T-030-25

  T-030-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia T-030/25    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE CALLE-Vulneración por falta de método  centralizado de focalización y priorización para el acceso a programas sociales/SISBEN-Exclusión  del grupo de población más pobre y vulnerable    

(…) la exclusión  en el Sisbén al (accionante), así como de la población habitante de la calle en  general, desconoce sus derechos fundamentales. La vulneración de los derechos  de la población habitante de la calle es atribuible al hecho de que no existe  un método centralizado de focalización y priorización de este grupo social que  pueda usarse por todas las entidades a cargo de su protección. Esta  circunstancia lleva a que, en ciertos eventos, se excluya a las personas  habitantes de la calle y sean invisibilizados frente a los mecanismos de  priorización para el acceso a los programas sociales.    

     

DERECHOS DE LA  POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE CALLE-Deber de implementar el Plan Nacional de  Atención Integral a la Población Habitante de la Calle    

     

(…) los derechos  de la población habitante de la calle son sistemáticamente desconocidos por el  incumplimiento en la puesta en marcha el Plan Nacional de Atención Integral a  las Personas Habitantes de la Calle. Dada la relevancia que tiene este  instrumento en la implementación efectiva de los programas dirigidos a esta  población, la anuencia en la expedición del mismo constituye en sí misma una  forma de desconocer sus derechos. Sin la expedición del Plan las autoridades  encargadas de atender a las personas habitantes de la calle carecen de una hoja  de ruta clara, precisa y con indicadores verificables a través de la cual se  ejecuten las medidas que se requieren en la materia.    

     

DERECHO A LA SALUD-Protección cuando  la EPS, o la entidad del sector de salud encargada, no brinda la información,  acompañamiento y seguimiento necesario para poder asegurar a la persona el  acceso a un servicio de salud que requiere    

     

(…) la  protección del derecho a la salud no se satisface con la mera afiliación en el  régimen subsidiado en salud. En el caso particular del (accionante) esta  subregla toma especial relevancia si se tiene en cuenta que se trata de una  persona mayor, en condición de discapacidad, habitante de la calle, con  múltiples diagnósticos por enfermedades tanto físicas como mentales… para que  el derecho a la salud del accionante se proteja efectivamente es indispensable  que exista una actuación proactiva de parte de las entidades encargadas de su  prestación y, de ser necesario, que se le garanticen los apoyos o acompañamientos  que requiera para sus procedimientos o tratamiento, de tal manera que este  pueda recibir de forma oportuna y adecuada la atención que requiere.    

     

ACCION DE TUTELA  PARA LA PROTECCION DE DERECHOS DE HABITANTES DE CALLE-Procedencia    

     

PERSONAS EN  SITUACIÓN DE CALLE-Sujetos  de especial protección constitucional    

     

DEBER DE  SOLIDARIDAD-Protección  de personas en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta    

     

POLITICA PUBLICA  SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE Y SERVICIOS SOCIALES-Generación de  estrategias, mecanismos y acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la  familia y el Estado para disminuir la tasa de habitabilidad en calle    

     

POLITICA PUBLICA A  FAVOR DE LOS HABITANTES DE LA CALLE-Reconocimiento y empoderamiento de un  grupo especialmente marginalizado    

     

DERECHO A LA SALUD  DE HABITANTES DE CALLE-Línea jurisprudencial    

     

(…) frente al  derecho a la salud, la Corte, en las Sentencias T-088 de 2021 y T-445 de 2023,  recordó que este debe ser garantizado para todas las personas en condiciones de  igualdad. De ahí que los habitantes de la calle son titulares de este derecho,  el cual debe prestarse de conformidad con los principios de la Ley Estatutaria  1751 de 2015. En esa línea, este Tribunal ha sostenido que ante la ausencia de  recursos económicos y redes de apoyo familiar, el Estado debe suplir de manera  inmediata las necesidades de atención en salud de [estas personas].    

     

DERECHO AL MINIMO  VITAL DE LOS HABITANTES DE LA CALLE-Línea jurisprudencial    

     

Sobre el derecho  al mínimo vital y el acceso a alojamiento y alimentos, la Corte se ha referido,  entre otras, en las Sentencias T-426 de 1992, C-1036 de 2003, T-900 de 2007,  T-043 de 2015 y T-092 de 2015. A través de estas providencias, que estudiaron  casos asociados a personas habitantes de la calle o en condición de abandono,  este Tribunal reconoció que este grupo poblacional tiene derecho a acceder a  los programas sociales del Estado para atender sus necesidades básicas de  alimentación, alojamiento y, en general, la satisfacción de los mínimos  materiales necesarios para una vida digna.    

     

ADULTO MAYOR-Sujeto de  especial protección constitucional    

     

CONVENCIÓN  INTERAMERICANA SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS  MAYORES-Contenido  y alcance    

     

DERECHO A LA  PROTECCIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL INTEGRAL-Acceso a políticas públicas que  garanticen las necesidades básicas de los adultos mayores    

     

     

(…) el Estado  debe actuar con la mayor diligencia en la protección de las personas mayores y  aplicar criterios diferenciales para impedir su discriminación y marginación  social… Colombia se obligó a tomar medidas para prevenir, sancionar y  erradicar el abandono de las personas mayores. Las medidas también deben  tomarse en función de atender el fenómeno de la soledad y el aislamiento al que  se enfrentan muchas personas mayores y que los afecta en su salud física y  mental.    

     

CONSENTIMIENTO INFORMADO  DEL PACIENTE-Características    

     

CONSENTIMIENTO  INFORMADO DEL PACIENTE-Jurisprudencia constitucional    

     

ASIGNACION  PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A PERSONAS EN SITUACION DE MAYOR VULNERABILIDAD  SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia  constitucional    

     

PROCESO DE FOCALIZACION-Concepto    

     

SISBEN-Focalización del  gasto social    

     

DERECHO A LA SALUD  Y SEGURIDAD SOCIAL-Aseguramiento  y acceso al Sistema de Seguridad Social en Salud de habitantes de calle    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

Sala Primera de Revisión    

     

Sentencia T-030 de 2025    

     

Referencia:  expediente T-10.324.261.    

     

Acción de tutela interpuestas por Pedro  en contra de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.    

     

Magistrada ponente:    

Natalia Ángel Cabo.    

     

     

La Sala Primera de Revisión de la Corte  Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, el magistrado  Juan Carlos Cortés González y la magistrada Natalia Ángel Cabo, quien la  preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,  específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución  Política, y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere  la siguiente:    

     

SENTENCIA.    

     

Esta decisión  corresponde a la revisión de los fallos emitidos en el  marco de la acción de tutela interpuesta por Pedro en contra de la  Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. En concreto, la Corte revisa la  Sentencia de primera instancia del 8 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado Décimo  Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bogotá, y la Sentencia de  segunda instancia del 29  de abril de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de  Ejecución de Sentencia de Bogotá.    

     

Síntesis  de la decisión    

     

La Corte  estudió la acción de tutela que presentó Pedro, una persona  mayor en situación de discapacidad, víctima de desplazamiento forzado, con  diversos diagnósticos de enfermedades de base y crónicas, quien reclama la  protección de sus derechos a la vida digna, seguridad social, mínimo vital y  dignidad humana. La vulneración de los alegados derechos fue atribuida a la  Secretaría de Planeación de Bogotá por su negativa de aplicarle la encuesta del  Sisbén con lo cual, a su juicio, se impide su acceso a los programas sociales  del Estado y al sistema de salud.    

     

Para resolver el  conflicto, en primer lugar, la Corte se reiteró la jurisprudencia sobre la  protección constitucional de la población habitante de la calle. En segundo  lugar, este Tribual recordó los mandatos constitucionales y convencionales sobre la  protección de las personas mayores. Finalmente, la Sala estudió lo relativo a  los mecanismos de priorización de las poblaciones vulnerables para el acceso a  los programas sociales del Estado.    

Al  abordar el caso concreto, la Corte encontró que, si bien el accionante está  afiliado al sistema de salud en el régimen subsidiado y ha recibido atención en  algunos programas del Distrito de Bogotá, se configuró una afectación a sus  derechos fundamentales ante la ausencia de un mecanismo que le permita ingresar  a otros programas sociales del Estado. Asimismo, la Corte concluyó que la falta  de un mecanismo idóneo que incluya a la población habitante de la calle en la  focalización de los programas del gasto social vulnera sus derechos  fundamentales. En similar sentido, este Tribunal pudo constar que existe un  incumplimiento por parte de las entidades rectoras de la política pública de  atención a las personas habitantes de la calle en el deber de implementar el  Plan Nacional de Atención Integral a la Población Habitante de la Calle, lo  cual también vulnera los derechos de esta población e impide su atención  integral.    

     

Bajo  ese panorama, la Corte decidió revocar las decisiones de los jueces de  instancia y, en su lugar, amparar los derechos del accionante. En esa medida,  la Corte le ordenó al Ministerio de Igualdad y Equidad, al Ministerio de Salud  y Protección Social y al Departamento Nacional de Planeación que implementen de  forma coordinada los mecanismos que les permitan focalizar a la población  habitante de la calle como potenciales beneficiarios de los programas sociales  del Estado. Asimismo, le ordenó al Ministerio de Igualdad y Equidad, al  Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento Nacional de Planeación  y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, así como a las  autoridades vinculadas a la política pública de atención a los habitantes de la  calle, que expidan y pongan en marcha el Plan Nacional de Atención Integral a  las Personas Habitantes de la Calle.    

     

A su vez, el  Tribual, luego de advertir que el actor requiere de atención en salud, le  ordenó a Capital Salud EPS que realice todas las actuaciones necesarias para  que el accionante reciba los servicios de salud que necesita. Finalmente, la  Corte ordenó a las Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la  Nación y a la Personería de Bogotá que ejerzan vigilancia, control y presten  colaboración, para el cumplimiento de las ordenes emitidas en este fallo.    

     

Aclaración previa    

     

La Sala  tomará las medidas para proteger la identidad e intimidad de la persona  involucrada en este proceso de tutela ya que en este asunto se hace referencia  a la condición de salud y la historia clínica del accionante[1]. Por  lo anterior, es necesario suprimir de esta providencia y de toda futura  publicación, el nombre del accionante y los datos que permitan conocer su  identidad. En consecuencia, para efectos de identificar al accionante, y para  mejor comprensión de los hechos, se ha cambiado su nombre por uno ficticio que  se escribirá en cursiva.    

     

I.      ANTECEDENTES    

     

1.1.           Hechos  y pretensiones    

     

1.   Pedro, de 65 años, es  víctima de desplazamiento forzado[2], se encuentra en  condición de discapacidad psicosocial e intelectual[3] y tiene diversos  diagnósticos de enfermedades de base y crónicas[4]. De acuerdo con  su relato, el señor Pedro ha sido habitante de la calle desde los 7  años, no tiene redes de apoyo y, actualmente, pernocta en los hogares de paso  que administra el Distrito de Bogotá. Por otro lado, el accionante se encuentra  afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el régimen  subsidiado a Capital Salud EPS-S[5].    

