gobierno Nacional[20].    

     

(i)                Examen de los requisitos formales    

     

66.              El examen formal del decreto exige verificar, en su orden,  el cumplimiento de cuatro exigencias básicas: (a)  si fue expedido en desarrollo del decreto que declaró el estado de conmoción  interior o el que dispuso su prórroga; (b) si se dictó dentro del  término de vigencia del estado de conmoción interior, incluidas sus posibles  prórrogas; (c) si está debidamente motivado con el señalamiento de las  razones o causas que dieron lugar a su expedición; y (d) si lleva la  firma del presidente de la República y de todos los ministros de despacho[21]. Por motivo  de las particularidades del control que debe surtirse en esta oportunidad, la  Sala Plena considera necesario profundizar en el sustento y alcance de este  último requisito.    

     

67.               De acuerdo con el numeral 1 del artículo 214 de la Constitución,  los decretos legislativos dictados en ejercicio de los estados de excepción  deben estar suscritos por el presidente de la República y por todos los  ministros del despacho. Además, su contenido debe guardar una relación directa  y específica con las causas que motivaron la declaratoria del estado de  excepción. En consecuencia, el cumplimiento del requisito formal de firmas no  se agota con la suscripción presidencial, pues exige la participación de la  totalidad del gabinete ministerial. Esta Corporación ha señalado que la  importancia de esta exigencia radica, por lo menos, en estos aspectos[22].    

     

68.              La necesidad de asegurar la responsabilidad política  conjunta del Gobierno Nacional, tanto del presidente como de los ministros, por  la declaratoria del estado de excepción y por las medidas dictadas en su  desarrollo. La situación de crisis o  anormalidad revelada en el orden constitucional debe provenir de una específica  declaración que suscribe el presidente y los ministros, y en la que se expresa  la correspondiente situación de excepcionalidad (guerra exterior, conmoción interior  o emergencia). En este sentido, el artículo 214.1 de la  Constitución establece que los  decretos legislativos expedidos bajo la conmoción interior “llevarán la firma del presidente de la  República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que  tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado  la declaratoria del estado de excepción”.    

     

69.              A su turno, el artículo 214.5 ibidem refuerza la importancia del deber constitucional de la  firma, cuando estipula que el presidente y los ministros serán responsables:  (i) por declarar los estados de excepción sin haber ocurrido las  hipótesis habilitantes para ellos, o (ii) por cualquier abuso que  hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos  212 y 213, dentro de las cuales se incluye la expedición de los decretos  legislativos. Esta misma regla está prevista en el artículo 215 constitucional  que regula el estado de emergencia económica, social y ecológica[23].    

     

70.              En desarrollo de lo anterior, el inciso 1 del artículo 52 de la  LEEE dispone que “[c]uando se declaren los estados de excepción sin haber  ocurrido los casos de guerra exterior, conmoción interior, o emergencia  económica, social y ecológica, serán responsables el presidente de la República  y los ministros”. Además, también dispone que serán responsables los demás  funcionarios y agentes del Gobierno por los abusos y extralimitaciones que se  hubieren cometido en el ejercicio de las facultades y en la aplicación de las  medidas de que tratan y que, para tal efecto, durante los estados de excepción,  también regirán las disposiciones constitucionales y legales sobre la  responsabilidad política, civil, administrativa y penal de las personas.    

     

71.              Conforme con el anterior parámetro, es claro que el Constituyente  previó la firma del decreto declaratorio del estado de excepción, así como de  los decretos de desarrollo, como un elemento esencial para el ejercicio de los  controles jurídico y político que caben sobre la decisión del presidente y  todos los ministros de acudir a un régimen excepcional, de manera que se  prevenga y, si es del caso, se sancione, el abuso del poder, la extralimitación  de las funciones y la ruptura eventual del orden constitucional.    

     

72.              La importancia de contrarrestar el déficit de  deliberación democrática que caracteriza la expedición de los decretos  legislativos. El deber constitucional  de la suscripción del presidente y todos los ministros también busca  contrarrestar el déficit de deliberación democrática inherente a la  expedición de decretos legislativos en contextos excepcionales, y prevenir la  concentración desproporcionada de poder bajo la titularidad del presidente de  la República. En efecto, durante los estados de excepción se altera  transitoriamente el principio de legitimidad democrática propio de los tiempos  de normalidad institucional, en tanto las medidas se adoptan mediante decreto  legislativo, y solo después son sometidas a control político por el Congreso y  a control judicial por parte de la Corte Constitucional. Por ello, a fin de  prevenir el reconocimiento de una potestad omnímoda, el Constituyente no dejó  en manos exclusivamente del presidente la declaratoria de los estados de  excepción y de las medidas expedidas bajo su amparo, sino que dispuso que todos  los ministros participen en dicho trámite, con la consecuente aceptación de las  responsabilidades derivadas por la eventual transgresión de los límites  establecidos por la Constitución y la ley[24].    

     

73.              Por lo demás, para la Corte, el mandato constitucional referente a  que todos los ministros del despacho suscriban los decretos legislativos que se  expiden en virtud del estado de excepción, “constituye uno de los  presupuestos de forma que rige el trámite de expedición de dichos actos  normativos y cuyo claro fundamento de principio se concreta en la  responsabilidad política que tienen estos altos funcionarios no solo en  relación con el contenido de la respectiva declaratoria, sino también con sus  desarrollos normativos, en el interés de garantizar la vigencia del principio  democrático aun en circunstancias de inestabilidad institucional y  limitar el ejercicio discrecional de las facultades excepcionales y  transitorias otorgadas al presidente a las estrictamente necesarias para  atender, repeler y superar la crisis surgida”[25].    

     

(ii)               Examen de los requisitos materiales    

     

74.              Por su parte, frente al examen material, en la sentencia  C-070 de 2009, la Corte indicó que, además de cumplir  una serie de ritualidades, la declaratoria del estado de conmoción interior  debe estar materialmente fundada. Al respecto, se indicó que dicha exigencia se  satisface si se reúnen los presupuestos señalados en el artículo 213  constitucional, es decir: (i) ocurren hechos que generen una alteración del  orden público; (ii) esa alteración es grave y atenta de manera inminente contra  la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia  ciudadana; y (iii) ella no puede ser conjurada mediante el uso de las  atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.    

