C-248-25

  C-248-25 

     

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

     

     

CORTE  CONSTITUCIONAL    

Sala  Plena    

     

SENTENCIA C-248 DE  2025    

     

     

Expediente RE-366    

     

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo  117 del 30 de enero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas transitorias en  materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para  mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la  perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior  en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos”.    

     

Magistrada ponente:    

Natalia Ángel Cabo    

     

Bogotá, D.C., once (11) de junio  de dos mil veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de  la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y  legales, ha proferido la siguiente    

     

SENTENCIA.    

     

Esta decisión se  profiere en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto  Legislativo 117 de 2025, adelantado en los términos de los artículos 215 y  241.7 de la Constitución Política y 55 de la Ley 137 de 1994[1].    

Síntesis de la decisión    

     

La  Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto 117 de 2025,  expedido por el Gobierno nacional en desarrollo del estado de conmoción  interior declarado en la región del Catatumbo y los municipios del área  metropolitana de Cúcuta (Norte de Santander), así como en los municipios de Río  de Oro y González (Cesar). El Decreto contenía dos medidas. El artículo 1  amplió la destinación de los ingresos fiscales del Fondo Nacional del Turismo  (FONTUR) para que fuesen empleados en apoyos a los prestadores de servicios  turísticos durante el estado de conmoción interior. El artículo 2 estableció un  descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios a favor de los  prestadores de servicios turísticos que alojaran gratuitamente a personas  víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo.    

     

En  primer lugar, la Corte examinó si respecto del Decreto 117 de 2025 se  configuraba la inconstitucionalidad por consecuencia, en razón a que la  Sentencia C-148 de 2025 determinó la inexequibilidad parcial del Decreto 62 del  mismo año, mediante el cual el Gobierno declaró el mencionado estado de  conmoción interior. La Corporación concluyó que el artículo 1 era  inconstitucional por consecuencia, ya que la ampliación de la destinación de los  ingresos fiscales del FONTUR para apoyar a los operadores de servicios  turísticos no se vinculaba con ninguno de los hechos y consideraciones que para  la Corte ameritaron la declaratoria de conmoción interior, tal y como quedó  expuesto en la referida Sentencia.    

     

Luego,  la Corte emprendió el correspondiente examen de constitucionalidad del Decreto  –con excepción del artículo 1-. Para tal efecto, la Corte se refirió a los  requisitos formales y materiales de validez de los decretos de desarrollo del  estado de conmoción interior, al fenómeno del desplazamiento forzado en  Colombia y a la atención humanitaria de sus víctimas, así como a las reglas  jurisprudenciales para el examen de las medidas tributarias adoptadas durante  el estado de conmoción interior.    

     

Como  resultado del análisis del Decreto 117 de 2025 a partir de tales premisas, la  Corte encontró que este superaba los presupuestos formales de validez.  Adicionalmente, la Corporación concluyó que el incentivo tributario por el  alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento es una medida que busca  ampliar la capacidad institucional para brindar la atención humanitaria  inmediata a las víctimas de desplazamiento forzado en la región y, por lo  tanto, superaba los presupuestos de validez material salvo el requisito que  exigía que los prestadores de alojamiento contaran con una copia del Registro  Único de Víctimas o de la declaración de la víctima a la que le brindó  alojamiento para acceder al beneficio tributario. La Corte encontró que esta  exigencia afectaba en forma desproporcionada los derechos de las víctimas a la  intimidad y a la integridad, y adicionalmente constituía una barrera para la  prestación efectiva del alojamiento gratuito en el marco de la atención  humanitaria inmediata. En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de  este requisito, y lo reemplazó por el deber de los operadores turísticos de  contar con la información de identificación de las personas que hayan alojado,  la cual será suministrada a la autoridad tributaria en el momento de reclamar  el beneficio.    

     

Por  último, la Corte encontró que los prestadores de servicios turísticos ubicados  en Río de Oro y González quedaron excluidos del incentivo tributario por alojar  gratuitamente a las víctimas de desplazamiento forzado. Para esta Corporación,  tal situación constituía un trato discriminatorio injustificado y violatorio  del principio de equidad tributaria, razón por la cual declaró la exequibilidad  condicionada de la norma contentiva de esta medida, en el sentido de que  también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan los  requisitos previstos en el Decreto, y que se encuentren domiciliadas en los  referidos municipios del departamento del Cesar.    

     

     

     I.                ANTECEDENTES    

     

1.                  El 24 de enero del año en curso, el Gobierno nacional expidió el Decreto  62 de 2025, mediante el cual decretó el estado de conmoción interior en la  región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los  municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar, por el  término de 90 días.    

     

1.     El  Decreto Legislativo 117 de 2025    

     

2.                  En ejercicio de las facultades excepcionales previstas en el artículo  215 de la Constitución, y en el marco del estado de conmoción interior  declarado mediante el Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional expidió el  Decreto 117 del 30 de enero de 2025, cuyo texto se transcribe en el Anexo de la  presente sentencia.    

     

3.                  El 31 de enero del presente año la Secretaría Jurídica de la Presidencia  de la República remitió copia auténtica del Decreto 117 de 2025 y de sus soportes  documentales a esta Corporación, para su correspondiente revisión de  constitucionalidad. En esa misma fecha, la Sala Plena asignó el expediente a la  magistrada Natalia Ángel Cabo para su estudio y trámite.    

     

2.     Actuación  procesal    

     

4.                  En el auto del 5 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora (i) asumió  el conocimiento del trámite y (ii) requirió a la Secretaría Jurídica de la  Presidencia de la República para que suministrara más información sobre la  justificación, la finalidad y el alcance de las medidas contenidas en el Decreto  Legislativo materia de revisión[2].  Adicionalmente, la magistrada dispuso que una vez se recibiera esta  información, (iii) se comunicara la iniciación del proceso al presidente del  Congreso, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Comercio, Industria  y Turismo (MINCIT), Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Unidad para la Atención  y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Dirección de Impuestos y  Aduanas Nacionales (DIAN), al Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) y a la  Defensoría del Pueblo; (iv) se fijara en lista el proceso para permitir las  intervenciones ciudadanas; (v) se invitara a participar a varias entidades,  organizaciones e instituciones académicas; y (vi) se corriera traslado del  proceso al procurador general de la Nación para su respectivo concepto sobre la  constitucionalidad de la norma examinada[3].    

     

     

6.                  Una vez recibidas las respuestas del DAPS y de la UARIV, en el auto del  7 de marzo de 2025 la magistrada sustanciadora dispuso la continuación del  trámite con las comunicaciones, fijación en lista y traslado ordenados en el  auto del pasado 5 de febrero.    

     

3.     Pruebas    

     

7.                  A continuación se reseñan las respuestas suministradas por la Secretaría  Jurídica de la Presidencia de la República, el MINCIT y la UARIV a las preguntas  formuladas en el auto del 5 de febrero de 2025.    

     

3.1.           Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y Ministerio de  Comercio, Industria y Turismo[4]    

     

8.                  En su respuesta conjunta[5],  estas entidades señalaron que las medidas establecidas en el Decreto Legislativo  117 de 2025 buscan: (i) mitigar los efectos adversos causados por la grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo con énfasis en la  afectación humanitaria sufrida por las víctimas de desplazamiento; y (ii) ofrecer  un estímulo tributario para los contribuyentes del impuesto de renta que  voluntariamente hospeden de manera gratuita a las víctimas de desplazamiento  por hechos de violencia. De esta manera, afirmaron las entidades, se garantiza  la seguridad y el bienestar de las víctimas de desplazamiento como la  sostenibilidad del sector turístico en la región.    

     

9.                  En cuanto a las razones fácticas que acreditan la necesidad de las  medidas, las entidades listaron las siguientes: (i) violencia sistemática y  generalizada debido a la presencia de grupos armados ilegales que ha generado  un ambiente de permanente terror en la población civil por medio de homicidios  selectivos y masacres de líderes sociales, defensores de derechos humanos y  excombatientes en proceso de reincorporación; (ii) desplazamiento forzado de  comunidades enteras; (iii) ataques indiscriminados contra la población civil  mediante atentados con explosivos, secuestros y extorsiones; (iv) limitación a  la libertad de locomoción, al acceso a servicios básicos y al ejercicio de  derechos fundamentales debido al control territorial por parte de grupos  armados. Estas circunstancias traen para la población las siguientes  consecuencias: condiciones de vida precarias en campamentos improvisados o  zonas urbanas marginales, escasez de alimentos, agua potable y atención médica,  traumas psicológicos y mentales, riesgo de reclutamiento forzado de menores y  parálisis de la actividad económica de la región.    

     

10.             Así, las medidas contenidas en el Decreto Legislativo objeto de revisión  buscan poner la capacidad de hospedaje de los prestadores de servicios  turísticos de alojamiento al servicio de las necesidades de 50.959 personas  víctimas de desplazamiento forzado masivo, y de 6.059 personas localizadas en alojamientos  temporales ubicados en distintos municipios del departamento de Norte de  Santander. Puntualmente, con la modificación transitoria del artículo 53 de la  Ley 2068 de 2020[6],  se permite que los recursos del FONTUR sean utilizados para brindar auxilios,  subsidios o apoyos en el marco de estados de excepción y adoptar medidas  orientadas a atender la crisis, mitigar su impacto socioeconómico y recuperar  el sector del turismo. Esto guarda relación con el incentivo tributario para  quienes provean alojamiento gratuito a los desplazados, pues el alto número de  víctimas de este fenómeno exige la inmediata adopción de medidas para  protegerlas.    

     

11.             Por otra parte, las entidades indicaron que la conexidad entre las  medidas decretadas en el Decreto 117 de 2025 y Decreto 062 de 2025 está  acreditada, pues se trata de actuaciones diseñadas para abordar algunos de los  aspectos más críticos de la situación del Catatumbo. Ello, debido a que la  violencia ha provocado una caída drástica en el turismo al tiempo que el desplazamiento  forzado genera una gran demanda de alojamiento temporal. Por lo tanto, la  destinación de recursos del FONTUR así como el incentivo tributario para la  promoción del alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado  fomenta la solidaridad y contribuye a superar la crisis humanitaria.  Se trata  entonces de medidas que buscan mitigar los efectos negativos en el sector  turístico y contribuir con la atención de la población víctima de  desplazamiento.    

     

12.             En segundo lugar, las entidades explicaron que el artículo 53 de la Ley  2068 de 2020 autoriza la destinación de los recursos del FONTUR para brindar  apoyos en el sector turístico en los eventos relacionados con el estado de  emergencia y los desastres naturales. Sin embargo, esa posibilidad no se previó  en relación con la conmoción interior, razón por la que se requería la  modificación de la disposición para habilitar dicho mecanismo en la atención de  la grave perturbación del orden público y, de esta forma, atender la crisis  humanitaria que motivó la declaración del estado de excepción en el Catatumbo.    

     

13.             En tercer lugar, las entidades hicieron referencia a las cifras de  desplazamiento, así: (i) al 22 de enero de 2025 se registraron 36.137 víctimas  de desplazamiento[7],  de las cuales 16.482 se encontraban resguardadas en albergues en diferentes  municipio de Norte de Santander; (ii) al 28 de enero de 2025 se registraron  50.000 víctimas de desplazamiento forzado mientras que 28.549 estaban  confinadas; (iii) la gran mayoría de víctimas se desplazaron a los  municipios  de Cúcuta (15.086), Tibú (12.362) y Ocaña (9474), y por lo menos 12.520  personas se encuentran confinadas en los municipios de Tibú (10.206), San  Calixto (758), Ábrego (656), Convención (500), y Teorama (400). Finalmente,  explicaron que según el reporte de la Alcaldía de Cúcuta en ese municipio han  ingresado aproximadamente 22.000 personas víctimas de desplazamiento y solo se  ha podido gestionar el albergue transitorio de 2.800 personas en diferentes  hoteles de la ciudad.    

     

14.             En ese contexto, las entidades plantearon que las medidas previstas en  el decreto permiten otorgar subsidios y auxilios directos a los afectados por  la crisis, refuerzan las capacidades del Estado para atender de forma directa  aspectos de la crisis y con ello lograr la mitigación inmediata, permiten una  mejor coordinación entre las entidades involucradas en la atención humanitaria,  y aumentan la eficacia operativa al destinar el uso de recursos sin requerir  nuevas asignaciones presupuestales.    

     

15.             En cuarto lugar, las entidades hicieron referencia al marco normativo de  atención a las víctimas de desplazamiento forzado, particularmente a las  obligaciones del Gobierno nacional en la prevención del desplazamiento, la  atención humanitaria de las víctimas de esta situación y la mitigación de sus  efectos. Así, las entidades describieron los deberes y las competencias  relacionadas con la atención humanitaria (etapas, componentes, autoridades  competentes) y otras medidas de atención y reparación. Luego, precisaron que si  bien el marco normativo es robusto las capacidades institucionales son  insuficientes por la magnitud del desplazamiento.    

     

16.             En quinto lugar, las entidades señalaron que el beneficio tributario se  extiende por el tiempo máximo que dure el estado de conmoción interior y  agregan que el decreto no establece un número máximo de noches que podrán ser  descontadas “siempre y cuando los privados cubiertos por el Decreto le den  estricto cumplimiento”. Luego, efectuaron una aproximación sobre el costo de la  medida. En concreto, señalaron que en el Registro Nacional de Turismo en el  departamento de Norte de Santander están registrados 1005 establecimientos de  alojamiento, los cuales reportan, en su conjunto, una capacidad de 18.298  camas. Si se multiplica el número de camas disponibles por 90 días el total de  camas corresponde a 1.646.820 camas. Luego, si se calcula que la medida  prevista en el decreto abarque el 20% de la capacidad de hospedaje y se tome  como precio base por noche $40.000, el costo total de la medida corresponde a:  $13.174.560.000.    

     

17.             Para estas entidades, las medidas en cuestión cumplen con los principios  de finalidad, porque están directamente relacionadas con la superación de la  crisis y la prevención de su extensión; necesidad, debido a la insuficiencia de  los mecanismos ordinarios; proporcionalidad, teniendo en cuenta la gravedad de  la crisis y que las medidas no vulneran derechos fundamentales más allá de lo  necesario; temporalidad, toda vez que su duración está sujeta al tiempo  necesario para superar la crisis; y de no discriminación, ya que no fijan tratamientos  diferenciados arbitrarios.    

     

3.2.           Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas    

     

18.             La UARIV, como entidad encargada de  implementar la política pública de atención, asistencia y reparación integral a  las víctimas del conflicto armado interno, describió sus competencias y destacó  su función de coordinación e implementación de la entrega de la atención y  ayuda humanitaria para las víctimas de desplazamiento forzado. Esta atención es  un derecho de las víctimas y una medida que busca mitigar o suplir  temporalmente las carencias en el derecho a la subsistencia mínima derivadas del  desplazamiento forzado, garantizar los mínimos de alimentación, alojamiento y  salud de las víctimas de desplazamiento forzado, y analizar sus condiciones de  vulnerabilidad y capacidad monetaria para el goce efectivo de sus derechos.    

     

19.             Luego, la UARIV explicó las tres etapas de la atención humanitaria  (inmediata, de emergencia y de transición), las autoridades obligadas, la  extensión y alcance de cada etapa y los componentes que las integran.  Igualmente, esta entidad describió las rutas para el trámite de la atención  humanitaria, así como las disposiciones legales y reglamentarias que  desarrollan la atención humanitaria.    

     

20.              En relación con la articulación de las entidades y la integración de  medidas para la atención de las víctimas de desplazamiento forzado en el marco  del estado de conmoción interior, la Unidad señaló que las principales  obligadas para la ayuda y atención humanitaria a las víctimas del conflicto  armado en la etapa de inmediatez (que se extiende desde el momento de la  declaración hasta la inscripción en el RUV) son las alcaldías y,  subsidiariamente, las gobernaciones y la UARIV. En virtud del principio de  subsidiariedad y en atención a la magnitud del fenómeno de desplazamiento, la  unidad ha apoyado la atención humanitaria bajo el mecanismo de especie en la  región del Catatumbo, a través de la entrega de 5768 kits, los cuales  corresponden a 280.894 toneladas de alimentos, elementos de aseo, kit de  vajilla, cobijas, colchonetas, juegos de sábanas, toldillos, toallas, pilas,  linternas, velas y kits de cocina.    

     

21.             Finalmente, la UARIV indicó que las entidades territoriales receptoras  tienen como responsabilidad en la etapa de inmediatez garantizar los  componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos,  utensilios de cocina y alojamiento transitorio. Igualmente, las entidades con  altos índices de recepción de población víctima de desplazamiento forzado deben  desarrollar una estrategia masiva de atención, la cual, según la Directiva 022  de 2022 de la Procuraduría General de la Nación, debe incluir estrategias que  determinen el presupuesto necesario para la atención de la población víctima y  la apropiación de los recursos necesarios para los componentes de atención y  ayuda humanitaria inmediata.    

4.     Intervenciones    

     

22.             En el trámite de constitucionalidad se recibieron cinco intervenciones,  en las cuales se plantearon las siguientes posturas sobre la constitucionalidad  del Decreto Legislativo 117 de 2025:    

     

Tabla 1 – Síntesis de las intervenciones    

Interviniente                    

Postura   

FONTUR                    

     

Exequibilidad   

Dirección de    Impuestos y Aduanas Nacionales   

Ministerio de    Comercio, Industria y Turismo   

Fundación para el    Estado de Derecho                    

Inexequibilidad   

Harold Sua Montaña                    

Inexequibilidad[8]    

     

23.             El MINCIT, el FONTUR y la DIAN señalaron que el Decreto Legislativo es  constitucional por las siguientes razones:    

     

24.             El Decreto cumple con los requisitos formales, pues: (i) cuenta con la  firma del presidente, 15 ministros y 4 funcionarios encargados de las funciones  ministeriales; (ii) se expidió con fundamento en las facultades derivadas de la  declaratoria del estado de conmoción interior; (iii) cuenta con una motivación;  y (iv) las medidas tienen carácter transitorio y su ámbito territorial está  definido al circunscribirse al departamento de Norte de Santander.    

     

25.             El Decreto tiene la finalidad de mitigar los efectos derivados de  la grave perturbación del orden público. Particularmente, las medidas buscan  otorgar atención a las víctimas de desplazamiento forzado y ofrecer un apoyo a  los prestadores de servicios turísticos. De esta manera, se articulan la  atención a las víctimas de desplazamiento y la mitigación del impacto económico  de la crisis en el sector turismo.    

     

26.             El Decreto guarda conexidad material con las causas de la  declaratoria del estado de conmoción interior, debido a que buscar mitigar  tanto la crisis humanitaria como el desplome del sector del turismo ocasionados  por la grave perturbación del orden público que se ha presentado en la región  del Catatumbo.    

     

27.             El Decreto cuenta con una motivación suficiente en la que se  exponen las circunstancias fácticas y las razones jurídicas en las que se  sustentan las medidas.    

     

28.             Las medidas no establecen distinciones arbitrarias ni  discriminatorias entre los ciudadanos. Al respecto, la DIAN enfatizó que el  beneficio tributario previsto se basa en un criterio de diferenciación válido y  admisible, toda vez que se otorga en contraprestación a quienes voluntariamente  asumen un papel activo en la superación de la crisis, mediante la provisión de  alojamiento gratuito para las víctimas de desplazamiento. Así, esta medida no  incurre en ningún trato discriminatorio injustificado.    

     

29.             Las medidas no transgreden derechos intangibles ni contradicen  las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables a los  estados de excepción.    

     

30.             Las medidas cumplen el requisito de necesidad, debido a que  amplían la capacidad de respuesta del Estado frente a una situación de  desplazamiento masivo que exige brindar medidas de atención inmediata, la cual  incluye satisfacer requerimiento de alojamiento temporal. Sobre este punto, el MINCIT  y la DIAN pusieron de presente que los mecanismos ordinarios que contempla el  ordenamiento jurídico resultan insuficientes para responder de manera inmediata  y adecuada a la crisis humanitaria propiciada por la grave perturbación del  orden público.    

     

31.             Las medidas son proporcionales a la gravedad de la crisis. Se  trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que están  causando la crisis que se persigue mitigar. En particular, la DIAN destacó que  el carácter transitorio del beneficio tributario circunscribe su aplicación al  periodo de vigencia de la conmoción interior, y que, en términos generales, el Decreto  no impone cargas irrazonables, sino que logra un equilibrio entre la protección  de la población afectada, la estabilidad económica regional y el respeto por el  ordenamiento jurídico.    

     

32.             Las medidas no contradicen la Constitución ni el marco de  referencia de la actuación del Gobierno bajo el estado de conmoción interior  establecido en los artículos 34, 36 y 38 de la Ley 137 de 1994. En relación con  la compatibilidad de las medidas con algunos postulados constitucionales  específicos, se hicieron las siguientes consideraciones particulares:    

     

33.             En primer lugar, la DIAN señaló que el beneficio que se reconoce a los  prestadores del servicio de hospedaje que brinden alojamiento gratuito a las  víctimas es compatible con el mandato de equidad tributaria, pues se trata de  una distinción justificada que beneficia a quienes participan activamente en la  atención de la crisis. Para la entidad, la medida prevé un tratamiento especial  proporcionado a quienes asumen un papel activo en la superación de la crisis,  sin generar un privilegio injustificado frente a otros contribuyentes. Así, se  reconoce la contribución de los prestadores de servicios turísticos al atender  a la población desplazada, se compensa parcialmente ese esfuerzo y se evitan  distorsiones en el mercado.    

     

34.             En segundo lugar, la DIAN indicó que la medida relacionada con el  descuento tributario cumple el principio de legalidad. Ello, debido a que el  decreto en los parágrafos 1 a 6 del artículo 2 establece con precisión los  requisitos de acceso al beneficio tributario, así como los límites a los que se  sujeta. Por lo tanto, la medida cumple el requisito de legalidad y no comporta  un trato injustificado. Finalmente, la DIAN manifestó que el decreto no  contempla ninguna medida confiscatoria, no desmejora los derechos sociales de  los trabajadores, como tampoco limita ni mucho menos suspende derechos humanos  o libertades fundamentales.    

     

35.             En cuanto al juicio de incompatibilidad, el FONTUR señaló que las  medidas no suspenden leyes, razón por la que no es necesario adelantar este  examen.    

     

     

37.             Para esta Fundación, no se supera el juicio de finalidad porque las  medidas contenidas en el decreto examinado (i) desconocen que los mecanismos  ordinarios prevén la atención humanitaria inmediata para las víctimas de  desplazamiento forzado, con una clara delimitación funcional entre autoridades  del orden nacional y local; (ii) recaen únicamente sobre el componente de  alojamiento de la atención humanitaria inmediata de la población desplazada, y  no tienen en cuenta otros aspectos necesarios para que dicha atención sea  integral; y (iii) pasan por alto que el Gobierno no puede delegar en los  privados su responsabilidad en materia de atención de la población desplazada.  Por consiguiente, no se evidencia que las medidas busquen afrontar las causas  de la crisis o detener sus efectos.    

     

38.             Tampoco se satisface el juicio de conexidad material. Además de  que, como se indicó, las medidas no brindan una atención humanitaria integral a  la población desplazada sino que trasladan a los privados la responsabilidad de  brindar soluciones de alojamiento sin estándares mínimos de cobertura y  calidad, la habilitación del uso de los recursos del FONTUR sin una asignación  concreta para la atención humanitaria de los desplazados desconoce el propósito  del estado de excepción declarado. Esto, para la Fundación, implica que las  medidas no se orientan a solucionar las causas de la conmoción interior.    

     

39.             Según la interviniente, el decreto bajo examen no cuenta con motivación  suficiente toda vez que sus consideraciones no precisan cómo las medidas  previstas son conducentes e imprescindibles para restablecer la seguridad o  mitigar los efectos de la crisis. En particular, la interviniente señaló que (i)  la destinación de recursos del FONTUR y los incentivos tributarios no son  estrategias que permitan conjurar la alteración del orden público; (ii) el  Decreto Legislativo 117 de 2025 carece de un sustento fáctico que justifique  las medidas que en él se adoptan; y (iii) la norma no prevé una ruta clara para  el acceso a los establecimientos de alojamiento.    

     

40.             Frente al juicio de ausencia de arbitrariedad, la Fundación para  el Estado de Derecho señaló que, si bien las medidas del decreto en cuestión no  vulneran derechos fundamentales ni interfieren en el funcionamiento de las  ramas del poder público, sí siembran interrogantes en cuanto a la reasignación  de los recursos fiscales y la falta de claridad sobre la reglamentación de los  auxilios turísticos, lo cual puede afectar la eficacia de la medida y su  impacto en la atención de la crisis humanitaria.    

     

41.              En relación con el juicio de necesidad, la interviniente señaló  que (i) no se cumple la necesidad fáctica porque la modificación del uso de los  recursos del FONTUR y los incentivos tributarios a particulares para que  brinden alojamiento temporal en hoteles no son medidas que se dirijan a  fortalecer la seguridad, mitigar los enfrentamientos armados o proteger a la  población civil; y (ii) tampoco se satisface la necesidad jurídica toda vez que  el ordenamiento cuenta con disposiciones que permiten responder a la crisis  humanitaria sin necesidad de acudir al estado de excepción, previstas en las  Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, así como en los Decretos 4802 de 2011 y 2569  de 2014.    

     

42.             La Fundación también sostuvo que tampoco se cumple con el juicio de proporcionalidad  porque, como ya se indicó, las medidas contenidas en el Decreto 117 de 2025 no  son estrictamente adecuadas ni necesarias para conjurar la crisis.  Por lo tanto,  el impacto de tales medidas es desproporcionado en relación con los objetivos que  se propone alcanzar.    

     

43.             Además de lo expuesto, la interviniente manifestó que el Decreto 117 de  2025 (i) compromete el principio de supremacía constitucional porque hace uso  de un mecanismo de excepción para regular situaciones que no se relacionan con  las causas de la conmoción; (ii) desconoce el principio de legalidad porque no  cumple con las exigencias de la Ley 137 de 1994; (iii) afecta el principio de  separación de poderes porque interfiere con materias ya reguladas por el  legislador ordinario; (iv) vulnera el principio de estabilidad macroeconómica y  de políticas de largo plazo por cuanto modifica la destinación del impuesto  nacional con destino al turismo y del impuesto sobre la renta sin haber  previsto sus consecuencias fiscales y económicas.    

     

44.             Por último, el ciudadano Harold Eduardo Súa Montaña hizo las siguientes  manifestaciones: (i) no se cumple con el requisito de que el decreto  legislativo esté firmado por todos los ministros, porque no figura la firma de  la funcionaria Paola Andrea Vásquez Restrepo; (ii) los requisitos fijados por  la jurisprudencia constitucional para el examen de los decretos legislativos se  aparta parcialmente del artículo 84 superior en concordancia con la  jurisprudencia interamericana, según la cual las condiciones y circunstancias  que autorizan restringir un derecho humano deben estar claramente previstas en  la ley; (iii) el artículo 1° del Decreto 117 de 2025 no busca impedir la  extensión de los efectos de la situación que dio lugar a la conmoción interior;  (iv) en caso de que la Corte declare la inexequibilidad del decreto que declaró  la conmoción interior, el presente decreto de desarrollo sería inconstitucional  por consecuencia.    