     

2.   El señor Pedro  le solicitó, en múltiples ocasiones[6], a la Secretaría  Distrital de Planeación de Bogotá (en adelante la Secretaría de Planeación) que  le realice una visita domiciliaria para que le sea actualizado su puntaje en el  Sisbén[7]. Sin embargo, la  entidad se negó a aplicarle la encuesta. A juicio del demandante, la negativa  de la Secretaría de Planeación le impide acceder a los programas sociales del  Estado en materia de recreación, emprendimiento y educación, así como la  posibilidad de recibir atención en salud[8].    

     

3.   El 23 de febrero de  2024,  el señor Pedro formuló una  acción de tutela en contra de la Secretaría de Planeación en la que solicitó  la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social,  mínimo vital y dignidad humana. El demandante pidió que se ordene a la  accionada que: (i) realice una visita domiciliaria para que determine el  puntaje del Sisbén que le corresponde de acuerdo con sus condiciones de vida y  (ii) permita al accionante acceder a los servicios médicos autorizados por su  médico tratante. Finalmente,  el actor pidió (iii) que se conmine a la accionada a abstenerse de vulnerar sus  derechos fundamentales.    

     

4.   El asunto le  correspondió por reparto al Juzgado Décimo Civil Municipal de Ejecución de  Sentencias de Bogotá[9] quien admitió la  tutela[10] y ordenó correr  el traslado a la demandada. Posteriormente, mediante un auto del 28 de febrero  de 2024, el juzgado ordenó vincular y correr traslado de la demanda a la  Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá (en adelante Secretaría de  Integración Social) y al Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP)  para que se pronuncien sobre la solicitud de amparo[11].    

     

1.2.           Respuesta  de la accionada y las entidades vinculadas    

     

5.   La Secretaría de  Planeación pidió  que se declare la improcedencia de la tutela o, subsidiariamente, que se niegue  el amparo[12]. Como fundamento,  la entidad sostuvo que, en cumplimiento de las órdenes emitidas en una acción  de tutela anterior que se tramitó ante el Juzgado 39 de Pequeñas Causas y  Competencia Múltiple de Bogotá, se practicó una visita a la residencia  informada por el actor para realizar la encuesta Sisbén. Sin embargo, el  resultado de dicha visita fue “No Exitoso” porque el inmueble en el que habita  el accionante corresponde a un Lugar Especial de Alojamiento (en adelante LEA).    

     

     

7.   Adicionalmente, la  demandada precisó que el señor Pedro se encuentra afiliado al Sistema  General de Seguridad Social en Salud en el régimen Subsidiado a través de  Capital Salud EPS como perteneciente a una población especial. En esa medida,  la Secretaría planteó que carece de legitimación en la causa por pasiva pues no  tiene injerencia en el otorgamiento de subsidios, asistencia social o inclusión  en programas para personas mayores. En cambio, insistió en que la Secretaría de  Integración Social, la Secretaría de Salud de Bogotá (en adelante Secretaría de  Salud) y Capital Salud EPS debían ser vinculadas al proceso por su incidencia  en la prestación de los servicios de salud para el accionante.    

     

8.   Finalmente, la  Secretaría de Planeación informó que respondió varias peticiones del señor Pedro  en las que solicitaba la aplicación de la encuesta del Sisbén. Como sustento,  la entidad remitió 4 respuestas a solicitudes en las cuales le explica al señor  Pedro por qué no es posible realizarle la encuesta Sisbén y le dio  orientación sobre los mecanismos que tiene para acceder a los programas  sociales. En particular, en una respuesta a una petición del 24 de marzo de  2022, la Secretaría le informó al accionante que tiene la posibilidad de  acceder a los programas del gobierno nacional y distrital a través de su  inclusión en las listas censales para poblaciones especiales[14].    

     

9.   Por su parte, el  DNP solicitó[15] ser desvinculado  porque consideró que no tiene injerencia en la vulneración de los derechos del  accionante. Para sustentar su petición, el DNP precisó que el Sisbén es “una  encuesta que permite conocer las condiciones socioeconómicas de los hogares y  los clasifica por su capacidad para generar ingresos y calidad de vida”[16] y describió en  qué consiste la nueva clasificación del Sisbén IV. Luego, el DNP explicó que,  de acuerdo con la metodología establecida en la citada encuesta, los habitantes  de la calle no pueden encuestarse porque las características de sus lugares de  habitación son variables y esas características son indispensables para la  identificación de las condiciones socioeconómicas del encuestado. Además, el  DNP precisó que no es posible aplicar la encuesta al señor Pedro dada su  condición de habitante de la calle y porque pernocta en un LEA. Al respecto, el  DNP precisó que los LEA    

     

“son unidades de uso de vivienda en  donde vive (duerme) un grupo de personas, generalmente no parientes, que  participan de una vida en común por razones de estudio, trabajo, culto  religioso, disciplina militar, procesos de rehabilitación carcelaria o carencia  de un hogar”[17].    

     

10.   En todo caso, la  entidad sostuvo que las personas pertenecientes a las poblaciones especiales,  como son los habitantes de la calle, pueden acceder al sistema de salud en el  régimen subsidiado a través de instrumentos como los listados censales.    

     

11.   Por su parte, la  Secretaría de Integración Social pidió[18] ser desvinculada  del trámite pues consideró que no tiene ninguna competencia en la aplicación  del Sisbén. Además, la entidad afirmó que el señor Pedro recibe la  atención de la entidad en  el “proyecto 7770 Compromiso con el envejecimiento activo y una Bogotá  cuidadora e incluyente en la modalidad cuidado transitorio”[19].    

     

1.3.           Decisión  objeto de revisión    

     

a.     Primera instancia    

     

12.   Mediante  Sentencia del 8 de marzo de 2024, el Juzgado Décimo Civil Municipal de  Ejecución de Sentencias de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela[20].  La autoridad judicial consideró que el actor no agotó los mecanismos ante la  entidad accionada para reclamar directamente la protección de sus derechos.    

     

13.   En  concreto, el despacho sostuvo que el actor radicó previamente una acción de  tutela contra la Secretaría de Planeación, cuyo conocimiento le correspondió al  Juzgado 39 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, en la cual se  le ordenó a la accionada que realice la visita para aplicar la encuesta. En  cumplimiento de esa orden, la demandada realizó la visita el 26 de septiembre  de 2023. Sin embargo, el resultado de la visita fue “no exitoso” porque el  inmueble informado corresponde a un LEA. En esa medida, para el juez de primera  instancia, ante estos nuevos hechos, el actor debía realizar la solicitud ante  la entidad y no recurrir directamente a la acción de tutela.    

     

14.   Finalmente,  el despacho sostuvo que la acción de tutela tampoco procede como mecanismo  transitorio. Al respecto, indicó que el accionante está afiliado a Capital  Salud EPS y vinculado a un proyecto de la Secretaría de Integración Social que  ofrece atención a personas mayores. Por eso, para la autoridad judicial, no hay  prueba de la vulneración o amenaza de los derechos invocados.    

     

b.     Impugnación    

     

15.   El  accionante, el 13 de marzo de 2024, impugnó la decisión de primera instancia[21].  En su escrito, el accionante insistió en que su falta de inclusión en el Sisbén  lo priva de acceder a los programas sociales del Estado. Además, aseguró que es  paradójico que la Secretaría de Planeación se niegue a aplicar la encuesta del  Sisbén porque pernocta en un hogar de paso, cuando esa misma entidad le  proporciona esa residencia.    

     

c.      Segunda instancia    

     

16.   El Juzgado  Quinto Civil del Circuito de Ejecución de Sentencia de Bogotá, mediante  Sentencia del 29 de abril de 2024, confirmó la decisión[22].  Para el despacho, en este asunto existe cosa juzgada porque la petición del  actor es la misma que presentó en la acción de tutela que el Juzgado 39 de  Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá resolvió mediante Sentencia  del 17 de noviembre de 2023. Así las cosas, la autoridad judicial confirmó la  declaratoria de improcedencia, pero por haberse configurado la cosa juzgada.    

     

1.4.           Actuaciones  en sede de revisión    

     

17.   El  expediente llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento del artículo 32 del  Decreto 2591 de 1991,  que establece el deber de remitir los  expedientes de tutela a esta Corporación para su eventual revisión. A través  del auto del 30 de julio de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Siete  escogió el expediente para su revisión[23].  Por sorteo, le correspondió a la magistrada Natalia Ángel Cabo la elaboración  de la ponencia[24].  El 14  de agosto siguiente la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el  expediente al despacho ponente[25].    

     

18.   El  29 de agosto de 2024, la magistrada ponente emitió un auto de pruebas[26]  con el que buscó indagar sobre la condición socioeconómica del actor y la  conducta desplegada por la accionada y las entidades vinculadas. Para facilitar  la intervención del actor, la magistrada ponente ofició a la Defensoría del  Pueblo y a la Personería de Bogotá para que ubicaran al señor Pedro,  recibieran las respuestas al cuestionario del despacho y remitieran un informe  con destino a este proceso.    

     

19.   Además,  a través de la decisión de 29 de agosto de 2024, se ordenó vincular a la Secretaría  Distrital de Salud de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Integración Social  de Bogotá, a Capital Salud EPS, al Departamento Administrativo para la  Prosperidad Social (en adelante Prosperidad Social) y a la Unidad para la  Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante Unidad para las  Víctimas). Posteriormente, el 12 de septiembre de 2024, el despacho ponente  emitió un segundo auto de pruebas para precisar la información recibida en la  instancia de revisión. Luego, mediante auto del 15 de octubre de 2024, la  magistrada ponente ordenó la vinculación del Ministerio de Salud y Protección  Social. Finalmente, a través de un auto del 21 de noviembre de 2024, la Corte  ordenó vincular al Ministerio de Igualdad y Equidad y le formuló una serie de  preguntas relacionadas con las actuaciones desarrolladas para la atención a la  población habitante de la calle. En la siguiente tabla se resumen las  respuestas recibidas:    

     

Respuestas recibidas frente a los    autos de pruebas   

Parte/Entidad                    

Contenido de la respuesta   

Defensoría del Pueblo                    

Personería de Bogotá                    

En una primera respuesta, la Personería de Bogotá informó    que le corrió traslado de la comunicación a la Secretaría Distrital de    Integración Social[30]. Asimismo, la    Personería informó que en sus bases de datos no obran peticiones del actor a    esa entidad.    