     

75.              En este sentido, la declaratoria del estado de conmoción interior  es legítima, si los hechos generadores son verificados, si de ellos se infiere  razonablemente, tanto la grave perturbación del orden público, como la  circunstancia de que tal perturbación solo puede conjurase acudiendo a medidas  extraordinarias. Y, no debe perderse de vista, que el artículo 213 de la  Constitución determina el alcance de las facultades conferidas al presidente,  al señalar que serán “(…) las estrictamente necesarias para  conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.   En coherencia con lo anterior, el artículo 214.1 dispone que los decretos  legislativos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación  directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria  del Estado de Excepción”[26].    

     

76.              De este modo, el condicionamiento material que la Constitución  hace del estado de conmoción interior no solo determina la legitimidad o  ilegitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio, sino que  también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de  desarrollo dictados con base en él.  En ese orden de ideas, si el acto declaratorio  no satisface ese condicionamiento contraría la Carta y deberá ser retirado del  ordenamiento. A su turno, si los decretos de desarrollo dictados con base  en él no están directa y específicamente relacionados con los motivos de la  declaración contrarían también el Texto Superior y deberán ser declarados  inexequibles. De allí que ese presupuesto constituya un límite material de  ese particular estado de excepción.     

     

77.              Bajo esta consideración, el examen material comprende el  desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen  expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. En  la sentencia C-215 de 2020, la Corte unificó su alcance a fin de enunciar y  caracterizar cada uno de los juicios a realizar e indicó el orden en que deben  ser aplicados[27]. En consecuencia, siempre que se supere el examen de los  requisitos formales mencionados, el control constitucional material del decreto  de desarrollo dictado bajo el amparo de un estado de conmoción interior supondrá  el desarrollo de los siguientes juicios: (i)  finalidad[28]; (ii) conexidad material[29]; (iii) motivación suficiente[30]; (iv) ausencia de arbitrariedad[31]; (v) intangibilidad[32]; (vi) no contradicción específica[33]; (vii) incompatibilidad[34]; (viii) necesidad[35]; (ix) proporcionalidad[36]; y (x) no discriminación[37].    

     

F.          Examen de los requisitos  formales. El Decreto Legislativo 137 de  2025 incumple con el requisito de la suscripción de todos los ministros    

     

78.              La Sala constata que el Decreto Legislativo 137 del 05 de febrero  de 2025 incumple con el requisito de suscripción por parte del presidente de la  República y de todos los ministros en ejercicio, exigido de manera expresa por  el artículo 214.1 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto, durante el periodo probatorio surtido con  ocasión del control automático de constitucionalidad del decreto sub  examine, se evidenció que, al menos dos suscriptores, no se encontraban en  pleno ejercicio del cargo que allí se enunciaba para su fecha de expedición. En  efecto, se corroboró que respecto de los ministerios de (i) Agricultura y  Desarrollo Rural y (ii) Comercio, Industria y Turismo, el decreto objeto de  examen no fue suscrito por el funcionario que válidamente ejercía el cargo de  ministro para ese momento.    

     

79.              Para explicar las razones que sustentan esta conclusión, a  continuación, la Sala hará una referencia concreta al  régimen jurídico de las situaciones administrativas que rigen la comisión de  servicios, el permiso remunerado y el encargo; y expondrá en detalle las  situaciones en que se encontraban los funcionarios que suscribieron el decreto  en representación de los Ministerios de Agricultura y  Desarrollo Rural y Comercio, Industria y Turismo. Con  base en ello, se explicará los motivos por los cuales, en el caso concreto, no  se acreditó el requisito de la suscripción del decreto por la autoridad  competente.    

     

(i)      Régimen  jurídico de las situaciones administrativas de comisión de servicios, permiso  remunerado y encargo    

     

80.              En  cuanto a la figura del encargo, el artículo 24 de la Ley 909 de 2004[38],  modificado por el artículo 1 de la Ley 1960 de 2019, prevé que, para los cargos  de libre nombramiento y remoción, la citada situación administrativa procede: (i)  en caso de vacancia temporal o definitiva del cargo; (ii) el cual puede ser  asignado a empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción que cumplan  los requisitos para su desempeño. En el evento de vacancia definitiva, (iii) el  encargo será hasta por el término de tres meses prorrogables por tres meses  más, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva.    

     

     

82.              Por  su parte, el Decreto 1083 de 2015[43] prevé  que la vacancia temporal del empleo público acontece por: (i)  vacaciones; (ii) licencia; (iii) permiso remunerado; iv) comisión, salvo en la  de servicios al interior; (v) encargo en empleo, separándose de las funciones  del cargo del cual es titular; (vi) suspensión del cargo por decisión  disciplinaria, fiscal o judicial; (vii) por periodo de prueba en otro empleo de  carrera; y, (viii) por descanso compensado.    

     

83.              Conforme  con el artículo 2.2.5.5.25 del Decreto 1083 de 2015, la comisión de servicios  se puede conferir al interior o al exterior del país y se otorga para “ejercer  las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo,  cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones,  conferencias o seminarios, realizar visitas de observación que interesen a la  administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el  empleado”. Además, conforme con el artículo 2.2.5.5.23 ibídem,  cuando el funcionario comisionado sea un ministro o director de departamento  administrativo, la comisión se conferirá mediante decreto ejecutivo. Esta  situación, que implica la separación física y funcional del funcionario  respecto del cargo que ocupa, configura una vacancia temporal del empleo, en  los términos del mismo Decreto. Por ende, esta situación puede dar lugar a la  figura del encargo, mientras se mantiene la ausencia temporal del titular.    

     

84.              A  su turno, el artículo 2.2.5.5.17 del Decreto 1083 de 2015 establece el permiso  remunerado como una situación administrativa que faculta a los nominadores de  las entidades para autorizar, por razones justificadas, la ausencia temporal  del funcionario en el ejercicio de sus funciones. Esta figura también genera  vacancia temporal del empleo, en tanto el funcionario se aparta del  cumplimiento de sus funciones durante el tiempo del permiso. Por lo cual, ello  puede habilitar la aplicación del encargo.    