     

5.     Concepto  del procurador general de la Nación    

     

45.             El procurador general de la Nación señaló en primer lugar que, en su  criterio, los elementos fijados por la jurisprudencia de esta Corporación para  la revisión de constitucionalidad de las declaratorias de emergencia económica,  social o ecológica también pueden emplearse para analizar el presente decreto  de desarrollo expedido en el marco de una conmoción interior. Bajo esta premisa,  el procurador general se pronunció sobre el cumplimiento de los requisitos  formales y materiales en el asunto bajo examen, de la siguiente manera.    

     

46.             En relación con los requisitos formales, el procurador general  destacó que el Decreto 117 de 2025 fue suscrito por los 19 ministros del  despacho (titulares o en encargo), se encuentra motivado, satisface el  requisito de temporalidad y fue remitido a la Corte dentro del primer día hábil  siguiente a su expedición. Sin embargo, no sucede lo mismo con la exigencia de  territorialidad porque (i) no existe una disposición específica que delimite el  ámbito de aplicación de las medidas; (ii) el considerando 7 parece  circunscribir tales medidas a la región del Catatumbo, al área metropolitana de  Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González en el Cesar; a su vez, (iii)  el considerando 13 y el artículo 2 del decreto dan a entender que la medida allí  regulada se extiende a todos los municipios de Norte de Santander, incluso 23  municipios que no fueron objeto de la declaratoria de conmoción interior; (iv)  el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 excluye a los referidos municipios  cesarenses, pese a que estos sí quedaron incluidos dentro de la declaratoria de  conmoción interior.    

     

47.             El procurador general prosiguió con el análisis de los requisitos  materiales. Respecto de los juicios de finalidad y conexidad material  externa, este funcionario destacó que la región del Catatumbo se ha visto  afectada por una grave perturbación del orden público, la cual propició una  crisis humanitaria que desbordó las capacidades institucionales. Además, dicha  perturbación ha tenido un crecimiento importante, pues, de acuerdo con el  boletín 65 del Puesto de Mando Unificado, la cifra de personas desplazadas pasó  de 36.137 al 21 de enero de 2025 a 61.565 al 29 de marzo de 2025, lo que  representa un incremento del 70%. El incremento en el número de víctimas de  desplazamiento también ha sido documentado por la UARIV y por la Oficina de las  Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios. Para el  procurador general, las medidas contenidas en el decreto bajo examen sí están  directamente encaminadas a impedir la extensión de los efectos derivados de la  afectación del orden público como el desplazamiento forzado masivo y la  afectación del sector turismo.    

     

48.             En cuanto a los juicios de conexidad material interna y motivación  suficiente, el procurador general manifestó que se cumplen pues las  medidas adoptadas se fundamentan en la parte considerativa del Decreto 117 de  2025, en la que se detallan tanto su objeto como su finalidad. Tras reseñar la  motivación del citado decreto, el interviniente afirmó la adopción de las  medidas ya referidas se justifica como una manera de incentivar que los  prestadores de servicios turísticos de alojamiento ofrezcan alternativas  temporales a personas víctimas de desplazamiento, y al mismo tiempo obtener un  beneficio tributario en contraprestación en tiempos en los que el turismo se ha  visto amenazado.    

     

49.             Frente a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad,  el procurador general consideró que se superan, pues las medidas previstas en  el decreto examinado no afectan derechos fundamentales ni derechos intangibles,  no interrumpen el funcionamiento de las ramas del poder público y no  interfieren en el ejercicio de las funciones de acusación y juzgamiento. En  similar sentido, el interviniente afirmó que también se satisfacía el juicio de  incompatibilidad porque la norma aludida no suspende la aplicación de  ninguna ley.    

     

50.             Por otra parte, el procurador general indicó que el Decreto 117 de 2025  supera parcialmente el juicio de necesidad. De un lado, el artículo 1° referido  al cambio de destinación de los ingresos fiscales del FONTUR es necesario para  brindar auxilios a los prestadores de servicios turísticos afectados, recuperar  áreas afectadas y reparar infraestructuras de viviendas y alojamientos  turísticos, teniendo en cuenta que el sector del turismo ha sido afectado de  manera importante debido a la grave perturbación del orden público, y que varios  hoteles han brindado albergue a la población desplazada. Adicionalmente, el  Gobierno nacional no incurrió en un error manifiesto de apreciación sobre la  idoneidad de la medida, pues esta se muestra útil para impedir la extensión de  los efectos adversos de la crisis en el sector del turismo de la región. En  este sentido, se acredita la necesidad fáctica de la medida en cuestión.    

     

51.             Por lo demás, la medida contenida en el artículo 1° del Decreto bajo  examen es necesaria desde el punto de vista jurídico ya que la redacción  original del artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 no permite destinar los  ingresos fiscales del FONTUR a conjurar los efectos adversos de la conmoción  interior. Sobre este punto, el procurador general puntualizó que el artículo 38  de la Ley 137 de 1994 debe interpretarse en sentido amplio, lo que implica que  el Gobierno nacional no solo está facultado para crear contribuciones fiscales  o parafiscales en el marco de la conmoción interior sino también para modificar  la destinación de las ya existentes.    

     

52.             De otro lado, el procurador general consideró que el beneficio  tributario contenido en el artículo 2° del Decreto 117 de 2025 es necesario  desde el punto de vista fáctico, ya que incentiva la generación de soluciones  inmediatas de alojamiento a la población desplazada debido a la grave  perturbación del orden público, al tiempo que alivia la situación económica del  sector hotelero, también aquejado por dicha circunstancia. No obstante, la  medida no resulta útil para atender los efectos de la crisis en los municipios  de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar, ya que estos fueron  excluidos de su ámbito de aplicación a pesar de que también son receptores de  la población víctima de desplazamiento forzado y quedaron cobijados por la  declaratoria de conmoción interior.    

     

53.             El procurador general también manifestó que el artículo 2° del Decreto  en cuestión aplica a 23 municipios de Norte de Santander que están por fuera  del marco territorial de la declaratoria de conmoción interior. Sin embargo, la  medida en todo caso es necesaria porque la capacidad hotelera en los municipios  objeto de la declaratoria puede no estar disponible debido a la grave  afectación del orden público.    

     

54.             En cuanto a la necesidad desde el punto de vista jurídico, el  funcionario indicó que la medida cumple con esta exigencia por cuanto no existe  en el ordenamiento jurídico una norma de rango legal que prevea el beneficio  tributario que aquella regula. El procurador recordó que la Corte  Constitucional ha admitido que, en el marco de un estado de excepción y con el  fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el Gobierno  puede asumir la función de crear exenciones, deducciones y descuentos  tributarios, que de ordinario le corresponde al Legislador.    

     

55.             Respecto del juicio de proporcionalidad, el procurador general examinó  las medidas por separado. Para este funcionario, este requisito se cumple respecto  de la medida consagrada en el artículo 1° del decreto, que permite destinar las  contribuciones parafiscales percibidas por el FONTUR (cuyo recaudo superó los  $146.000.000.000,00 en 2024) para atender situaciones que han dado lugar a la  declaratoria de un estado de excepción, ya que asegura recursos para los  prestadores de servicios turísticos afectados por la crisis. El procurador  general destacó que la conmoción interior ha generado consecuencias para el sector  del turismo, que justifican el reconocimiento de apoyos económicos a los  afectados. Además, el Gobierno no pretende emplear tales recursos en  situaciones distintas a la que dio lugar a la declaratoria de la conmoción  interior, y se respeta la naturaleza de las contribuciones parafiscales porque  el tributo en todo caso beneficia al sector turismo, es decir, se conserva su  destinación inicial.    

     

56.             De otra parte, el procurador general consideró que el incentivo  tributario contemplado en el artículo 2° del Decreto solo cumple parcialmente  el juicio de proporcionalidad. El interviniente reconoció que el Gobierno está  facultado para adoptar medidas tributarias en el marco de la conmoción interior,  y que la norma examinada define adecuadamente los elementos necesarios para la  procedencia del beneficio, además que cumple una doble función económica y  humanitaria, y establece mecanismos para evitar abusos en su aplicación.  Adicionalmente, el procurador general resaltó que la jurisprudencia de esta  Corporación ha establecido que no se viola el artículo 338 superior cuando una  norma se aplica en el mismo periodo fiscal de su expedición para beneficiar al  contribuyente, y que el provecho que obtendrá el Estado es superior a los  ingresos que dejará de percibir por cuenta beneficio tributario que la norma  reconoce.    

     

57.             El procurador también manifestó que la medida responde al principio de  solidaridad, se ajusta a la función social de la empresa. Además, resulta  equilibrada en cuanto exige que los posibles destinatarios del incentivo  tributario figuren como activos en el Registro Nacional de Turismo, y permite  probar la prestación del servicio de alojamiento gratuito a víctimas de  desplazamiento tanto con la inscripción en el Registro Único de Víctimas como  con la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público u otras  autoridades competentes.    

     

     

59.             Por último, el procurador general señaló que el decreto supera los  juicios de (i) no contradicción específica porque no viola la  Constitución ni los tratados internacionales; (ii) no discriminación  toda vez que sus medidas no generan tratos desiguales basados en criterios  sospechosos; y (iii) prohibición de investigación o juzgamiento de civiles  por militares pues sus medidas no otorgan ninguna competencia en este  sentido.    

     

60.             Con base en lo expuesto, el procurador general solicitó a la Corte  declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 117 de 2025, en el entendido  de que la medida contemplada en su artículo 2° se extiende a los municipios de  Río de Oro y González en el departamento del Cesar.    

     

    II.             CONSIDERACIONES    

     

6.     Competencia    

     

61.             De conformidad con los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de  la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corte es  competente para revisar y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo  117 de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades  propias del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo  62 de 2025.    

     

7.     Cuestión  preliminar: exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 e  inconstitucionalidad por consecuencia    

     

62.             Con la expedición del Decreto Legislativo 62 de del 24 de enero de 2025,  el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior por 90 días en la  región del Catatumbo (Norte de Santander)[9],  los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro  y González (estos dos últimos en el departamento del Cesar). El Gobierno  justificó la declaratoria del estado de excepción en la grave perturbación del  orden público que se presentó en el Catatumbo al inicio del presente año, la  cual, a su juicio, fue ocasionada por la concurrencia de múltiples circunstancias,  algunas coyunturales y otras estructurales.    

     

63.             Mediante la Sentencia C-148 de 2025 esta Corporación revisó la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025, y declaró su  exequibilidad parcial. La Corte consideró que no todos los hechos y  consideraciones invocados por el Gobierno para declarar la conmoción interior  satisfacían el presupuesto valorativo, toda vez que correspondían a problemas  estructurales. A continuación se precisan las circunstancias en las que la  Corte fundó la exequibilidad parcial tras concluir que su carácter extraordinario  sí justificaba la declaratoria de conmoción interior, y aquellas que, a pesar  de su gravedad, no lo ameritaban por tratarse situaciones crónicas que debían  atenderse a través de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento  jurídico.    

     

Tabla 2 – Sentencia C-148 de 2025: decisión sobre las  circunstancias fácticas invocadas por el Gobierno para justificar la conmoción  interior    

Exequibilidad                       

Inexequibilidad      

(i) Intensificación de los enfrentamientos entre el Ejército de    Liberación Nacional (ELN), y otros grupos armados organizados residuales    (GAOr), así como ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada    contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz (AFP) con    las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)    

     

(ii) Crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados    (internos y transfronterizos) y confinamientos masivos que desbordaron la    capacidad institucional del Estado                    

(i) Presencia histórica del ELN, GAOr y grupos delincuenciales    organizados (GDO).    

     

(ii) Concentración de cultivos ilícitos    

     

(iii) Deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa    Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)    

     

(iv) Necesidades básicas insatisfechas de la población por    insuficiencia en la política social    

     

(v) Daños a la infraestructura energética y vial y afectaciones a las    operaciones del sector de hidrocarburos    

     

64.             En razón a esta diferenciación hecha por la Corte, en el numeral primero  de la parte resolutiva de la Sentencia se advirtió que la exequibilidad parcial  de la conmoción interior “solo incluye aquellas medidas que sean necesarias  para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los  derechos y las garantías fundamentales de la población civil [que incluye a los  firmantes del AFP], y la financiación para estos propósitos específicos”[10].  Por lo tanto, de manera preliminar es necesario establecer si respecto de las  medidas adoptadas en desarrollo del estado de conmoción interior se ha  configurado la inconstitucionalidad por consecuencia.    

     

65.             La Corte ha definido esta figura como “una modalidad de efecto en la  validez”[11]  de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional. Según ella, la  inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción implica la  inexequibilidad de los decretos que lo desarrollan, al quedar estos sin  sustento jurídico que justifique su existencia.    

     

     

67.             Para estos efectos, es preciso tener en cuenta que la Corte ha insistido  en que las medidas presupuestales y tributarias adoptadas en el marco del  estado de excepción deben estar directa y específicamente orientadas a superar  la crisis[12],  pues solo esto justificaría que el Ejecutivo unilateralmente modifique la  destinación que el Legislador quiso darle a un recurso público. Con ello se  busca evitar que, por la vía del estado de excepción, el Ejecutivo usurpe las  competencias ordinarias del Congreso para hacer las leyes, y regule asuntos que  en realidad no están dirigidos a solventar la crisis. En tiempos de  anormalidad, el cumplimiento de esta condición es indispensable para  salvaguardar la democracia, la separación de poderes y, tratándose de medidas  de carácter presupuestal, el principio de la legalidad del gasto[13].    

     

68.             En presente caso, la Corte constata que el Decreto 117 de 2025 incorpora  dos medidas sustanciales: de un lado, la ampliación de la destinación de los  ingresos fiscales del FONTUR (artículo 1°) y, de otro, un descuento tributario  dirigido a los operadores de alojamiento turístico que brinden alojamiento  gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado (artículo 2°). Por otra  parte, también debe considerarse que, según su parte motiva, el Decreto en  cuestión se expidió con los objetos de (i) atender la crisis humanitaria  generada por el desplazamiento masivo de personas y (ii) beneficiar a los  operadores turísticos afectados por la crisis generada por la perturbación del  orden público.    

     

69.             A partir de lo resuelto en la Sentencia C-148 de 2025, es claro que la atención  de la crisis humanitaria generada por el desplazamiento masivo de personas se  corresponde con las causas de la declaratoria de conmoción interior que la  Corte encontró exequibles. Por el contrario, los alivios a la situación  económica de los operadores turísticos no se relacionan con el fortalecimiento  de la fuerza pública, la protección de los derechos y garantías fundamentales  de la población civil ni con la consecución de recursos para tales efectos,  razón por la cual no constituye justificación válida para las medidas de desarrollo  de la conmoción interior.    

     

70.             Bajo esta comprensión, la Corte encuentra que el artículo 1° del Decreto  bajo estudio es inconstitucional por consecuencia porque la ampliación de la  destinación de los ingresos fiscales del FONTUR no está dirigida a resolver ninguna  de las situaciones que quedaron comprendidas dentro de la exequibilidad parcial  de la declaratoria de conmoción interior (Sentencia C-148 de 2025). Ello es así  por las razones que se precisan a continuación.    

     

71.             El FONTUR, cabe recordarlo, es un patrimonio autónomo sin personería  jurídica, regulado por las leyes 300 de 1996[14],  2068 de 2020[15]  y sus normas modificatorias y reglamentarias, cuyos recursos están destinados a  la “ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin  de incrementar el turismo interno y receptivo”[16],  así como a “financiar la ejecución de políticas de prevención y campañas para  la erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad”[17].  Así, el Gobierno nacional despliega acciones encaminadas a promover el  desarrollo del sector económico del turismo a través de dicho Fondo[18].    

     

72.             El artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 permite destinar los ingresos  fiscales del FONTUR a apoyar a prestadores de servicios turísticos inscritos en  el Registro Nacional de Turismo que hubiesen sido afectados por una  declaratoria de estado de emergencia o de situación de desastre nacional,  regional o local. En concreto, esta disposición autoriza la utilización de tales  recursos para brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores, recuperar  áreas turísticas y reparar la infraestructura de los prestadores afectados por  tales situaciones de emergencia o desastre. Por su parte, el Decreto  Legislativo 117 de 2025 modificó el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 en los  siguientes términos:    

     

Tabla 3 –  Modificaciones introducidas por el artículo 1° del Decreto Ley 117 de 2025    

(se subrayan los apartados modificados)    

Ley 2068 de 2020, art. 53     

(disposición original)                       

Decreto Ley 117 de 2025, art. 1     

(disposición modificada)      

Destinación de los recursos del impuesto nacional    con destino al turismo. Los    Ingresos fiscales de FONTUR, en caso de declaratoria de estado de emergencia    o situación de desastre del orden nacional, departamental, distrital o    municipal, podrán ser usados, destinados o aportados para lo siguiente:    

     

1. Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de    servicios turísticos afectados.    

     

2. Recuperación de áreas afectadas en las que se desarrollen    actividades de turismo.    

     

3. Reparación de infraestructura de prestadores de servicios    turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos.    

     

Los prestadores de servicios turísticos beneficiados deberán contar    con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo.    

     

Parágrafo. Para el apoyo a personas que no estén Incluidas en    el Registro Nacional de Turismo, se realizará un censo de la población y    empresas afectadas que desarrollen actividades asociadas al turismo en el    lugar de ocurrencia del desastre, con apoyo de la Unidad de Gestión del    Riesgo. La fuente de esta Información será el Registro Único de Damnificados.    Previa la recepción del apoyo los potenciales beneficiados deberán    inscribirse en el Registro Nacional de Turismo.                    

Destinación de los recursos del impuesto nacional    con destino al turismo. Los    ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de emergencia,    conmoción interior o situación de desastre, podrán ser usados,    destinados o aportados para lo siguiente:    

     

     

1. Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de    servicios turísticos afectados.    

     

2. Recuperación de áreas afectadas en las que se desarrollen    actividades de turismo.    

     

3. Reparación de infraestructura de prestadores de servicios    turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos.    

     

Los prestadores de servicios turísticos beneficiados deberán contar    con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo.    

     

73.             Como se puede apreciar, las modificaciones sustanciales del Decreto Legislativo  117 de 2025 a la norma original consistieron en (i) la inclusión de la  expresión “conmoción interior” en el primer inciso del artículo (ii) la  supresión de la expresión “del orden nacional, departamental, distrital o  municipal” de dicho inciso; y (iii) la eliminación del parágrafo del artículo  53 de la Ley 2068 de 2020, que establecía ciertos requisitos para poder  entregar apoyos a prestadores de servicios turísticos no inscritos en el  Registro Nacional de Turismo.    

     

74.             Los efectos sustanciales de tales modificaciones son dos. En primer  lugar, se permite la utilización de los ingresos fiscales del FONTUR para  apoyar a los prestadores de servicios turísticos afectados por la grave  perturbación del orden público que motivó la declaratoria del estado de  conmoción interior, en los supuestos específicos señalados en los numerales 1 a  3 del artículo. En segundo lugar, se eliminaron los requisitos del censo y la  inscripción en el Registro Nacional de Turismo para extender los apoyos a  prestadores turísticos no incluidos en dicho registro. Por otra parte, la  supresión de la expresión “del orden nacional, departamental, distrital o  municipal” no comporta ningún cambio, pues en ambos escenarios se entiende que  la norma aplica en todo el territorio nacional.    

     

75.             Ahora bien, la parte motiva del Decreto 117 de 2025 justificó la medida  específica de modificar la destinación de los ingresos del FONTUR en la  necesidad de atender la crisis humanitaria mediante la provisión de soluciones  dignas de vivienda temporal para la población desplazada en los hoteles y alojamientos  del departamento de Norte de Santander, y, al mismo tiempo, mitigar la  afectación económica del sector turismo en dicha región a través de auxilios,  subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos. Así lo evidencian  los siguientes apartados de la parte motiva del Decreto 117 de 2025:    

     

“Que, en el contexto actual del Catatumbo, donde las  circunstancias que motivaron la declaratoria de la conmoción interior han  exacerbado las condiciones de violencia y vulnerabilidad social, es imperativo  ampliar la destinación de recursos de los ingresos fiscales de que trata la  mencionada ley, al estado de excepción actual y así atender las necesidades  humanitarias inmediatas, ya que la crisis actual ha dejado familias en  condiciones críticas, tornándose urgente y necesario otorgar refugio para los  desplazados de la región en la cual se ha decretado el estado de conmoción  interior.    

“Que en la actualidad la Ley 2068 de 2020 en su  artículo 53, establece que los ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria  de estado de emergencia o situación de desastre del orden nacional,  departamental, distrital o municipal, podrán ser usados, destinados o aportados  para brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios  turísticos afectados; para mitigar el impacto económico y social negativo de la  emergencia y adoptar medidas orientadas a atender la crisis e impulsar la  recuperación de este importante sector de la economía.    

“Que la integración de medidas económicas, en este  caso de Fontur, que permitan el uso temporal de recursos para la  infraestructura de alojamiento para atender crisis humanitarias puede ser parte  de una estrategia más amplia de turismo sostenible, donde se promueva un  equilibrio entre la atención a necesidades sociales y el desarrollo económico  del sector.    

“Que la ocupación de hoteles por desplazados genera  una mayor demanda de servicios básicos, como agua, electricidad y atención  médica. Esto puede sobrecargar las infraestructuras locales y requerir una  respuesta coordinada entre el sector turístico y las autoridades locales para  garantizar que los desplazados reciban los servicios necesarios, razón por la  cual, al habilitar recursos que permitan auxilios, se podrá garantizar una  mayor respuesta efectiva al estado de conmoción interior”.    

     

76.             De esta motivación se infiere que, a juicio del Gobierno, se requiere  acceder a los recursos del FONTUR para atender la crisis humanitaria mediante  la provisión de soluciones dignas de vivienda temporal para la población  desplazada en los hoteles y alojamientos del departamento de Norte de  Santander, y, al mismo tiempo, mitigar la afectación económica del sector  turismo en dicha región a través de auxilios, subsidios o apoyos a los  prestadores de servicios turísticos. Este doble objeto también fue corroborado  por el MINCIT[19]  y el FONTUR[20]  en sus respectivos escritos de intervención.    

     

77.             No obstante, para la Corte es evidente que la medida de ampliar la  destinación de los recursos del FONTUR para la atención de la conmoción  interior no está en realidad encaminada a solventar la crisis humanitaria, toda  vez que sus beneficiarios directos son los operadores turísticos y no las personas  desplazadas. Ello es así por las siguientes razones.    

     

78.             Primero, el artículo 1° del Decreto 117 de 2025 amplió los escenarios en  los que es posible emplear los recursos del FONTUR (antes emergencias y  desastres, ahora también estado de conmoción interior), pero no modificó las  normas que establecen que el objeto primordial de dicho patrimonio autónomo,  que no es otra que la de promover el desarrollo del turismo, como quedó  expuesto en el fundamento 71 de esta Sentencia.    

     

79.             Segundo, el precitado artículo 1° del Decreto 117 de 2025 tampoco hizo  ninguna modificación en cuanto a los supuestos en los que es posible emplear  los recursos del FONTUR en casos de emergencia, desastre y -ahora- conmoción  interior, previstos en la redacción original del artículo 53 de la Ley 2068 de  2020. Esto implica que la posibilidad de destinar los ingresos fiscales del  FONTUR para atender el estado de conmoción interior en todo caso quedó  circunscrita a tres eventos específicos: (i) brindar apoyo económico a los  prestadores de servicios turísticos afectados, (ii) recuperar las áreas  turísticas afectadas y (iii) reparar la infraestructura de los prestadores de  servicios turísticos, tales como viviendas y alojamientos.    

     

80.             Los primeros dos eventos no guardan ninguna relación con los hechos y  consideraciones que justificaron la declaratoria de la conmoción interior, pues  se dirigen a aliviar la situación económica de un sector productivo y a  recuperar las áreas en donde se desarrolla el turismo. Podría pensarse que el  tercer evento (reparación de la infraestructura de los operadores turísticos)  sí permitiría aumentar la capacidad hotelera para alojar a la población  desplazada, pero la Corte no encuentra que ese sea el objeto específico de la  norma, pues no hace ninguna indicación o precisión en torno al tipo de  reparaciones que podrían efectuarse, como para poder inferir que su objeto se  relaciona directamente con la premura de atender las necesidades inmediatas de  la población desplazada. Esto evidencia que la medida en cuestión fue concebida  y diseñada para beneficiar a los operadores del sector turismo y no para  atender la crisis humanitaria.    

     

81.             Tercero, si bien algunas de las consideraciones del Decreto transcritas  en el fundamento 75 de esta Sentencia señalan que la ocupación hotelera por  parte de la población desplazada “puede” sobrecargar las “infraestructuras  locales” debido al aumento en la demanda de agua, energía eléctrica y atención  médica, tal hipótesis no explica la entrega de recursos a los operadores  turísticos, que no son proveedores de tales servicios. Además, el propio  Decreto más adelante afirma que    

     

“en la actualidad, en Norte de Santander, los hoteles  están hospedando un total de 2.122 desplazados por la violencia en la región  del Catatumbo, lo cual demuestra que el sector se encuentra en la capacidad  de facilitar el alojamiento de las personas desplazadas, medida que redunda  adicionalmente en que estas instalaciones puedan operar de manera sostenible y  responsable durante este periodo crítico”[21].    

     

82.             Luego, si de lo que se trata es de aprovechar la infraestructura  turística existente y disponible para proveer el alojamiento de la población  víctima de desplazamiento como el propio Decreto lo reconoce, no es claro a qué  obedecería la medida de destinar recursos del FONTUR para efectuar reparaciones  a dicha infraestructura.    

     

83.             Todo lo anterior muestra que la posibilidad de que la población  desplazada se beneficie directamente de la medida es una mera eventualidad,  porque (i) los recursos del FONTUR mantienen su propósito original de promover  el turismo; (ii) no existe ninguna precisión normativa que permita entender que  la posibilidad de invertir los recursos del Fondo en la reparación de la  infraestructura de viviendas y alojamientos turísticos esté circunscrita a  obras requeridas para atender la crisis humanitaria y (iii) el propio Decreto  reconoce que existe una infraestructura hotelera con capacidad para atender a  la población desplazada. Esto impide concluir que la ampliación de la  destinación de los ingresos fiscales del FONTUR esté verdaderamente dirigida a  la atención de la crisis humanitaria generada por la grave perturbación del  orden público. Por el contrario, esta medida se orienta a aliviar la situación  de los operadores turísticos, lo cual está claramente por fuera de los hechos y  circunstancias que la Corte encontró como justificaciones válidas para la  declaratoria del estado de conmoción interior.    

     

84.             En contraste, a partir de lo resuelto  en la Sentencia C-148 de 2025, es claro que el incentivo tributario previsto en  el artículo 2 tiene una relación directa y evidente con las circunstancias y el  tipo de medidas que se consideraron exequibles respecto del decreto matriz.  Este beneficio tributario consiste en un descuento en el impuesto de renta para  los prestadores de servicios de alojamiento turístico equivalente al costo de  las noches de alojamiento gratuito otorgado a las víctimas de desplazamiento  forzado en la región. Ello, en un contexto de desplazamiento forzado con unas  dimensiones que desbordaron la capacidad de respuesta institucional para la  atención de las víctimas de desplazamiento forzado.    

     

85.             El beneficio tributario únicamente comprende el tiempo de alojamiento  otorgado durante el término de la conmoción interior y acude a la capacidad  hotelera instalada para brindar el alojamiento como uno de los componentes de  la atención humanitaria. De manera que, se trata de una medida inmediata y  urgente, la cual está dirigida a brindar atención humanitaria y, por ello,  corresponde a una medida relacionada con la crisis humanitaria derivada de los  desplazamientos forzados (internos y transfronterizos) y confinamientos masivos  que desbordaron la capacidad institucional del Estado.    