La Personería fue requerida para que cumpla con las órdenes    dispuestas en el auto del 12 de septiembre de 2024. Frente a esto remitió una    segunda respuesta[31]. En esta, la    entidad informó que el accionante fue visitado en el Centro de Cuidado    Transitorio Día-Noche Memoria y Saber el 17 de septiembre. Sobre las    preguntas dirigidas al señor Pedro, él manifestó no haber asistido a    controles médicos en los últimos 7 meses y que está “en procesos de    recuperación autónomo tras un accidente para mejorar [su] movilidad”[32]. Además, que    reside en el Centro de Cuidado Transitorio Memoria y Saber y que no ha sido    atendido por otras entidades del Estado. Sin embargo, afirmó que recibe un    apoyo económico de la Secretaría de Integración Social con lo que cubre    algunas de sus necesidades básicas.   

Secretaría de Planeación de Bogotá                    

La entidad afirmó que la administración, implementación y    operación del Sisbén, así como la definición de la metodología para su    aplicación, está a cargo del DNP[33]. En esa medida,    el Distrito, a través de la Secretaría de Planeación, se limita a aplicar las    encuestas con el cumplimiento de las directrices de esa entidad del orden    nacional. Por otro lado, sostuvo que la atención de las personas habitantes    de la calle en Bogotá está a cargo de la Secretaría de Integración Social y    la Secretaría de Salud. Además, refirió que para prestar esa atención se    requiere de la inclusión de esta población en las listas censales.    

En ese orden de ideas, la Secretaría de Planeación sostuvo    que carece de competencia en la medida en que no tiene injerencia en la    prestación del servicio de salud ni en la oferta de programas sociales del    Estado. Por eso, afirmó que, en el caso del señor Pedro, remitió a la    Secretaría de Integración Social las solicitudes que este realizó ya que, a    su juicio, esa entidad es la encargada de prestarle atención[34].   

Secretaría de    Integración Social                    

La entidad sostuvo que no tiene competencia frente a las    peticiones del actor porque estas están dirigidas a que se le realice la    encuesta del Sisbén, asunto que, de acuerdo con el Decreto 441 de 2017, le    corresponde a la Secretaría de Planeación[35].    Integración Social también precisó que le presta atención al señor Pedro    desde el 21 de septiembre de 2020 a través de un apoyo mensual de $130.000 en    el marco del servicio “Apoyos Económicos para Persona Mayor Tipo B    Desplazado”[36]. Asimismo, la    Secretaría informó que el actor recibe el servicio de cuidado transitorio    día-noche en el Centro de Cuidado Transitorio Día-Noche Quiroga desde el 1 de    junio de 2020, con fecha de última atención el 3 de septiembre de 2024.    Asimismo, que el señor Pedro es atendido por la Subdirección para la    Adultez en el Centro Autocuidado Linera con fecha de ultima atención el 4 de    septiembre de 2024 y en el Centro de Cuidado Transitorio Día-Noche Memoria y    Saber. Finalmente, la entidad informó que el actor no se encuentra priorizado    desde julio de 2024 en el proyecto 7745 “Compromiso por una alimentación    integral en Bogotá”.    

A    través de una segunda respuesta[37] la Secretaría de    Integración Social informó que a través del Resolución 218 del 8 de febrero    de 2023 se definieron los criterios de priorización y restricción para el    acceso a los programas sociales que maneja esa entidad en la ciudad de    Bogotá. Además, la institución explicó que a través del proyecto Apoyos económicos    para personas mayores tipo B el Distrito entrega un apoyo económico a las    personas mayores en situación de vulnerabilidad social e inseguridad    económica. Asimismo, describió en qué consiste el servicio de cuidado    transitorio día-noche y las condiciones en que presta el mismo. Por último,    la Secretaría informó que, luego de revisar la situación del señor Pedro,    fue incluido en orden de ingreso para realizar su activación en el proyecto    7745 “compromiso por una alimentación integral en Bogotá”.   

Prosperidad Social                    

La institución solicitó que se nieguen las pretensiones de    la acción en la medida en que no ha vulnerado los derechos del actor pues en    sus registros no figura petición alguna de su parte[38]. Además,    Prosperidad Social afirmó que carece de competencia sobre lo pedido y que    actualmente esa entidad no tiene programas para atender a la población    habitante de la calle. En ese sentido, planteó que la atención de estas    personas está a cargo de las alcaldías municipales y el Ministerio de Salud quienes,    además, realizan los respectivos censos. Finalmente, la entidad pidió que sea    desvinculada del proceso ya que no tiene legitimación por pasiva.   

Capital Salud EPS                    

La EPS informó que el señor Pedro está afiliado y    activo en esa entidad[39]. Adicionalmente,    Capital Salud sostuvo que, una vez revisadas sus bases de datos, no encontró    solicitudes de servicios de salud en los últimos 12 meses y que su área de    tutelas se intentó comunicar con el accionante sin obtener una respuesta. En    esa medida, la entidad pidió que la tutela se declare improcedente y que se    conmine al actor para que acuda a la EPS para que le sean prestados los    servicios que necesite[40].   

Secretaría de Salud de Bogotá                    

La Secretaría informó que el accionante se encuentra    afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el régimen    subsidiado, en la EPS Capital Salud[41]. Además,    informó que el señor Pedro fue afiliado como población especial    víctima del conflicto armado en condición de desplazamiento forzado.    Finalmente, la Secretaría de Salud refirió que no tiene competencia en    materia del suministro de la atención en salud, por eso pidió que sea    desvinculada ya que no tiene legitimidad por pasiva.   

Departamento Nacional de Planeación                    

Esta    entidad planteó que no tiene competencia para determinar los criterios de    entrada y salida de un programa social en la medida en que esto lo establece    cada entidad nacional o territorial que administre determinado programa[42].    Asimismo, el DNP manifestó que no se encarga del manejo de los listados    censales, a través de los cuales se focaliza a las poblaciones especiales, ya    que sus funciones solo están relacionadas con la administración del Sisbén.    Al respecto, la entidad informó que:    

“los LISTADOS CENSALES […]    son el instrumento a través del cual se focaliza e identifica a la población    especial. La población HABITANTE DE LA CALLE, hace parte de ella, y la    Entidad o Entidades Responsables de realizar dichos listados son las    Alcaldías municipales o distritales y departamentos con áreas no    municipalizadas”[43].    

     

El DNP sostuvo que no tiene conocimiento de cuántos    listados censales existen en la Nación y que, cuando hay solicitudes    relacionadas con personas pertenecientes a poblaciones especiales, el único    mecanismo con el que dispone es el de trasladar la petición a la autoridad    competente.    

En materia de población habitante de la calle, el DNP    informó que su Dirección de Desarrollo Social construyó un sitio web que le    permite a los entes territoriales efectuar el registro de las personas que    hacen parte de esta población en su respectiva jurisdicción. Esto en la    medida en que los habitantes de la calle no pueden ser encuestados en el    Sisbén porque este requiere el levantamiento de información relacionada con    el lugar de residencia permanente o habitual (que debe ser una unidad de    vivienda).    

Asimismo, el DNP insistió en que la encuesta del Sisbén no    puede ser aplicada en los LEA. Esto porque “las condiciones de habitabilidad    de estos sitios son como su nombre lo dice ‘especiales’ y determinarían un    puntaje demasiado alto que no le permitiría acceder a ningún programa o    beneficio a través de esta herramienta”[44]. Así las cosas,    la entidad vinculada sostuvo que no ha vulnerado los derechos del accionante    ya que está justificada su no inclusión en el Sisbén.   

Unidad para las Víctimas                    

La Unidad informó que el actor es víctima de desplazamiento    forzado por el conflicto armado y que fue indemnizado administrativamente en    2018 con la suma de $22.359.132, la cual fue efectivamente cobrada[45]. Asimismo, la    Unidad informó que el actor recibió 30 pagos por concepto de atención    humanitaria entre 2007 y 2022 que suman $12.651.000. En esa medida, la    entidad pidió ser desvinculada del proceso porque no ha vulnerado los    derechos del actor ya que le ha prestado atención dada su calidad de víctima    del conflicto armado[46].   

Ministerio de Salud y Protección    Social                    

El Ministerio remitió su respuesta de forma extemporánea.[47]. Esta entidad    aseguró que actualmente no tiene competencia para la expedición del Plan    Nacional de Atención Integral para Personas Habitantes de la Calle debido a    que la competencia para atender a esta población fue trasladada al Ministerio    de Igualdad y Equidad mediante la Ley 2281 de 2023 y el Decreto 1075 de 2023[48].    

En ese orden de ideas, el Ministerio de Salud informó que    ha participado de 6 reuniones de empalme con el Ministerio de Igualdad y    Equidad en las que se discutió la transición entre ambas entidades respecto    de las funciones relacionadas con la atención a la población habitante de la    calle. Dos de estas reuniones se realizaron en noviembre de 2023, tres en    febrero de 2024 y una en marzo de 2024. Como soporte, el Ministerio de Salud    remitió las actas de las reuniones referenciadas. En ese orden de ideas, el    Ministerio de Salud adujo que carece de competencia para emitir el citado    Plan Nacional de Atención y la definición de la comisión intersectorial a que    hacen referencia la Ley 1641 de 2013 y el Decreto 1285 de 2022 ya que la    entidad rectora de la política de atención a los habitantes de la calle es el    Ministerio de Igualdad y Equidad.   

Ministerio de Igualdad y Equidad                    

El Ministerio, en primer lugar, expuso el objeto de su    creación[49], las funciones    que le fueron asignadas[50] y su marco    normativo[51]. En respuesta a    las preguntas de la Corte, la entidad explicó que “el Plan Nacional de    Atención Integral a los Habitantes de la Calle se encuentra en proceso de    estructuración, sujeto a la formulación de la Comisión Intersectorial para el    Desarrollo de la Política Pública Social para Habitantes de la Calle conforme    a lo dispuesto en el Decreto 1285 de 2022”[52].    

Por su parte, la entidad informó que se encuentra en el    proceso de creación de la Comisión Intersectorial para el Desarrollo de la    Política Pública Social para Habitantes de la Calle para el cual está    avanzando en el proceso de reglamentación. En esa medida, aseguró que el    proyecto de decreto que crea esta instancia se encuentra en trámite de    comentarios, revisión y ajustes.    

Sobre las razones por las cuales el Plan Nacional y la    conformación de la Comisión Intersectorial no se han expedido, el Ministerio    aseguró que la competencia para esas tareas estaba asignada al Ministerio de    Salud y Protección Social. Sin embargo, con la expedición de la Ley 2281 de    2023 la rectoría de la política pública para habitantes de la calle pasó a    manos del Ministerio de Igualdad y Equidad. Pese a ello, el Ministerio de    igualdad aseguró que, hasta tanto no tenga la capacidad instalada para    ejecutar las funciones que le fueron asignadas, es el Ministerio de Salud y    Protección Social el “responsable de garantizar la continuidad de los    compromisos asumidos en relación con la población habitante de la calle    atendiendo a los principios de coordinación, articulación y    complementariedad, señalados en la Constitución y la Ley”[53].    