     

85.              De  igual forma, el Decreto 1083 de 2015 dispone que, ante la vacancia temporal de  un empleo de libre nombramiento y remoción, “el encargo se efectuará durante  el término de ésta”[44].  Al vencimiento de la vacancia temporal, “la persona que lo venía ejerciendo [en  referencia al encargado] cesará automáticamente en el desempeño de las  funciones (…) y asumirá las del empleo del cual es titular, en caso de no  estarlos desempeñando simultáneamente”[45].  El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han coincidido en señalar que, a  partir de estas condiciones, la temporalidad es una característica esencial del  encargo[46],  por lo que se trata de una medida excepcional para enfrentar eventos igualmente  excepcionales que se cumplen en plazos cortos[47].    

     

86.              Por  último, cabe resaltar que la jurisprudencia constitucional ha indicado que el  hecho de que decretos legislativos dictados en los estados de excepción[48], sean  suscritos por funcionarios encargados de alguna cartera ministerial, no implica  la omisión del requisito formal de suscripción[49].  En este sentido, el que los funcionarios firmen en condición de encargo como  partícipes del Gobierno nacional y bajo la responsabilidad que ello puede  acarrear, al asumir las funciones del empleo encargado, en los términos de los  artículos 115 y 214 constitucionales, permite considerar satisfecho el  requisito en mención. Particularmente, la Corte ha sostenido que “no existe  irregularidad por el hecho de que[,] en algunos casos, el Decreto fue  firmado por viceministros encargados de las funciones del ministro respectivo,  pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél. Así mismo, la  responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta”[50].  En sentido contrario, existirá una irregularidad insubsanable, si el decreto  legislativo es suscrito por un funcionario que no está habilitado para hacerlo,  por ejemplo, porque ya había finalizado su encargo como ministro o el ministro  titular no se encontraba en ejercicio de sus funciones.    

     

(ii)         Situaciones administrativas de los  funcionarios que firmaron el Decreto Legislativo 137 del 05 de febrero de 2025,  en representación de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y  Comercio, Industria y Turismo    

     

87.              El señor Polivio Leandro Rosales Cadena, viceministro de  Desarrollo Rural, no estaba en ejercicio de la función de ministro de  Agricultura y Desarrollo Rural en encargo, al momento de suscribir el Decreto  Legislativo 137 de 2025. Sobre el particular, cabe mencionar, en representación de la  cartera ministerial de Agricultura y Desarrollo Rural, el Decreto 137 de 2025  fue suscrito por el señor Polivio Leandro Rosales Cadena, viceministro de Desarrollo Rural, presuntamente en calidad de  ministro encargado. Con ocasión de las pruebas allegadas y practicadas en este  proceso, la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del  Departamento Administrativo de la Presidencia de la República informó que dicho  funcionario: “fue encargado de las funciones  del empleo de Ministro Código 005 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural, por medio del Decreto 0054 del 21 de enero de 2025. El día 31 de enero  de 2025, según acta de posesión No. 1207, con efectos fiscales a partir del 2  de febrero de 2025, el señor Polivio Leandro Rosales Cadena tomó posesión de  las funciones del empleo de Ministro Código 005 del Ministerio de Agricultura y  Desarrollo Rural, con el carácter de encargado”[51].    

     

88.              El Decreto 0054 del 21 de enero de 2025 “[p]or el cual se  autoriza a una servidora pública para aceptar una invitación, se confiere  comisión de servicios al exterior y se hace un encargo”, en el artículo 4  dispuso:  “Encargo. Encargar de las funciones del empleo de  Ministro Código 005 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al doctor  (…), quien se desempeña en el cargo de viceministro, Código 0020 del Despacho  del Viceministerio de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura Y  Desarrollo Rural, sin separarse de las funciones del empleo del cual es  titular, durante el tiempo en el cual fue conferida la comisión de servicios  al exterior, es decir, del 2 al 4 de febrero de 2025” (énfasis  propio).    

     

89.              Conforme con lo anterior, es claro que el viceministro de  Desarrollo Rural ejerció válidamente las funciones propias del ministro de  Agricultura y Desarrollo Rural exclusivamente entre los días 2, 3 y 4 de  febrero de 2025. De esta manera, Martha Viviana Carvajalino Villegas,  ministra titular, a quien se le había conferido “comisión de servicios al  exterior del 2 al 4 de febrero de 2025” debía retornar al ejercicio de su  cargo, el día 5 de febrero de ese año, fecha en la cual, se expidió el Decreto  137 de 2025.    

     

90.              El señor Luis Carlos Reyes Hernández,  ministro titular de Comercio, Industria y Turismo, suscribió el decreto bajo estudio, pese a que no estaba  habilitado para tal efecto. En representación de la  cartera ministerial de Comercio, Industria y Turismo, el Decreto 137 de 2025  fue suscrito por el ministro titular. No obstante, solamente con ocasión del  tercer requerimiento efectuado por la Corte, con el fin de que se informara con  claridad la situación administrativa de los funcionarios que suscribieron en  calidad de ministros el decreto bajo estudio, el 10 de abril de 2025, la  coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial del Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República remitió copia del Decreto 0065  del 24 de enero de 2025, “[p]or el cual se concede un permiso remunerado y se efectúa un  encargo”, en el cual se observa lo siguiente:    

     

(i)      Por medio del artículo 1 se concedió “permiso remunerado al  doctor Luis Carlos Reyes Hernández (…), quien desempeña el empleo de  ministro, Código 0005 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por el  período comprendido entre el 05 de febrero al 07 de febrero de 2025”[52].    

     

(ii)   A su turno, mediante el artículo 2 se encargó “de las funciones del empleo de Ministro, Código 0005 del  Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la funcionaria Ana María  Zambrano Solarte (…), quien desempeña el empleo de libre nombramiento y  remoción de Asesor, Código 1020, Grado 18 del Despacho del Viceministerio de  Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, durante  la ausencia del titular, sin perjuicio del ejercicio de las funciones que tiene  asignadas en su empleo actual”[53].    