      

86.             Así las cosas, el descuento tributario regulado en el artículo 2 es una  medida que pretende contribuir con la atención de la crisis humanitaria  generada por el desplazamiento masivo de personas y, por ende, responde a las  causas de la declaratoria de conmoción interior y al tipo de medidas que la  Corte encontró exequibles en la sentencia que examinó el decreto matriz.    

     

87.             En conclusión, como quiera que el artículo 1° no se enmarca en las  causas de la declaratoria de conmoción interior ni corresponde al tipo de  medidas que la Corte encontró ajustadas a la Carta Política en la Sentencia  C-148 de 2025 se declarará inexequible por consecuencia. En cambio, el artículo  2 prevé una medida de atención humanitaria que sí se dirige a atender la crisis  derivada de los desplazamientos forzados (internos y transfronterizos) y los  confinamientos masivos que desbordaron la capacidad institucional del Estado.  De manera que se trata del tipo de medidas declaradas constitucionales en la  sentencia que examinó el decreto matriz, razón por la que frente a esa  medida se supera este examen preliminar y se continuará con el control de  constitucionalidad correspondiente.    

     

8.     Objeto  y metodología de la decisión: revisión de constitucionalidad del Decreto  Legislativo 117 de 2025    

     

88.             En el Decreto 117 de 2025 se adoptaron dos medidas con  distintos contenidos. La primera medida corresponde a la modificación del  artículo 53 de la Ley 2068 de 2020, el cual regula la destinación de los  recursos del impuesto nacional con destino al turismo en casos de emergencia  económica. Tal y como se explicó previamente esta medida es inconstitucional  como consecuencia de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-148 de  2025.    

     

89.             La segunda medida corresponde a un incentivo tributario para las  personas naturales y jurídicas que desarrollan actividades de alojamiento  turístico en el departamento de Norte de Santander y brinden alojamiento  gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado por el conflicto del  Catatumbo. El incentivo consiste en un descuento del impuesto sobre la renta y  complementarios, equivalente al valor comercial de la habitación por noche.  Este descuento se sujeta a una serie de condiciones definidas en el artículo 2  del Decreto objeto de examen.     

     

90.             Las intervenciones de las instituciones del Estado  solicitaron que se declare constitucional el Decreto 117 de 2025. Por su parte,  dos intervenciones de ciudadanos señalaron que el decreto debe declararse  inconstitucional. Finalmente, el Jefe del Ministerio Público solicitó  condicionar el artículo 2 en el entendido de que el descuento debe extenderse a  los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar.     

     

91.             Con el propósito de adelantar el examen de constitucionalidad  del Decreto 117 de 2025, la Corte: (i) reiterará el precedente sobre los  parámetros de control judicial y los requisitos de los decretos expedidos en  curso del estado de conmoción interior; (ii) realizará un pronunciamiento  general sobre el fenómeno del desplazamiento forzado en el país y las reglas  relacionadas con la atención humanitaria; y (iii) reiterará las reglas sobre el  control de medidas tributarias adoptadas en el marco dichos estados. A partir  de estos planteamientos, la Corte (iv) emprenderá la revisión de  constitucionalidad del mencionado decreto. Para tal efecto, primero se  verificarán los requisitos de validez formal, y si la Corte los encuentra  satisfechos, se proseguirá con el correspondiente análisis de los requisitos  materiales.    

     

9.     Fundamentos,  contenido y alcance de la revisión de constitucionalidad de los decretos  legislativos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción  interior    

     

92.             Con el objetivo de preservar el orden constitucional, especialmente el  principio de separación de poderes, y evitar el abuso de estas figuras, el  Constituyente de 1991 previó un modelo constitucional que limita las facultades  del ejecutivo para recurrir a los estados de excepción, es decir, al estado de  guerra exterior (artículo 212 superior), al de conmoción interior (artículo 213  de la Constitución) y al de emergencia económica, social y ecológica (artículo  215 superior)[22].  Ese modelo constitucional fue desarrollado de forma detallada por el legislador  mediante la LEEE (Ley 137 de 1994).    

     

93.             De conformidad con los artículos 212 a 215 de la Constitución Política  de 1991, los estados de excepción son circunstancias de anormalidad  constitucional previstas y consentidas por el texto superior, en las que se invierte  el principio democrático y se faculta a la rama ejecutiva para dictar normas  con fuerza de ley[23].  El estado de conmoción interior es una modalidad de estado de excepción que  puede ser declarado cuando: (i) se presente una grave perturbación del orden  público; (ii) que provoque una afectación inminente de la estabilidad  institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) no  pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las  autoridades de Policía. Se trata de un estado de excepción que procede  únicamente ante situaciones consolidadas; exige una intensidad de la  perturbación, esto es, que sea grave[24];  protege unos bienes jurídicos específicos -orden público, seguridad y  convivencia- y es de carácter residual o subsidiario, es decir, solo puede ser  declarado ante la insuficiencia de las atribuciones ordinarias. Los límites  constitucionales reforzados aplicables a los estados de excepción, en general,  y al estado de conmoción interior, en particular, responden a la historia  constitucional del país, caracterizada por el uso persistente y crónico del  estado de sitio durante buena parte de la vida republicana[25].    

     

94.             A lo largo de varias décadas del siglo XX, Colombia experimentó una  constante anormalidad constitucional debido al uso prolongado del estado de  sitio como mecanismo para controlar crisis sociales, políticas y económicas[26]. Las reformas  constitucionales de 1910, 1936 y 1968 buscaron limitar su aplicación, incluso  con la creación del estado de emergencia social y económica[27]. No obstante, el estado de  sitio fue utilizado para responder a varias perturbaciones de la vida social,  como las protestas[28],  sindicalismo[29],  narcotráfico[30]  y crisis institucionales[31].  Bajo esta figura, los decretos expedidos se alejaron de su propósito original y  abordaron asuntos que excedían la situación de excepción. Pese a los controles  políticos y judiciales oficiosos introducidos en 1968, el país permaneció más  de 30 años bajo estado de sitio, lo que impactó los derechos fundamentales y  evidenció la debilidad de los mecanismos de control institucional[32].    

     

95.             En la Asamblea Nacional Constituyente, los delegatarios criticaron el  uso prolongado y excesivo del estado de sitio en Colombia[33], pues se convirtió en un  régimen permanente[34]  y se aplicó a conflictos internos del país[35].  Esta práctica generó una confusión constitucional[36] entre la normalidad y  excepcionalidad[37].  En respuesta a esta situación, los constituyentes eliminaron dicha figura[38] y la  reemplazaron por el estado de excepción, el cual buscó limitar la  excepcionalidad o anormalidad constitucional[39].    

96.             Estas circunstancias explican las condiciones estrictas a las que se  sujeta tanto la declaración de los estados de excepción, como la expedición de  medidas de desarrollo y el escrutinio judicial. Así, la Constitución de  1991 estableció una serie de límites dirigidos a restringir el uso de los  estados de excepción. Esos límites se hallan tanto en la definición de las  específicas y excepcionales condiciones que permiten acudir a estas figuras,  como en su temporalidad, en el tipo de medidas que pueden ser adoptadas durante  su vigencia y en el rol de las otras ramas del poder público. Adicionalmente,  la Constitución prevé que el funcionamiento de las otras ramas no se suspende  y, por el contrario, son dotadas con específicas competencias dirigidas a  efectuar controles, tal y como sucede con el control político ejercido por el  Congreso de la República y el control judicial automático a cargo de la Corte  Constitucional.    

     

97.             En vigencia de la Constitución de 1991, se ha declarado la conmoción  interior en siete oportunidades. Para hacer el control de constitucionalidad  sobre los decretos declaratorios, la Corte ha acudido a un escrutinio judicial  compuesto por un examen de los presupuestos formales y materiales. Las  exigencias de estos presupuestos se derivan de: (i) las disposiciones de la  Constitución que regulan los estados de excepción (art. 212 a 215); (ii) la Ley  Estatutaria de los Estados de Excepción, la cual desarrolla esas disposiciones  superiores (Ley 137 de 1994) y (iii) las normas de derecho internacional de los  derechos humanos, las cuales prevén, entre otras, las garantías que no pueden  ser suspendidas en los estados de excepción, es decir, los derechos intangibles  (art. 93.1 y 214 de la Constitución). En cumplimiento del principio de  legalidad, el Gobierno nacional tiene el deber de ejercer las competencias que  se derivan de la declaratoria de un estado de excepción en el marco del orden  constitucional y con sujeción a las normas que rigen específicamente los  estados de excepción[40].    

     

98.             A continuación, se  desarrollarán los requisitos formales y materiales que deben cumplir los  decretos de desarrollo expedidos en el marco de un estado de conmoción  interior.    

     

4.1. Presupuestos formales    

     

99.             Con base en las reglas previstas en la  Constitución y la LEEE, la Corte debe verificar  el cumplimiento de los siguientes presupuestos formales:    

     

100.        Expedición durante la  vigencia del estado de conmoción interior. Como quiera que la facultad legislativa extraordinaria se  traslada únicamente para atender las situaciones excepcionales que motivan el  estado de excepción y está limitada temporalmente por la Constitución, los  decretos de desarrollo deben expedirse en vigencia de dichas facultades.    

     

101.        Firma del presidente de la  República y de todos los ministros. En  función de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución y 34 de  la LEEE, se exige que tanto la declaratoria de un estado de conmoción interior  como los decretos legislativos de desarrollo lleven la firma del presidente de  la República y de todos los ministros[41].    

     

102.        Motivación. De conformidad  con lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Constitución, los decretos  legislativos de desarrollo proferidos en el marco de estados de conmoción  interior deben estar debidamente motivados[42]. Por lo tanto, uno de los requisitos  formales que debe cumplir esta clase de normas es contar con una exposición de  razones que justifique su expedición. Por su parte, la evaluación sustancial de  la motivación se debe examinar en el análisis de los presupuestos materiales  que debe superar el respectivo decreto legislativo.    

     

103.        La definición del  ámbito territorial. Este requisito se deriva del artículo 34 de  la LEEE en atención a la posibilidad de que el estado de conmoción interior no  se extienda a todo el territorio nacional y se limite a zonas específicas del  territorio. En consecuencia, en  los casos en los cuales la declaratoria del estado de excepción se haya  limitado a un ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de  desarrollo no lo excedan.    

     

4.2. Presupuestos materiales    

     

104.        En el control judicial a los  decretos legislativos de desarrollo, además de la verificación de los  requisitos formales descritos previamente, la Corte Constitucional adelanta un  control material, en el que se verifica el cumplimiento de los principios y límites  que guían los estados de excepción.    

     

105.        Desde una perspectiva  general, los límites materiales previstos en el ordenamiento constitucional se  expresan en tres aspectos puntuales. Por un lado, las medidas únicamente pueden  referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con la situación  que determinó la declaratoria del estado de conmoción interior[43].  Por otro lado, las facultades extraordinarias del presidente de la República se  restringen a las que son estrictamente necesarias para conjurar las causas de  la perturbación e impedir que sus efectos se extiendan. Finalmente, las medidas  están restringidas por los principios de proporcionalidad y de necesidad[44].    

     

106.        Por ello, desde las primeras  providencias en las que la Corte juzgó los decretos de desarrollo proferidos en  el marco de un estado de conmoción interior, examinó el cumplimiento de esas  condiciones constitucionales (finalidad, conexidad, proporcionalidad y  necesidad). Luego, tras la expedición de la LEEE, la Corte amplió el análisis a  través de un conjunto de juicios diseñados para determinar si el gobierno  Nacional respetó todos los principios que guían esos estados de excepción. En  particular, esta Corporación señaló que los decretos legislativos de desarrollo  de conmoción interior deben respetar los principios o requisitos que se derivan  de la Constitución Política y la LEEE, es decir, los principios de finalidad[45],  conexidad, necesidad[46],  proporcionalidad[47],  no discriminación[48],  incompatibilidad[49]  y ausencia de arbitrariedad[50].  Igualmente, se debe examinar si las medidas incluidas en los decretos de  desarrollo para atender la conmoción interior violan disposiciones  constitucionales o las prohibiciones que se derivan de las reglas previstas en  artículos 37, 38, 42, 44 y 45 de la LEEE para los estados de conmoción  interior.     

     

107.        En relación con la metodología  para el examen de los decretos de desarrollo proferidos en un estado de  conmoción interior, es necesario tener en cuenta que la última vez que se  declaró un estado de excepción de ese tipo fue en el año 2008[51].  Para ese momento, si bien este Tribunal había ejercido el control de  constitucionalidad de los decretos de desarrollo a partir de los parámetros que  se derivan tanto de la Constitución como de la LEEE, la jurisprudencia no había  unificado ni sistematizado los juicios que adelanta la Corte en el control de  constitucionalidad.     

     

108.        Posteriormente, al analizar la  constitucionalidad de decretos de desarrollo proferidos en el marco de los  estados de EESE, este Tribunal enriqueció su jurisprudencia sobre los  principios que guían los estados de excepción, de forma que complementó los  juicios aplicables al análisis de los decretos de desarrollo y precisó el  contenido de cada uno de ellos. En particular, en la sentencia C-205 de 2020,  la Corte unificó el contenido de los juicios materiales que le corresponde  aplicar al analizar dichos decretos.    

     

109.        Teniendo en cuenta que en esta ocasión la Corte debe controlar la constitucionalidad de un  decreto que introduce medidas para superar las circunstancias que motivaron la  declaración del estado de conmoción interior en el Decreto Legislativo 062 de  2025, y ante la falta de unificación en la metodología de escrutinio para este  tipo de decretos, la Sala definirá la metodología de examen aplicable a los  decretos de desarrollo de conmoción interior. Para ello, tomará como referente principal los juicios  definidos en la sentencia C-205 de 2020, con las siguientes precisiones:    

     

     

(ii)              Si bien el  régimen de excepción comparte una serie de principios generales, los tres tipos  de estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior y estado de  emergencia) están previstos para circunstancias distintas y bajo reglas  diferenciadas tanto en la Constitución como en la LEEE.    

     

(iii)           Desde la entrada en vigor  de la Constitución de 1991, el estado de excepción más utilizado ha sido el de EESE  –declarado en 17 ocasiones–, lo que ha llevado a la jurisprudencia  constitucional a desarrollar ampliamente el escrutinio de los decretos emitidos  para atender dichas emergencias.[52].    

     

(iv)            La Corte  empleó la metodología de los 10/11 juicios para juzgar normas proferidas en el  marco de conmociones interiores (sentencia C-149 de 2003). Sin embargo, la  Corte no mantuvo esa metodología porque luego volvió al examen general de los  presupuestos fáctico y valorativo y juicio de suficiencia (sentencia  C-070/2009).    

     

(v)              En relación  con la conmoción interior, además de las particularidades del artículo 213 de  la Constitución, los artículos 34 a 45 de la LEEE establecen reglas específicas  para este estado de excepción.    

     

(vi)            Los requisitos  que deben cumplir las medidas dictadas en el marco del estado de conmoción  interior se examinan con un criterio más estricto que el aplicable a aquellos  relacionados con un estado de EESE[53].    

     

(vii)         La claridad y  uniformidad en la metodología del examen constituye una herramienta valiosa  tanto para el adecuado ejercicio de la competencia de la Corte Constitucional,  como para la garantía de la participación ciudadana en el trámite público del  control de constitucionalidad. Igualmente, esta claridad metodológica  contribuye con la delimitación de las medidas compatibles con la conmoción  interior.    

     

110.        Con fundamento en lo expuesto,  a continuación, la Corte sistematizará la metodología del examen material de  constitucionalidad de los decretos de desarrollo proferidos en el marco de los  estados de conmoción interior. Como se precisó, esta metodología se sustenta en  la unificación de los juicios efectuada en la sentencia C-205 de 2020 e integra  las reglas específicas de naturaleza constitucional y estatutaria previstas  para la conmoción interior. En el siguiente cuadro se identificará el juicio,  el alcance del examen y los fundamentos en los que se sustenta ese análisis.    

     

Tabla 4 –  Juicios de validez material de los decretos de desarrollo del estado de  conmoción interior    

Juicios o principios                       

Formulación del requisito     para el examen de los decretos de desarrollo expedidos en el estado de     conmoción interior      

Finalidad                    

El juicio de finalidad se supera cuando las    medidas previstas en los decretos de desarrollo proferidos en el marco de la    conmoción interior están directa y específicamente dirigidas a conjurar las    causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos[54].    

    

Conexidad material                    

El juicio de conexidad material se supera cuando    se constata la conexidad:    

     

(i)                  interna, esto es, el vínculo    entre las medidas previstas en el articulado y las consideraciones contenidas    en la parte motiva del decreto legislativo de desarrollo; y    

(ii)                externa, es decir, la    relación entre las medidas previstas en el decreto de desarrollo y las    razones que dieron lugar a declarar el estado de conmoción interior[55].    

    

Motivación suficiente                    

En el juicio de motivación suficiente[56] se    verifica que el Gobierno nacional ofrezca razones suficientes para justificar    las medidas adoptadas en el decreto de desarrollo, especialmente cuando estas    impliquen limitaciones a derechos fundamentales[57].    

    

Intangibilidad                    

El juicio de intangibilidad[58] examina    que no se limiten o suspendan los derechos intangibles, estos son los    mencionados en el artículo 4 de la LEEE y corresponden a:    

     

Ausencia de arbitrariedad    

                     

El juicio de ausencia de arbitrariedad examina que    las medidas que se adopten en desarrollo de una conmoción interior no    transgredan las prohibiciones contenidas en el artículo 15 de la LEEE. Estas    son:    

     

(i)                  Suspensión de los derechos humanos y las libertades    fundamentales. Esto significa que las limitaciones a estos derechos no pueden    ser tan gravosas que conlleven la anulación de su núcleo esencial o la    imposibilidad de su ejercicio.    

(ii)                Interrupción del normal    funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado    

(iii)             Supresión o modificación de    los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.   

No contradicción especifica    

                     

El juicio de no contradicción específica[59]    comporta un control    integral de no contradicción entre las medidas adoptadas por el Ejecutivo y    la Constitución Política en su integridad, los tratados internacionales y la    Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.   

Incompatibilidad                    

En el juicio de incompatibilidad[60] se debe    verificar que: (i) se identifiquen las disposiciones ordinarias que serán    objeto de suspensión; (ii) las disposiciones que se suspenden deben ser    incompatibles con las medidas de excepción, esto es “cuya vigencia simultánea    con las medidas excepcionales resulta imposible en cuanto, de aplicarlas, no    es factible que lo sean las extraordinarias dado el conflicto que surge entre    unas y otras[61]; y (iii) las razones por las cuales    las leyes o disposiciones ordinarias son incompatibles con el estado de conmoción    interior. La motivación puede ser concisa, pero no inexistente o implícita[62].    

    

Necesidad                    

En el juicio de necesidad[63] de los    decretos legislativos expedidos en desarrollo de una conmoción interior, la    Corte debe verificar que el Gobierno nacional haya justificado que:    

     

(i) hay razones    fácticas que acreditan que la medida es estrictamente indispensable para    conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos – necesidad fáctica;    

(ii) los medios    ordinarios son insuficientes para tal propósito, o las medidas están    exclusivamente orientadas a lograrlo[64].    

    

Proporcionalidad                    

El juicio de proporcionalidad[65] de las    medidas proferidas al amparo de un estado de conmoción interior consiste en verificar que las medidas sean respuestas    equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.   

No discriminación                    

El juicio de no discriminación[66] se debe    verificar que la medida no genere un trato desigual injustificado.    

     

10. El  desplazamiento forzado en Colombia y la atención humanitaria de las víctimas de  desplazamiento forzado    

     

111.        El desplazamiento forzado es  uno de los peores flagelos a los que se ha enfrentado la sociedad colombiana,  tanto por la dimensión del fenómeno, el cual asciende a 8.861.715 víctimas que  figuran en el Registro Único de Víctimas[67],  como por su impacto en la garantía de los derechos fundamentales. Así, esta  Corporación ha resaltado en diversas oportunidades, a partir de la reiterada y  dolorosa constatación, que el desplazamiento forzado comporta una violación grave, masiva y sistemática  de los derechos fundamentales de las víctimas y un problema de humanidad aún no  superado tal y como lo reflejan las cifras de desplazamiento en la región del  Catatumbo.    

     

112.        En ese sentido, los  desplazamientos forzados y confinamientos que se han presentado en la región  del Catatumbo adquirieron una dimensión sin precedentes desde enero de 2025. En  efecto, en el primer trimestre de 2025 se produjeron cerca de 50.000  desplazamientos, un número muy superior al máximo visto en la región en los  últimos 12 años (periodo desde el que se registran desplazamientos masivos en  forma desagregada) que fue de 13.757 en todo el 2018.    

     

113.        En atención al alcance del  fenómeno del desplazamiento forzado, el Estado colombiano cuenta con una  institucionalidad y una política pública dirigida a atender a las víctimas de  desplazamiento forzado, en la cual se prevén dos tipos de medidas. De un lado,  las medidas de atención humanitaria y, de otro, las medidas de estabilización  social y económica. Teniendo en cuenta que las medidas previstas en el Decreto  Legislativo 117 de 2025 están relacionadas con la atención urgente, cercana al  desplazamiento forzado, la Sala se concentrará en la atención humanitaria, con  énfasis en los deberes relacionados con el alojamiento temporal.    

     

     

115.        La primera fase corresponde a  la atención humanitaria inmediata[69].  Esta fase inicia con la declaración de los hechos victimizantes y se extiende  hasta la inclusión en el Registro Único de Víctimas. Este periodo será de 60  días hábiles máximo si se tiene en cuenta el término con el que cuenta la UARIV  para la inscripción en el RUV[70].  En esta fase los municipios receptores son los principales obligados a prestar  la atención urgente, la cual comprende, entre otros aspectos, asistencia  alimentaria y albergue temporal.    

     

116.        La segunda fase corresponde a la  atención humanitaria de emergencia[71],  la cual está a cargo de la  UARIV y se presta a las víctimas de desplazamiento forzado tras su inclusión en  el RUV. Estas medidas comprenden, entre otros, los componentes de alimentación,  artículos de aseo, alojamiento transitorio y vestido. Esta atención se entrega  de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia con respecto a la subsistencia  mínima.    

     

117.        La tercera fase, corresponde a la  atención humanitaria de transición[72],  la cual está a cargo de la UARIV e incluye medidas para la atención de las  víctimas cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año  contado a partir de la declaración y que, previo análisis de vulnerabilidad, no  cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima.    

     

118.        Como se indicó, uno de los  aspectos centrales en las diferentes fases de atención corresponde al albergue  o alojamiento temporal. Se trata de una medida de atención humanitaria urgente  y provisional que tiene como propósito garantizar una vivienda a las víctimas  en los momentos próximos al desplazamiento. Esta medida debe ser brindada por  la entidad territorial. Sin embargo, la UARIV debe concurrir de forma  subsidiaria[73].    

     

119.        Si bien la Ley 1448 de 2011  define las entidades obligadas a garantizar, en primera medida, el albergue  temporal no establece ni limita los mecanismos mediante los que puede  asegurarse el alojamiento temporal. Adicionalmente, sobre las condiciones del  albergue temporal debe asegurar unas condiciones mínimas de vivienda digna. Ello, implica que el alojamiento se  otorgue de manera oportuna, en espacios que aseguren la disponibilidad de  servicios, principalmente agua y saneamiento básico, así como una infraestructura  adecuada que no ponga en riesgo la integridad y seguridad de las víctimas[74].    

     

120.        Así, a partir de lo expuesto se  concluye que, tras la situación de desplazamiento forzado, los municipios  receptores, de forma principal, y la UARIV, de forma subsidiaria, deben  asegurar la atención humanitaria inmediata, la cual comprende el alojamiento  temporal. Las condiciones de este alojamiento deben asegurar, por lo menos, el  acceso a servicio de agua potable y saneamiento básico, y condiciones  estructurales o físicas que garanticen la  seguridad e integridad personal de sus habitantes.    

     

11.  Medidas tributarias en el marco de  los estados de excepción. Subreglas    

     

121.        Dentro del tipo de acciones que se han emprendido  para atender las situaciones que configuran los estados de excepción se  encuentran las medidas tributarias. Así, por ejemplo, el artículo 215 superior  menciona, de forma expresa, la facultad de decretar tributos o modificar los  existentes en el marco del estado de emergencia. Por su parte, el artículo 38  de la LEEE establece la facultad del gobierno para imponer contribuciones  fiscales o parafiscales en el marco del estado de conmoción interior. De manera  que, a partir del marco normativo constitucional y estatutario que regula los  estados de excepción es claro que el presidente puede decretar medidas  tributarias para conjurar una grave perturbación del orden público[75].    

     

122.        Una vez establecida la posibilidad de adoptar las  medidas tributarias en el marco del estado de conmoción interior es necesario  reiterar las consideraciones, reglas y estándares que guían el juzgamiento de  este tipo de medidas, las cuales se pueden sintetizar así:    

     

(i)                El principio de legalidad de los tributos, el cual  radica en los órganos de representación popular la imposición de cargas  tributarias y es central en la facultad impositiva del Estado[76], cede ante la  autorización constitucional que traslada de forma excepcional, restrictiva y  precisa la facultad impositiva al Gobierno nacional con el propósito de atender  situaciones de excepción, las cuales suelen implicar gastos extraordinarios  para el Estado[77].    

     

(ii)              La facultad impositiva excepcional solo se justifica en la medida en que  tenga relación directa y específica con la situación que determinó la  declaratoria del estado de excepción y se encuentre encaminada a conjurar las  causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Por lo tanto,  no resulta aplicable la prohibición de establecer rentas con destinación específica  prevista en el artículo 359 superior. Ello, debido a que estas medidas  tributarias deben estar específica y exclusivamente dirigidas a conjurar las  causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos[78].    

     

(iii)           Las medidas tributarias proferidas en los estados de excepción deben  cumplir el principio de predeterminación de los tributos y, en consecuencia,  definir los elementos constitutivos de la obligación tributaria[79].    

     

(iv)            Las medidas tributarias adoptadas en los estados de excepción deben  cumplir el principio de irretroactividad de la ley en sus dos manifestaciones  principales[80].  De un lado, la prohibición general de retroactividad de la ley tributaria[81]  y, de otro, la regla constitucional en tributos de período. Según esta regla,  las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base  sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden  aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia  de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo[82].    

     

(v)              Las medidas tributarias deben cumplir los principios constitucionales  estructurales de la facultad impositiva, los cuales corresponden a: la equidad,  la eficiencia y la progresividad[83].    

     

(vi)            Las medidas tributarias adoptadas en el marco de los estados de  excepción no pueden desconocer las disposiciones constitucionales que protegen  las competencias y los recursos de las entidades territoriales y que se derivan  de los artículos 317, 294 y 362 superiores[84].    

     

123.        Ahora bien, es necesario tener en cuenta que en el marco de los estados  de excepción se han adoptado numerosas y diferentes medidas tributarias. Por lo  ejemplo, se han creado tributos[85],  se han modificado tributos existentes y se han establecido beneficios,  privilegios y exenciones tributarias. Algunas modalidades de beneficios  tributarios que se han adoptado en estados de excepción corresponden a las  exenciones del IVA[86],  exenciones del impuesto a la renta[87],  exenciones en tasas, reducción de tarifas, entre otras.    