Además, el Ministerio de Igualdad y Equidad informó que la    Dirección de Personas en Situación de Calle inició labores el 2 de febrero de    2024 y desde entonces ha realizado labores de coordinación y empalme con el    Ministerio de Salud y Seguridad Social. Asimismo, expuso que para la    conformación de la Comisión Intersectorial existe un proyecto de decreto que    se encuentra en trámite interno en la entidad. En similar sentido, la    formulación del Plan Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle se han    realizado múltiples reuniones y mesas de trabajo con el Ministerio de Salud.    Como soporte de sus afirmaciones, el Ministerio de Igualdad y Equidad remitió    copia de los proyectos de decreto descritos y múltiples correos electrónicos    que dan cuenta del trámite de revisión y comentarios de estos.    

     

II.   CONSIDERACIONES    

     

2.1.           Competencia    

     

20.   La Corte  Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en este trámite de tutela con fundamento en los  artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

2.2.           Cuestión  previa. Inexistencia de cosa juzgada    

     

21.   La Corte debe  estudiar si en este caso existe cosa juzgada constitucional. Esto porque el  juez de segunda instancia advirtió la presencia de una Sentencia que profirió  el Juzgado  39 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá que, a su juicio, tenía  identidad de hechos, derechos y partes vinculadas. Para hacer el análisis, a  continuación, se enuncian las reglas sobre la cosa juzgada en materia de tutela  y se estudia si se configura en esta oportunidad[54].    

     

22.   El artículo 243 Constitucional  establece que los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa  juzgada. La finalidad de la cosa juzgada en tutela es evitar la reapertura de  debates que ya fueron decididos por la jurisdicción constitucional y evitar la  trasgresión de la seguridad jurídica[55]. La cosa juzgada en tutela  se configura cuando: “se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la  ejecutoria de un fallo de tutela y, entre la nueva actuación y la anterior, se  presenta identidad de partes, objeto y causa”[56]. Ahora bien, para que una  Sentencia de tutela esté ejecutoriada y haga tránsito a cosa juzgada se  requiere que haya sido seleccionada y decidida por la Corte o, en su defecto,  se haya surtido el trámite de selección y no haya sido escogida para ser  revisada[57].    

     

23.   Así las cosas, la Corte señaló, con  fundamento en el artículo 303 del Código General del Proceso, que para la  configuración de la cosa juzgada en tutela se debe acreditar que exista: (i) identidad  de partes, es decir que se trate de acciones interpuestas por los mismos  demandantes en contra de los mismos accionados; (ii) identidad de objeto,  que se refiere a que las acciones de tutela posteriores busquen el  reconocimiento de pretensiones idénticas o que el amparo constitucional recaiga  en iguales derechos fundamentales; e (iii) identidad de causa, que hace  referencia a que la demanda contenga los mismos fundamentos fácticos y  jurídicos[58].    

     

24.   En definitiva, si existe identidad  de partes, hechos y pretensiones se configura la cosa juzgada. Además, si  sumado a la configuración de la cosa juzgada el juez encuentra acreditada una  actuación de mala fe, la conducta debe ser sancionada por tratarse de una  actuación temeraria[59] en los términos del  artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991[60]. Así, para que se entienda  configurada la temeridad es necesario que, además de la identidad de partes,  causa y objeto, no se advierta la existencia de “un motivo que justifique, de  forma razonable, la presentación de la nueva tutela y esta falta de  justificación esté relacionada con un actuar doloso o de mala fe por parte del  demandante”[61].    

     

25.   Para facilitar el análisis de los  elementos que configuran la cosa juzgada, en el siguiente cuadro se sintetizará  la información respecto de las partes, el objeto y la causa de las dos acciones  de tutela en cuestión:    

Proceso de tutela                    

Partes                    

Causa                    

Objeto   

2023-01534                    

Accionante: Pedro.    

     

Accionadas: la Secretaría    de Planeación, la Secretaría de Salud y el DNP                    

La Secretaría de    Planeación no realizó la visita para la aplicación de la encuesta Sisbén en    la dirección que el actor proporcionó para ese fin.                    

El accionante    pretende que se ordene a las accionadas que le realicen la visita para la    aplicación de la encuesta Sisbén. Además, alegó la vulneración de sus    derechos a la igualdad, a la vivienda digna y a la integridad.   

T-10324261                    

Accionante: Pedro.    

     

Accionada: la Secretaría de    Planeación                    

Aunque se    realizó la visita para la aplicación de la encuesta Sisbén, la Secretaría de    Planeación determinó como “no exitosa” la aplicación de la misma.                    

El accionante    pretende que le sea aplicada la encuesta del Sisbén. Además, invocó la    protección de sus derechos a la vida digna, la seguridad social, mínimo vital    y la dignidad humana.    

     

26.   Así las cosas, la Corte constata  que no se configura la cosa juzgada en la medida en que no están acreditados los  tres elementos enunciados. En cuanto al primer elemento, existe identidad de  partes entre el proceso objeto de revisión y el asunto resuelto en primera  instancia por el Juzgado  39 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá bajo el radicado 2023-01534.  También existe identidad de objeto  porque, aunque los derechos cuya protección se invoca son distintos, las  pretensiones son esencialmente las mismas. En efecto, en ambos procesos lo que  se busca es que al actor le sea aplicada la encuesta del Sisbén.    

     

27.   Sin embargo, no se configura la  identidad de causa. De acuerdo con los elementos que obran en el expediente, es  claro que, luego de la presentación de la primera demanda, sucedieron hechos  nuevos que son sometidos a consideración del juez constitucional. Así, en el  primer proceso la vulneración de los derechos se atribuía a la negativa de la  demandada de realizar la visita para aplicar la encuesta. En cambio, en esta  oportunidad se alega la afectación a los derechos luego de que se realizara la  visita, pero la misma fuera declarada “no exitosa”. En esa medida, la causa del  proceso es diferente.    

     

28.   Con fundamento en estas  consideraciones es posible concluir que en este asunto no existe cosa juzgada.  Por demás, tampoco existe temeridad ya que, como se indicó antes, para que una  actuación se considere temeraria es necesario que previamente se demuestre la  configuración de la cosa juzgada.    

     

2.3.           Delimitación  del problema y metodología de decisión    

     

29.   El señor Pedro  es un adulto mayor en condición de discapacidad, desplazado forzado por la  violencia y habitante de la calle, que reclama la protección de sus derechos  fundamentales a  la  vida digna, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. Los  derechos del actor habrían sido vulnerados por las demandadas porque le negaron  la aplicación de la encuesta del Sisbén por no tener un lugar habitual de  residencia, lo cual le habría impedido acceder a algunos programas sociales del  Estado. En consecuencia, el accionante pretende que se ordene a la Secretaría  de Planeación de Bogotá que proceda a aplicarle la encuesta del Sisbén.    

     

30.   Frente a las  pretensiones, las accionadas y vinculadas pidieron, en términos generales, que  se declare la improcedencia del amparo o se nieguen las pretensiones. Para la Secretaría  de Planeación la gestión del Sisbén está a cargo del DNP, y la atención de los  habitantes de la calle en el distrito está en cabeza de la Secretaría de  Integración Social. La Secretaría de Integración Social, por su parte, sostuvo  que no tiene injerencia en la administración del Sisbén y que ha atendido al  accionante en unos programas que administra. Capital Salud EPS afirmó que el  actor no ha requerido sus servicios en los últimos 12 meses, y la Secretaría de  Salud planteó que este se encuentra afiliado en el régimen subsidiado en  calidad de desplazado forzado. Prosperidad Social insistió en que no administra  programas para las personas habitantes de la calle. La Unidad para las Víctimas  afirmó que el actor ha recibido atención humanitaria y fue indemnizado  administrativamente. Finalmente, el DNP planteó que la aplicación de la  encuesta Sisbén no es viable para los habitantes de la calle y quienes habitan  en los LEA como en el que pernocta el señor Pedro.    

     

31.   Bajo el panorama  expuesto, el asunto puesto a consideración de la Corte compromete múltiples  derechos y garantías constitucionales del accionante, pero, además, expone un  escenario de vulneración a los derechos de la población habitante de la calle.  Por esa razón, este caso presenta unos problemas jurídicos más amplios de los  que se derivan de la acción de tutela inicial[62]. La Corte  puede plantear problemas jurídicos más amplios para que las decisiones que  emite sean soluciones efectivas y adecuadas para la protección de los derechos  fundamentales vulnerados.    

     

32.    Así  las cosas, la Corte debe determinar si ¿las entidades accionadas encargadas de  administrar y gestionar el Sisbén vulneran los derechos fundamentales de la  población habitante de la calle, al no permitir la inclusión de esta población  en las bases de datos de los potenciales beneficiarios de los programas  sociales del Estado?    

     

33.   Además, este  Tribunal debe establecer si ¿las entidades accionadas encargadas de la  implementación de la política pública social para la atención a los habitantes  de la calle vulneran los derechos fundamentales de este grupo poblacional ante  la falta de definición del Plan Nacional de Atención Integral a la Población  Habitante de la Calle en atención a que hubo un traslado de las competencias  entre las entidades rectoras de la política pública?    

     

34.    Por  último, la Corte debe definir si ¿Capital Salud EPS y la Secretaría de Salud de  Bogotá vulneran los derechos fundamentales del accionante quien alega no haber  recibido atención en salud para sus diagnósticos múltiples, pese a que las  entidades aseguran que han garantizado su afiliación y permanencia en el sistema  general de seguridad social en salud?    

     

35.   Para resolver  estas cuestiones, la Sentencia tendrá la siguiente estructura: en primer lugar,  la Corte estudiará  los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. En segundo lugar, si  la acción es procedente, la ponencia abordará lo relativo a la protección  reforzada de las personas habitantes de la calle. En tercer lugar, la ponencia  enunciará algunas reglas relevantes para este caso sobre la protección  reforzada de las personas mayores. En cuarto lugar, la Sala se referirá a los  mecanismos de priorización para el acceso a los programas sociales del Estado y  expondrá los desarrollos jurisprudenciales más relevantes sobre la materia.  Finalmente, la Corte resolverá el caso concreto.    

     

     

36.   Antes de evaluar el fondo  del asunto, debe verificarse si se reúnen los requisitos de procedibilidad  de la acción de tutela. Estos son: (i) legitimación en la causa por activa[63], (ii)  legitimación en la causa por pasiva[64], (iii) inmediatez[65] y (iv)  subsidiariedad[66]. Como se pasa a  explicar, la acción de tutela interpuesta por el señor Pedro reúne las  condiciones requeridas para resolver de fondo sus reclamos.    

     

37.   En primer lugar,  el requisito de legitimación en la causa por activa se cumple pues la tutela  fue presentada a nombre propio por el accionante, quien es el titular de los  derechos a  la  vida digna, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana cuya  protección reclama.    