     

91.              De lo anterior se colige que, para la fecha de expedición del  Decreto 137 de 2025, Luis Carlos Reyes Hernández, quien suscribió el decreto en  representación del ministerio en mención, no ejercía las funciones del empleo  de ministro Código 0005 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en  tanto había solicitado un permiso remunerado para apartarse del cargo. Por  ello, era la funcionaria encargada quien, para el 05 de febrero de 2025,  ejercía válidamente dichas atribuciones, situación que, como se advirtió,  solamente fue informada a esta Corporación por la Presidencia de la Republica  hasta el 10 de abril del año en curso.    

     

(iii)           El Decreto Legislativo 137 de 2025 no  satisface el requisito formal de suscripción por parte del presidente de la  República y de todos los ministros del despacho    

     

     

93.              Por una parte, durante la etapa probatoria se acreditó que, con  base en los actos administrativos remitidos por la Presidencia de la República,  para el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el funcionario  que suscribió el decreto, es decir, el viceministro de Desarrollo Rural, solo  ejerció válidamente las funciones ministeriales entre el 2 y el 4 de febrero de  2025, en virtud de un encargo conferido por comisión al exterior de la ministra  titular. Sin embargo, el Decreto 137 fue expedido el 5 de febrero de 2025,  fecha en la cual dicho encargo ya había expirado; de acuerdo con lo establecido  en el artículo 2.2.5.5.46 del Decreto 1083 de 2015,  según el cual, al “vencimiento del encargo [de] la persona que lo  venía ejerciendo cesará automáticamente en el desempeño de las funciones de  éste y asumirá las del empleo del cual es titular, en caso de no estarlos  desempeñando simultáneamente”. Por lo tanto,  es claro que no era Polivio Leandro Rosales Cadena, sino la entonces ministra  titular, quien tenía la competencia constitucional y legal para suscribir el  decreto legislativo.    

     

94.              Y, por la otra, respecto del Ministerio de Comercio, Industria y  Turismo, el entonces ministro titular que aparece como firmante, se encontraba  en uso de un permiso remunerado entre el 5 y el 7 de febrero, periodo durante  el cual fue encargado de sus funciones otra funcionaria, quien no suscribió el  acto bajo revisión, pese a que era la facultada legalmente para hacerlo. Cabe  recordar que el permiso remunerado, al igual que la  comisión de servicios, implica vacancia temporal del empleo, por ello, se  explica que el presidente de la República hubiese encargado del empleo de  ministro, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a otra  funcionaria. Por lo anterior, no hay duda de que al momento de la suscripción y  publicación del Decreto Legislativo 137 de 2025, quien ejercía el empleo de  ministro de despacho era Ana María Zambrano  Solarte, y no Luis Carlos Reyes Hernández. De ahí  que, no era este último, sino la primera funcionaria quién tenía la competencia  constitucional y legal para suscribir el decreto citado.    

     

95.              El incumplimiento del requisito de la  firma de todos los ministros constituye un vicio insubsanable. Las irregularidades anotadas  causan un vicio insubsanable, por cuanto el Decreto 137 de 2025 fue  expedido sin el lleno de los requisitos formales previstos por la Constitución  y la LEEE. Esto es así, por cuanto no contiene la firma de todos los ministros  del despacho, en ejercicio de sus competencias legales y constitucionales. Tal y como se explicó, las firmas de los  decretos que declaran y desarrollan los estados de excepción, por parte de  todos los ministros, son un presupuesto de validez formal constitucional, que  no puede limitarse a una mera exigencia procedimental, sino que constituye un  mecanismo esencial de garantía de la corresponsabilidad política del gabinete  en los estados de excepción, lo cual refuerza la legitimidad democrática y  actúa como límite al ejercicio discrecional del poder presidencial. Al  respecto, la Corte ha sido enfática en admitir que el requisito de suscripción  por todos los ministros es una expresión concreta del principio de deliberación  democrática, en contextos donde se amplía el margen de acción del Ejecutivo. De  ahí que, su incumplimiento, afecta de manera directa la validez del decreto[54].    

     

96.              En este orden de ideas, la suscripción del Decreto Legislativo 137  de 2025 por parte de personas que no ostentaban formalmente la calidad de  ministros, al momento de su expedición, compromete de manera directa la  constitucionalidad del acto, por cuanto quebranta el principio de legalidad  formal que rige los decretos legislativos, significa la expedición sin  competencia de medidas extraordinarias, y desconoce la exigencia constitucional  de que su adopción esté respaldada por la totalidad del gabinete ministerial en  funciones. Para esta Corporación, este defecto no puede considerarse meramente  accesorio o de forma, pues se traduce en una ruptura de la cadena de  responsabilidad política que la Constitución impone al Ejecutivo, en su  conjunto, durante los estados de excepción. Lo anterior, en la medida de que la  suscripción por parte del presidente y todos los ministros habilitados para  ejercer válidamente sus funciones constituye un límite imprescindible a la  discrecionalidad presidencial, cuyo incumplimiento vulnera el principio  democrático.    

     

97.              A su turno, la ausencia de competencia de los funcionarios  mencionados para la suscripción del Decreto Legislativo 137 de 2025, genera un  efecto adverso adicional, en tanto se configura una falta de certeza en  relación con quien sería el funcionario sobre el cual, de conformidad con el  artículo 52 de la LEEE y el desarrollo jurisprudencial, recaería la  responsabilidad política derivada del contenido del decreto. El hecho de que  éste no hubiese sido firmado por el funcionario encargado en el empleo de  ministro y el ministro titular, respectivamente, desdibuja el principio de  responsabilidad política y afecta el mecanismo de frenos y contrapesos que debe  operar, en el contexto de los estados de excepción. Esta situación, a su vez,  compromete la posibilidad de exigir cuentas y establecer con claridad el  régimen de responsabilidad al funcionario competente, ambigüedad que, a su vez,  genera un impacto en la finalidad prevista para los escenarios excepcionales,  respecto del control democrático y judicial del ejercicio de las facultades  habilitadas en cabeza del Gobierno Nacional.    