     

124.        En relación con los beneficios y exenciones tributarias, la  jurisprudencia ha señalado que este tipo de medidas pueden constituir una  herramienta útil para atender la situación que motivó el estado de excepción.  Así, se trata de medidas que permiten, entre otros objetivos, estimular el  desarrollo de actividades y sectores afectados por la crisis; promover el  desarrollo de actividades necesarias para atender la situación de excepción, o  facilitar la adquisición de bienes para enfrentar y superar el estado de  excepción[88].    

     

125.        En el marco de estados de excepción se han adoptado diferentes  beneficios tributarios en relación con el impuesto de renta con diferentes  finalidades como incentivar donaciones, promover el desarrollo de  ciertas actividades encaminadas a reactivar la  economía y contrarrestar la crisis, aliviar la situación tributaria de las  personas damnificadas, entre otras. En términos generales esta Corporación  avaló la constitucionalidad de esas medidas con algunas precisiones tal y como  se muestra en la siguiente tabla:    

     

Tabla 5 – Pronunciamientos sobre la constitucionalidad de  beneficios tributarios en estados de excepción    

Decreto                    

Medidas relacionadas con el impuesto de    renta y complementarios                    

Decisión   

1264 de 1994                    

Exención del 100% del impuesto a la renta para    nuevas empresas y establecimientos que se instalaran en la zona afectada por    la catástrofe natural que afectó los departamentos de Huila y Cauca.                    

Sentencia C-373 de 1994    

Exequibilidad    

Medidas orientadas a la asistencia    a los damnificados por la calamidad pública que motivó la declaratoria del    estado de emergencia.   

258 de 1999                    

– Descuentos tributarios en el    impuesto de renta a quienes realicen donaciones.    

– Los bienes entregados por las    entidades a los damnificados se consideran ingresos no constitutivos de renta    y ganancia ocasional.    

– La exención del impuesto a la renta por dos    periodos gravables para las personas jurídicas que desarrollan ciertas    actividades económicas en la zona.    

– Descuento tributario por los años gravables de    1999 y 2000, para los contribuyentes del impuesto sobre la renta, cuyas    empresas se encuentren ubicadas en los municipios afectados por el terremoto,    equivalente al cien por ciento (100%) del monto de los gastos por salarios y    prestaciones sociales cancelados durante el respectivo ejercicio, que    correspondan a los nuevos empleos directos.                    

Sentencia C-327 de 1999    

Exequibilidad condicionada    

– Medidas orientadas al recaudo de    recursos para la atención de los damnificados del desastre natural.    

– Las donaciones deben observar la    regla constitucional sobre el destino de las donaciones del artículo 62    superior.    

-Medidas encaminadas a reactivar la    economía y contrarrestar la crisis producida en el eje cafetero e impedir la    extensión de sus efectos.    

– La limitación de los beneficios a    las personas jurídicas y la falta de inclusión de las personas naturales que    desarrollan las mismas actividades carecen de justificación y, por ende,    violan el principio de equidad tributaria.    

    

731 de 2017                    

– Tarifa del impuesto de renta del    0% para el periodo gravable -2018- para las personas jurídicas domiciliadas    en Mocoa antes de la declaratoria del estado de emergencia.    

     

-Tarifa del 0% en retención en la    fuente periodos gravables 2017 y 2018.    

                     

Sentencia C-517 de 2017    

– Las medidas tributarias en    impuestos de período deben observar la regla del artículo 338 de la    Constitución. Por lo tanto, la tarifa del 0% del impuesto se aplica para el    año 2018 (siguiente periodo gravable).    

– En virtud del principio de equidad    tributaria, los beneficios en el tratamiento en la retención en la    fuente y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas,    comprenden también a las personas naturales que realicen actividades    industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas    actividades.    

     

126.        Por su parte, en el marco de los estados  de emergencia declarados por la pandemia Covid-19, se adoptaron medidas en  relación con el impuesto de renta que consistieron principalmente en: (i) la  simplificación de procesos para la devolución de saldos[89]; (ii) la modificación de plazos  de pago y de los mecanismos para la presentación de la declaración y el pago  del impuesto[90].  Igualmente, se adoptaron medidas y beneficios tributarios en relación con otros  tributos.    

     

     

12. Análisis de los requisitos  formales del Decreto Legislativo 117 de 2025    

     

128.        El Decreto Legislativo 117 de 2025 satisface los presupuestos formales  de validez. En primer lugar, este acto fue expedido el 30 de enero de 2025 y  publicado en el Diario Oficial 53.015 de la misma fecha, es decir, en vigencia  del estado de conmoción interior declarado por el Gobierno nacional por medio  del Decreto 062 del 24 de enero de 2025 por 90 días. La Corte declaró la  exequibilidad parcial de este último decreto mediante la Sentencia C-148 de  2025.    

     

129.        En segundo lugar, la copia auténtica del Decreto 117 de 2025 que la  Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República envió a la Corte  Constitucional se encuentra firmada por el presidente de la República y por  todos los ministros del Gabinete, sea titulares o en encargo (para el caso de  los ministros de Relaciones Exteriores, Tecnologías de la Información y las  Comunicaciones, Transporte y Ciencia, Tecnología e Innovación). Contrario a lo  señalado por el interviniente Harold Sua, quien echó de menos la firma de la  funcionaria Paola Andrea Vásquez Restrepo, está demostrado que los titulares de  los 19 ministerios suscribieron el acto al igual que el presidente. En otros  decretos legislativos que han llegado al conocimiento de la Corte en el marco  de la presente conmoción interior, la mencionada funcionaria ha fungido como encargada  del Ministerio de Relaciones Exteriores[91].  Sin embargo, en el presente caso quien firmó el Decreto 117 de 2025 en  representación de esa cartera fue Adriana del Rosario Mendoza Agudelo,  directora técnica de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales  del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del  despacho de la ministra de Relaciones Exteriores.    

     

130.        En tercer lugar, el Decreto cuenta con un acápite de consideraciones en  la que el Gobierno expuso las razones que, en su criterio, justifican la  expedición de las medidas contenidas en su parte resolutiva.    

     

131.        En cuarto lugar, y en relación con la delimitación territorial del  Decreto, debe recordarse que la declaratoria del estado de conmoción interior  se encuentra circunscrita a la región del Catatumbo, al área metropolitana de  San José de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González, en el  departamento del Cesar[92].  Por consiguiente, la Corte verificará que las medidas adoptadas en el Decreto  bajo examen no desborden dicho ámbito territorial.    

     

132.        El artículo 1° permite la utilización de los ingresos fiscales del  FONTUR para apoyar al sector del turismo durante los estados de conmoción  interior, pero guarda silencio respecto del ámbito de aplicación territorial de  la medida. Esta situación podría eventualmente ameritar que la Corte hiciera un  condicionamiento de la norma para evitar que extralimite los parámetros de la  declaratoria de conmoción interior. No obstante, dicho análisis resultaría  inocuo, ya que, como se explicará más adelante, el artículo 1° en todo caso  será declarado inexequible por incumplir los presupuestos de validez material.    

     

133.        El artículo 2° no presenta la situación de incertidumbre que trae el  artículo primero, pues de manera expresa restringe la aplicación del beneficio  tributario a los operadores turísticos domiciliados en el departamento de Norte  de Santander. Sin embargo, en la medida en que la conmoción interior no cobija  a todos los municipios de dicho departamento, en principio podría considerarse  que la norma incumple el requisito en cuestión debido a que extiende sus  efectos a jurisdicciones que no están comprendidas dentro de la declaratoria  del estado de excepción.    

     

134.        La Corte considera que el análisis del ámbito territorial de la medida  contenida en el artículo 2° del Decreto no puede realizarse de manera  inflexible e irreflexiva, sin considerar lo que con ella se pretende de cara a  las circunstancias particulares que dieron lugar a la declaratoria de la  conmoción interior. Como ya se ha señalado, esta se dio por una grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo, ubicada en el  Departamento de Norte de Santander, la cual causó un inusitado desplazamiento  masivo de personas que salieron de dicha región para salvaguardar sus vidas.    

     

135.        Es apenas razonable que las víctimas de desplazamiento busquen refugio  en regiones en donde no ocurren los enfrentamientos armados que los obligaron a  salir de sus lugares de origen. Para la Corte, esta específica circunstancia  justifica la extensión de la medida en cuestión a todo el departamento de Norte  de Santander[93],  ante la necesidad de brindar alternativas inmediatas de refugio en municipios  ubicados por fuera de la zona de mayor conflicto, pero en todo caso dentro de  la misma circunscripción departamental.    

     

136.        En consecuencia, la aplicación del beneficio tributario a los operadores  turísticos de municipios nortesantandereanos que no se ubican dentro de la zona  de conmoción interior, pero que gratuitamente alojen a las personas desplazadas  de dicha región por causa del conflicto, no desborda injustificadamente el  ámbito territorial del estado de excepción declarado mediante el Decreto 62 de  2025. Esto, sin perjuicio del análisis que más adelante se hará sobre la  extensión de la medida a los municipios de Río de Oro y González, en el  departamento del Cesar (fundamentos jurídicos 172  a 180 de esta Sentencia).    

     

     

138.        Así las cosas, y como quiera que el Decreto 117 de 2025 cumple con los  requisitos para su validez formal, a continuación la Corte proseguirá con el  análisis de su contenido material, en el orden de los artículos que conforman  su parte resolutiva.    

     

13. Análisis de los requisitos  materiales del Decreto Legislativo 117 de 2025    

     

139.        Como quiera que el artículo 1° será declarado inexequible en virtud de  su inconstitucionalidad por consecuencia, el análisis de los requisitos  materiales versará únicamente respecto de los artículos 2° y 3° del Decreto en  cuestión. A continuación se examinarán estas disposiciones por separado.    

     

8.1. Artículo 2 incentivo tributario para los  prestadores de alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento forzado    

     

a.      Contextualización y descripción de la medida    

     

140.        El artículo 2 del  Decreto 117 de 2025 establece un beneficio tributario, el cual está  dirigido a las personas naturales y jurídicas que: (i) desarrollen  actividades de alojamiento turístico o establecimiento de hospedaje por horas[94]; (ii) estén domiciliadas en el departamento de Norte de Santander;  (iii) por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar la  declaración de renta y complementarios; (iv)  estén activas en el registro nacional de turismo; y (v) brinden alojamiento  gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo.    

     

141.        El beneficio  tributario consiste en un descuento en el impuesto sobre la renta y  complementarios, el cual corresponderá a: (i) un monto equivalente al valor comercial de habitación por  noche de cada noche de alojamiento gratuito proporcionado a víctimas de  desplazamiento forzado en el Catatumbo; (ii) no podrá exceder del 50% del  impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año gravable  y  (iii) el exceso no descontado podrá tomarse en los años gravables siguientes  con la misma limitación hasta que se agote. Asimismo, se precisa que este  beneficio no dará lugar a la devolución o compensación, y aclara que los costos  y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios gratuitos no  serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y  complementarios.     

     

142.        Adicionalmente, el decreto establece  algunas reglas que permiten operativizar el beneficio tributario. Así,  se establecen medidas dirigidas a, de un lado, hacer efectivo el beneficio y,  de otro lado, asegurar que se trate de un beneficio proporcionado. En relación  con las medidas operativas para acceder al beneficio el decreto  establece que: (i) el prestador del alojamiento gratuito a la población  desplazada deberá contar con copia del Registro Único de Víctimas de las  personas que haya alojado o, en su defecto, copia de la declaración rendida por  la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes; y (ii) el  prestador deberá contar con la factura o documento que soporte la operación del  servicio de alojamiento gratuito    

     

143.        Por su parte, en relación con las  medidas para asegurar que se trate de un beneficio proporcionado, el  decreto establece que: (i) la entidad territorial realizará la selección de los  operadores turísticos de acuerdo con la revisión y aprobación de tarifas previo  al redireccionamiento de las personas para su alojamiento; (ii) la  Superintendencia de Industria y Comercio estará facultada para verificar que  los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de  mercado.    

     

144.        Tras caracterizar el alcance  de la medida prevista en el artículo 2 del decreto, pasa la Corte a constatar  que se cumplan los principios constitucionales y se respeten las prohibiciones  que rigen los estados de conmoción interior a partir de la metodología de  examen mediante juicios, la cual está condensada en la Tabla 4 de esta sentencia.    

     

b.      Finalidad    

     

145.        En primer lugar, la  medida supera parcialmente el juicio de finalidad, debido a que persigue  dos propósitos: un primer objetivo que excede los límites al estado de  conmoción interior declarados en la sentencia C-148 de 2025 y un segundo  objetivo que sí se enmarca en las circunstancias y finalidades específicas  declaradas constitucionales en la sentencia en mención, tal y como se pasa a  explicar.    

     

146.        De acuerdo con la  motivación del Decreto 117 de 2025, el beneficio tributario previsto en el  artículo 2 persigue dos objetivos diferentes. De un lado, busca aliviar la carga fiscal  sobre empresas y contribuyentes del sector turismo, el cual ha resultado  afectado por la grave perturbación del orden público en la región. De otro  lado, busca promover la prestación de alojamiento gratuito para víctimas del  desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta forma, ampliar la  capacidad de atención de la crisis humanitaria.    

     

147.        El primer objetivo  identificado no supera el juicio de finalidad, debido a que, excede el marco  del estado de excepción que se consideró constitucional en la Sentencia C-148  de 2025, como quedó expuesto en los fundamentos jurídicos 62 a 87 de esta Sentencia. La Corte concluye que la finalidad de  aliviar la carga fiscal sobre empresas y contribuyentes del sector turismo no  corresponde con las circunstancias y los específicos objetivos a partir de los  cuales se declaró la constitucionalidad parcial del Decreto 62 de 2025. En  efecto, la Sentencia C-148 de 2025 decidió limitar de forma estricta la  situación a la que respondió el estado de conmoción interior y el tipo de  medidas procedentes bajo los criterios allí expuestos. En consecuencia, un  beneficio dirigido a aliviar la carga tributaria para el sector turismo no es una  medida que corresponda con las específicas circunstancias y finalidades que se  consideraron constitucionales por esta Corporación en la Sentencia citada.    

     

148.        Sobre lo anterior es  importante precisar que, si bien en otras oportunidades se han avalado medidas  dirigidas a aliviar la situación económica de contribuyentes en el marco de  estados de excepción, lo cierto es que: (i) estas medidas se han proferido,  principalmente, en el marco de estados de emergencia económica, social y  ecológica; y (ii) en el presente asunto la razón de inconstitucionalidad de la  finalidad asociada al alivio de la carga fiscal del sector turismo obedece a  las específicas restricciones y condiciones a las que se sujetó la constitucionalidad  del estado de conmoción interior declarado en el Decreto 62 de 2025. En  consecuencia, el objetivo relacionado con el alivio de la carga fiscal del  sector turismo no supera el juicio de finalidad.    

     

149.        En contraste, el  segundo objetivo, esto es, promover la prestación de alojamiento gratuito para  víctimas del desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta  forma, ampliar la capacidad de atención de la crisis humanitaria supera el  juicio de finalidad, pues se trata de un propósito que sí corresponde con los  específicos motivos y finalidades declarados constitucionales en la Sentencia  C-148 de 2025.    

     

150.        El Decreto 62 de 2025  invocó como uno de los motivos de la conmoción interior el desplazamiento  masivo de más de 32.000 personas en la región del Catatumbo y señaló que la  dimensión de ese fenómeno excede la capacidad de respuesta institucional. Por  su parte, la Sentencia C-148 de 2025 reconoció que la dimensión del fenómeno de  desplazamiento en la región no tiene precedentes y, por lo tanto, el decreto de  conmoción interior resultaba constitucional en relación con la crisis  humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos-  y confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del  Estado para atenderla.    

     

151.        De manera que, si uno  de los hechos que motivaron el estado de conmoción interior en la región del  Catatumbo corresponde al desplazamiento masivo de más de 30.000 personas y el  desbordamiento de las capacidades institucionales para la atención de la crisis  humanitaria, la adopción de un incentivo dirigido a aumentar la capacidad de  atención de las víctimas de desplazamiento forzado en el componente de  alojamiento es una medida que ataca el fundamento de la perturbación del orden  público y atiende a la crisis humanitaria.    

     

152.        En consecuencia, se  tiene por cumplido el requisito de finalidad en relación con el segundo objetivo  descrito. El incentivo tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 117 de  2025 tiene como finalidad aportar en la atención de la crisis humanitaria y, de  esta manera, responder a una de las causas que motivó el estado de conmoción  interior.    

     

153.        En síntesis, de los  dos objetivos que motivaron el descuento tributario regulado en el artículo 2  solo uno corresponde con los específicos hechos, consideraciones y finalidades  declarados constitucionales en la sentencia C-148 de 2025. Por lo tanto, se tendrá  por superado el juicio de finalidad únicamente respecto del segundo objetivo de  la medida, esto es, incentivar el alojamiento gratuito a las víctimas de  desplazamiento forzado y, con ello, la ampliación de la capacidad de atención  de la crisis humanitaria. Finalmente, se aclara que el examen de los juicios  subsiguientes se efectuará considerando únicamente el objetivo que superó el  juicio de finalidad.    

     

c.       Conexidad material    

     

154.        En segundo lugar, la  medida cumple el presupuesto de conexidad en sus dos perspectivas  (interna y externa). Por un lado, desde la perspectiva de la conexidad  interna se comprueba un vínculo entre la medida prevista en el artículo 2 y  las consideraciones específicas expuestas en el Decreto 117 de 2025. Así, en  las consideraciones del Decreto se hace referencia, entre otras, a las  siguientes circunstancias:    

     

(i)                Las cifras sobre las  víctimas de desplazamiento en la región, las cuales ascendían a 36.137 para el  22 de enero de 2025.    

(iii)           El desbordamiento de  la capacidad institucional para atender la crisis humanitaria y la necesidad de  brindar alojamiento a las víctimas.    

(iv)            La capacidad hotelera  de Norte de Santander (18.298 camas).    

(v)              El descuento  tributario a los operadores turísticos que brinden alojamiento gratuito a las  víctimas de desplazamiento forzado como una medida que permite ampliar la capacidad de respuesta para la atención  humanitaria.    

(vi)            Finalmente, en las  consideraciones del decreto se alude a la necesidad de verificar que no se  inflen los precios y evitar prácticas abusivas[95].    

     

155.        La motivación descrita  es específica y guarda coherencia con la medida adoptada en el artículo 2º, el  cual prevé el descuento tributario que, como se explicó, busca promover que el  sector hotelero en la región brinde alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento  forzado. Hay una relación directa y específica entre, de un lado, las  consideraciones expuestas en el Decreto 117 de 2025 y, de otro, la medida  adoptada en el artículo 2º. Igualmente, la motivación alude a aspectos  operativos sobre la medida, los cuales se reflejan en el diseño del descuento  tributario. Así, por ejemplo, frente a la necesidad de evitar abusos el  artículo establece una serie de condiciones para el acceso al beneficio  tributario, las cuales están relacionadas con el registro activo del operador  en el Registro Nacional del Turismo, el control tarifario, la intervención de  las entidades territoriales en el direccionamiento de las víctimas a los  alojamientos hoteleros, entre otras.    

     

156.        Con fundamento en los  elementos descritos, la Corte comprueba una relación de conexidad entre las  consideraciones expuestas en la parte motiva del Decreto 117 de 2025 y el  incentivo tributario definido en el artículo 2 de ese cuerpo normativo.    

     

157.        Por su parte, desde la  perspectiva de la conexidad externa, el incentivo tributario previsto en  el artículo 2 del decreto que se examina tiene relación con las razones que  motivaron la declaración de la conmoción interior. En efecto, en la motivación  expuesta en el Decreto 62 de 2025, que declaró el estado de conmoción interior,  el Gobierno Nacional presentó razones tanto en  el presupuesto fáctico como en el presupuesto valorativo y de suficiencia que  guardan relación con la medida examinada.    

     

158.        Así, en la sección correspondiente al  presupuesto fáctico, el Decreto 62 de 2025 identificó como circunstancias que  justificaban la conmoción interior la intensificación de los ataques y  hostilidades del ELN contra la población civil, la cual generó una crisis  humanitaria que compromete a poblaciones especialmente vulnerables. Igualmente,  precisó que la crisis humanitaria se deriva de un incremento exponencial de las  víctimas de desplazamiento forzado -interno y transfronterizo- y de los  confinamientos masivos. En esa línea expuso la magnitud del fenómeno del  desplazamiento forzado a través de dos cifras principales:    

     

159.        De un lado, el consolidado de la  población desplazada: 36.137 personas, la cual contrastó con el total de  víctimas de desplazamiento en el año 2024 en la región y que corresponde a  5.422 personas.    

     

160.        De otro lado, la cifra del flujo  migratorio hacia territorio venezolano, el cual se estimó en 700 personas  diarias los días 17, 18 y 19 de enero de 2025; y 400 personas diarias los días  20 y 21 de enero de 2025.    

     

161.        Adicionalmente, hizo referencia a la  respuesta institucional precisando que: (i) del total de víctimas de  desplazamiento forzado 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y  refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander; y (ii) para el  21 de enero de 2025, Alcaldía de Cúcuta reportó que, por medio de sus distintas  secretarías y dependencias, ha atendido a 15.086 personas como consecuencia del  escalamiento de las hostilidades y los ataques a la población civil en la  región del Catatumbo en los últimos días.    

     

162.        Luego, en el marco del presupuesto valorativo  y de suficiencia, el Gobierno Nacional describió la crisis humanitaria en la  región y expuso la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que permitan  conjurar la perturbación del orden público, garantizar el respeto de los  derechos fundamentales y la satisfacción de  necesidades básicas a través del acceso de la población a los servicios  públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad. Ello,  debido a las dificultades que enfrentan los municipios para atender a las miles de personas desplazadas  forzadamente que llegan diariamente en  busca de la satisfacción de sus necesidades básicas.    

     

163.        A partir de las motivaciones descritas,  se comprueba una relación de conexidad entre, de un lado, las razones que  dieron lugar a la declaración de la conmoción interior y que se declararon  exequibles en la sentencia C-148 de 2025, particularmente la configuración de  una crisis humanitaria por el desplazamiento forzado masivo que desborda la  capacidad institucional del Estado y, de otro, el incentivo tributario previsto  en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025. Ello, debido a que la medida  examinada busca ampliar la capacidad de atención a las víctimas de  desplazamiento forzado en el componente de alojamiento.    

     

d.      Motivación suficiente    

     

     

Tabla 6 – Motivación del Decreto 117 de 2025    

Decreto 117 de 2025                       

Descripción de la motivación[96]     

       

1,    2 y 3                    

Hacen referencia a normatividad que    regula los EE   

4    a 9                    

hacen referencia a la declaración del    estado de conmoción interior en el Decreto 62 de 2025.   

10                    

Cifras en relación con el fenómeno de    desplazamiento a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población    desplazada forzadamente es de 36.137 personas.   

11                    

Del número de personas desplazadas    forzadamente, 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios    ubicados en distintos municipios de Norte de Santander.    

12,    13                    

En el Departamento del Norte de    Santander están registrados en el RNT:    

1441 prestadores de servicios turísticos    en el RNT.    

1005 establecimientos dedicados a    actividades relacionadas con alojamiento turístico con una capacidad total de    18.298 camas, que pueden alojar de manera gratuita a la población desplazada.   

21    a 32                    

Sobre la medida tributaria    

– Los prestadores turísticos registrados    tienen obligaciones específicas relacionadas con su actividad económica, lo    cual facilita su identificación y control para efectos tributarios.    

– La crisis humanitaria demanda refugios    temporales y la infraestructura hotelera puede garantizar espacios de    alojamiento temporal.    

-El alojamiento temporal gratuito para    las víctimas de desplazamiento es una medida urgente    

– El sector de alojamiento turístico    tiene la capacidad inherente de proporcionar hospedaje temporal, lo que lo    convierte en un aliado estratégico en la atención a la crisis humanitaria ocasionada    por la violencia en el Catatumbo.     

–  En la actualidad en Norte de    Santander, los hoteles están hospedando un total de 2.122 desplazados por la    violencia en la región del Catatumbo, lo cual demuestra que el sector se    encuentra en la capacidad de facilitar el alojamiento de las personas    desplazadas-    

– De acuerdo con el Decreto 62 de 2025    es necesario adoptar medidas relacionadas con los recursos, las cuales pueden    incluir medidas tributarias.    

– Se requiere generar un descuento en el    impuesto de renta a los prestadores de servicios turísticos de alojamiento    que están ofreciendo hospedaje gratuito A las personas desplazadas para    enfrentar la crisis, ya que esta medida aliviará la carga fiscal sobre    empresas y contribuyentes, se trata de una respuesta equilibrada y necesaria    para mitigar los efectos negativos en la economía, alineándose con principios    constitucionales de equidad y proporcionalidad.    

– La medida permite la inmediata    atención de la población desplazada y el descuento en el pago de impuestos    para los prestadores de servicios turísticos ubicados en esa zona que les    permitirá contribuir a la situación excepcional y extraordinaria.    

– Como consecuencia de las medidas    adoptadas por el Gobierno Nacional, además de garantizar los derechos de las    víctimas del Catatumbo, se mitigan los efectos negativos de esta violencia    para los prestadores de servicios turísticos que ofrezcan hospedaje temporal    a la población desplazada por hechos de violencia y se contribuye la atención    humanitaria inmediata.     

– Es fundamental garantizar la    protección de los consumidores y evitar prácticas abusivas en el sector    hotelero, especialmente en situaciones de crisis de conmoción interior.     

– Las tarifas de alojamiento no deben    comportar incrementos desproporcionados, y deben asegurar que los precios se    mantengan dentro de un rango razonable y acorde a las tarifas históricas y al    contexto económico actual.     

– Para garantizar este contexto factico    la entidad territorial correspondiente realizara el control tarifario, que    contemple la revisión y aprobación de tarifas para redireccionar a las    personas a su alojamiento.     

     

165.        A partir de las consideraciones expuestas en  la parte motiva del Decreto 117 de 2025, la Sala tiene por cumplido el  requisito de motivación suficiente. Ello, debido a que el Gobierno nacional  expuso las razones que sustentan el beneficio tributario establecido en  el artículo 2 del decreto.    

     

e.       Intangibilidad y ausencia de arbitrariedad    

     

166.        En cuarto lugar, el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 también supera los juicios de intangibilidad  y ausencia de arbitrariedad. Esto, en la medida en que el artículo 2 no  limita ni suspende alguno de los derechos previstos en el artículo 4 de la LEEE[97]. La medida tributaria examinada no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas  del poder público ni de los órganos del Estado, y tampoco suprime o modifica  los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.    

     

f.        No contradicción específica    

     

167.        En quinto lugar, el incentivo  tributario que establece el artículo 2 supera parcialmente el juicio de no  contradicción específica, pues, en términos generales, respeta los mandatos  de la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley  Estatutaria de los Estados de Excepción.  Adicionalmente, la medida no  transgrede prohibiciones específicas previstas para el estado de conmoción  interior, pues no viola la prohibición de que civiles sean investigados o juzgados por  la justicia penal militar que se deriva del artículo 213 superior. Tampoco  desconoce las restricciones que se derivan de los artículos 37, 38, 42, 44 y 45  de la LEEE, en los que se establecen algunos límites para las medidas que  proceden en los estados conmoción interior.    