     

38.    En  segundo lugar, el requisito de legitimación en la causa por pasiva se cumple  porque la acción de tutela se presentó contra la Secretaría de Planeación de  Bogotá. El actor le atribuye a esta entidad la violación de sus  derechos fundamentales por negarse a aplicarle la encuesta del Sisbén en el LEA  en el que actualmente pernocta.    

     

39.   Por su parte,  también existe legitimación en la causa por pasiva respecto de las entidades  vinculadas. De un lado, el manejo de la atención en salud de la población  habitante de la calle en Bogotá está a cargo de la Secretaría de Salud de  Bogotá y el accionante está afiliado en el régimen subsidiado a Capital Salud  EPS. En esa medida, esas entidades tienen incidencia en la garantía del derecho  a la salud que alega el actor. Por su parte, de acuerdo con el Decreto  Distrital 607 de 2007, la Secretaría de Integración Social tiene a cargo la  atención a la población habitante de la calle en Bogotá[67], en esa  medida esta puede tener incidencia en la garantía de los derechos del actor.    

     

40.    A su vez, la Ley  1641 de 2013, en su artículo 10, estableció obligaciones expresas en cabeza del  DNP en materia de atención a la población habitante de la calle[68].  Asimismo, el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con la citada  Ley, es la autoridad encargada de la implementación de la Política Pública  Social para Habitantes de la Calle. En esa medida, estas entidades pueden tener  injerencia en la posible vulneración de los derechos del accionante. En este  punto se debe resaltar que, como se explica más adelante, la entidad rectora en  materia de atención a las personas habitantes de la calle, a partir de la  expedición de la Ley 2281 de 2023, pasó a ser el Ministerio de Igualdad y  Equidad. Sin embargo, el Ministerio de Salud y Protección Social mantiene  competencias en materia de atención en salud a este grupo poblacional y,  además, como esa misma entidad explicó, se encuentra en trámite de entrega de  sus funciones sobre protección a las personas habitantes de la calle. En esa  medida, sus acciones u omisiones pueden impactar en la garantía de los derechos  de estas personas.    

     

41.   Prosperidad  Social, por su parte, es la cabeza del sector social quien lidera las políticas  para la inclusión social de las personas en condición de pobreza y  vulnerabilidad, por ello, sus actuaciones pueden tener incidencia en los  derechos de la población habitante de la calle a la que hace parte el  accionante. Además, la Unidad para las Víctimas tiene a su cargo la atención de  la población víctima del conflicto armado, de la cual hace parte el actor dada  su calidad de desplazado forzado interno por la violencia, por lo que también  puede tener injerencia en la garantía de los derechos del señor Pedro.    

     

42.   A su vez, el  Ministerio de Igualdad y Equidad también tiene competencia en la atención a la  población habitante de la calle ya que con la expedición de la Ley 2281 de 2023  y el Decreto 1075 de 2023, pasó a ser la entidad encargada de dirigir la  atención a la población habitante de la calle. En efecto, en los artículos 5 y  33 del Decreto 1075 de 2023 se estableció la creación al interior de este  ministerio de la Dirección para Personas en Situación de Calle que tiene por  objeto, entre otras, “[a]doptar y ejecutar políticas, planes, programas y  proyectos orientados a fomentar la promoción, prevención y atención  relacionadas con la protección social y reivindicación de la dignidad de las  personas en situación de calle, en el marco de los derechos y deberes de  poblaciones en estado de vulnerabilidad”[69].    

     

43.   En tercer lugar,  el requisito de inmediatez también está acreditado. De acuerdo con los  antecedentes del caso, la Secretaría de Planeación realizó una visita al actor  el 26 de septiembre de 2023 con el fin de aplicarle la encuesta del Sisbén, sin  embargo, el resultado de la diligencia fue “no exitoso”. Por su parte, el  escrito de tutela fue radicado el 23 de febrero de 2024. Por lo tanto, entre la  visita en la que se negó la aplicación de la encuesta y la presentación de la  demanda transcurrieron 4 meses y 28 días, tiempo que la Corte estima razonable.    

     

44.   Finalmente, el  requisito de subsidiariedad se cumple pues no existen mecanismos ordinarios  idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales alegados  por el accionante. Es preciso señalar que el señor Pedro se encuentra en  una situación de vulnerabilidad por su estado de salud, su condición de  discapacidad, su calidad de habitante de la calle, víctima de desplazamiento  forzado y adulto mayor. Tal condición de vulnerabilidad obliga al juez  constitucional a realizar un estudio flexible del requisito de subsidiariedad.    

     

45.              Ahora  bien, es claro que el actor agotó los mecanismos administrativos con los que  cuenta pues presentó varias peticiones ante la accionada para que la encuesta  del Sisbén le sea aplicada. En esa medida, podría pensarse que el actor puede  cuestionar la legalidad de los actos que le negaron la aplicación de la  encuesta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, no  puede exigirse al actor que acuda a esos mecanismos, como sería el proceso de  nulidad y restablecimiento del derecho, ya que sería una exigencia  desproporcionada teniendo en cuenta su situación. En efecto, un proceso de esa  naturaleza puede demorar varios meses, incluso años, lo que significaría una  carga excesiva para el demandante dada su avanzada edad y necesidades  inmediatas de atención. En esa medida, los mecanismos ordinarios no son  eficaces para garantizar los derechos fundamentales del tutelante.    

     

46.              En  suma, dado que la acción de tutela es procedente, la Sala pasará a resolver los  problemas jurídicos planteados en los fundamentos 32 a 34. Para  ello, la Corte hará un recuento de las reglas sobre la protección de las  personas habitantes de la calle y las personas mayores, luego referirá los  mecanismos de priorización para el acceso a los programas sociales y,  finalmente, resolverá el caso concreto.    

     

2.5.           La  protección reforzada de las personas habitantes de la calle    

     

47.   El artículo 1 de  la Constitución establece que la solidaridad es un principio fundante del  Estado Social de Derecho. En la misma línea, el artículo 2 de la Carta plantea  que las autoridades están instituidas, entre otros, para proteger a todas las  personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencia y demás  derechos y libertades, así como para asegurar la vigencia de un orden justo.  Por su parte, el artículo 13 superior define que todas las personas tienen el  derecho a recibir la misma protección de las autoridades en sus derechos,  libertades y oportunidades, sin discriminación alguna, y ordena tomar medidas  en favor de los grupos históricamente discriminados o marginados[70]. Asimismo,  el artículo 95.2 de la Constitución establece como un deber social el de  responder con “acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la  vida o salud de las personas”[71].    

     

48.   Estos mandatos son  los fundamentos constitucionales[72] de la  protección reforzada de la población habitante de la calle[73]. Al  respecto, la Corte ha insistido en que esta población está expuesta a múltiples  condiciones de vulnerabilidad y marginalidad que obligan al Estado a tomar  medidas en su favor[74]. Sobre el  particular, este Tribunal ha señalado que los beneficios en favor de la  población habitante de la calle se derivan del mandato establecido en el  artículo 13 superior que obliga al Estado a adoptar medidas que beneficien a  los grupos históricamente marginados o discriminados[75].    

     

49.   En similar  sentido, la jurisprudencia constitucional ha construido una serie de  obligaciones de protección a los habitantes de la calle a partir del principio  de solidaridad. Por ejemplo, en la Sentencia T-428 de 2022, la Corte estudió un  caso relacionado con un adulto habitante de la calle que se encontraba  internado en un centro hospitalario a la espera de la asignación de atención  médica. En esa oportunidad, este Tribunal planteó que la solidaridad “permite  fundamentar deberes jurídicos tendientes a beneficiar a otros, en especial a  favor de quienes se encuentran en una condición de vulnerabilidad, exigibles no  solo del Estado, sino también de la sociedad, y en especial de la familia”[76].    

     

50.   En definitiva, la  Corte ha recordado que el Estado, en función del principio de solidaridad,  tiene el deber de prestar atención a quien se encuentre en condición de  vulnerabilidad. Sin embargo, este deber de solidaridad no puede entenderse como  una cuestión de caridad pues tal actitud supondría una contradicción con el  principio de dignidad humana. Al respecto, en la Sentencia C-237 de 1997, que  estudió una demanda contra los artículos 263 y 270 del Código Penal sobre el  delito de inasistencia alimentaria, la Corte sostuvo, en relación con la solidaridad  social, que:    

     

“el Estado no tiene el carácter de benefactor, del  cual dependan las personas, pues su función no se concreta en la caridad, sino  en la promoción de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada  quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones”[77].    

     

51.   La solidaridad es  entonces un imperativo ético y jurídico que supone una aproximación sensible y  humana al fenómeno de la habitabilidad de calle. A partir de esta aproximación,  el  Estado, sus instituciones y la sociedad en su conjunto deben actuar de forma  decidida, deliberada y concreta para atender a las personas habitantes de la  calle en sus necesidades básicas y en su inclusión como personas valiosas para  el conglomerado social. En esa medida, es deber de todas las  autoridades combatir la estigmatización y la discriminación de esta población  que, por su situación de marginalización social, deben soportar toda clase de  vejámenes, humillaciones y arbitrariedades no solo de parte de los  particulares, sino, incluso, por las mismas instituciones que han sido  concebidas para la protección de los más vulnerables[78].    

     

52.    En  cumplimiento de estos mandatos constitucionales, el legislador ha proferido  normas encaminadas a proteger a este grupo social. La Ley 1641 de 2013 se  encargó de establecer los lineamientos para la formulación de la política  pública para la atención del habitante de la calle a quien, en su artículo 2, definió como la “[p]ersona  sin distinción de sexo, raza o edad, que hace de la calle su lugar de  habitación, ya sea de forma permanente o transitoria”[79].  Adicionalmente, esta ley estableció una serie de principios[80] que deben  orientar la atención de esta población y definió los componentes que se deben  usar en la formulación de la respectiva política pública[81].    

     

53.   En concreto, la  Ley 1641 de 2013 obliga al Ministerio de Salud y a los entes territoriales a  diseñar e implementar los servicios sociales para las personas habitantes de la  calle (artículo 9). La norma también dispone la obligación de formular e  implementar el Plan Nacional de Atención Integral a Personas Habitantes de la  Calle (artículo 7). Asimismo, la Ley obliga a la sociedad, la familia y el  Estado a generar estrategias, mecanismos y acciones de corresponsabilidad para  disminuir las tasas de habitabilidad de calle (artículo 11). Por su parte,  establece el deber del CONPES Social y el Departamento Nacional de Planeación,  así como de los entes territoriales, de tener en cuenta a esta población en la  focalización de los servicios sociales que prestan (artículo 10). A su vez, la  Ley creó la obligación en cabeza del DANE de adelantar, conjuntamente con los  departamentos, distritos y municipios, la caracterización demográfica y  socioeconómica de las personas habitantes de la calle (artículo 4). Finalmente,  el legislador impuso, en cabeza de las personerías municipales y distritales,  con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, ejercer la vigilancia al cumplimiento  de las obligaciones derivadas de esta Ley (artículo 12).    