     

98.              Sobre los argumentos planteados por la  Presidencia de la República frente a la suscripción del Decreto 137 de 2025. La Sala Plena advierte que no le asiste  razón a la Presidencia de la República en el planteamiento conforme al cual, el  momento de suscripción del Decreto Legislativo 137 de 2025, debe ser analizado  de manera separada e independiente de su fecha de publicación, con fundamento  en una analogía con el proceso de formación y promulgación de las leyes en el  Congreso de la República. Según el criterio del Gobierno Nacional, el hecho de  que un ministro firmante del decreto ya no ostentara dicha calidad, al momento  de su publicación, no compromete la validez del acto legislativo, por cuanto la  existencia del mismo se habría consolidado previamente, con la suscripción del  texto el día anterior.    

     

99.              En este sentido, la apoderada  del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) y el  apoderado del Departamento Nacional de Planeación (DNP) remitieron un escrito  con destino al proceso RE-377, en el que admiten que el viceministro Polivio  Leandro Rosales Cadena desempeñó las funciones de ministro encargado hasta el 4  de febrero de 2025. Afirman, sin embargo, que la suscripción de los decretos  legislativos por el Presidente y los ministros constituye un acto separado de  su publicación. Señalan que el viceministro jura haber firmado varios Decretos  Legislativos el 4 de febrero, entre ellos, el número 137 bajo estudio, y que  eso es suficiente para tener por satisfecho el requisito de validez previsto en  el artículo 214.1 de la Constitución. Lo mismo ocurre con el ministro Reyes  Hernández, quien, en un escrito aportado al expediente, manifiesta bajo la  gravedad de juramento, que suscribió varios decretos, entre ellos, el 137, el  día 4 de febrero de 2025.    

     

100.         En concreto, los apoderados proponen asimilar el proceso de  formación de la ley con el de los decretos legislativos expedidos al amparo de  la conmoción interior. Por esa vía sostienen que la publicación de estos  últimos es solo una operación administrativa material de fuente legal que  corresponde cumplir al Gobierno “y que constituye una condición necesaria  para la obligatoriedad de la ley frente a terceros, siendo a su vez un  requisito necesario para su entrada en vigencia, pero que en ningún caso afecta  la existencia y validez del acto jurídico”[55].    

     

101.         La Corte discrepa integralmente de la argumentación esgrimida por  el Gobierno Nacional. Además de que carece de fundamento jurídico, parte de una  equiparación equivocada entre el procedimiento legislativo ordinario y las  facultades legislativas extraordinarias que la Constitución le confiere al  Gobierno Nacional, en el marco de los estados de excepción. En efecto, los  decretos legislativos no son el producto de una deliberación plural y  escalonada en el Congreso de la República, como ocurre con las leyes, sino de  una decisión unitaria del Ejecutivo, que concentra transitoriamente funciones legislativas,  razón por la cual la Constitución exige, como mínima salvaguarda, que dichos  actos cuenten con la firma del presidente y de todos los ministros en  ejercicio, al momento de su publicación, esto es, cuando el decreto existe y  adquiere eficacia jurídica como norma excepcional con fuerza de ley. Dicha  exigencia ha sido interpretada por esta Corte como un requisito formal y  presupuesto de validez, fundado en la necesidad de reforzar la responsabilidad  política del Gobierno Nacional y contrarrestar el déficit de deliberación  inherente al ejercicio del poder legislativo por vía ejecutiva.    

     

102.         Así, mientras que en el proceso legislativo ordinario la  promulgación constituye una etapa posterior que determina la vigencia y  oponibilidad de la ley, en el régimen de los estados de excepción, la validez  del decreto se consolida únicamente cuando el mismo es suscrito por el conjunto  de autoridades habilitadas para ello, y en el momento dispuesto por la  Constitución y la ley, que no puede diferirse ni condicionarse a una etapa  posterior a la de la publicación en el Diario Oficial[56].    

     

103.         Con  todo, la Sala estima oportuno precisar que, en el contexto de los estados de  excepción, el momento de la firma del decreto legislativo no puede  disociarse de su promulgación como acto de existencia normativa. A  diferencia del procedimiento legislativo ordinario, en el cual la promulgación  es una fase posterior que marca la entrada en vigencia de la ley, los decretos  legislativos se originan como decisiones unilaterales del Ejecutivo y adquieren  existencia jurídica con su publicación, la cual constituye simultáneamente el  momento de eficacia.    

     

104.         En  este orden de ideas, la Corte advierte que las declaraciones juramentadas  allegadas por funcionarios firmantes del Decreto 137 de 2025, mediante las  cuales afirman haber suscrito el texto el 4 de febrero de 2025, no tienen la  entidad de desvirtuar la fecha de promulgación del decreto, ni permiten enervar  el vicio formal derivado de la falta de competencia funcional al momento de su  publicación. Por consiguiente, los principios de publicidad y transparencia que  rigen incluso en contextos excepcionales fueron desconocidos, lo cual refuerza  el carácter insubsanable del vicio identificado.    

     

105.         Sobre la base de las razones expuestas, la Sala Plena concluye que  el Decreto Legislativo 137 del 5 de febrero de 2025 presenta un vicio de forma  insubsanable y, en consecuencia, debe ser declarado inexequible, por cuanto  incumplió con el requisito de la firma de todos los ministros  —para el 5 de  febrero, fecha de expedición y publicación del decreto, el viceministro de  Agricultura y Desarrollo Rural ya había finalizado su encargo, y el ministro de  Comercio, Industria y Turismo estaba en permiso remunerado—. Esta irregularidad  desconoce el requisito constitucional de firma conjunta, pilar de la  corresponsabilidad política en la declaratoria de los estados de excepción y  sus decretos de desarrollo.    

     

106.         En  armonía con la jurisprudencia constitucional, la Sala reitera que el  incumplimiento del requisito de suscripción del decreto legislativo por parte  del Presidente de la República y de todos los ministros en funciones configura  un vicio de forma insubsanable, que compromete la validez constitucional del  acto. Esta conclusión se ajusta a lo establecido por la Corte en la sentencia  C-256 de 2020, en la que la Corte declaró inexequible un decreto legislativo  por no contar con la firma de dos ministros que no se encontraban en ejercicio  del cargo al momento de su expedición y publicación. En esa decisión, además,  se señaló que la única forma de subsanar este tipo de irregularidades es  mediante la expedición de un nuevo decreto legislativo que contenga las mismas  medidas, suscrito esta vez por el Presidente y por todos los ministros en  funciones, siempre que el estado de excepción aún se encuentre vigente, situación que en este caso como se ha establecido, no ocurrió.  Esta regla refuerza la importancia de la corresponsabilidad política del  Gobierno Nacional en la adopción de medidas excepcionales con fuerza de ley.    