     

     

169.        El literal b) del artículo 38 establece  condiciones para el uso temporal de bienes  privados y la prestación de servicios técnicos y profesionales. Sin embargo, la  disposición examinada no impone el uso de la infraestructura hotelera por parte  del Estado, sino que busca incentivar a los particulares para que pongan a  disposición dicha infraestructura para la prestación de alojamiento gratuito a  las víctimas de desplazamiento forzado. En consecuencia, las específicas  restricciones a las que se sujeta el uso temporal de bienes privados no  resultan aplicables a la medida examinada.    

     

170.        Por su  parte, el literal h) del artículo 38 establece  algunas condiciones cuando se decide limitar el uso de servicios o el consumo  de artículos de primera necesidad, el literal l) y el parágrafo del artículo 38  establecen restricciones sobre el uso de los recursos percibidos por regalías,  y el artículo 45 establece prohibiciones sobre los ingresos ordinarios de las  entidades territoriales. Ninguna de las limitaciones identificadas es aplicable  a la disposición examinada, debido a que el incentivo tributario no limita el  uso o consumo de servicios ni adopta medidas sobre recursos percibidos por  regalías o ingresos propios de las entidades territoriales.    

     

171.       De manera que el artículo 2, en términos  generales, no desconoce mandatos constitucionales, tratados internacionales y  disposiciones estatutarias que rigen los estados de excepción. Sin embargo, el procurador general de la Nación señaló que el beneficio  tributario se limitó a las personas naturales y jurídicas domiciliadas en el  departamento de Norte de Santander que brinden alojamiento gratuito a las  víctimas de desplazamiento y con ello, omitió brindar el mismo tratamiento  tributario a las personas naturales y jurídicas que cumplan las mismas  condiciones, pero que están domiciliadas en los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar. Por lo tanto, señaló que el beneficio debe  extenderse a los operadores de estos municipios.    

     

172.        La Corte comparte el planteamiento  presentado por el procurador general de la Nación, pues la limitación del  beneficio tributario cuestionada, en efecto, genera una afectación del  principio de equidad tributaria de naturaleza constitucional al introducir una  distinción de trato que carece de justificación por las siguientes razones:    

     

173.        El estado de conmoción interior  declarado en el Decreto 62 de 2025 se extendió sobre el territorio  correspondiente a la región del Catatumbo[98],  los municipios del área metropolitana de Cúcuta, y los municipios de Río de Oro  y González del departamento del Cesar. Igualmente, en las consideraciones  expuestas en el decreto matriz se indicó que: “los municipios de Río de Oro y  González del departamento del Cesar, como colindantes de la región del  Catatumbo, han venido recibiendo población víctima de desplazamiento forzado  como consecuencia de las graves afectaciones del orden público derivadas de los  atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa región”. Asimismo, la Sentencia  C-148 de 2025 declaró la exequibilidad parcial del decreto limitando las  hechos, circunstancias y medidas, pero no redujo la extensión territorial  definida en el decreto matriz.    

     

174.        Por su parte, el Decreto 117 de 2025  reiteró parte de las consideraciones generales del Decreto 062 de 2025,  incluida la extensión territorial de la conmoción interior, y luego presentó  datos en relación con la infraestructura del sector de hospedaje turístico en  el departamento de Norte de Santander. Sin embargo, no explicó por qué, a pesar  de que la conmoción interior abarcó los municipios del Cesar mencionados -Río  de Oro y González- justamente por la recepción de víctimas de desplazamiento en  esos municipios los prestadores turísticos ubicados en su territorio no pueden  acceder al beneficio tributario.    

     

175.        Si bien, como se explicó en las  consideraciones generales de esta sentencia, el legislador extraordinario  cuenta con la facultad de diseñar las medidas tributarias necesarias para  atender la situación de excepción, lo cierto es que en el ejercicio de esa  competencia debe observar los principios constitucionales que rigen la facultad  impositiva del Estado. Uno de estos principios es el de equidad tributaria, el  cual proscribe diferencias de trato injustificadas. En consecuencia, el  artículo 2 al excluir del beneficio a las personas naturales o jurídicas que  cumplan las condiciones del decreto y que estén domiciliadas  en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar  sin una justificación expresa transgredió el principio en mención.    

     

176.        Con fundamento en lo expuesto, y  siguiendo los remedios adoptados en otras oportunidades en los que se omitió la  inclusión de sujetos asimilables en beneficios tributarios creados en el marco  de los estados de excepción[99],  se condicionará el artículo para incluir a los prestadores de los servicios de  alojamiento de los municipios de Río de Oro y González.    

     

177.        De otra parte, este beneficio  tributario no desconoce la distribución de competencias en materia de atención  humanitaria entre el orden nacional y el orden territorial. Ello, porque si  bien la ley prevé como principales responsables de la atención humanitaria  inmediata a las entidades territoriales receptoras lo cierto es que el artículo  47 de la Ley 1448 de 2011 establece como principio rector en esa atención el  principio de subsidiariedad, que impone la concurrencia subsidiaria de las  entidades del orden nacional. La vigencia de este principio se torna aún más  evidente en circunstancias como las de desplazamientos masivos que superan la  capacidad de respuesta de los municipios.    

     

178.        Finalmente, uno de los intervinientes  en el trámite de constitucionalidad señaló que en la definición de la medida  tributaria no se examinaron las consecuencias fiscales y económicas a largo  plazo. Sobre este planteamiento, la Corte encuentra que, la medida examinada,  en principio, no afecta algún mandato constitucional relacionado con el manejo  de los recursos públicos y la planeación fiscal. Ello, en tanto retribuye el  costo de un servicio que debe ser garantizado por el Estado mediante un  descuento tributario para incentivar a particulares a contribuir con la  prestación del alojamiento temporal a las víctimas de desplazamiento forzado,  de manera que se trata de un mecanismo que contribuye al manejo de cargas en  cabeza del Estado, pues asegura la prestación del servicio al paso que difiere  los costos asociados al mismo mediante una herramienta de política tributaria.  Finalmente, la  jurisprudencia no ha exigido que los decretos de desarrollo que adopten medidas  económicas deban desplegar un análisis sobre sus consecuencias fiscales y  económicas[100].      

     

179.        En síntesis, la Corte concluye que la medida  prevista en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 supera, en términos  generales, el juicio de no contradicción específica, pues respeta los mandatos  de la Carta Política, los tratados internacionales y la ley estatutaria que  rige los estados de excepción. Sin embargo, en la definición de los  beneficiarios del incentivo tributario se transgredió el artículo 363 de la  Constitución, al excluir, sin justificación, a los prestadores de alojamiento  turístico de los municipios de Río de Oro y González del departamento del  Cesar, razón por la que se condicionará el artículo para incluir a estos sujetos.    

     

g.      Incompatibilidad    

     

180.        En sexto lugar, la medida examinada supera el juicio de  incompatibilidad, debido a que prevé un beneficio  tributario que no suspende normas ordinarias, razón por la que no se requería  una justificación expresa sobre las disposiciones suspendidas ni la exposición  de razones concretas dirigidas a evidenciar su eventual incompatibilidad con normas  ordinarias. Así lo ha considerado la jurisprudencia de esta Corporación en  relación con beneficios o incentivos que no suspenden disposiciones tributarias  ordinarias como el régimen de beneficios y exenciones, sino que las complementa  de forma transitoria para finalidades específicas y dirigidas a superar la  situación de excepción[101].    

     

h.      Necesidad    

     

181.       En séptimo lugar, la Corte considera que la medida prevista en el artículo 2  supera el juicio de necesidad, tanto fáctica como jurídica. Ello, debido  a que el gobierno expuso las razones que acreditan que la medida se requiere  para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.    

     

182.        En relación con la necesidad  fáctica, el decreto expuso la dimensión del desplazamiento masivo en la región  (36.137 personas a 22 de enero de 2025), la cual se ha descrito ampliamente en las  secciones anteriores. Igualmente, presenta las cifras de atención a las  víctimas y el número de personas hospedadas en refugios y albergues temporales  (16.482), y precisa que la dimensión del fenómeno desbordó la capacidad  institucional.    

     

183.        Adicionalmente, el decreto  describe la capacidad de la infraestructura hotelera en el departamento, el  registro de los operadores de alojamiento turístico en el Registro Nacional de  Turismo que facilita el control de la medida, y las cifras de alojamiento de  víctimas de desplazamiento en hoteles (para la fecha de expedición del decreto  se registraron 2.222 víctimas de desplazamiento hospedadas en hoteles).    

     

184.        Por su parte, en el trámite de  constitucionalidad se amplió la información en relación con las cifras de  desplazamiento forzado. La presidencia de la República indicó que al 28 de enero de 2025 se registraron 50.000 víctimas de  desplazamiento forzado mientras que 28.549 estaban confinadas. Igualmente, aclaró  que la gran mayoría de víctimas se desplazaron a los municipios de Cúcuta  (15.086), Tibú (12.362) y Ocaña (9474). Finalmente, señaló que, según el  reporte de la Alcaldía de Cúcuta, en ese municipio han ingresado  aproximadamente 22.000 personas víctimas de desplazamiento y solo se ha podido  gestionar el albergue transitorio de 2.800 personas en diferentes hoteles de la  ciudad.    

     

185.        La necesidad fáctica de la medida se  tiene por acreditada a partir de la dimensión del fenómeno del desplazamiento  masivo y el desbordamiento de la capacidad institucional para atender la crisis  humanitaria. Este último aspecto se evidencia con más claridad a partir de la  divergencia entre, de un lado, el número de personas desplazadas (36.137) y, de  otro, el número de personas que están alojadas en albergues temporales  (16.148), la cual confirma la necesidad de adoptar estrategias que permitan  ampliar las opciones de alojamiento para la atención de las víctimas. De manera  que está acreditada la insuficiencia de las capacidades instaladas para brindar  alojamiento a las víctimas de desplazamiento y, con ello, de los medios  ordinarios al alcance del gobierno nacional y de las entidades territoriales en  este aspecto puntual.    

     

186.        De otra parte, en relación con la  necesidad jurídica es claro, como lo ha reconocido esta Corporación en otras  oportunidades[102],  que el Gobierno no cuenta con medios ordinarios para establecer el incentivo  tributario definido en el Decreto 117 de 2025. Ello, porque la competencia para  establecer este tipo de medidas es del Congreso de la República con fundamento  en el principio de legalidad tributaria previsto en los artículos 150-12 y 338  de la Carta Política.    

     

187.        Adicionalmente, si bien la Ley 1448 de  2011 y la política de atención a las víctimas de desplazamiento forzado  establecen el albergue temporal como uno de los componentes de la atención  humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado, lo cierto es que la ley  no define los mecanismos o herramientas a los que puede acudir el Estado para  asegurar dicho albergue. En consecuencia, la definición de un incentivo  tributario que le permita al Estado contar con mayores herramientas y recursos  disponibles para asegurar la prestación de ese servicio resulta necesario desde  la perspectiva jurídica. Especialmente, si se tiene en cuenta que en el  presente asunto los requerimientos de alojamiento son amplios por el carácter  masivo de los desplazamientos en la región y porque, como se explicó, un  incentivo de esta naturaleza debe preverse en una disposición de rango legal.    

     

188.        Con fundamento en los elementos expuestos se  tiene por acreditada la necesidad fáctica y jurídica de la medida tributaria,  debido a que busca ampliar los recursos físicos y los servicios para brindar  alojamiento a las personas que tuvieron que abandonar sus lugares de residencia  por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo. Esta  medida responde a la magnitud de la crisis humanitaria generada por el  desplazamiento masivo en la región, el cual no tiene precedentes y ha  desbordado la capacidad de respuesta institucional del Estado, tanto de las  entidades territoriales receptoras como de las entidades del orden nacional.    

     

i.        Proporcionalidad    

     

189.        En octavo lugar, la Corte examinará la  proporcionalidad, en el marco de la cual se verifica que las medidas  sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que  causaron la crisis. Para este  propósito, en el presente asunto, se examinará ese equilibrio a partir de la  finalidad, la idoneidad, la necesidad y la razonabilidad de la medida. En este  examen se tomará como finalidad el único objetivo que se consideró compatible  con los límites al estado de conmoción interior definidos en la Sentencia C-148  de 2025, esto es, promover la prestación de alojamiento gratuito para víctimas  del desplazamiento forzado en la región del Catatumbo y, de esta forma, ampliar  la capacidad de atención de la crisis humanitaria. Luego, se abordará con mayor  detalle algunos aspectos del diseño de la medida tributaria.    

     

190.        La medida prevista en el artículo 2 del  Decreto 117 de 2025 es idónea para lograr la finalidad identificada.  Ello, debido a que se trata de un descuento tributario que opera como incentivo  para que los operadores turísticos brinden alojamiento gratuito a las víctimas  de desplazamiento forzado. Esta disposición considera la capacidad instalada en  materia de alojamiento turístico en la región, así como los requerimientos de  alojamiento para la población desplazada, y con estos dos elementos estructura  una medida tributaria en forma de descuento que busca incentivar la prestación  gratuita de hospedaje a las víctimas de desplazamiento forzado.    

     

     

192.        Adicionalmente, la relación entre el  tributo y la actividad del contribuyente ha sido descrita en el examen del  comportamiento económico de los agentes. En concreto se ha observado que los  impuestos generan efectos en el comportamiento económico de los contribuyentes  por lo que pueden ser usados para incentivar o desincentivar ciertas conductas  y actividades como el consumo, la inversión o los ingresos[105].    

     

193.        Así, como quiera que los beneficios  tributarios constituyen verdaderos incentivos de conducta para el desarrollo de  actividades, la Sala tiene por acreditada la idoneidad de la medida. El  descuento tributario en el impuesto de renta es un mecanismo idóneo para  incentivar que los prestadores de servicios turísticos de la región brinden  alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado por la grave  perturbación del orden público en la región del Catatumbo.    

     

194.        Ahora bien, en línea con lo examinado  en los fundamentos jurídicos 182 a 189 de esta sentencia,  también se comprueba la necesidad de la medida, pues como se expuso  ampliamente y se ha planteado en este proceso de constitucionalidad la magnitud  del fenómeno de desplazamiento masivo ha desbordado la capacidad de respuesta y  atención de las entidades territoriales y del orden nacional. De manera que se  trata de una medida que complementa los mecanismos dirigidos a la atención de  la crisis humanitaria suscitada como consecuencia del desplazamiento masivo,  específicamente en lo que respecta a la atención en materia de alojamiento.    

     

195.        Así, en el decreto se describió la  capacidad instalada en materia de alojamiento turístico en la región, la cual  alcanza por lo menos 18.298 camas y pueden alojar de manera gratuita y temporal  a las víctimas de desplazamiento. Igualmente, expuso las cifras de  desplazamiento (36.137 personas) y el número de personas desplazadas  forzadamente, (16.482) quienes se encuentran resguardadas en albergues y  refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander. Estas cifras  evidencian la necesidad de ampliar capacidades en materia de alojamiento  temporal.    

     

196.        Igualmente, si bien las obligaciones previstas en el ordenamiento para  la atención de las víctimas de desplazamiento contemplan el deber de brindar  alojamiento temporal lo cierto es que la legislación correspondiente,  principalmente los artículos 62 y siguientes de la Ley 1448 de 2011 definen las  etapas de la atención humanitaria, las autoridades competentes y la extensión  de las medidas, pero no incorporan incentivos o medidas alternativas que  permitan ampliar la capacidad de la respuesta estatal ante el desplazamiento  masivo como el previsto en la disposición examinada. De manera que, aunque es  claro que el Estado -de forma particular, las entidades territoriales con la  concurrencia del orden nacional- tiene la obligación de brindar albergue  temporal en el marco de la atención humanitaria inmediata, lo cierto es que un  incentivo como el examinado no está previsto en el ordenamiento para la  finalidad específica de contribuir con la atención humanitaria en la región del  Catatumbo.    

     

197.        Finalmente, la medida es razonable  frente a la magnitud de los hechos, pues establece un beneficio tributario como  estrategia para ampliar la capacidad de respuesta en la atención de la crisis  humanitaria y está sujeta a una serie de condiciones que la tornan  proporcional. A continuación, se evidencia la razonabilidad de la medida desde  la perspectiva de los derechos e intereses constitucionales que confluyen en el  beneficio tributario.    

     

198.        Desde la perspectiva de la protección  de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado se trata de  una medida que busca reforzar la capacidad de atención en uno de los  componentes que integran el derecho a la atención humanitaria en condiciones de  dignidad. Como se explicó en las consideraciones generales de esta sentencia el  alojamiento temporal, por tratarse de una medida inmediata y urgente, debe  cumplir con las condiciones de oportunidad, así como asegurar unos estándares  mínimos relacionados con: la disponibilidad de  servicios, principalmente agua y saneamiento básico, así como una  infraestructura adecuada que no ponga en riesgo la integridad y seguridad de  las víctimas.    

     

199.        Las condiciones descritas, en  principio, concurren en la infraestructura asociada a la prestación de  alojamiento turístico y, por lo tanto, la disposición examinada busca asegurar  un componente de la atención humanitaria en condiciones dignas. Adicionalmente,  la reglamentación del sector de inclusión social y reconciliación establece que  las entidades territoriales pueden garantizar el alojamiento digno en la fase  de atención inmediata mediante: “auxilios monetarios, convenios de alojamiento  con particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los  mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos”[106].    

     

200.        Igualmente, el desarrollo de la  actividad de alojamiento turístico comporta el cumplimiento de una serie de  obligaciones relacionadas con aspectos sanitarios[107], de seguridad e infraestructura[108], así como el cumplimiento de normas  técnicas sectoriales relacionadas con la calidad de la prestación del servicio  de alojamiento[109].  En consecuencia, el desarrollo de estrategias para lograr que el alojamiento de  las víctimas de desplazamientos forzado se brinde por operadores de alojamiento  turístico constituye un mecanismo orientado a la atención y protección de los  derechos de las víctimas.    

     

201.        Adicionalmente, los establecimientos de  hospedaje por horas si bien no están registrados en el Registro Nacional de  Turismo[110],  aspecto que deberá ser considerado por las autoridades tributarias en el  momento de identificación del contribuyente, se constituyen mediante  establecimientos de comercio, lo cual activa una serie de condiciones de  salubridad y seguridad, las cuales se verifican por las entidades territoriales[111]. Igualmente, cuentan con una  infraestructura que, en principio, no pone en riesgo la integridad y seguridad  de las víctimas, y que asegura servicios básicos como el hospedaje, el acceso  al agua y el saneamiento básico.    

     

202.        De otra parte, es necesario precisar que  este estímulo no traslada la atención de las víctimas a particulares, pues el  beneficio tributario implica una erogación a cargo del Estado y el alojamiento  de las víctimas está coordinado por la entidad territorial, la cual será la  encargada de redireccionar a las víctimas a los alojamientos (parágrafo 2).    

     

203.        De manera que, desde la perspectiva de  los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado la medida es razonable,  pues se trata de una estrategia que busca integrar la infraestructura de hospedaje  comercial para la garantía del alojamiento temporal, la cual, en principio,  cumple condiciones mínimas de dignidad. Igualmente, esta estrategia no comporta  un traslado de la atención humanitaria a particulares, pues la medida comporta  una erogación por parte del Estado y las entidades obligadas a la atención  humanitaria inmediata y de urgencia mantienen sus obligaciones en relación con  la atención inmediata e integral de las víctimas de desplazamiento forzado.    

204.        Ahora bien, desde la perspectiva de los  recursos públicos la medida responde a una necesidad estatal, pues existe  una obligación de brindar atención en materia de alojamiento a las víctimas de  desplazamiento forzado, en un contexto en el que se presenta un déficit de  capacidad institucional por el alcance de los requerimientos en materia de  atención humanitaria. Igualmente, las condiciones a las que se supedita el  beneficio buscan proteger los recursos públicos, garantizar que los costos no  se incrementen artificiosamente y que la medida tributaria, en efecto, responda  a la prestación de un servicio requerido en el marco de la crisis humanitaria.    

     

205.        En efecto, el beneficio se supedita a  la prestación de alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento y se  adoptan medidas para asegurar precios justos en la prestación del servicio a  través de: (i) la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio  para verificar que los valores reportados por los contribuyentes correspondan a  los precios de mercado; y (ii) la selección de los operadores turísticos por  parte de las entidades territoriales de acuerdo con la revisión y aprobación de  tarifas y previo al redireccionamiento de las personas para su alojamiento  (parágrafo 2).    

     

206.        Finalmente, para  efectos de mitigar el impacto económico de la medida en el recaudo tributario,  el parágrafo 6º precisa que: (i) el descuento tributario no podrá exceder del  50% del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año  gravable; (ii) el descuento no da lugar a devolución o compensación; y (iii)  los costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios  gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y  complementarios. Estas condiciones se inscriben en el margen de configuración  del legislador extraordinario en el diseño de la medida y no resulta  desproporcionada.    

     

207.        Por su parte, desde la  perspectiva de los prestadores del servicio la medida también es razonable,  pues constituye un incentivo para brindar voluntariamente un servicio en un  contexto de presión económica para el sector, razón por la que no se afectan  libertades económicas de los particulares, quienes deciden voluntariamente  prestar el servicio y obtener como retribución un descuento tributario.  Igualmente, el costo de la noche según el decreto corresponderá al valor  comercial y se permite que el exceso en el descuento que supere el 50% del  impuesto a cargo en el año gravable correspondiente se tome en los años  gravables siguientes (parágrafo 6).    

     

208.        Adicionalmente, aunque el fenómeno del desplazamiento y su magnitud  puede generar que otros municipios del país sean receptores de víctimas, lo  cierto es que, tal y como se explicó en el análisis del alcance territorial del  decreto, el beneficio tributario se otorga a los prestadores de servicios  turísticos de todos los municipios de Norte de Santander  y de los municipios  de Río de Oro y González por ser las entidades más próximas a las  circunstancias que configuran la grave perturbación del orden público. Esta  delimitación de beneficio fue definida por el Gobierno Nacional, y resulta  razonable en la medida en que considera la zona de perturbación del orden  público y las zonas de recepción de las víctimas.    

     

209.        Con fundamento en lo expuesto, la Corte considera que el descuento  tributario previsto en el artículo 2 cumple el principio de proporcionalidad,  pues se  trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que  causaron la crisis. Igualmente, las disposiciones de los  parágrafos 1, 2 y 6 buscan asegurar que el beneficio responda a la finalidad  para la que se creó y evitar prácticas irregulares asociadas al costo de la  medida. Sin embargo, la Corte examinará con mayor detenimiento dos aspectos  particulares: (i) la temporalidad del beneficio; y (ii) la prueba de la  prestación del servicio para la materialización del descuento tributario.    

     

210.        La temporalidad del beneficio tributario previsto en el artículo 2º  del Decreto 117 de 2025. El Decreto 062 de 2025 declaró el estado de  conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar a partir del 24 de enero de 2025 y por el término de 90  días. Por su parte, el artículo 3 del Decreto 117 de 2025 alude a la vigencia  del decreto precisando que entra en vigor desde la fecha de la publicación,  esto es, el 30 de enero de 2025. Tomando en cuenta estos dos hitos y el  carácter temporal de las medidas proferidas en el marco del estado de conmoción  interior, el beneficio otorgado en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025, el  cual consiste en la posibilidad de conmutar la prestación de alojamiento  gratuito por un descuento equivalente al valor comercial del hospedaje por  noche no puede exceder el término del estado de conmoción interior.    

     

211.        En ese mismo sentido se pronunciaron la  Presidencia de la República, la DIAN y el Ministerio de Tecnologías de la  Información y de las Comunicaciones, quienes indicaron que el beneficio  tributario se extiende por el tiempo máximo que dure el estado de conmoción interior.  De manera que el beneficio tributario únicamente podrá comprender la prestación  de alojamiento otorgado en el tiempo comprendido entre el 30 de enero de 2025 y  hasta que finalice el estado de conmoción interior.    

     

212.        Ahora bien, es importante aclarar que  por tratarse de un tributo de período anual el descuento tributario si bien  tiene el límite temporal mencionado previamente se materializa en el momento en  el que el contribuyente liquida y paga el impuesto, lo cual ocurre en el año  siguiente al del período gravable, esto es, en el año 2026. Adicionalmente,  según el parágrafo 6º el excedente del descuento que supere en 50% el impuesto  a cargo en el año correspondiente puede tomarse en los años siguientes.    

     

213.        Estas medidas de imputación del  descuento no contravienen principios constitucionales, debido a que, como se  explicó, buscan resguardar el ingreso tributario y con ello la planeación  fiscal. Asimismo, resultan proporcionadas al permitir que el contribuyente que  prestó voluntariamente alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento  forzado y, de esa forma, contribuyó en la atención de las víctimas, agote el  beneficio generado con la prestación del servicio.    

     

214.        Finalmente, es importante precisar que  la medida no contraviene el artículo 338 de la Constitución, relacionado con la  vigencia de las medidas en tributos de período. El artículo 338 de la  Constitución señala que: “[L]as leyes, las ordenanzas o acuerdos que regulen  contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante  un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que  comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o  acuerdo”. En relación con esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha  señalado que el motivo de esa prohibición es “impedir que se aumenten las  cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos  vencidos o en curso.”[112]  De manera que, se trata de una prohibición que busca evitar que se impongan  nuevas cargas para el período en curso, lo que no abarca los beneficios  tributarios, los cuales pueden ser aplicados al período en curso desde una  perspectiva de favorabilidad[113].    

     

215.        Ahora bien, en el marco de las medidas  adoptadas en estados de excepción, esta Corporación ha considerado  constitucionales beneficios tributarios definidos para el período en curso.  Así, por ejemplo:    

(i)                La sentencia C-402 de 2020 declaró  constitucionales beneficios en el impuesto de renta definidos para el mismo  período. En particular medidas especiales de retención en la fuente para el  sector cultural.    

(ii)              La sentencia C-326 de 2020 declaró  exequible la suspensión inmediata de la sobretasa de renta para el sector  turístico.    

(iii)           En la sentencia C-237 de 2020 se  declararon constitucionales dos beneficios tributarios previstos para el  impuesto de renta que consistían en la eliminación de: (a) la obligación de  retención o autorretención en la fuente; y (b) de la liquidación y pago del  anticipo del impuesto a la renta en el mismo período gravable en el que se  expidió el decreto -año 2020-.    

(iv)            En la sentencia C-258 de 1999 la Corte  declaró constitucionales una serie de beneficios relacionados con el impuesto a  la renta que se establecieron para el mismo período gravable de la expedición  del decreto -año 1999-[114]. Los beneficios consistían en descuentos por donaciones,  exenciones para nuevas empresas que desarrollaran actividades en la zona  afectada y exenciones para empresas ubicadas en la zona afectada por el  terremoto antes del 25 de enero de 1999.    

     

216.        Así, como quiera que la medida prevista  en el artículo 2º del Decreto 117 de 2025 constituye un beneficio en el campo  impositivo no está sujeto a la regla definida en el artículo 338 superior, pues  dicha prohibición pretende evitar que se agraven las condiciones del  contribuyente en el período en curso.    