54.    En  cumplimiento de las obligaciones descritas, el Gobierno Nacional, a través del  Decreto 1285 de 2022, expidió la Política Pública Social para Habitantes de la  Calle 2022-2031. El objetivo de esta política es garantizar la promoción, protección  y restablecimiento de los derechos de la población habitante de la calle, así  como su atención integral, rehabilitación e inclusión social. Para cumplir esos  objetivos, la política dispuso la formulación del Plan Nacional de Atención  Integral a las Personas Habitantes de la Calle que busca la inclusión social de  esta población en la sociedad a partir del respeto por sus derechos y  libertades, con fundamento, especialmente, en los principios de dignidad humana  y solidaridad.    

     

55.   Para la Corte, la  materialización de estas obligaciones, establecidas en la Ley y la política  pública descritas, tiene una especial relevancia en un contexto de agravación  del fenómeno de la habitación de la calle. Al respecto, la Relatoría Especial  sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) de  la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en 2023 advirtió sobre la  vulneración sistemática a los derechos humanos de esta población[82]. La  REDESCA, a partir de información aportada por la CAPAL, alertó sobre el aumento  postpandemia de los asentamientos informales precarios y las personas en  situación de calle[83]. De  acuerdo con el ente multilateral, el incremento de los índices de pobreza  extrema en la región, entre otros factores, habría contribuido al crecimiento  de la población habitante de la calle[84]. En todo  caso, la REDESCA manifestó su preocupación a los Estados sobre la falta de  datos segregados respecto de las personas habitantes de la calle, situación que  consideraron como:    

     

“un obstáculo para  comprender el impacto diferenciado que la crisis sanitaria tuvo sobre este  grupo y para la implementación de políticas públicas que mejoren su contexto  habitacional. En este sentido, la ausencia de un registro preciso y adecuado  constituiría en sí misma otra vulneración a sus derechos”[85] (subrayas propias).    

     

56.    Sobre este último  particular, en el caso colombiano, el artículo 7 de la Ley 1641 de 2023  estableció la obligación en cabeza del DANE, con el apoyo de los departamentos,  distritos y municipios, de realizar la caracterización demográfica y  socioeconómica de los habitantes de la calle. En observancia de  esa obligación, en 2021, el DANE realizó el censo de habitantes de la calle[86]. El censo  tuvo como objetivo general “contar con información actualizada sobre el volumen  y las principales características socioeconómicas y demográficas de los  habitantes de la calle”[87]. Esto con  el fin de aportar a  “la formulación, gestión y evaluación de las políticas, planes y programas de  las administraciones municipales, departamentales y nacionales respecto a la  atención integral, rehabilitación e inclusión social de dicha población”[88].    

     

57.   En el censo de  2021 se identificaron 6.248 habitantes de la calle[89], de los  cuales 5.475 son hombres (87.6%), 773 mujeres (12.4%) y 976 tienen más de 60  años de edad. Además, del total de habitantes de la calle censados, solo el  24.1% informaron haber recibido apoyo de instituciones oficiales, mientras que  solo el 25.2% afirmó conocer de los programas de atención con los que cuenta la  alcaldía del municipio en el que habita. Asimismo, el 40.9% de los habitantes  de la calle sostuvo que tiene alguna dificultad de salud y el 46.1% manifestó  temer por su vida. Finalmente, se encontró que el 69.3% de los censados  consideran que el abuso policial afecta su seguridad.    

     

58.    Las  cifras presentadas por el DANE reflejan el contexto de vulneración sistemática  a los derechos de las personas habitantes de la calle que ha sido  constantemente expuesto por este Tribunal[90] y  advertido recientemente por la REDESCA de la CIDH. Ante este fenómeno, es deber  de las autorizades encargadas de la protección de esta población tomar todas  las medidas necesarias para su atención y hacer efectivos sus derechos. Esto  pues no  basta con el mero reconocimiento formal de los derechos de los habitantes de la  calle en tanto seres humanos titulares de los mismos, sino que el Estado debe  tomar medidas concretas y directas para que ese reconocimiento se materialice  con acciones eficaces para mejorar sus condiciones materiales de existencia.    

     

59.   Esos mínimos se  cristalizan a través de la garantía de servicios básicos como el de la salud,  la seguridad social, el mínimo vital y el acceso a alojamiento y alimentos[91]. Al  respecto, frente al derecho a la salud, la Corte, en las Sentencias T-088 de  2021 y T-445 de 2023, recordó que este debe ser garantizado para todas las  personas en condiciones de igualdad. De ahí que los habitantes de la calle son  titulares de este derecho, el cual debe prestarse de conformidad con los  principios de la Ley Estatutaria 1751 de 2015[92]. En esa  línea, este Tribunal ha sostenido que “ante la ausencia  de recursos económicos y redes de apoyo familiar, el Estado debe suplir de  manera inmediata las necesidades de atención en salud de [estas personas]”[93].    

     

60.   Sobre el derecho  al mínimo vital y el acceso a alojamiento y alimentos, la Corte se ha referido,  entre otras, en las Sentencias T-426 de 1992, C-1036 de 2003, T-900 de 2007,  T-043 de 2015 y T-092 de 2015. A través de estas providencias, que estudiaron  casos asociados a personas habitantes de la calle o en condición de abandono,  este Tribunal reconoció que este grupo poblacional tiene derecho a acceder a  los programas sociales del Estado para atender sus necesidades básicas de  alimentación, alojamiento y, en general, la satisfacción de los mínimos  materiales necesarios para una vida digna.    

     

61.   En conclusión, las  personas habitantes de la calle gozan de una protección constitucional  reforzada que se fundamenta, entre otros, en los principios de solidaridad,  dignidad humana e igualdad. Con el fin de atender las necesidades de esta  población, y dada la especial vulnerabilidad y marginalización a la que se  encuentran expuestos, la Ley 1641 de 2013 estableció una serie de obligaciones  específicas, en cabeza de la Nación y los entes territoriales, dirigidas a  mejorar sus condiciones de vida y lograr su inclusión en la sociedad.  Actualmente, el cumplimiento de esas obligaciones tiene una especial relevancia  dado el aumento de la población habitante de la calle y la sistemática  vulneración de sus derechos humanos a las que se encuentran expuestos. Por  estas razones, es indispensable que las autoridades competentes tomen medidas  decididas, deliberadas y concretas para atender a las personas habitantes de la  calle en sus necesidades básicas, asociadas principalmente a sus derechos a la  salud, alojamiento, alimento y, en general, su mínimo vital.    

     

2.6.           La  protección reforzada de las personas mayores. Reiteración de jurisprudencia[94]    

     

62.    El  artículo 46 de la Constitución establece que el Estado, la sociedad y la  familia deben concurrir para la protección y la asistencia de las personas de  la tercera edad. Por su parte, el artículo 13 superior proscribe la  discriminación por cualquier razón y dispone el deber del Estado de promover  las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[95]. Al  respecto, en la Sentencia C-395 de 2021[96], la Corte  sostuvo que, en aplicación de estos mandatos constitucionales, los principios  de solidaridad[97] y  dignidad, les corresponde a las autoridades “obrar con especial diligencia en  la protección de los adultos mayores y aplicar criterios en su favor, para  impedir la ocurrencia de situaciones de marginación y carencia de poder en los  espacios comunitarios”[98].    

     

63.    El  deber de proteger a las personas mayores está reforzado por obligaciones  convencionales adquiridas por el Estado colombiano e instrumentos  internacionales de derecho blando[99]. Un  avance importante en la materia se dio con la expedición de la Convención  Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas  Mayores el 11 de enero de 2017, incorporada al ordenamiento colombiano a través  de la Ley 2055 de 2020[100]. Esta  Convención unificó las herramientas para asegurar la protección reforzada de  las personas mayores y creó una serie de obligaciones específicas para los  Estados. Para el caso que nos ocupa, las obligaciones relevantes derivadas de  la Convención son: (i) la prevención, sanción y erradicación del abandono[101], (ii) el  derecho a recibir servicios de cuidado a largo plazo[102], (iii) el  derecho a la salud y el consentimiento libre e informado[103] y (iv)  las garantías de acceso a la educación, la cultura, la recreación, el  esparcimiento y el deporte[104].    

     

64.   En el plano  legislativo también se han desarrollado deberes sobre la protección a las  personas mayores. Por ejemplo, las leyes 1251 de 2008[105] y 1850 de  2017[106],  establecen medidas para garantizar la protección y el ejercicio de los derechos  de las personas mayores en atención a sus necesidades e intereses[107]. En  concreto, el artículo 6.1[108] de la Ley  1251 de 2008 estableció una serie de obligaciones en cabeza del Estado, entre  las que se destaca las de: (i) “elaborar políticas, planes, proyectos y  programas para el adulto mayor, teniendo en cuenta las necesidades básicas  insatisfechas de los más vulnerables”[109] y (ii)  “desarrollar actividades tendientes a mejorar las condiciones de vida y mitigar  las condiciones de vulnerabilidad de los adultos mayores que están aislados o  marginados[110]”. A su  vez, a través del artículo 5 de la Ley 1850 de 2017 se penalizó el maltrato por  descuido, negligencia o abandono de las personas mayores de 60 años.    

     

65.   Por otro lado, la  jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma constante a las personas  mayores como sujetos de especial protección constitucional[111]. Al  respecto, la Corte, a través de las Sentencias T-077 de 2024 y T-305 de 2024,  insistió en que la especial vulnerabilidad de las personas mayores se debe a  “los constantes cambios que, por el paso del tiempo, podrían representar dificultades  para ejercer sus derechos fundamentales y continuar con sus actividades en  sociedad de la misma manera”[112]. Al  respecto, en la Sentencia T-305 de 2024 la Corte precisó que:    

     

“el reconocimiento de estas personas  como sujetos de especial protección no supone imponer, desde una visión  paternalista, que sean incapaces de ejercer sus derechos. Por el contrario,  esta caracterización parte de reconocer que el paso del tiempo trae consigo  cambios en el cuerpo humano que podrían traducirse en mayores cargas para el  ejercicio de sus derechos y el desarrollo de la vida en sociedad[113].    