     

G.         Análisis de los efectos de la decisión de  inexequibilidad del Decreto Legislativo 137 de 2025    

     

107.         Ante el incumplimiento del requisito formal de suscripción por  parte de todos los ministros del despacho, en los términos del artículo 214.1  de la Constitución, corresponde a la Corte declarar la inexequibilidad del  Decreto Legislativo 137 de 2025, con efectos hacia futuro, según lo  indica el artículo 45 de la Ley 270 de 1996[57]. En todo caso,  en atención al principio de razonabilidad y a la necesidad de evitar posibles  consecuencias desproporcionadas por la expulsión inmediata del decreto  examinado del ordenamiento jurídico, la Corte estima necesario realizar varias  precisiones, en cuanto al alcance de esta decisión.    

     

108.         En  primer lugar, respecto de las medidas adoptadas mediante el  artículo 5 del Decreto 137 de 2025, referidas al Mecanismo Extraordinario de  Emergencia (MEE), se aportó a este proceso el protocolo oficializado por la UNP  el 13 de marzo de 2025, que establece lineamientos operativos para su  implementación inmediata. Dicho instrumento fue adoptado para asegurar  respuestas ágiles y diferenciales de protección individual y colectiva,  incluidas en los artículos 2 y 3 del decreto, en los municipios priorizados, en  atención a los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior[58].    

     

     

110.         En  virtud de lo anterior, y en aplicación del principio de conservación del  derecho, esta decisión no afecta la validez de las actuaciones adoptadas por la  UNP, con fundamento en el protocolo del MEE, durante el período de vigencia del  Decreto 137 de 2025, incluidas aquellas desarrolladas con fundamento en los  artículos 2, 3 y 5 del mismo. En efecto, además del MEE, en sus artículos 2 y  3, el decreto dispuso medidas integrales de protección colectiva e individual  en el área de influencia geográfica definida, orientadas a garantizar los  derechos fundamentales de poblaciones especialmente vulnerables. Las  actuaciones ejecutadas por las autoridades competentes con base en dichas  disposiciones se presumen conformes a derecho, al haber sido adoptadas bajo un  marco normativo formalmente vigente. No obstante, una vez proferida esta  decisión, cesará la posibilidad de aplicar nuevas medidas amparadas en los  referidos artículos del decreto, salvo que se adopten mecanismos para su  continuidad, mediante el ejercicio de las competencias ordinarias previstas en  el ordenamiento jurídico.    

     

111.         En  segundo lugar, frente al artículo 6 del Decreto Legislativo 137  de 2025, relacionado con la asignación de recursos presupuestales, a partir de  las pruebas remitidas a este proceso por el MINHACIENDA, se constata que la UNP  solicitó recursos adicionales a los que ordinariamente le son asignados por un  valor inicial de $ 315.499.250.580, en aras de implementar las medidas de  protección previstas en el citado decreto. Posteriormente, ajustó su  requerimiento a $163.505.000.000, conforme con la priorización de necesidades y  disponibilidad fiscal[59].    

     

112.         Frente  a lo anterior, el MINHACIENDA señaló que la disponibilidad de dichos recursos  dependería de lo proyectado en el Decreto 175 de 2025[60]  y la programación del gasto conforme con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Asimismo, informó que la apropiación inicial para el funcionamiento ordinario  de la UNP, durante 2025, ascendía a $ 2.692.367.984.693, según lo dispuesto en  el Decreto 1523 de 2024[61].       

     

113.         Al  respecto, si bien las pruebas aportadas al proceso no permiten concluir con  certeza si los recursos solicitados por la UNP en virtud del artículo 6 del  Decreto 137 de 2025 fueron efectivamente desembolsados por el Minhacienda, la  Sala estima relevante resaltar el volumen de solicitudes de protección  recibidas por dicha entidad durante la vigencia del decreto. En efecto, según  la información allegada por la UNP, en respuesta al auto de pruebas de 28 de  febrero de 2025, entre el 10 de febrero y el 4 de marzo de ese año se  presentaron 460 solicitudes individuales, 9 colectivas y 21 de firmantes del  AFP, todas correspondientes a municipios incluidos en el ámbito territorial de  la declaratoria de conmoción interior. Con base en lo anterior, de haberse  apropiado, asignado y ejecutado los recursos para los fines descritos en ese  artículo, se advierte que esta decisión no afectará su validez.    

     

114.          Lo  anterior, sin perjuicio de que, en caso de que hubiese un remanente de los  recursos no ejecutados, estos no podrán ser utilizados para la implementación  de las medidas extraordinarias de las que trata el decreto objeto de control,  por los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.  Adicionalmente, en atención al principio de legalidad del gasto público, tales  recursos tampoco podrán ser destinados a financiar nuevas medidas que la UNP  eventualmente decida adoptar en ejercicio de sus competencias ordinarias y en  cumplimiento del exhorto proferido por esta Corte, conforme con el punto  resolutivo segundo de esta providencia.    

     

115.         Finalmente, la Sala recuerda que, como se  señaló al resolver la cuestión preliminar, el contenido del Decreto Legislativo  137 de 2025 se enmarcaba dentro de las causas habilitadas por la sentencia  C-148 de 2025, al referirse a situaciones como: (i) el recrudecimiento de  enfrentamientos entre grupos armados organizados y ataques a la población  civil, incluidos firmantes del Acuerdo Final de Paz; (ii) las agresiones contra  personas en proceso de reincorporación; y (iii) la crisis humanitaria derivada  de desplazamientos y confinamientos. Es relevante aclarar que dicha  constatación tiene un alcance exclusivamente preliminar y no implica un juicio  material sobre la validez de las medidas adoptadas, el cual resulta  improcedente ante la verificación de un vicio formal insubsanable.    