     

217.        En síntesis, a partir de los elementos  expuestos es claro que el incentivo tributario corresponde a un descuento  equivalente al costo del alojamiento gratuito otorgado a las víctimas de  desplazamiento en el período comprendido entre la fecha de expedición del  decreto y la terminación del estado de conmoción interior. Este será el período  conmutable, el cual se aplicará, con los límites definidos en el parágrafo 6º,  en la declaración correspondiente al año 2025 y los años subsiguientes. La  temporalidad del beneficio, en estos términos, es constitucional, pues: (i) no  excede los límites definidos sobre la restricción temporal de las medidas en el  marco del estado de conmoción interior, ya que el descuento solo abarcará el  alojamiento prestado en vigencia del estado de conmoción interior; (ii) es  coherente con la finalidad del estado de excepción por tratade de una medida  dirigida a garantizar la atención humanitaria; y (iii) al tratase de un  beneficio tributario no transgrede la prohibición del artículo 338 superior.    

     

218.        Las condiciones a las que se sujeta  la aplicación del descuento tributario. El  parágrafo 3 del artículo 2 señala que para la aplicación del descuento  tributario las personas naturales y jurídicas que brinden alojamiento gratuito  a la población desplazada deberán proporcionar: (i) la factura o documento que  soporte la operación del servicio de alojamiento gratuito; y (ii) copia del RUV  de las personas que haya alojado. Por su parte, el parágrafo 4 precisa que si  el prestador no cuenta con la copia del RUV podrá presentar copia de la  declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades  competentes.    

     

219.        Los documentos a los que se condiciona  la aplicación del beneficio tributario, en principio, buscan que la administración  tributaria cuente con elementos objetivos que le permitan corroborar la  prestación del servicio. Así, en relación con la presentación de la factura o  el documento que soporte la operación no se advierte ningún problema de  constitucionalidad, pues se trata del cumplimiento de un deber mínimo asociado  a la formalidad de la operación. Sin embargo, la remisión de una copia del RUV  o, en su defecto, de la declaración de la víctima ante el Ministerio Público  constituye un requisito desproporcionado que afecta los derechos de las  víctimas por las siguientes razones:    

     

220.        En primer lugar, exigir la copia del  RUV desconoce que, por disposición del parágrafo 1º del artículo 156 de la Ley  1448 de 2011, toda la información suministrada por la víctima y relacionada con  la solicitud de inscripción en el RUV es de carácter reservado. Por lo tanto,  supeditar la prestación del servicio de alojamiento a la entrega de una copia  de la inscripción en el RUV implica que un particular accederá y conservará  información reservada de la víctima de desplazamiento forzado.    

     

221.        En segundo lugar, la inscripción en el  RUV, por disposición legal, puede tardar hasta 60 días hábiles[115]. Por su parte, la medida de  alojamiento que se busca asegurar en el decreto se inscribe, principalmente, en  la atención humanitaria inmediata, esto es, en la más cercana al hecho  victimizante. De manera que, este requisito implicaría que para el acceso al  alojamiento en estas condiciones se superaron hasta 60 días hábiles desde el  desplazamiento forzado, momento en el que ya debió haber operado la atención  humanitaria inmediata.    

     

222.        Lo anterior resulta  más evidente en el contexto que motivó la declaración del estado de conmoción  interior. En efecto, en el marco de los desplazamientos forzados en la región  se ha acudido a los censos establecidos en el artículo 48 de la Ley 1448 de  2011. En los casos de desplazamientos masivos las entidades territoriales, en  coordinación con el Ministerio Público, elaboran el censo de las personas  afectadas en sus derechos fundamentales, el cual deberá contener como mínimo la  identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho. Esta  información se remite a la UARIV y reemplaza la declaración a la que hace  referencia el artículo 155 de la ley.    

     

223.        En informe proferido  por la UARIV con corte a 17 de marzo de 2025 se exponen diferentes factores  relacionados con las declaraciones en la región y la inscripción en el RUV.  Particularmente, se explica que, por la dinámica de la perturbación del orden  público, las primeras declaraciones principalmente fueron individuales y,  luego, con el recrudecimiento de la situación y los desplazamientos masivos se  presentaron declaraciones masivas. Igualmente, expone las siguientes cifras  sobre la gestión de las declaraciones:    

     

(i)                Del universo de  declaraciones individuales rendidas con corte a 17 de marzo de 2025 la unidad  había valorado 3.583 declaraciones y se encontraban pendientes 2.612  declaraciones por valorar.    

(ii)              Del conjunto de  declaraciones masivas, la unidad había valorado 4 declaraciones y estaban  pendientes 28 declaraciones por valorar.    

     

224.        Adicionalmente, sobre  las declaraciones masivas expuso la siguiente información:    

     

     

226.        En consecuencia, a  partir de los elementos expuestos, es claro que la inscripción en el RUV no es  una actuación que suceda con la misma celeridad que exige la atención  humanitaria inmediata, especialmente en un contexto de desplazamiento masivo  como el presentado en la región del Catatumbo. Por lo tanto, la exigencia de  una copia del RUV para el otorgamiento del alojamiento transitorio en las  instalaciones hoteleras de la región constituye un requisito desproporcionado,  que no atiende a la urgencia y a las circunstancias del desplazamiento masivo.    

     

227.        En tercer lugar, en línea con lo  expuesto, la declaración de las víctimas ante el Ministerio Público regulada en  el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 también comporta la exposición de las  circunstancias relacionadas con el hecho victimizante y de otra información  sobre la víctima de desplazamiento forzado que compromete su intimidad. Así, de  acuerdo con el artículo en mención dicha declaración se hará a través del  instrumento que diseñe la UARIV para ese propósito. Por su parte, esta unidad  definió el Formato Único para la de declaración para la solicitud de  inscripción en el registro único de víctimas (FUD), en el cual se consignan las  circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron los hechos victimizantes  declaradas por la víctima.  En consecuencia, la exigencia y conservación de  esta información por particulares pone en riesgo la intimidad e integridad de  las víctimas.    

     

228.        Adicionalmente, no hay alguna  disposición que establezca que de la declaración mediante el FUD se expida  alguna copia o constancia formal para la víctima, pues dicha declaración  constituye el insumo a partir del cual la UARIV profiere el acto administrativo  correspondiente sobre la inclusión en el RUV.    

     

229.        Con fundamento en lo expuesto, la Corte  encuentra que el requisito previsto en los parágrafos 3 y 4 para hacer exigible  el descuento y que consiste en que el prestador del servicio cuente con una  copia de la inscripción de la víctima en el RUV o de la declaración del hecho  victimizante ante el Ministerio Público comporta una exigencia desproporcionada  para la prestación del servicio de alojamiento. Igualmente, implica que  particulares accedan y preserven información de las víctimas de desplazamiento  forzado que pone en riesgo su intimidad y seguridad. Por lo tanto, esas  condiciones son inconstitucionales.    

     

230.        No obstante, en aras de asegurar el  objetivo de esos documentos, esto es, garantizar que el descuento se otorgue  por la prestación del servicio de alojamiento gratuito a las víctimas de  desplazamiento forzado, la Corte encuentra viables otras medidas menos  gravosas. En particular, para la aplicación del descuento tributario el  operador deberá reportar a la DIAN, junto con el documento soporte o la factura  sobre la prestación del servicio, la información de identificación de las  víctimas alojadas y esta entidad constará con la UARIV si se trata de personas  inscritas en el RUV o que rindieron declaración individual o colectiva en el  marco de los hechos que motivaron el estado de conmoción interior.    

     

231.       En todo caso, además de las bases de datos e intercambio de  información con la UARIV, la entidad tributaria podría considerar otras  circunstancias particulares que exponga el contribuyente para efectos de  establecer si las personas a quienes, según el prestador del servicio, se les  brindó alojamiento gratuito se encuentran en circunstancia de desplazamiento.  Ello, si se tiene en cuenta que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de  esta Corporación en múltiples oportunidades, la condición de víctima de desplazamiento  forzado se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que es  el hecho mismo del desplazamiento forzado[117].    

     

232.        En consecuencia, la autoridad tributaria deberá desplegar una especial  diligencia en el momento en el que se haga exigible el descuento tributario  previsto en el decreto examinado para determinar que el beneficio reclamado  responda a la prestación el servicio de alojamiento gratuito a las víctimas de  desplazamiento forzado en la región. En esta labor, deberá considerar tanto las  bases de datos del Estado, como el principio de buena fe y la dinámica del  desplazamiento en un contexto como el que motivó la declaratoria del estado de  conmoción interior.     

     

233.        Así, con fundamento en lo expuesto, se  declarará inexequible la expresión: “copia del Registro Único de Víctimas  (RUV)” del parágrafo 3º y, en su lugar, se reemplazará por “la información de  identificación”. Esta información será objeto de verificación por la autoridad  tributaria ante la UARIV o mediante otras averiguaciones de la autoridad  tributaria dirigidas a establecer si el descuento tributario reclamado obedeció  a la prestación del servicio de alojamiento temporal gratuito a víctimas de  desplazamiento forzado. Adicionalmente, se declarará la inexequibilidad del  parágrafo 4 del Decreto 117 de 2025.    

     

234.        En síntesis, en términos generales el  descuento tributario previsto en el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 supera  el juicio de proporcionalidad, pues se trata de una medida necesaria, idónea y  razonable para contribuir en la atención de la crisis humanitaria en el  Catatumbo. Sin embargo, la condición para acceder al beneficio según la cual  los operadores turísticos deben exigir, conservar y aportar copia de la  inscripción en el RUV o de la declaración ante el Ministerio Público efectuada  por las víctimas de desplazamiento a las que se les brindó alojamiento gratuito  desconoce derechos de las víctimas como la intimidad y seguridad personal, y  resulta desproporcionada. Por lo tanto, se declarará inexequible    

     

j.        No discriminación    

     

235.        Por último, en el juicio de no  discriminación, se debe establecer si la medida comporta alguna distinción  fundada en un criterio sospechoso de discriminación o si establece una  distinción de trato injustificada. Por tratarse de una medida tributaria, la  Corte examinará este juicio principalmente desde la perspectiva de la equidad  tributaria, la cual corresponde a la manifestación del principio de igualdad en  el campo de los tributos[118].    

     

236.        Primero, la Corte constata que la  regulación del descuento tributario no introduce distinciones a partir de los  criterios que, de acuerdo con la jurisprudencia, se han considerado como  sospechosos. En efecto, la medida no genera distinciones fundadas en razones de  sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o  filosófica o de otras categorías sospechosas.    

     

237.        Segundo, la medida al tratarse de un  beneficio tributario -un descuento en el impuesto de renta a cargo- otorga un  trato favorable para un conjunto de contribuyentes. Sin embargo, este trato no  comporta una violación del principio de equidad tributaria, pues el descuento  tributario cuenta con una justificación asociada a la atención de la crisis  humanitaria -ampliamente expuesta en el juicio de finalidad-. Igualmente, opera  únicamente como consecuencia de la prestación de un servicio: el alojamiento  gratuito de víctimas de desplazamiento. De manera que, si bien se prevé un  trato tributario favorable este se otorga en favor de sujetos que prestaron un  servicio necesario en el marco de la situación de excepción.     

     

238.        Finalmente, superados los juicios  definidos por la jurisprudencia constitucional para el examen de las medidas de  excepción, la Sala descarta que el artículo 2 transgreda alguna de las reglas  constitucionales relacionadas con la facultad impositiva, pues: (i) cumple el  principio de predeterminación de los tributos, ya que define los elementos  necesarios que permiten identificar el alcance del beneficio; (ii) no viola las  reglas de irretroactividad tributaria dirigidas a la creación de cargas  tributarias, pues prevé un beneficio tributario; (iii) no desconoce las  disposiciones constitucionales que protegen las competencias y los recursos de  las entidades territoriales y que se derivan de los artículos 317, 294 y 362  superiores. Finalmente, no viola los mandatos de progresividad y equidad  tributaria salvo por la precisión efectuada en los fundamentos 172 a 180 de esta sentencia.    

     

     

8.2. Artículo 3: vigencia del Decreto 117 de 2025    

     

240.        Finalmente, el artículo 3 del Decreto establece  su entrada en vigor desde la fecha de su publicación. Esta disposición reitera  el principio general de que los efectos jurídicos rigen a partir de su  publicación, el cual no comporta un problema de constitucionalidad y ha sido  considerado constitucional por esta Corporación en múltiples oportunidades[119].    

     

 III.           DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Primero. Declarar EXEQUIBLES los parágrafos 1, 2, 3  parcial, 5 y 6 del artículo 2 y el artículo 3 del Decreto 117 de 2025.    

     

Segundo. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 1 y el  parágrafo 4 del artículo 2 del Decreto 117 de 2025.    

     

Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del  artículo 2 del Decreto 117 de 2025 bajo el entendido que el descuento  transitorio también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan  las condiciones definidas en el decreto y que se encuentran domiciliadas en los  municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.    

     

Cuarto. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “copia del  Registro Único de Víctimas (RUV)” del parágrafo 3 del artículo 2 del Decreto  117 de 2025, la cual se reemplazará por “la información de identificación”.    

     

Notifíquese y cúmplase,    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con salvamento parcial de voto    

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO    

Magistrado (e)    

Salvamento parcial de voto    

     

     

     

Magistrado    

Con salvamento de voto    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

Sentencia C-248 de 2025    

ANEXO    

     

DECRETO 117 DE 2025    

(enero 30)    

D.O. 53.015, enero 30 de 2025    

     

por el cual se adoptan medidas transitorias en materia  de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar  sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la  perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior  en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos.    

     

El  Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades  constitucionales y legales, en especial las conferidas en el  artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con  la Ley 137 de 1994 y el Decreto número 62 del 24 de enero de  2025, por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del  Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González  del departamento del Cesar, y    

     

CONSIDERANDO:    

     

Que  el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de  la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo  o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden  público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la  seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas  necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión  de sus efectos.    

     

Que  en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de  conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los  Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos  Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a  impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se  refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de  Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a  conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos;  (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la  declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden  proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden  superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en  razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política  o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber,  que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las  medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes  se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de  Conmoción Interior y (viii) no contener medidas que impliquen  contradicción específica con la Constitución Política, los tratados  internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley  137 de 1994.    

     

Que,  de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la  LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por  Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender  o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir  el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del  Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones  básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir  aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los  estados de excepción.    

     

Que  mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, el Presidente de  la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de  Conmoción Interior, por el término de 90 días, “en la región del Catatumbo,  ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está  conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama,  San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios  indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el  área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital  departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los  Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de  Oro y González del departamento del Cesar”.    

     

Que  el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el Gobierno nacional con el  fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera  excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo-y  cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio  delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior-derivada de fuertes  enfrentamientos armados entre grupos armados, amenazas, desplazamientos  forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la  población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al  ambiente.    

     

     

Que  el Decreto número 62 del 24 de enero de 2025 precisa que, ante la  grave perturbación del orden público que afecta la región del Catatumbo e  impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de  Río de Oro y González del departamento del Cesar, se hace necesario adoptar  medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de  respuesta de la Fuerza Pública y las autoridades en aras de garantizar la  gobernabilidad en la región.    

     

Que  las medidas que puede aplicar el Gobierno nacional ante la declaratoria de un  estado de conmoción interior tienen un carácter transitorio que se aplican  exclusivamente mientras persistan los efectos derivados del estado de conmoción  interior declarado por el Gobierno nacional, con el fin de garantizar una  respuesta inmediata y efectiva frente a las necesidades urgentes derivadas del  desplazamiento masivo.    

     

Que  la precitada declaración de estado de conmoción interior tiene por objeto  mitigar la grave perturbación del orden público ocasionada por la presencia y  acciones violentas de grupos armados ilegales, situación que, con sujeción a la  información proveída por el Ministerio de Defensa y la Defensoría del Pueblo,  ha generado desplazamientos forzados masivos, homicidios, desapariciones,  ataques a la población civil y a firmantes del acuerdo de paz, así como una  crisis humanitaria que afecta a poblaciones vulnerables, la seguridad  alimentaria y la prestación de servicios públicos esenciales.    

     

Que,  de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia  Transicional, a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada  forzadamente es de 36.137 personas.    

     

Que,  según el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de  2025, de ese número de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se encuentran  resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte  de Santander.    

     

Que,  de acuerdo con las bases de datos del Ministerio de Comercio, Industria y  Turismo, Registro Nacional de Turismo (RNT), con corte a 24 de enero de 2025 en  el departamento del Norte de Santander están registrados 1.441 prestadores de  servicios turísticos.    

     

Que,  de acuerdo con información consignada en el Registro Nacional de Turismo, en  Norte de Santander existen 1.005 establecimientos inscritos en el mencionado  Registro, que están dedicados a actividades relacionadas con alojamiento  turístico y que pueden alojar de manera gratuita a la población desplazada. La  distribución por subcategoría es la siguiente:    

     

Categoría                    

Subcategoría                    

Número    de establecimientos                    

Número    de Camas   

Establecimiento    de alojamiento                    

Hotel                    

351                    

12.599   

Hostales                    

63                    

1.045   

Apartahotel                    

21                    

308   

Glamping                    

12                    

143   

Centros    vacacionales                    

6                    

389   

Campamentos                    

5                    

19   

Albergues                    

3                    

Apartamento    turístico                    

Apartamento    turístico                    

283                    

1.135   

Otro    tipo de vivienda                    

132                    

1.376   

Casa    turística                    

72                    

514   

Finca    turística                    

57                    

692   

Total                    

1.005                    

18.298    

     

Que  los constantes enfrentamientos armados y los bloqueos viales convierten al  Catatumbo en una zona de alto riesgo para los visitantes nacionales e  internacionales, y la percepción de inseguridad ha disuadido a potenciales  turistas, afectando a los prestadores de servicios turísticos, destinos  naturales y culturales, atractivos como la Playa de Belén, pueblo patrimonio, o  el área nacional natural Los Estoraques.    

     

Que  las condiciones de seguridad en esta coyuntura afectan las actividades de los prestadores  de servicios turísticos y desincentivan las visitas a la región. Así, la  paralización de la actividad redunda de manera inmediata en la inhibición del  desarrollo de la actividad comercial del turismo, reduciendo la ocupación  hotelera a sus mínimos índices, afectando igualmente los demás encadenamientos  asociados a la cadena de valor del sector turístico, como el transporte  turístico, los servicios de alimentos y bebidas, guionaje y todas las  actividades de entretenimiento. Lo anterior en atención a que, bajo las  actuales condiciones, la región del Catatumbo no ofrece las garantías para el  disfrute y aprovechamiento del tiempo libre, y la libertad de los  desplazamientos y las actividades.    

     

Que,  en el contexto actual del Catatumbo, donde las circunstancias que motivaron la  declaratoria de la conmoción interior han exacerbado las condiciones de  violencia y vulnerabilidad social, es imperativo ampliar la destinación de  recursos de los ingresos fiscales de que trata la mencionada ley, al estado de  excepción actual y así atender las necesidades humanitarias inmediatas, ya que  la crisis actual ha dejado familias en condiciones críticas, tornándose urgente  y necesario otorgar refugio para los desplazados de la región en la cual se ha  decretado el estado de conmoción interior.    

     

Que  en la actualidad la Ley 2068 de 2020 en su artículo 53, establece que  los ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de  emergencia o situación de desastre del orden nacional, departamental, distrital  o municipal, podrán ser usados, destinados o aportados para brindar auxilios,  subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados; para  mitigar el impacto económico y social negativo de la emergencia y adoptar  medidas orientadas a atender la crisis e impulsar la recuperación de este  importante sector de la economía.    

     

Que  la ocupación de hoteles por desplazados durante crisis humanitarias resalta la  urgencia de habilitar recursos que garanticen un hospedaje digno a las personas  desplazadas.    

     

Que  la integración de medidas económicas, en este caso de Fontur, que permitan el  uso temporal de recursos para la infraestructura de alojamiento para atender  crisis humanitarias puede ser parte de una estrategia más amplia de turismo  sostenible, donde se promueva un equilibrio entre la atención a necesidades  sociales y el desarrollo económico del sector.    

     

Que  la ocupación de hoteles por desplazados genera una mayor demanda de servicios  básicos, como agua, electricidad y atención médica. Esto puede sobrecargar las  infraestructuras locales y requerir una respuesta coordinada entre el sector  turístico y las autoridades locales para garantizar que los desplazados reciban  los servicios necesarios, razón por la cual, al habilitar recursos que permitan  auxilios, se podrá garantizar una mayor respuesta efectiva al estado de  conmoción interior.    

     

Que  conforme al Decreto número 1836 de 2021, los prestadores turísticos  registrados tienen obligaciones específicas relacionadas con su actividad  económica, lo cual facilita su identificación y control para efectos  tributarios.    

     

Que  la crisis humanitaria generada por el desplazamiento forzado exige una  respuesta urgente y efectiva por parte del Estado colombiano, garantizando que  se cuente con los recursos y el apoyo necesario para garantizar que las  personas afectadas por la violencia cuenten con refugios temporales adecuados  que garanticen la seguridad y dignidad de las personas afectadas. En este  contexto, los establecimientos turísticos pueden desempeñar un papel crucial al  ofrecer su infraestructura como espacios de alojamiento temporal.    

     

Que  la situación en Catatumbo lleva a implementar medidas urgentes, incluyendo el  alojamiento temporal gratuito para los desplazados por el conflicto armado.  Esta medida es esencial para ofrecer refugio inmediato que ayuda a quienes  huyen de la violencia, garantizando su seguridad y bienestar, aliviar la crisis  humanitaria, debido a que proporcionar alojamiento es crucial para evitar el  colapso de servicios básicos en las áreas afectadas y así facilitar una mejor  coordinación de recursos y apoyo, como alimentos y atención médica.    

     

Que  el sector de alojamiento turístico tiene la capacidad inherente de proporcionar  hospedaje temporal, lo que lo convierte en un aliado estratégico en la atención  a la crisis humanitaria ocasionada por la violencia en el Catatumbo.    

     

Que,  en la actualidad, en Norte de Santander, los hoteles están hospedando un total  de 2.122 desplazados por la violencia en la región del Catatumbo, lo cual  demuestra que el sector se encuentra en la capacidad de facilitar el  alojamiento de las personas desplazadas, medida que redunda adicionalmente en  que estas instalaciones puedan operar de manera sostenible y responsable  durante este periodo crítico.    

     

Que,  con sujeción a lo dispuesto en el Decreto número 62 de 2025, es necesario  proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de  los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se  extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de  recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre  otras.    

Que,  a tono con lo anterior y en el marco del actual contexto de violencia que se  presenta en la región del Catatumbo, se requiere generar un descuento en el  impuesto de renta a los prestadores de servicios turísticos de alojamiento que  están ofreciendo hospedaje gratuito, sin contraprestación económica a su favor,  a las personas desplazadas por los hechos que dan lugar a la declaratoria del  estado de conmoción interior, como medida clave para enfrentar la crisis que  justifica un estado de conmoción interior, ya que esta medida aliviará la carga  fiscal sobre empresas y contribuyentes que alojen gratis al personal  desplazado. Al mismo tiempo se trata de una medida respuesta equilibrada y  necesaria para mitigar los efectos negativos en la economía, alineándose con  principios constitucionales de equidad y proporcionalidad.    

     

Que  estas medidas apuntan a conjurar los efectos adversos causados por la situación  de orden público en la región del Catatumbo con la inmediata atención de la  población desplazada y el descuento en el pago de impuestos para los  prestadores de servicios turísticos ubicados en esa zona que les permitirá  contribuir a la situación excepcional y extraordinaria.    

     

Que,  como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno nacional, además de  garantizar los derechos de las víctimas del Catatumbo, se mitigan los efectos  negativos de esta violencia para los prestadores de servicios turísticos que  ofrezcan hospedaje temporal a la población desplazada por hechos de violencia y  se contribuye la atención humanitaria inmediata.    

     

Que  es fundamental garantizar la protección de los consumidores y evitar prácticas  abusivas en el sector hotelero, especialmente en situaciones de crisis de  conmoción interior.    

     

Que  las tarifas de alojamiento no deben comportar incrementos desproporcionados, y  deben asegurar que los precios se mantengan dentro de un rango razonable y  acorde a las tarifas históricas y al contexto económico actual.    

     

Que  para garantizar este contexto fáctico la entidad territorial correspondiente  realizará el control tarifario, que contemple la revisión y aprobación de  tarifas para redireccionar a las personas a su alojamiento.    

     

En  mérito de lo expuesto,    

     

DECRETA:    

     

Artículo  1º. Apoyo transitorio a los  prestadores de servicios turísticos. Modifíquese transitoriamente el artículo  53 de la Ley 2068 de 2020, acorde con lo establecido en el Decreto  número 0062 del 24 de enero de 2025, así:    

     

“Artículo  53. Destinación de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo. Los  ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de emergencia,  conmoción interior o situación de desastre, podrán ser usados, destinados o  aportados para lo siguiente:    

     

1.  Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos  afectados.    

     

2.  Recuperación de áreas afectadas en las que se desarrollen actividades de  turismo.    

     

3.  Reparación de infraestructura de prestadores de servicios turísticos, tales  como viviendas turísticas y alojamientos turísticos. Los prestadores de  servicios turísticos beneficiados deberán contar con inscripción activa y  vigente en el Registro Nacional de Turismo”.    

     

Artículo  2º. Descuento transitorio del  impuesto sobre la renta para quienes den alojamiento gratuito a desplazados por  el conflicto del Catatumbo. Las personas naturales y jurídicas que desarrollen  actividades de alojamiento turístico conforme a lo dispuesto en el Decreto  número 1836 de 2021, domiciliados en el departamento de Norte de Santander y  que por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar declaración de  renta y complementarios, tendrán derecho a un descuento en el impuesto sobre la  renta y complementarios.    

     

Este  beneficio aplicará en un monto equivalente al valor comercial de habitación por  noche, asegurando que los precios se mantengan dentro de un rango razonable y  acorde a las tarifas históricas y al contexto económico actual, de cada noche  de alojamiento gratuito proporcionada en sus instalaciones a población  desplazada o afectada por el conflicto armado proveniente de la región del  Catatumbo.    

Para  acceder a este descuento, el prestador de servicios turísticos de alojamiento  no deberá haber recibido ninguna contraprestación económica por las noches de  alojamiento ofrecidas gratuitamente a las víctimas.    

     

La  Superintendencia de Industria y Comercio estará facultada para verificar que  los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de  mercado.    

     

Parágrafo  1º. El prestador del servicio deberá estar activo en el Registro Nacional de  Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.    

     

Parágrafo  2º. Para garantizar los justos precios del mercado, la entidad territorial  realizará la selección de los operadores turísticos de acuerdo con la revisión  y aprobación de tarifas previo al redireccionamiento de las personas para su  alojamiento.    

     

Parágrafo  3º. Para la aplicación del descuento transitorio del impuesto sobre la renta  establecido en este artículo, las personas naturales y jurídicas que  proporcionen alojamiento gratuito a la población desplazada deberán contar con  copia del Registro Único de Víctimas (RUV) de las personas que haya alojado con  ocasión de la declaratoria de conmoción interior del Decreto número 0062  del 24 de enero de 2025, junto con la factura o documento que soporte la  operación del servicio de alojamiento gratuito.    

     

Parágrafo  4º. En el evento de que el prestador de servicios turísticos no cuente con  copia del RUV, podrá presentar en su defecto copia de la declaración rendida  por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes.    

     

Parágrafo  5º. Teniendo en cuenta la dimensión de la afectación, durante el tiempo de  conmoción interior se extienden los beneficios tributarios que trata el  presente decreto a establecimientos de hospedaje por horas, reconociendo las  oportunidades de ampliación de la oferta de infraestructura disponible para  atender la emergencia.    