     

66.    A  su vez, la Corte se ha pronunciado sobre la importancia de atender el fenómeno  de la soledad en la vejez. En la Sentencia T-077 de 2024, la Corte puso de  presente que el fenómeno del aislamiento y la soledad es hoy uno de los grandes  debates en el mundo, a tal punto que ha sido considerado como un importante  problema de salud pública mundial[114]. Este  fenómeno, aunque afecta a todos los grupos poblacionales, tiene un impacto  diferenciado en las personas mayores quienes, con ocasión de la soledad y el  aislamiento, pueden ver afectada su salud física y mental, de manera que se  incrementan las posibilidades de deterioros cognitivos, depresión, ansiedad o  enfermedades vasculares, entre otras[115]. Es por esto que  la Corte, en la sentencia T-077 de 2024, planteó que este desafío exige de  parte de las entidades públicas    

     

“una acción  colaborativa e inmediata frente a quienes requieren apoyo y quienes están en  capacidad de brindarlo. Tales acciones son aún más necesarias, cuando los  riesgos asociados a los sentimientos de soledad en la vejez se ven  intensificados por las marcadas desigualdades que, a su vez, pueden incidir en  el aislamiento, lo que constituye un círculo vicioso que exige un abordaje  integral”[116].    

     

67.   A partir de este  razonamiento la Corte reconoció, en la Sentencia T-077 de 2024, que las  personas mayores que no cuentan con redes de apoyo pueden tener dificultades  para la realización de procedimiento de salud que requieren de acompañantes.  Por esa razón, este Tribunal ordenó que la EPS accionada en ese proceso asigne  un acompañante para que el actor pueda realizarse un procedimiento de esa  naturaleza.    

     

68.   Finalmente,  resulta pertinente señalar que las personas mayores tienen derecho a brindar  consentimiento libre, previo e informado. En efecto, a partir del artículo 11  de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de  las Personas Mayores, este grupo de personas tienen un derecho reforzado en  relación con el consentimiento libre e informado previo a la prestación de  cualquier servicio o el desarrollo de procedimientos relacionados con su salud.  Al respecto, en la Sentencia T-077 de 2024, la Corte precisó que “asegurar un consentimiento  informado coincide con la obligación del Estado de evitar que alguien sustituya la  voluntad de una persona en la adopción de sus decisiones[117]”.    

     

69.   A manera de  conclusión, existe un mandato de protección reforzada de las personas mayores  que se deriva de la Constitución, la ley y el derecho internacional. En  cumplimiento de esas obligaciones, el Estado debe actuar con la mayor  diligencia en la protección de las personas mayores y aplicar criterios  diferenciales para impedir su discriminación y marginación social. En concreto,  el Estado, al ratificar la Convención Interamericana los Derechos Humanos de  las Personas Mayores, adquirió obligaciones vinculantes. Entre otras, se  destaca el deber de proteger los derechos a recibir servicios de cuidado a  largo plazo, recibir atención diferenciada en salud y acceder a la educación,  la cultura, la recreación, el esparcimiento y el deporte. Asimismo, Colombia se  obligó a tomar medidas para prevenir, sancionar y erradicar el abandono de las  personas mayores. Las medidas también deben tomarse en función de atender el  fenómeno de la soledad y el aislamiento al que se enfrentan muchas personas  mayores y que los afecta en su salud física y mental.    

     

2.7.           Los  mecanismos de priorización de las poblaciones vulnerables para el acceso a los  programas sociales del Estado    

     

70.    La  Corte ha señalado que la asignación de recursos del gasto social está a cargo  de la Rama Ejecutiva y debe guiarse por los postulados del debido proceso y el  principio de igualdad[118]. En esa medida,  el respeto por el debido proceso en la selección de los beneficiarios de los  programas sociales, implica para el Estado “la obligación de adelantar ciertos  procedimientos que benefician a grupos indeterminados, pero determinables, de  personas”[119]. Por su parte, el  principio de igualdad en materia de gasto social no supone el otorgamiento de  un derecho o prestación económica, sino el “’acceso y  participación igualitarios en los procedimientos por medio de los cuales las  instituciones públicas efectúan el reparto de los bienes escasos”[120].    

     

71.   Ahora bien, los  Estados, especialmente aquellos con recursos escasos, están obligados a diseñar  mecanismos para la gestión adecuada de los recursos del gasto social. Esto  porque, aunque la administración puede diseñar políticas universales orientadas  a toda la población, estas son excesivamente onerosas para la mayoría de  países. En ese contexto, la focalización de la asignación del gasto social es  una herramienta con la que cuentan los Estados para incrementar el bienestar de  determinada comunidad y reducir la desigualdad en la distribución de los  recursos, optimizando su utilización[121]. Ahora bien, en  el caso colombiano, el gasto público social está expresamente consagrado en el  artículo 366 constitucional, que lo entiende como un instrumento con el que  cuenta la Nación y los entes territoriales para cumplir los objetivos del  mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar general de la población.    

72.   Así las cosas, en  la política pública, la focalización puede entenderse como “un intento  deliberado por dirigir a un grupo de personas, con unas características dadas,  los beneficios de un gasto público concebido para solucionar un problema o  necesidad”[122]. A través de la  focalización se busca orientar el gasto social a las personas en condición de  pobreza o que están atravesadas por determinada vulnerabilidad.    

     

73.   La finalidad de la  focalización es permitir el acceso a los servicios básicos a través de la  identificación y atención de las personas que no tienen la capacidad de costearlos  y requieren la intervención pública para su garantía[123]. Para lograr esa  finalidad se han diseñado diversos mecanismos de focalización, entre los cuales  destacan la focalización geográfica, individual y por categorías[124]. Cada una de  ellas responde a criterios diferentes para identificar a la población  potencialmente beneficiaria del gasto público social.    

     

74.   En primer lugar,  la focalización geográfica, como su nombre lo indica, es aquella que usa la  identificación de espacios geográficos como criterio para seleccionar a los  potenciales beneficiarios. En esa medida, la focalización geográfica “permite  aplicar políticas y programas para desarrollar áreas especiales y conglomerados  segregados”[125]. En el caso  colombiano, este tipo de focalización es conocida como estratificación  socioeconómica y se usa para clasificar a la población, a partir de sus  viviendas y su entorno, en estratos. El principal uso de esta herramienta está  asociado a la definición de los subsidios en las tarifas de servicios públicos  domiciliarios, de manera que quienes tienen mayor capacidad de pago (los  estratos 5 y 6) subsidian parte de la tarifa de los estratos 1, 2 y 3.  Adicionalmente, la estratificación también es usada para orientar la planeación  de la inversión pública en materias como la ampliación de las redes de  servicios públicos y la planeación del ordenamiento territorial[126].    

     

75.   En segundo lugar,  la focalización individual es aquella que “permite identificar familias o  individuos a través de la comprobación del riesgo al cual están sometidos o,  mediante la verificación de su nivel de ingreso, recurriendo a asociaciones  probabilísticas o utilizando autoselección”[127]. En esa medida,  este sistema busca identificar de forma más precisa quienes deben recibir la  asistencia y quienes no[128]. En el territorio  colombiano, la focalización individual se realiza principalmente a través del  Sisbén que es “una  herramienta conformada por un conjunto de reglas, normas y procedimientos  utilizados para obtener información socioeconómica confiable y actualizada de  grupos específicos en todos los departamentos, distritos y municipios del país”[129].    

     

76.   El Sisbén es el  principal instrumento de focalización y priorización de los beneficiarios de  los programas sociales en Colombia[130]. De acuerdo con  el Decreto 1082 de 2015, este es un instrumento de política social para la focalización del gasto  social “que utiliza herramientas estadísticas y técnicas que permiten  identificar y ordenar a la población, para la selección y asignación de  subsidios y beneficios por parte de las entidades y programas con base en las  condiciones socioeconómicas en él registradas”[131].    

     

77.   La Corte se ha  pronunciado sobre el Sisbén y su importancia en la distribución de beneficios  en múltiples ocasiones[132]. Por ejemplo, en  la Sentencia T-716 de 2016 la Corte sostuvo que el Sisbén es “un mecanismo de focalización del gasto  social, que permite seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales  dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de Colombia”[133]. Asimismo, este instrumento ha sido  catalogado por la Corte como “una herramienta esencial a disposición de las  autoridades públicas obligadas a hacer efectivo el mandato de especial  protección a los grupos discriminados o marginados [para] adoptar  todas aquellas medidas dirigidas a que éste cumpla con su objetivo  constitucional a cabalidad”[134].    

     

78.   La Corte también  se ha referido a las dificultades que ha tenido la implementación del Sisbén en  sus diferentes versiones. Sobre este aspecto, este Tribunal advirtió que el instrumento ha tenido “falencias  relacionadas con la indebida evaluación de los posibles beneficiarios, al no  incluir todos los factores que pueden afectar su real condición”[135]. Es por esto por lo que la Corte ha  reconocido el derecho a la reclasificación en el Sisbén dado que las  deficiencias en su aplicación pueden afectar derechos como el hábeas data, la  salud y la igualdad en la posibilidad de acceder a los programas sociales del  Estado[136].    

     

79.   Ahora bien, por su  relevancia en el caso concreto, resulta pertinente precisar que no todas las  poblaciones potenciales beneficiarias de los programas sociales del Estado son  incluidas en el Sisbén. En efecto, en la metodología definida para el Sisbén,  fueron excluidos del mecanismo de forma expresa los habitantes de la calle y  otros grupos sociales denominados poblaciones especiales[137]. A través del  CONPES 3877 de 2016, se expuso la exclusión de aquellas poblaciones que no  cuentan con un lugar de residencia fija y exclusiva, como es el caso de los  habitantes de la calle.    

     

80.   Además, también se  descartó la aplicación del Sisbén para aquellas personas que no habitan en  lugares de residencia fija y exclusiva. En efecto, de acuerdo con la  metodología establecida para el Sisbén IV[138] se definió que  las personas que habitan en los denominados lugares especiales de alojamiento  (LEA) no son susceptibles de ser incluidas en este instrumento. Los LEA, de  acuerdo con la metodología del Sisbén, son unidades de uso de vivienda en  donde vive o duerme un grupo de personas, generalmente no parientes, que  participan de una vida en común por razones de estudio, trabajo, culto  religioso, disciplina militar, procesos de rehabilitación carcelaria o carencia  de un hogar, entre otras[139].    

     

81.    La realización  del Sisbén no se contempla en estos lugares porque la encuesta usa las  características de vivienda como variables para determinar el puntaje otorgado  a cada núcleo familiar[140]. En esa medida,  de aplicarse la encuesta en los LEA, su resultado no correspondería con la  realidad socioeconómica en la que se encuentra la familia o persona encuestada.  Es por esto que, para la caracterización socioeconómica de quien solicita su  inclusión en el Sisbén, se requiere de la residencia permanente o habitual  dentro de una unidad de vivienda[141].    

     

82.   En tercer lugar,  la identificación de los beneficiarios del gasto social también puede  realizarse a través de focalización por categorías. Este tipo de focalización  se basa en indicadores que se definen a partir de las características del grupo  o conglomerado que se pretende atender. En esa medida, este sistema usa las  condiciones de vulnerabilidad a las que se encuentra expuesto un grupo de  personas para focalizarlos en función de ellas.    