     

116.         Sin  embargo, en atención a este contexto y dado el riesgo  que podría derivarse de un eventual vacío institucional en materia de  protección como consecuencia de la inexequibilidad que aquí se adopta, la Corte  estima necesario realizar un exhorto a la Unidad Nacional de Protección (UNP)  con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y  comunidades en situación de riesgo que venían siendo beneficiarias de las  medidas adoptadas bajo el amparo de dicho decreto. En particular, se exhortará a la UNP para que, en ejercicio  de sus competencias y con apoyo en los instrumentos jurídicos y presupuestales  ordinarios disponibles, adopte sin dilaciones las acciones necesarias para  asegurar la continuidad de esquemas de protección individual y colectiva  similares o equivalentes, en cuanto sea posible, a los que estaban siendo  ejecutados en el marco del MEE. En efecto, las cifras descritas  previamente (véase, supr. Núm. 113) permiten inferir la magnitud de la  demanda de protección generada por la situación de orden público y la necesidad  de mantener la asignación prioritaria de recursos para atenderla, ahora bajo el  marco de las competencias ordinarias de la UNP y en cumplimiento del exhorto  que formulará por esta Corte.    

     

117.         Esta medida resulta imperativa para evitar que la decisión de  inexequibilidad, sustentada en un vicio formal insubsanable, conduzca a  escenarios de desprotección o abandono institucional de poblaciones altamente  vulnerables, como líderes sociales, personas en proceso de reincorporación,  comunidades étnicas y defensores de DDHH. Sobre todo, cuando, como ya se  advirtió, el decreto examinado en esta ocasión había sido objeto de prorroga en  el Decreto 467 de 2025. Por tanto, corresponderá a la UNP, en adelante,  aplicar, ajustar y revisar las medidas de protección anteriormente adoptadas  conforme con el marco normativo ordinario y los protocolos vigentes en atención  a las condiciones concretas de riesgo que subsistan en los territorios  afectados.    

     

III.            DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

   RESUELVE    

     

Primero: Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo  137 del 05 de febrero de 2025, “Por medio del cual se  adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas,  grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos  humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores  violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el  área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”, por no haber cumplido con el requisito previsto en el artículo  214.1 de la Constitución Política.    

     

Segundo: EXHORTAR a la Unidad Nacional de Protección (UNP) para  que, en el marco de sus competencias y a través de los instrumentos jurídicos y  presupuestales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, de manera  coordinada con los entes territoriales, adopte de forma inmediata y sin  dilaciones, las medidas necesarias para asegurar la continuidad de acciones de  protección individual y colectiva, similares o equivalentes, en cuanto sea  posible, a las que venían ejecutándose bajo el amparo del Decreto Legislativo  137 de 2025, con el fin de no generar una desprotección de los derechos  fundamentales de las personas y comunidades en situación de riesgo.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con aclaración de voto    

     

     

     

     

     

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

[1] La Universidad Libre de Colombia, la Universidad  Católica de Colombia, la Gobernación de Santander y la Defensoría del Pueblo.    

[2] Ciudadano Harold Sua Montaña, Fundación para el  Estado de Derecho y el Colectivo de Abogados y Abogadas José Alvear Restrepo y  el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos.    

[3] El Ministerio de Transporte y el Representante a la  Cámara Ciro Antonio Rodríguez Pinzón.    

[4] Se solicitó información a la Presidencia de la  República, el MINTERIOR, la Defensoría del Pueblo, la ARN, la UNP, el  MINHACIENDA y la UARIV.    

[5] Expediente RE-377, archivo “RE0000377-Concepto del  Procurador General de la Nación-(2025-05-02 17-15-53).pdf”.    

[6] Expediente RE-377, archivo “RE0000377-Concepto del  Procurador General de la Nación-(2025-05-02 17-15-53).pdf”.    

[7] Ibid.    

[8] Corte Constitucional, sentencia C-070 de 2009.    

[9] Corte Constitucional, sentencias C-357 de 2003, C-354 de  2006, C-030 y C-176 de 2009 yC-253, C-332 y C-374 de 2010.    

[10] Corte  Constitucional, sentencia C-071 de 2009.    

[11] Corte  Constitucional, sentencia C-239 de 2009.    

[12] Corte  Constitucional, sentencia C-440 de 2023.    

[13] Decreto 0137 de  2025.    

[14] Ibid.    

[15] Corte Constitucional, sentencia C-148 de 2025.    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2023.    

[17] Parámetro constitucional y estatutario desarrollado a  su vez en los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.    

[18] “Artículo  93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el  Congreso, que reconocer los derechos humanos y que prohíben su limitación en  los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.    

[19] “Artículo 214.2. No podrán  suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso  se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley  estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de  excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger  los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que  se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos”.    

[20] Corte  Constitucional, entre otras, sentencias C-070 de 2009.    

[21] Corte Constitucional, sentencias C-802 de 2002, C-176  de 2009.    

[22] Corte Constitucional, sentencia C-256 de 2020.    

[23] Sobre este particular, en la sentencia C-004 de 1992,  la Corte explicó que “[e]n este extremo, dominado por la interpretación – no  por la discrecionalidad – el presidente debe acertar, so pena de comprometer su  responsabilidad política y penal, pues su apreciación está unívocamente  vinculada a los criterios primarios de calificación de los únicos hechos que  pueden sustentar la respectiva declaración. En cada momento histórico, conforme  a dichos criterios, sólo habrá una solución que corresponda al correcto  entendimiento de tales categorías constitucionales. De lo contrario, carecería  de sentido la admonición del artículo 215 que hace responsables al presidente y  los ministros cuando declaren la emergencia sin haberse presentado algunas de  las circunstancias previstas en el inciso primero” (énfasis propio).    

[24] Corte Constitucional, sentencia C-256 de 2020.     

[25] Corte Constitucional, sentencia C-256 de 2020.     

[26] Constitución  Política, artículo 214.1.    

[27] Aunque la providencia anotada  se dictó en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica,  en aquella ocasión se realizó una interpretación de los requisitos  constitucionales y estatutarios previstos de modo general para los decretos de  desarrollo de los estados de excepción, por lo que dicha sistematización y  explicación de los juicios resulta aplicable al estado de conmoción interior.    