     

Parágrafo  6º. El descuento tributario de que trata este decreto no podrá exceder del 50%  del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año  gravable. El exceso no descontado podrá tomarse en los años gravables  siguientes con la misma limitación hasta que se agote. En todo caso, el uso de  este descuento no dará lugar a la devolución o compensación.    

     

Los  costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios  gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y  complementarios.    

     

Artículo  3º. Vigencia. El presente decreto entra en vigor desde la fecha de su  publicación.    

     

Publíquese  y cúmplase.    

     

     

Gustavo  Petro Urrego    

     

El  Ministro del Interior,    

Juan  Fernando Cristo Bustos.    

     

La  Director Técnico de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales  del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del  Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,    

Adriana  del Rosario Mendoza Agudelo.    

     

El  Ministro de Hacienda y Crédito Público,    

Diego  Alejandro Guevara Castañeda.    

     

La  Ministra de Justicia y del Derecho,    

Ángela  María Buitrago Ruiz.    

     

El  Ministro de Defensa Nacional,    

Iván  Velásquez Gómez.    

     

La  Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural,    

Martha  Viviana Carvajalino Villegas    

     

El  Ministro de Salud y Protección Social,    

Guillermo  Alfonso Jaramillo Martínez.    

     

La  Ministra de Trabajo,    

Gloria  Inés Ramírez Ríos.    

     

El  Ministro de Minas y Energía,    

Omar  Andrés Camacho Morales.    

     

El  Ministro de Comercio, Industria y Turismo,    

Luis  Carlos Reyes Hernández.    

     

El  Ministro de Educación Nacional,    

José  Daniel Rojas Medellín.    

     

La  Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,    

María  Susana Muhamad González.    

     

La  Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,    

Helga  María Rivas Ardila.    

     

El  Viceministro de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la  Información y las Comunicaciones, encargado del Empleo del Despacho del  Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,    

Belfor  Fabio García Henao.    

     

La  Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo  para la Prosperidad Social, encargada del Empleo del Despacho del Ministro de  Transporte,    

María  Fernanda Rojas Mantilla.    

     

El  Ministro de las Culturas, las artes y los Saberes,    

Juan  David Correa Ulloa.    

La  Ministra del Deporte,    

Luz  Cristina López Trejos.    

     

El  Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia Tecnología e  Innovación, encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Ciencia,  Tecnología e Innovación,    

Octavio  Hernando Sandoval Rozo.    

     

La  Ministra de Igualdad y Equidad,    

Francia Elena Márquez Mina.    

     

     

SALVAMENTO  PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)    

CÉSAR HUMBERTO  CARVAJAL SANTOYO    

A LA SENTENCIA  C-248/25    

     

     

M.P. NATALIA ÁNGEL CABO    

     

     

1.                  La  Sentencia C-248 de 2025 fue proferida en el marco del control de  constitucionalidad automático de los decretos legislativos que desarrollan  medidas para conjurar la crisis de orden público en la región del Catatumbo,  los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro  y González del departamento del Cesar, y sus efectos, a partir de la  declaratoria de conmoción interior por parte del Gobierno nacional, a través del  Decreto 062 de 2025.    

     

2.                  El  Decreto 062 de 2025 fue objeto de control automático por parte de la Corte  Constitucional en Sentencia C-148 de 2025. La Corporación concluyó que el  decreto declaratorio (i) es constitucional en lo que tiene que ver con el  fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y  garantías fundamentales de la población civil y la financiación para esos  propósitos; e (ii) inconstitucional en lo que se refiere a la presencia  histórica del ELN, los grupos armados organizados y de delincuencia organizada,  la concentración de cultivos ilícitos, las deficiencias e incumplimientos en la  implementación del plan nacional integral de sustitución de cultivos (PNIS),  las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la  política social y los daños a la infraestructura energética y vial, así como  las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.    

     

3.                  La Sentencia C-148 de  2025 es una decisión especial, pues en ella la constitucionalidad no se predicó  de las decisiones adoptadas por el Gobierno nacional, sino de la motivación  contenida en el decreto. A la gran división entre motivos constitucionalmente  aceptables e inaceptables subyace una idea que ha tomado mucha fuerza en el  control reciente de los estados de excepción. Según esta premisa, en los  estados de excepción son válidas solo medidas coyunturales para atender la  crisis, pero no medidas estructurales, pues para estas últimas existe la  normativa e institucionalidad ordinaria.    

     

4.                  Por eso, la Sala Plena  descartó el uso de la conmoción interior para enfrentar la violencia histórica  de la región o para avanzar en el cumplimiento del PNIS ––a pesar de que el  tribunal ha dictado tres sentencias en ese sentido––.    

     

5.                  La  distinción entre lo coyuntural y lo estructural es menos clara de lo que parece  a primera vista, pues hay medidas urgentes y coyunturales que pueden diseñarse  con efectos a largo plazo, así como problemas estructurales cuyos efectos  inmediatos o inesperados podrían abordarse mediante medidas de excepción; y la  Sentencia C-148 de 2025 dejó un margen de interpretación amplio acerca de la  validez de las medidas de desarrollo, al considerar válidas aquellas de  atención humanitaria y las de protección de derechos de la población civil. Por  estas razones, el estudio de conexidad de los decretos de desarrollo de  la conmoción interior no es de carácter mecánico.    

     

6.                  La  crisis de la región cobijada por la conmoción interior, en lo que tiene que ver  con los derechos humanos, se caracteriza, entre otras cosas, por un aumento  inusitado de los desplazamientos forzados y la aparición del confinamiento en  los repertorios de violencia de los actores armados. Ambos fenómenos afectan  intensamente la movilidad y la libertad humanas, y producen a su paso otras  violaciones de derechos humanos y al derecho internacional humanitario.  Asesinatos, amenazas, violaciones, torturas, despojo y desarraigo; en el caso  de los confinamientos, pueden hacer inaccesibles los alimentos y el agua.     

     

7.                  El  Decreto 117 de 2025 establecía dos medidas concretas de apoyo económico a los  operadores hoteleros. Una, concebida como una compensación, y la otra, pensada  como un alivio tributario. La Sala plena consideró válida la segunda e  inconstitucional la primera. Estimo, sin embargo, que dada la unidad de  propósitos y la similitud de las medidas (apoyos económicos a operadores  turísticos) ambas debieron tener el mismo trato.    

     

8.                  Estas  medidas reflejan un enfoque acerca del manejo de la crisis humanitaria en la  zona de la conmoción interior. Debido a los crímenes que ocurren en la región,  se percibe una grave afectación a la movilidad humana. Por ello, los operadores  turísticos que dan alojamiento a las personas afectadas están asumiendo una  carga inspirada en la solidaridad social que, por una parte redunda en  beneficio de la dignidad de las víctimas y, por otra, les genera costos. Estos  últimos se suman al descenso radical de la ocupación de los hoteles, derivado  también de la agravación de la crisis de orden público en la región. Por ello,  las medidas resultan adecuadas para compensar esta actitud altruista.    

9.                  Ambas  medidas, en el contexto descrito, pueden encuadrarse en la finalidad de  proteger los derechos de la población civil, y, en especial, en la asistencia  humanitaria. El argumento según el cual no se trata de un apoyo directo a la  población víctima no resulta adecuado, pues nada prohíbe un apoyo indirecto a  los operadores turísticos que están asumiendo tareas que propenden por  beneficiar a las víctimas directas y que, en principio, corresponden al Estado.  La decisión mayoritaria, en efecto, declaró la validez de la exención  tributaria para los operadores hoteleros apoyaron a la población víctima.    

     

10.             En  los párrafos que siguen me referiré, con más detalle, a las razones técnicas y  normativas que confirman esta posición inicial.    

     

Sobre  el decreto analizado y el contenido de la Sentencia C-248 de 2025    

     

11.             El Decreto Legislativo 117 de 2025 previó tres medidas a favor de  los operadores turísticos en el marco de la conmoción interior declarada en la  región de El Catatumbo. Así, en el artículo primero, previó ampliar la  destinación de los ingresos fiscales del fondo de turismo (FONTUR) para brindar  apoyos económicos a los operadores de servicios turísticos en situaciones de  conmoción interior; y, en el segundo, crear un beneficio tributario a favor de  los prestadores de servicios de turismo, consistente en un descuento  transitorio del impuesto sobre la renta. La particularidad de estas medidas es  que solo la segunda – aquella de contenido tributario- mencionaba de manera  expresa que el beneficio se concedería en la medida en que los operadores  turísticos hubiesen dado alojamiento a población víctima de la crisis humanitaria y de  violencia de la región.    

     

12.             En la Sentencia C-248 de 2025, la Corte declaró: (i) la  inconstitucionalidad del artículo primero ––destinación de recursos del  FONTUR––, pues estimó que este no guardaba una relación de conexidad con las finalidades  válidas de la declaratoria de conmoción interior[120]; y (ii) la validez de la exención  tributaria prevista en el segundo artículo, bajo el entendido de que el  beneficio se extendería a sujetos que hayan dado alojamiento a población  víctima[121].    

     

13.             Para la Sala, la exención tributaria tiene relación con la crisis  humanitaria y de violencia del Catatumbo, pues compensa a los operadores  hoteleros que hospedaron a la población víctima de desplazamiento,  confinamiento y otras situaciones relacionadas con la crisis humanitaria, a  través de un mecanismo idóneo, como el alivio en sus obligaciones tributarias.  En cambio, la primera medida no guardaría conexidad con aquellas áreas que se  consideraron válidas en la motivación del decreto que declaró la conmoción interior.  En breve, dijo que la primera medida solo favorecía a privados e implicaba la  modificación en la destinación de los recursos de FONTUR, definida por el  legislador ordinario.     

     

14.             La posición mayoritaria se basó en el siguiente argumento: (i) los  recursos del FONTUR mantendrían su propósito original de promover el turismo,  pues no se modificaron las normas que definen su objeto; (ii) tampoco se  estableció una previsión normativa en el Decreto que permita entender la  inversión de recursos del fondo de turismo en para reparar la infraestructura  de viviendas y alojamientos turísticos se circunscribe a las destinadas a  atender la crisis humanitaria; y (iii) el Decreto 117 de 2025 reconoce que  existe una infraestructura hotelera con capacidad para atender a la población  desplazada.    

     

15.             Si bien comparto el análisis de constitucionalidad del  artículo 2º del Decreto 117 (la exención o alivio tributario), bajo los  condicionamientos impuestos por la Sala, disiento del examen realizado sobre el  artículo 1 del mismo instrumento, en el sentido de que no es una norma que  guarde conexidad con las medidas válidas en la declaratoria de la conmoción. El  artículo 1º, mencionado, habilitaba un alivio económico a operadores turísticos  privados afectados por la conmoción interior. Si bien, a diferencia de lo que  sucedía con el artículo 2 no se condicionaba expresamente la validez de esta  medida a que se tratara de aquellos operadores que brindaron apoyo a las  víctimas, este era un alcance que podría haber sido fijado por la Sala a través  de una decisión interpretativa.  Es claro que, en el contexto del escalamiento  de la violencia en el Catatumbo, estos operadores turísticos se convirtieron en  actores capaces de contribuir en la garantía de los derechos fundamentales. Esa  medida, entonces se relacionaba con la atención humanitaria.    

     

16.             Para justificar esta afirmación, hablaré ahora sobre (i) las razones por  las que sí era posible considerar que el cambio de destinación de los recursos  del FONTUR encajaba dentro de las finalidades válidas de la declaratoria de  conmoción interior, según la Sentencia C-148 de 2025; (ii) las razones por las  cuales no era posible modificar la destinación del FONTUR como se considera en  la Sentencia C-248 de 2025 y (iii) el hecho de que esta medida ya fue prevista  para otras situaciones de crisis, lo que debió contribuir a considerarla  razonable en el contexto del Decreto 062 de 2025.    

     

a.  El cambio de destinación de las rentas del FONTUR como una medida que garantiza  la asistencia humanitaria    

     

17.             El artículo 1 del Decreto 117 de 2025 debió haber sido declarado  exequible  ––de manera condicionada–– porque la modificación en la destinación  de las rentas del FONTUR sí materializaba una faceta de la asistencia  humanitaria, una de las hipótesis comprendida dentro de la motivación válida  del Decreto 062 de 2025, según la Sentencia C-148 de 2025.[122]    

     

18.             Apoyar con recursos del FONTUR a operadores  turísticos afectados con la conmoción interior del Catatumbo no se traduce en  un fortalecimiento de la fuerza pública, ni en la protección de los derechos de  la población, ni tampoco en una medida dirigida a obtener ingresos para atender  esta situación excepcional. De allí, podría derivarse, como lo hace la  Sentencia C-248 de 2025, que la citada medida no satisface ninguna de las  finalidades avaladas por la Corte en la Sentencia C-148 de la misma anualidad.    

     

     

20.             La relación entre esta norma y la atención humanitaria consiste en que  el cambio en la destinación de las rentas del FONTUR con el fin de apoyar a los operadores turísticos permitiría que estos mejoraran  su infraestructura, usada para atender a la población confinada o desplazada en  el Catatumbo y demás zonas cobijadas por la conmoción interior. La medida  adoptada en esta disposición tenía la potencialidad de brindar mayores  garantías en la atención humanitaria.     

     

21.             El estado de conmoción interior adoptado mediante el Decreto 062 de 2025  debe ser leído en el contexto de la crisis de violencia desatada en los últimos  meses en el Catatumbo y una de las particularidades de esta situación es el uso  del confinamiento por parte de los actores armados. En el trámite de  constitucionalidad, la presidencia de la República indicó que, a 28 de enero de  2025, 28.549 personas se encontraban en esa situación; y, en el primer  resolutivo de la Sentencia C-148 de 2025 la propia Corte resalto que los confinamientos  masivos son una de las causas legítimas para la declaratoria del estado de  excepción.    

     

22.             La situación de agravamiento del  conflicto armado en el Catatumbo pudo afectar la infraestructura hotelera, de  modo que estos operadores no estarían en plenas condiciones para garantizar la  seguridad, dignidad e integridad de las personas a las que se les brindará  alojamiento. Por lo tanto, estimo plausible asumir  que muchos se vieron afectados por la crisis.    

     

23.             Dentro de este contexto, los hoteles de los diferentes operadores  turísticos que dieron alojamiento a población víctima o afectada por la crisis,  a pesar de ser actores privados, asumieron un papel importante en la atención  de la crisis humanitaria y, por lo tanto, los subsidios y auxilios económicos  para ellos podrían contribuir a la adecuación de la infraestructura, no solo  para el giro de sus negocios, sino también para cumplir con la misión ya  descrita, dando un alojamiento digno a las víctimas. Por lo tanto, la medida sí  guardaba relación con la atención de la crisis humanitaria.    

     

24.             La anterior conclusión se basa también en  la motivación expuesta por el Gobierno nacional sobre el Decreto 117 de 2025.  Por ejemplo, en los considerandos de este decreto se menciona que resultaba  importante que las “instalaciones puedan operar de manera sostenible y  responsable durante este periodo crítico”, y destacó que “la ocupación  de hoteles por desplazados genera una mayor demanda de servicios básicos, como  agua, electricidad y atención médica. Esto puede sobrecargar las  infraestructuras locales y requerir una respuesta coordinada entre el sector  turístico y las autoridades locales para garantizar que los desplazados  reciban los servicios necesarios, razón por la cual, al habilitar recursos que  permitan auxilios, se podrá garantizar una mayor respuesta efectiva al  estado de conmoción interior.”    

     

25.             Como lo hizo con el artículo 2º, la Sala Plena  pudo emitir una decisión interpretativa, condicionando el alcance del artículo  1 del Decreto 117 de 2025, en el sentido de que los apoyos y subsidios  allí previstos debían ser entregados a los operadores turísticos que hubiesen  prestado alojamiento a las personas confinadas o desplazadas con ocasión al  estado de conmoción interior establecido mediante el Decreto legislativo 62 de  2025.    

     

b.  El cambio de destinación de las rentas del FONTUR también debió cobijar a las  victimas    

     

26.             Por otra parte, en la Sentencia C-248 de 2025  se reprocha que el Gobierno Nacional no haya cambiado el propósito inicial de  las rentas del FONTUR con el ánimo de dirigirlas a las víctimas de la  conmoción. Al no hacerlo ––siguiendo el argumento–– el artículo 1º del Decreto  117 de 2025 conserva como destinatarios de los alivios económicos a los  operadores turísticos, sin ampliar o modificar su cobertura para cobijar a las  víctimas.    

     

27.             Esta conclusión, sin embargo, enfrenta dos objeciones. Primero, asume  como posición definitiva que los operadores turísticos no podrían bajo ningún  punto de vista tener la condición de víctimas, lo que puede no ser cierto en un  contexto como el que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior; y,  segundo, no es claro a cuál tributo hace referencia la Sala al hablar del  primer inciso del artículo 1 del Decreto 117 de 2025 cuando se refiere al  “Impuesto nacional con destino al turismo”. Podría interpretarse que se trata  de la Contribución Parafiscal para la Promoción, Sostenibilidad y  Competitividad del Turismo, un gravamen creado por el artículo 40 de la Ley 300  de 1996[124],  modificado por el artículo 34[125]  de la Ley 2068 de 2020[126]  con destino a la promoción, sostenibilidad y competitividad del turismo y cuyos  ingresos son destinados en beneficio del mismo sector y administrados por  FONTUR[127].    

     

28.             De ser así, no cabría exigir como presupuesto de validez de la norma  analizada que se hubieran modificado “las normas que establecen que el objeto  primordial de dicho patrimonio autónomo” (párrafo 78), debido a la prohibición  de modificar la destinación de las rentas parafiscales[128].  Esta prohibición, por cierto, ha sido mencionada por la jurisprudencia de la  Corte también en contextos de excepción (Sentencias C-153 de 2020[129]  y C-408 de 2020)[130].    

     

c. El cambio de destinación de rentas del FONTUR ya  fue previsto para otras situaciones de crisis, ameritando por ello un análisis  más flexible    

     

29.             Finalmente, considero importante subrayar que la medida adoptada en el  artículo 1 del Decreto legislativo 117 de 2025, consistía en realidad en la  ampliación de una posibilidad que ya estaba regulada en la legislación  ordinaria para los estados de emergencia o la situación de desastre. En efecto,  el principal cambio incluido por la disposición analizada consistía en la  adición de las palabras “conmoción interior”; pues el artículo 53 de la Ley  2068 de 2020, desde su redacción original, ya preveía una regla para garantizar  la protección de los operadores turísticos que se vieran afectados por estados  de anormalidad.    

     

30.             Luego, no se trata de una medida completamente novedosa que suponga una  modificación en el destino de unas rentas en atención a que ya estaba previsto  por el ordenamiento. Lo que buscaba el artículo 1 analizado era la extensión de  esta regla a un estado de excepción en particular, el de conmoción interior.  Esto ameritaba que la Sala Plena realizara un examen de constitucionalidad  menos intenso de las facultades legislativas extraordinarias, debido a que si  el legislador ha considerado que esta medida es apta en ciertas situaciones de  excepción, podría considerarse razonable la extensión de este tipo de medidas a  un estado de emergencia donde, en efecto, los operadores turísticos asumieron  las cargas descritas.    

     

           Aclaración final    

     

31.             Comparto la posición general de la Sala Plena de la Corte  Constitucional, en el sentido de realizar un control de constitucional estricto  sobre la declaración de estados de excepción y las normas que se dictan bajo el  amparo de esa declaración. En efecto, un rasgo notable de la Constitución de  1991 es la limitación de la excepcionalidad al funcionamiento ordinario de las  instituciones. Para evitar limitaciones abusivas a los derechos y libertades,  evitar la concentración de poder y preservar el sistema republicano de  gobierno.    

     

32.             Sin embargo, una vez la Sala Plena ha decidido que se satisfacen  los presupuestos para hacer uso de la excepción y establece el marco  constitucional de las medidas a adoptar, el carácter estricto del control se  vierte en los diez juicios que, en realidad se dirigen a evaluar la  insuficiencia de las instituciones ordinarias, la relación de las medidas con  la crisis, su proporcionalidad y la preservación de los derechos fundamentales.    

     

33.             En este caso, así como una exención tributaria resultaba apta para  compensar las cargas excepcionales asumidas por privados en la atención de  población víctima, también un apoyo económico derivado de recursos para el  fomento al turismo podría considerarse válido, siempre que se demostrara, en el  momento de ejecución de la medida, que el beneficiario contribuyó en la  atención a las víctimas.    

     

     

     

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO    

Magistrado (e)    

[1]  “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”.    

[2]  Concretamente, la magistrada sustanciadora formuló a la Secretaría Jurídica de  la Presidencia de la República los siguientes cuestionamientos: “1. Explique la  finalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 117 de 2025 frente  a los fundamentos de la declaratoria del estado de conmoción interior. En  particular, señale cómo las medidas definidas en el decreto bajo examen están  dirigidas a conjurar el fundamento de la conmoción. 2. Explique las razones  fácticas y jurídicas que acreditan el presupuesto de necesidad de las medidas  adoptadas en el Decreto Legislativo 117 del 30 de enero de 2025. En particular,  exponga las razones por las que la modificación del artículo 53 de la Ley 2068  de 2020 y el estímulo tributario para el alojamiento gratuito de víctimas de  desplazamiento forzado son necesarias. 3. Identifique e individualice las  atribuciones, herramientas o mecanismos ordinarios -legales, administrativos y  presupuestales- con los que cuenta el Gobierno Nacional para garantizar la  atención humanitaria a la población desplazada. 4. Explique cuál es el ámbito  temporal del beneficio tributario otorgado a los operadores turísticos en  contraprestación del alojamiento gratuito de víctimas de desplazamiento. En  particular, si (i) hay una estimación sobre el término máximo del alojamiento  gratuito que se promueve con el beneficio tributario y (ii) si hay un término  máximo o límite de noches que los prestadores de los servicios podrán descontar  del impuesto al cargo. 5. Explique la articulación de estas medidas con la  oferta institucional existente para la atención de situaciones de  desplazamiento forzado. Describa con precisión la oferta estatal vigente,  incluyendo los datos de las entidades territoriales receptoras, para el  otorgamiento de la atención humanitaria inmediata de las víctimas de  desplazamiento forzado. 6. Explique cómo estas medidas se articulan con las  competencias de las autoridades territoriales y los demás componentes que  integran la atención humanitaria inmediata. En concreto, explique cómo se  articula esta medida con otras acciones para (i) la garantía de otros  componentes de la atención humanitaria inmediata, particularmente los  componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos,  utensilios de cocina y alojamiento transitorio, mientras se realiza el trámite  de inscripción en el Registro Único de Víctimas. Igualmente, explique cómo en  esta medida se articulan (ii) las competencias y obligaciones de las entidades  territoriales receptoras en la fase de atención inmediata; y (iii) la  definición de estrategias masivas de alimentación y alojamiento por parte de  las entidades territoriales que garanticen el acceso de la población a estos  componentes. 7. Explicite los costos totales o proyección del costo de la  medida relacionada con el beneficio tributario”.    

[3]  La magistrada sustanciadora invitó a participar a: (i) las facultades de  Derecho de las Universidades Nacional, Los Andes, el Rosario, Javeriana,  Externado de Colombia, Libre seccional Bogotá y Cúcuta, Santo Tomás; (ii) la  Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas OCHA;  (iii) la Agencia de la ONU para los Refugiados ACNUR; (iv) la Consultoría para  los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES; (v) el Instituto Colombiano de  Derecho Tributario; (vi) la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat),  (vii) el Comité de Integración Social del Catatumbo (Cisca), (viii) la  Asociación de Municipios del Catatumbo, Provincia de Ocaña y Sur del Cesar  (Asomunicipios), (ix) el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR),(x)  Dejusticia, (xi) la Federación Colombiana de Municipios, (xii) el Colectivo de  Abogados ‘José Alvear Restrepo’ (CAJAR), (xiii) la Comisión Colombiana de  Juristas (CCJ) y (xiv) la Asociación Hotelera y Turística de Colombia.    

[4]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=99287.    

[6]  “Por [la] cual se modifica la Ley General de Turismo y se dictan otras  disposiciones”.    

[7]  De acuerdo con las cifras del Comité de Justicia Transicional.    

[8]  Aunque este ciudadano no lo manifestó expresamente, del contenido de su  intervención se entiende que se encuentra a favor de la inexequibilidad del  decreto examinado ya que considera que no se cumplen todos los requisitos de  validez formal y material.    

[9]  El Decreto en mención precisó que la región del Catatumbo está conformada por  los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto,  Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y por los territorios indígenas  de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra.    

[10]  https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado-14—Abril-29-de-2025.    

[11]  Sentencia C-441 de 2023.    

[12]  La Sentencia C-148 de 2003, por ejemplo, revisó  la constitucionalidad de un decreto legislativo de desarrollo de un estado de  conmoción interior, mediante el cual el Gobierno adicionó los presupuestos del  Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional con la finalidad de  hacer frente a la grave perturbación del orden público que para ese entonces  aquejaba al país. En esa oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad de  unas partidas destinadas al mantenimiento de instalaciones de la fuerza  pública, toda vez que ese gasto no se relacionaba con la situación fáctica que  dio lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corporación consideró  que tales erogaciones debían atenderse con cargo a los recursos ordinarios, más  cuando no se puso de presente ningún plan especial de emergencia que  justificara ordenar el gasto en el marco del estado de excepción. La Sentencia  reafirmó que “en los decretos legislativos de modificación del presupuesto se  torn[a] imperativo que cada una de las partidas esté directa y específicamente  orientada a conjurar las causas de la perturbación pues tal es una exigencia de  los criterios constitucionales que regulan la destinación de partidas en el  estado de conmoción interior”.    

[13] Según la jurisprudencia de esta Corporación  (Sentencia C-685 de 1996), el principio de legalidad del gasto constituye “uno  de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales”, en  cuya virtud “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,  decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo  necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio  democrático y de la forma republicana de gobierno” (Ibidem). En este mismo  sentido, sentencias C-772 de 1998, C-442 de 2001, C-985 de 2006, C-747 de 2011,  C-380 de 2019, C-351 de 2020, entre otras.    

[14]“Por  la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.    

[15]“Por  la cual se modifica la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.    

[16]  Ley 300 de 1996, artículo 43, modificado por el artículo 10 de la Ley 1101 de  2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo y se  dictan otras disposiciones”.    

[17]  Ibid.    

[18]  https://fontur.com.co/.    

[19]  En su intervención el MINCIT señaló que “[E]s posible considerar que las  medidas del Decreto 117 de 2025 están directamente relacionadas con la crisis  en el Catatumbo, ya que buscan reducir el impacto negativo en el sector  turístico y atender a la población desplazada…|| (…) La crisis ha  desincentivado el turismo, reduciendo la ocupación hotelera y afectando  sectores como el transporte, la gastronomía y el entretenimiento. || Se  requiere una ampliación de recursos fiscales para atender la crisis  humanitaria, garantizar refugio a los desplazados y responder a la emergencia  social y económica en la región. || Teniendo en cuenta las motivaciones del decreto  bajo examen, es claro que las medidas que buscan destinar recursos de FONTUR a  la atención de la población desplazada y aquellas que ofrecen beneficios  fiscales a quienes den alojamiento gratuito a desplazados por el conflicto del  Catatumbo se encuentran en conexidad con los fines concretos especificados en  el propio Decreto 117 de 2025. || Ciertamente, en la medida en que el  decreto logre dinamizar el sector turístico, al tiempo que materialice el  alojamiento de la población desplazada, las medidas estarían encaminadas a  solucionar la problemática que enfrenta este sector económico y que fueron  la motivación del Decreto 62 de 2025 y del Decreto 117 del mismo año”. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=103018,  Pp. 10-12. Énfasis añadido.    