[28] Está previsto  en el artículo 10 de la LEEE, según el cual, toda medida  contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente  encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o  agravación de sus efectos.    

[29] Se desarrolla en los artículos 215  de la Constitución y 47 de la LEEE, mediante los cuales se pretende  determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación  con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En  la sentencia C-215 de 2020, la Corte señaló que: “la conexidad debe ser  evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la  relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el  Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y  (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y  los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia”.    

[30] Frente a este  juicio, se ha estimado que complementa la verificación formal, por cuanto busca  dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de  emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan suficientes para  justificar las medidas adoptadas. Esta motivación es exigible frente a  cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que  limitan derechos constitucionales, como se deriva del artículo 8 de la  LEEE.    

[31] Por medio de  este juicio se busca comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan  medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades  extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales  de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte debe verificar que las  medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el  núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan  el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del  Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las  funciones básicas de acusación y juzgamiento.    

[32] Este principio  parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia sobre el carácter “inmutable”  de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la  Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los  estados de excepción.    

[33] Este juicio  tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos  legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los  tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la  actuación del ejecutivo en el estado de conmoción interior, esto es, el grupo  de medidas descritas en los artículos 34 a 45 de la LEEE.    

[35] Está  desarrollado en el artículo 11 de la LEEE e implica que las  medidas que se adopten en el decreto legislativo deben ser las indispensables  para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de  excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la  necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar si las  medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus  efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente incurrió o no en un error  manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii)  de la necesidad jurídica o subsidiariedad. que implica verificar la  existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales  que fueran suficientes y adecuadas, para lograr los objetivos de la medida  excepcional.    

[36] Se desprende  del artículo 13 de la LEEE y exige que las medidas que se adopten  en desarrollo de los estados sean respuestas equilibradas frente a la gravedad  de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el  examen de proporcionalidad impone que las restricciones a derechos y garantías  constitucionales sea en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno  a la normalidad.    

[37] Encuentra  fundamento en el artículo 14 de la LEEE e implica que las medidas  adoptadas con ocasión de los estados no pueden entrañar segregación alguna,  fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,  opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.  Adicionalmente, este análisis supone verificar que el decreto legislativo no  imponga tratos diferentes injustificados.    

[38] “Por la cual se expiden normas que regulan el  empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.    

[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de mayo de 2021,  Rad: 0728-19.    

[40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 9 de junio de 2022.    

[41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de  2013, Rad: 1571-10.    

[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 7 de marzo de  2013, Rad: 1571-10 y del 6 de mayo de 2021, Rad: 0728-19.    

[43] Artículo 2.2.5.2.2., modificado por el artículo 1 del  Decreto 648 de 2017 y adicionado por el artículo 1 del Decreto 770 de 2021.    

[44] Artículo 2.2.5.5.43.    

[45] Artículo 2.2.5.5.46.    

[46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de  2015, Rad: 1239-12 y Corte Constitucional, sentencias C-428 de 1997 y C-126 de  2018.    

[47] Corte Constitucional, sentencia C-428 de 1997.    

[48] Esta subregla ha sido aplicada en los casos en que se  revisan decretos dictados en el marco del estado de emergencia económica,  social y ecológica, y con ocasión del estado de conmoción interior. Cfr.  Corte Constitucional, sentencias C-802 de 2002, C-939 de 2002, C-1007 de 2002,  C-1065 de 2002, C-327 de 2023, C-070 de 2009, C-723 de 2015, C-466 de 2017,  C-215 de 2020, C-178 de 2020, C-186 de 2020 y C-311 de 2020.    

[49] Corte Constitucional, sentencias C-206 de 1993, C-939  de 2002, C-1007 de 2002, C-1065 de 2002, C-008 de 2003, C-070 de 2009; C-380 de  2011, C-216 de 2011, C-381 de 2020, C-409 de 2020, C-410 de 2020, C-464 de  2023, C-468 de 2023 y C-539 de 2023.    

[50] Corte Constitucional, sentencia C-1065 de 2002. Lo  mismo aplica para los encargos interinstitucionales: “el hecho de que  algunos ministerios estén encargados a los ministros de otras carteras, en nada  afecta la constitucionalidad formal del decreto, pues el requisito está  dirigido a que el gobierno, en el sentido indicado en el artículo 115 de la  Constitución, participe de la decisión de declarar el estado de conmoción  interior. Así, se trata de una decisión colegiada, reservada a aquellas  personas que tienen funciones políticas: los ministros, sea que sean directores  de una sola entidad o varias”. Corte Constitucional, sentencia C-939 de  2002.    

[51] Respuesta  de la Presidencia de la República visible en expediente digital, archivo “9.-RE-377  Respuesta Presidencia y Ministerio del Interior. al OPC-104”.    

[52] Decreto 0065 del 24 de enero de 2025.    

[53] Ibid.    

[54] Corte  Constitucional Sentencia C-256 de 2020.    

[55] Expediente  digital, archivo: “9.-RE-377 Respuesta Presidencia y Ministerio del  Interior. al OPC-104”.    

[56] Ley 489 de  1998, art. 119.    

[57] La norma en  cita dispone que: “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre  los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la  Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte  resuelva lo contrario.”    

[58] Protocolo  visible en expediente digital, archivo “8.2. RE-377 Anexos de Respuesta a oficio  de pruebas OPC-148-25 – Unidad Nacional de Protección”.    

[59] Las solicitudes  en mención fueron formalizadas mediante oficios OFI25-00006724 del 7 de febrero  y OFI25-00012386 del 5 de marzo de 2025. Para el efecto, véase expediente  digital, archivos “12. RE-377 Anexo Ministerio de Hacienda y Crédito  Público. a la respuesta OPC-109 de 2025” y “7. RE-377.  Ministerio  Hacienda y Crédito Público. Respuesta al OPC-150 de 2025 – (Anexo)”.    

[60] “Por el cual  se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto  General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción  interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta  y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar”.    

[61] “Por medio  del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el  presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre  de 2025”.

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