[20]  El FONTUR indicó que “el Decreto ofrece un apoyo transitorio a los  prestadores de servicios turísticos, ordenando que los ingresos  provenientes del impuesto al turismo sean destinados a (i) brindar auxilios,  subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados, (ii)  recuperar áreas afectadas en las que se desarrollen actividades de turismo y  (iii) reparar infraestructura de prestadores de servicios turísticos, esto  siempre y cuando, los beneficiarios cuenten con la inscripción activa y vigente  en el Registro Nacional de Turismo. || Con estas medidas tomadas por el  Gobierno Nacional a través del decreto legislativo bajo estudio, se logra  responder e incentivar, dentro del marco de las posibilidades del Estado Social  de Derecho, entre quienes tienen la posibilidad de brindar seguridad a los  desplazados, proveer transitoriamente bienestar y en suma preservar empleos  en uno de los sectores de la economía más afectados, cual es el turístico  de la región, preservando y mitigando el impacto económico negativo de la  crisis”. En: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=102638,  P. 5. Énfasis añadido.    

[21]  Énfasis añadido.    

[22] Sentencia C-216 de 2011,  por medio de la cual la Sala Plena declaró la inexequibilidad del Decreto  Legislativo 020 de 2011, por medio del cual se declaró un segundo estado de  emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública, por  hechos relacionados el fenómeno de La Niña acaecido en el año 2011. También se  puede analizar la providencia C-802 de 2002 que declaró la exequibilidad del  artículo 1 y exequibilidad condicionada del artículo 2 del Decreto 1837 de  2002, a través del cual se declaró el estado de conmoción interior por  perturbación del orden público, originada en hechos como  violaciones al derecho internacional humanitario y delitos de lesa humanidad,  actos de terrorismo, etc.    

[23] Sentencia C-939 de 2002, citada en la sentencia C-145 de 2020. En esa  oportunidad, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de un decreto expedido  con base en el Decreto Legislativo 1837 de 2002 por medio del cual se declaró  el estado de conmoción interior por perturbación del orden público.    

[24] En contraposición con el artículo 121 de la Constitución Política de  la República de 1886 que no calificaba la intensidad de la perturbación.    

[25]  Corte Constitucional, Sentencias C-256 de 2020 y C-070 de 2009. En el mismo sentido ver Loveman Brian, The Constitution of Tyranny. Regimes of Exception in Spanish America, University Press of  Pittsburgh, 1993.    

[26]  Corte Constitucional, Sentencia C-256 de 2020.    

[27]Corte  Constitucional, Sentencias C-466 de 2017 y 070 de 2009.    

[28]El  paro petrolero en Barrancabermeja en 1963 llevó al Gobierno a declarar el  estado de sitio en Santander mediante los decretos 1137 y 1138, y a nombrar un  jefe militar para controlar la región. Luego, el Decreto 1187 levantó la  medida. En 1965, los decretos 1288 y 1290 extendieron el estado de sitio a todo  el país. Otros decretos como el 1530, 1709, 1866, 2494 y 2395 de 1968 ampliaron  el poder ejecutivo en justicia, educación, comercio y salud, estableciendo una  normativa que unía legalidad y excepción.    

[29]  Por ejemplo, los decretos 16962 de 2019 y 17352 de 1920 estuvieron dirigidos a  responder a la huelga y el auge del sindicalismo entre los trabajadores.  Incluso, el Decreto 707 de 1927 otorgó facultades a la policía para disolver  reuniones, establecer el empadronamiento y restringir el porte de armas. No se  puede olvidar que el Decreto 1 de 1928 declaró turbado el orden público e  impuso como autoridad en la Providencia de Santa Martha a un militar, con el  fin de atender el conflicto laboral entre los trabajadores y la empresa United  Fruit Company, lo que derivó en el nefasto episodio de la masacre de las  Bananeras.    

[30]  En los años 80, el estado de sitio se volvió permanente. El Gobierno lo usó  para enfrentar la crisis institucional, el aumento de la violencia y el  narcotráfico, y las presiones internacionales en derechos humanos. Los decretos  615, 666, 667, 668, 669, 651, 747, 1038, 1039, 1042, 1056, 1057, 1061, 1071,  1290 y 2669 de 1984 sirvieron para controlar la protesta, limitar garantías  procesales, restringir el comercio, intervenir en medios y militarizar  funciones civiles.    

[31]  El estado de sitio y sus decretos de control social permitieron allanar el  camino para el Frente Nacional. el Decreto 321 de 1958 declaró turbado el orden  público en departamentos como Caldas, Cauca, Huila, Tolima y Valle del Cauca,  bajo el pretexto de restablecer la tranquilidad, pero realmente limitó  libertades bajo una lógica de excepción. Esta situación se prolongó con  decretos como el 1 de 1959 y el 10 de 1961, culminando con el levantamiento  parcial del estado de sitio el 31 de diciembre de 1961 mediante el Decreto 20  de ese año.    

[32]  Corte Constitucional, Sentencias C-256 de 2020, C-466 de 2017, C-216 de 2011,  C-135 de 2009 y C-802 de 2002.    

[33] Corte Constitucional, Sentencia C-802 de 2002.    

[34]  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional, No. 16, del 5 de marzo  de 1991, p. 6.    

[35]  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional, No 67, mayo 4 de 1991,  Informe – Ponencia, “El estado de sitio y la emergencia económica”, p. 10.    

[36] Ibid., en particular Constituyentes Alfredo Vázquez Carrizosa y José  Matías Ortiz, p. 11. En el mismo sentido, Asamblea Nacional Constituyente,  Sesión Plenaria del 20 May de 1991, p. 64.    

[37]  Asamblea Nacional Constituyente, Sesión Plenaria del 21 May de  1991, p. 111.    

[38] Op.cit.    

[39]  Corte Constitucional, Sentencia C-802 de 2002.    

[40]  Corte Constitucional, Sentencia C-205 de 2020.    

[41] Desde el  inicio de su jurisprudencia, la Corte ha estimado que se acredita el  cumplimiento de esta exigencia incluso cuando el decreto cuenta con la firma de  funcionarios encargados de funciones ministeriales (Sentencias C-033 de 1993,  C-059 de 1993, C-073 de 1993, C-134 de 1993, C-416 de 1993, C-464 de 1993,  C-008 de 2003, C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-1007 de 2002, C-148 de 2003 y  C-149 de 2003).    

[42]  Sentencias C-135 de 1996, C-940 de 2002, C-947 de 2002, C-1024 de 2002, C-008  de 2003, C-122 de 2003, C-148 de 2003 y C-149 de 2003.    

[43]  Sentencia C-947 de 2002.    

[44]  Ibid.    

[45] Artículo 10 de la  LEEE.    

[46] Artículo 11 de la  LEEE.    

[47] Artículo 13 de la  LEEE.    

[48] Artículo 14 de la LEEE.    

[49] Artículo 12 de la  LEEE.    

[50] El cual se deriva  de las prohibiciones del artículo 15 de la LEEE, en el que se establece que: “En los Estados  de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá:  a) Suspender los  derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir el normal  funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; c)  Suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y  juzgamiento.”    

[51]Mediante el Decreto 3929 de 2008, el cual sustentó  la grave perturbación del orden público en el cese de actividades de los  empleados y funcionarios judiciales La sentencia C-070 de 2009 declaró inexequible  dicho decreto, tras concluir que la declaratoria del estado de conmoción había  sido arbitraria. Así, en la declaratoria del estado excepción se había fundado  en una simple afirmación sobre la insuficiencia de los poderes de policía para  superar la grave perturbación del orden público.    

[52] Al respecto, se pueden consultar las  sentencias C-004 de 1992, C-447  de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999, C-135 de  2009, C-254 de 2009, C-252 de 2010, C-843 de 2010, C-156 de 2011, C-126 de  2011, C-670 de 2015, C-386 de 2017, C-145 de 2020, C-307 de 2020 y C-383 de  2023.    

[53] La  jurisprudencia constitucional ha señalado que las reglas aplicables a las  facultades de excepción “cobran especial vigor cuando se trata del Estado de  Conmoción Interior, si se tiene en cuenta que uno de los objetivos prioritarios  de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 consistió precisamente en  establecer claras barreras al uso desmedido de las atribuciones extraordinarias  que venían ejerciendo los gobiernos durante la vigencia del artículo 121 de la  Carta Política anterior” (Sentencia C-136 de 1996).    

[54] Este alcance del juicio se deriva de la sentencia C-205 de  2020; del principio de finalidad, consagrado en los artículos 213 de la  Constitución y 10 de la LEEE y de la mayoría de sentencias de la Corte sobre  decretos de desarrollo atados al estado de conmoción interior, en las que  limitó su análisis a determinar si las medidas de desarrollo estaban directa y  específicamente dirigidas a conjurar las causas de la perturbación o a impedir  la propagación de sus efectos (sentencias C-135 de 1996, C-876 de 2002, C-1024  de 2002, C-947 de 2002, entre otras).    

[55] Este juicio se desprende de lo previsto en los artículos  214 de la Constitución y 36 de la LEEE, y se menciona expresamente desde las  primeras sentencias que ejercieron el control de constitucionalidad sobre los decretos  de desarrollo dictados en el marco de estados de conmoción interior (C-557 de  1992, C-136 de 1996, C-876 de y C-947 de 2002, entre otras).    

[56] La Corte ha evaluado un requisito de motivación como parte  de los elementos formales de los decretos legislativos de desarrollo. Este se  cumple cuando existe una argumentación general sobre el decreto, y se deriva de las disposiciones generales de la LEEE, en  particular de su artículo 8.    

[58] El juicio de intangibilidad tiene  fundamento en el artículo 4 de la LEEE que contiene una lista de derechos  fundamentales intangibles, es decir, aquellos que tienen un carácter  “intocable” durante los estados de excepción. Su intangibilidad se desprende de los tratados de derechos  humanos que los reconocen e indican que no pueden ser limitados en los estados  de excepción. Estos tratados se incorporan al bloque de constitucionalidad en  virtud del 93 de la Carta.    

[59] El juicio de no contradicción específica  no se menciona, de forma expresa, en las sentencias que examinaron decretos de  desarrollo en el marco del estado de conmoción interior. La presentación de  este juicio específico se incluye metodológicamente en el examen de los  decretos proferidos en los estados de emergencia.    

[60] El fundamento de este juicio es el  artículo 213 de la Constitución, según el cual: “Los decretos legislativos que  dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción  y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público” y  el artículo 12 de la LEEE.    

[61] Sentencia C-136 de 1996.    

[62] Sentencia C-135 de 1996.    

[63] El artículo 11 LEEE establece que “[l]  los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las  cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines  que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.    

[64] En relación con el alcance de este  juicio, debe tenerse en cuenta que habitualmente la Corte ha entendido que la  necesidad fáctica consiste en verificar que las medidas sean indispensables  para superar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. No obstante, la  Corte parece haber flexibilizado este requisito cuando se trata de emergencias,  pues en estos casos lo que ha que la medida permita superar la crisis o evitar  la extensión de sus efectos. Adicionalmente, algunas sentencias han señalado  que este requisito le impone al Gobierno nacional la carga de justificar adecuadamente  la necesidad de la medida, mientras que otras han considerado que la necesidad  no solo se acredita con la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para  conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, sino también con el  hecho de que las medidas objeto de control estén exclusivamente destinadas a  tal fin. Dado que el examen de constitucionalidad de los decretos expedidos al  amparo de una conmoción interior es más estricto que el de aquellos expedidos  en una emergencia, la Corte adoptará la versión más rígida de este juicio.    

[65] El art. 13 LEEE señala que “[l]as medidas  expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con  la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.    

[66] El art. 14 LEEE concretó este requisito  en la prohibición de adoptar medidas que generen tratos diferenciados basados  en criterios sospechosos. Sin embargo, al examinar decretos legislativos  expedidos tanto en conmoción interior[66] como  en emergencias económicas, la Corte ha considerado que la prohibición abarca  cualquier trato desigual injustificado, esté o no fundado en criterios  sospechosos. Sentencia C-940 de 2002, C-136 de 2009 y C-205 de 2020.    

[67]  Reporte del RUV disponible en la página web de la UARIV con corte a a 30 de abril de 2025.    

[68]  Artículos 47, 62 y ss de la Ley 1448 de 2011.    

[69] Artículo 63 de la Ley 1448 de 2011.    

[70] Artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.    

[71] Artículo 64 de la Ley 1448 de 2011. Por su parte, la  Resolución 097 de 2022 de la UARIV establece los criterios, mecanismos y  requisitos en virtud de los cuales la Unidad para las Víctimas dará aplicación  a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, en materia de  ayuda y atención humanitaria en inmediatez, atención de emergencias y crisis  humanitarias.    

[72] Artículo 65 de la Ley 1448 de 2011.    

[73] De acuerdo con lo  previsto en el parágrafo 1º del artículo 47 de la Ley 1448 de 2011.    

[74]  Algunos organismos nacionales e internacionales han identificado parámetros  guía en materia de asentamientos temporales. Por ejemplo, el Manual Esfera, Producto del Proyecto Esfera creado en 1997, liderado por  organizaciones gubernamentales, la Cruz Roja y la Media Luna Roja, aborda  criterios prácticos encaminados al diseño de los albergues, el abastecimiento  de agua, el saneamiento y la promoción de higiene.  encaminados a aliviar el  sufrimiento humano causado por los conflictos.    

[75] Así lo ha reconocido en las sentencias  C-876 de 2002.    

[76] El cual se deriva  principalmente de los artículos 338 y 345 de la Carta Política.    

[77] Así lo reconoció  la sentencia C-174 de 1994 en el control previo de constitucionalidad de la  LEEE, particularmente al abordar la facultad prevista en el literal l del  artículo 38 de la LEEE.    

[78] Sentencias C.083  de 1993, C-136 de 1999, C-876 de 2002, C-517 de 2017.    

[79] Sentencia C-876 de 2002,    

[80] Sentencia C-876  de 2002    

[81] Artículo 363 de  la Constitución Política.    

[82]  Artículo 338 de la Constitución Política.    

[83]  Sentencias C-876 de 2002, C-517 de 2017, C-325 de 2020    

[84]  Sentencia C-876 de 2002.    

[85]  Ver, por ejemplo, Decreto 4825 de 2010 examinado en la sentencia C-243 de 2011.    

[86]  Decreto legislativo 2694 de 2010 examinado en la sentencia C-884  de 2010; Decreto 2799 de 2010 examinado en la sentencia C-911 de 2010; Decreto  3148 de 2010 examinado en la sentencia C-912 de 2010; Decreto 1818 de 2015  examinado en la sentencia C-701 de 2015; Decreto 731 de 2017 controlado en la  sentencia C-517 de 2017; Decreto 438 de 2020 examinado en la sentencia C-159 de  2020, entre otras.    

[87]  Decreto legislativo 258 de 1999 examinado en la sentencia C-327  de 1999; Decreto    

[88]  Sentencias C-325 de 2020 y C-911 de 2010.    

[89]  Ver, por ejemplo, los Decretos Legislativos 401 de 2020 y 535 de 2020.    

[90]  Ver, por ejemplo, los Decretos Legislativos 435 de 2020, 520 de  2020, 655 de 2020.    

[91]  Por ejemplo, Decreto Legislativo 062 de 2025 “Por el cual se decreta el estado  de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área  metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”.    

[92]  Así lo dispuso el Gobierno nacional en el Decreto 62 de 2025 que declaró el  estado de conmoción interior.    

[93]  Esto es, los municipios de Ábrego, Arboledas, Bochalerma, Bucarasica, Cáchira,  Cacota, Chinacota, Chitagá, Convención, San José de Cúcuta, Cucutilla, Durania,  El Carmen, El Tarra, El Zulia, Gramalote, Hacarí, Herrán, La Esperanza, La Playa,  Labateca, Los Patios, Lourdes, Mutiscua, Ocaña, Pamplona, Pamplonita, Puerto  Santander, Ragonvalia, Salazar de las Palmas, San Calixto, San Cayetano,  Santiago, Sardinata, Santo Domingo de Silos, Teorama, Tibú, Toledo, Villacaro y  Villa del Rosario. En: https://www.nortedesantander.gov.co/#/gobernacion/pagina/nuestro-departamento.    

[94]  Conforme a lo dispuesto en el Decreto 1836 de 2021.    

[95]  Igualmente, se hizo referencia a los efectos de la alteración del orden público  en el sector turismo y el impacto económico en este sector. Sin embargo, estas  circunstancias no serán objeto de examen, pues corresponden a la finalidad  declarada inconstitucional en el juicio de finalidad.    

[96]  En las consideraciones 14 y 15 de la parte motiva del Decreto 117  de 2025 se describe el impacto de la situación de orden público en la actividad  turística. Sin embargo, esa motivación se consideró inconstitucional en el  juicio de finalidad. En consecuencia, no se incluye en el examen de la  motivación suficiente.    

[97]Estos  son el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser  sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,  inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad  jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres  humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y  confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio  de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el  derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la  protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de  su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a  prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus, y las garantías  judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.    

[98]De acuerdo con lo señalado en el Decreto 62 de 2025 esta  región comprende los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención,  Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, así como  por los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La  Gabarra, donde habita el pueblo Barí.    

[99] Por ejemplo,  en las Sentencias C-517 de 2017 y C-327 de 1999.    

[100]  En ese sentido, ver por ejemplo las sentencias: C-169 de 2020, C-325 de 2020,  C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-701 de 2015, C-159 de 2020, C-351 de 2020.      

[101]Así, en la sentencia C-517 de 2017 se examinaron medidas  tributarias como la exención transitoria de IVA  para determinados productos comercializados en la ciudad de Mocoa y para   insumos  adquiridos por las Fuerzas Militares cuyo destino sea dicho municipio,  el tratamiento especial para las ventas realizadas desde el resto del  territorio nacional hacia Mocoa, la adopción de un régimen más favorable de  retención en la fuente para las personas jurídicas contribuyentes domiciliadas  en Mocoa, y beneficios en el cobro del impuesto sobre la renta. Sobre la  motivación de incompatibilidad, la Corte en esa oportunidad señaló que: “la  Sala acoge lo expuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de  Desastres, en el sentido que el decreto sub examine no suspende la aplicación  de las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, por lo que no es  necesario llevar a cabo justificación que explique la suspensión de la  aplicación de leyes integrantes del sistema normativo.” Por su parte, en la  sentencia C-159 de 2020 en el juicio de incompatibilidad se examinaron los  artículos 1 a 3 del DL 438 de 2020, que establecieron unas exenciones  tributarias, y determinó que “no se contraponen al derecho vigente, sino que,  por el contrario, logran la articulación de la medida con el sistema  tributario”. Por su parte, sobre el artículo 4 que suspendían disposiciones  ordinarias examinó la justificación de la incompatibilidad.    

[102]  Sentencia C-325 de 2020.    

[103] Algunas medidas tributarias dirigidas a incentivar o  desincentivar actividades corresponden a: (i) el impuesto a las bebidas  azucaradas, que buscó desincentivar una actividad que genera externalidades  negativas, declarado exequible en la sentencia C-435 de 2023; (ii) la  diferencia en la tarifa del impuesto sobre las remesas de las utilidades de las  sucursales de las sociedades extranjeras por inversiones posteriores al año  1991 como mecanismo de promoción de nuevas inversiones ; e (iii) incluso en la  consagración de zonas francas como mecanismos para la creación de empleo, la  captación de nuevas inversiones de capital, la promoción de la exportación,  entre otras finalidades. Ver, por ejemplo, Sentencia C-304 de 2019, C-384 de  2023, C-073 de 2024, entre otras.    

[104]  Ver medidas examinadas, entre otras, en las sentencias C-517 de 2017, C-327 de  1999, C-373 de 1994.    

[105]  Sobre los efectos de los impuestos en el comportamiento económico ver: Advani,  Arun, and Hannah Tarrant. “Behavioural Responses to a Wealth  Tax.” Fiscal studies 42.3–4 (2021): 509–537; “Behavioral  responses to wealth taxation: evidence from a Norwegian reform”, World  Inequality Lab Working Paper 2023/30 y Katrine Marie Jakobsen, Jakob Egholt  Søgaard. Identifying behavioral responses to tax reforms: New insights and a  new approach, Journal of Public Economics, Volume 212, 2022.  https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2022.104691.    

[106]  Artículo 2.2.6.5.2.1. Decreto 1084 de 2015 “Por medio del cual se expide el  Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y  Reconciliación”.    

[107] En concreto, la Ley 9 de 1979 establece un conjunto de  medidas sanitarias. Por su parte, la Ley 715 de 2001 establece competencias  para las entidades territoriales relacionadas con la salud pública. EL artículo  44.3.6 le asigna la competencia de: “[C]umplir y hacer cumplir en su  jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9ª de 1979 y su  reglamentación (…)”. El artículo 44.3.5 les  asigna la competencia de: “Ejercer vigilancia y control sanitario en su  jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los  establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población (…)”  Estas competencias activan una serie de controles por parte de las entidades  territoriales, que se despliegan a través de las secretarías de salud sobre los  establecimientos que prestan servicios de alojamiento.    

[108]  En efecto, según el artículo 47 Decreto Ley 2150 de 1995 los  establecimientos que desarrollen una actividad industrial, comercial o de otra  naturaleza, abierto o no al público, deben cumplir, entre otras, las  condiciones sanitarias y ambientales, así las normas vigentes en materia de  seguridad.    

[109]  Por ejemplo, la norma técnica sectoriales NTSH 006 de 2009.    

[110]  De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1558 de 2012 el  Ministerio de Comercio, Industria y Turismo delegará en las Cámaras de Comercio  el Registro Nacional de Turismo, en el cual deberán inscribirse todos los  prestadores de servicios turísticos. Los prestadores de alojamiento por horas  no están enlistados en el artículo 2.2.4.1.1.13 del Decreto 1836 de 2021 como  prestadores de servicios turísticos.    

[112]  Sentencia C-527 de 1996.    

[113]  En la sentencia C-686 de 2011 al estudiar beneficio tributario sobre renta del  mismo periodo gravable la Corte señaló: “[C]omo quiera que el artículo 16 de la  Ley 1429 de 2010 establece un beneficio tributario, de lo expuesto se deduce  que podía aplicarse en el mismo periodo de su entrada en vigencia, sin que  fuera menester esperar a que iniciara el año 2011, luego por este aspecto, no  se evidencia contrariedad alguna entre su parágrafo que permite aplicarlo “a  partir del año gravable 2010, inclusive” y los artículos 338 y 363 de la  Constitución.”    

[114]  Algunas medidas se otorgaron por los años gravables 1999 y 2000.    

[115]  Ley 1448 de 2011, artículo 156.    

[116]  Defensoría del Pueblo. El catatumbo después de la crisis:  Desafíos en derechos humanos y derecho internacional humanitario. Pág. 53.  Disponible en: https://www.defensoria.gov.co/documents/20123/3186974/Informe+Catatumbo.pdf/16310a54-9b06-dc7e-304a-8c897dba91b7?t=1746536181352    

[117]  Sentencias T-327 de 2001 y SU-254 de 2013, entre otras.    

[118] Artículo 363 de la Constitución Política. El principio de  equidad tributaria ha sido definido por la Corte como una manifestación  específica del principio general de igualdad y comporta la proscripción  de  disposiciones que establezcan tratamientos tributarios diferenciados  injustificado.    

[119]  Por ejemplo, en las Sentencias C-417 de 2020, C-393 de 2020,  C-216 de 2020, C-195 de 2020.    

[120] El artículo 2 del Decreto Legislativo 117 de 2025 apuntó a incluir a los prestadores de dicho  alojamiento ubicados en los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar. Adicionalmente, se declaró la inexequibilidad de la  exigencia de presentar copia del Registro Único de Víctimas (RUV) como el  requisito que debían pedir los operadores turísticos a las personas que  alojaran en sus instalaciones y que permitía acudir al beneficio tributario  regulado en esta disposición.    

[121]  La Corte declaró la constitucionalidad del artículo 2º, bajo el entendido  de que el descuento transitorio también  comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan las condiciones  definidas en el decreto y que se encuentran domiciliadas en los municipios de  Río de Oro y González del departamento del Cesar, es decir, siempre que hayan  dado alojamiento a población víctima.    

     

[122]  “(…) Los alivios a la situación económica de los  operadores turísticos no se relacionan con el fortalecimiento de la fuerza  pública, la protección de los derechos y garantías fundamentales de la  población civil ni con la consecución de recursos para tales efectos, razón por  la cual no constituye justificación válida para las medidas de desarrollo de la  conmoción interior.”    

[123] El contenido del resolutivo primero es el  siguiente: “Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD del  Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el  estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del  área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del  departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones  relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y  otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma  indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de  Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos  forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha  desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión  solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la  fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías  fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos  específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.”    

[124] “Por la cual se expide la ley general  de turismo y se dictan otras disposiciones”.    

[125] Artículo 34.  Modificación del artículo 40 de la ley 300 de 1996. Modifíquese el  artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el  artículo 1 de la Ley 1101 de 2006, el cual quedará  así: Artículo 40. De la contribución parafiscal para el turismo. Créase  una contribución parafiscal con destino a la promoción, sostenibilidad y  competitividad del turismo. Esta contribución en ningún caso será trasladada al  usuario.”    

[126] “Por el cual se modifica la Ley  General de Turismo y se dictan otras disposiciones.”    

[127] Se pueden ver más detalles en el  siguiente link: https://fontur.com.co/es/informacion-general-de-la-contribucion-parafiscal    

[128] Entre otras, en la Sentencia C-019 de  2022 la Corte señaló lo siguiente respecto de las contribuciones parafiscales: “Las contribuciones parafiscales son un tipo de  tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía,  con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”. De acuerdo con  la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características  esenciales: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración  de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los  ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación  específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el  gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal y (v)  son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del  Presupuesto General de la Nación.” Corte Constitucional de Colombia, Sentencia  C-019 de 2022.    

[129] Corte Constitucional, Sentencia C-153 de  2020. En esta decisión se estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo  475 del 25 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan medidas especiales  relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Económica,  Social y Ecológica”.    

1.                  [130]  Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2020. En esta decisión se estudió la  constitucionalidad del Decreto Legislativo 805 de 2020, “[p]or  medio del cual  se crea un aporte económico temporal de apoyo a los trabajadores de las notarías  del país en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” En estas decisiones se estudió la  constitucionalidad de los decretos legislativos 475 y 805 de 2020, emitidos en  el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica por Covid-19 y  que modificaban temporalmente la destinación de diferentes recursos  parafiscales. La Corte declaró su exequibilidad tras considerar que el cambio  en su destinación, en todo caso, respetaba la finalidad original y no  beneficiaba a grupos o sectores económicos o sociales distintos a aquellos  sobre los que recaía el gravamen originalmente; situación que no se cumpliría  en este caso al cambiarse la destinación de los recursos del FONTUR y  asignarlos a las víctimas, como lo exigió la Corte en la Sentencia de la que me  aparto parcialmente.

This version of Total Doc Converter is unregistered.