     

83.    Un  ejemplo de focalización por categorías se da en la afiliación al sistema de  salud, en el régimen subsidiado, de ciertos grupos de personas vulnerables a  través del instrumento denominado listados censales. De acuerdo con el Decreto  616 de 2022, los listados censales “son el instrumento a través del cual se  focaliza e identifica a la población especial”[142]. A su vez, las  poblaciones especiales, de acuerdo con el mismo Decreto, son “las personas que, por sus  condiciones de vulnerabilidad, marginalidad, discriminación o en situación de  debilidad manifiesta, según lo dispuesto por la ley o por [el presente decreto]  deben pertenecer al Régimen Subsidiado”[143]. Ejemplos de  poblaciones especiales, según la norma antes citada, son: (i)los niños, niñas y  adolescentes en proceso administrativo de restablecimiento de derechos, (ii)  los niños, niñas o adolescentes bajo la protección del ICBF, (iii) la población  habitante de la calle, (iv) la población privada de la libertad, (v) la  población desmovilizada, (vi) la población ROM, (vii) las víctimas del  conflicto armado y (viii) la población indígena recluida en centros de  armonización, entre otros. Se trata entonces de poblaciones que, en lo que  respecta a la política social en salud, se focalizan a partir ciertas  características en común, asociadas a determinados factores de vulnerabilidad,  para ser incluidas en el régimen subsidiado.    

     

84.   En esa medida, es  posible asegurar que los listados censales son el instrumento diseñado para  focalizar y priorizar a ciertos grupos de personas que tienen en común estar  inmersos en determinadas condiciones de vulnerabilidad, marginalidad o  discriminación, para su acceso al sistema general de seguridad social en salud  en el régimen subsidiado. En el caso particular de la población habitante de la  calle, la elaboración de los listados censales corresponde a las alcaldías  municipales o distritales y departamentos con áreas no municipalizadas quienes,  además, son los responsables de elegir la EPS a la que se afilia a cada  beneficiario[144].    

     

85.   En síntesis, la  focalización de la asignación del gasto social es una herramienta con la que  cuenta la administración, en un contexto de recursos escasos, para atender a  las personas en condición de pobreza o vulnerabilidad para mejorar sus  condiciones de vida. En el caso colombiano, el Sisbén es el mecanismo de  focalización predominante, aunque este no se utiliza para ciertas poblaciones  especialmente vulnerables como los habitantes de la calle. Para estos últimos,  la inclusión en programas sociales depende de otros mecanismos, como pasa con  las listas censales usadas para su afiliación al sistema general de seguridad  social en salud. Finalmente, la asignación del gasto social debe atender a los  postulados del debido proceso y el principio de igualdad y, en esa medida, la  operación de herramientas como el Sisbén y las listas censales también deben  estar sujetas al cumplimiento de estos mandatos.    

     

2.8.           Caso  concreto    

     

86.   El señor Pedro  reclama la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna,  seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. El accionante alega que  sus derechos fueron vulnerados por la negativa de la Secretaría de Planeación  de Bogotá de realizarle la encuesta del Sisbén, y que esa situación le habría  impedido acceder a los programas sociales del Estado y recibir atención en  salud para las enfermedades que le han sido diagnosticadas. Ahora bien, en el  trámite de esta acción constitucional, la Corte encontró que el actor es una  persona habitante de la calle desde los 7 años, que se encuentra en condición  de discapacidad y que tiene varios diagnósticos asociados a diferentes  enfermedades. Además, el accionante ha pedido en múltiples ocasiones que la  encuesta del Sisbén le sea aplicada, pero se le ha negado esa posibilidad  debido a que pernocta en un centro de atención administrado por el distrito de  Bogotá.    

     

87.   Tales  circunstancias exigen que la aproximación de la Corte en este caso sea integral  y comprensiva, con el fin de hacer efectivos múltiples mandatos  constitucionales y convencionales que obligan al Estado a proteger a la  población habitante de la calle y, en especial, a los adultos mayores de esa  población. Por esa razón, la Corte, en uso de sus facultades ultra y extra petita,  no solo se pronunciará respecto de la situación particular del señor Pedro.  En cambio, este Tribunal abordará de manera general la forma en que las  autoridades competentes prestan actualmente la atención a la población  habitante de la calle. Esto con el fin de tomar medidas ante determinadas  barreras que generan la desprotección a la población habitante de la calle, las  cuales fueron advertidas a partir de los hechos puestos en conocimiento de la  Corte.    

     

La  falta de un mecanismo idóneo que incluya a los habitantes de la calle en la  focalización de los programas del gasto social vulnera sus derechos  fundamentales    

     

88.   En primer lugar,  la Corte aclara que está acreditado que el señor Pedro ha recibido  atención por parte del Distrito de Bogotá a través de la Secretaría de  Integración Social. Esta entidad incluyó al accionante en un programa de  transferencias monetarias a través del cual le gira la suma de $130.000  mensuales. Asimismo, el señor Pedro ha sido atendido en los centros de  cuidado transitorio que ha dispuesto esa entidad. Además, en el trámite de esta  tutela, la Secretaría de Integración Social informó que el señor Pedro  fue incluido en orden de ingreso para un proyecto a través del cual se busca  garantizar la seguridad alimentaria de los beneficiarios. Por otro lado, el  actor ha sido beneficiario de la atención humanitaria que entrega la Unidad  para las Víctimas que, además, le otorgó una indemnización administrativa dada  su calidad de víctima del conflicto armado. Finalmente, de acuerdo con los  soportes allegados por la Secretaría de Salud, el actor está afiliado al  sistema general de seguridad social en salud a la EPS Capital Salud en el  régimen subsidiado.    

     

89.   En esa medida, es  posible concluir que el actor efectivamente ha sido atendido en diversos  programas del Estado dirigidos a la población vulnerable. Sin embargo, su  acceso a estos programas se dio, principalmente, con ocasión de su calidad de  adulto mayor y víctima del conflicto armado. Solo el servicio de cuidado  transitorio día-noche, al que hizo referencia la Secretaría de Integración  Social, se prestó teniendo en cuenta la condición de habitante de calle del  accionante[145].  Tal circunstancia pone de presente la necesidad de que existan mecanismos de  identificación segregados para esta población, con el fin de que puedan ser  atendidos integralmente y de acuerdo con sus necesidades particulares. Esto  porque, desde un enfoque interseccional, es claro que los habitantes de la  calle están expuestos a múltiples condiciones de vulnerabilidad que exigen  medidas estructurales y coordinadas para su protección.    

     

90.   Ahora bien, se  debe precisar que no es objeto de reproche el hecho de que la atención recibida  por el actor se haya deba su condición de adulto mayor y víctima del conflicto.  Por el contrario, lo que encuentra la Corte es que, ante la falta de mecanismos  para una adecuada focalización del gasto en beneficio de la población habitante  de la calle, estas personas solo pueden recibir la atención del Estado si se  encuentran en otras condiciones de vulnerabilidad, como pasa en el caso en  concreto.    

     

91.   En ese contexto,  la exclusión en el Sisbén al señor Pedro, así como de la población  habitante de la calle en general, desconoce sus derechos fundamentales. La  vulneración de los derechos de la población habitante de la calle es atribuible  al hecho de que no existe un método centralizado de focalización y priorización  de este grupo social que pueda usarse por todas las entidades a cargo de su  protección. Esta circunstancia lleva a que, en ciertos eventos, se excluya a  las personas habitantes de la calle y sean invisibilizados frente a los  mecanismos de priorización para el acceso a los programas sociales[146].    

     

92.   La responsabilidad  en el desconocimiento de los derechos del actor, y de la población habitante de  la calle, no es exclusiva de la Secretaría de Planeación de Bogotá como  accionada en este proceso, sino de las demás entidades que tienen a su cargo la  atención de esta población. Al respecto, la Secretaría de Planeación de Bogotá  alegó que la realización de la encuesta Sisbén al señor Pedro no era  posible dado que la metodología del Sisbén IV no contempla su aplicación en  lugares especiales de alojamiento. En principio, la justificación planteada por  la accionada podría considerarse razonada dado que obedece al cumplimiento de  las normas que regulan el funcionamiento de la encuesta. Sin embargo, la Corte  advierte que la exclusión de esta población del Sisbén, sumada a otros factores  que se abordan más adelante, constituyen una clara vulneración de los derechos  del actor y las personas habitantes de la calle.    

     

93.   Lo primero que  debe precisarse es que la no inclusión en el Sisbén de la población habitante  de la calle no constituye per sé una violación a sus derechos fundamentales.  Esto porque, como se explicó en el fundamento 83, el Sisbén es  solo una de las herramientas con las que cuenta el Estado para focalizar a los  beneficiarios del gasto social. Sin embargo, la exclusión de esta población de  este instrumento tiene la capacidad de afectar sus derechos cuando no se  establece otro mecanismo centralizado, capaz de identificar las necesidades de  esta población, que pueda ser usado por las entidades encargadas de su  protección. Actualmente, no existe en Colombia un instrumento con esas  características, lo cual afecta de forma grave la efectividad de la atención a  esta población vulnerable.    

     

94.   Al respecto,  podría pensarse que los listados censales son los mecanismos que permiten  identificar y atender a la población habitante de la calle, tal y como  afirmaron el Departamento Nacional de Planeación, la Secretaría de Planeación  de Bogotá y la Prosperidad Social. Sin embargo, estos no son instrumentos  suficientes ni idóneos para esta tarea. En efecto, como se explicó que en el  fundamento 84, las listas  censales son instrumentos regulados en el Decreto 616 de 2022 y destinados  exclusivamente a definir a las poblaciones especiales beneficiarias de la  atención en salud del régimen subsidiado. En esa medida, si bien este  instrumento cumple un rol relevante en la garantía del derecho a la salud de  las personas habitantes de la calle, pues garantiza su acceso al sistema en el  régimen subsidiado, no fue previsto para focalizarlos como potenciales  beneficiarios de programas sociales distintos al acceso al sistema de salud.    

     

95.   En este punto es  indispensable insistir en que la atención del fenómeno de la habitabilidad de  calle debe abordarse desde una perspectiva integral y holística. Por eso, los  deberes de atención a las personas habitantes de la calle no se satisfacen con  su mera inclusión en el sistema general de seguridad social en salud. Como se  expuso en los fundamentos 58 y siguientes de  esta providencia, los habitantes de la calle, en tanto seres humanos, son  titulares de iguales derechos que los demás grupos poblacionales. En  particular, la jurisprudencia de la Corte ha sido incisiva en el reconocimiento  de, además del derecho a la salud, los derechos a la seguridad  social, el mínimo vital y el acceso a alojamiento y alimentos para esta  población. De ahí que no sea aceptable que se alegue el cumplimiento de las  obligaciones de proteger a este grupo de personas solamente con su inclusión en  el sistema de salud.    

     

96.   En este contexto,  es claro que existen limitaciones en la forma en que actualmente se identifican  e incluyen a las personas habitantes de la calle en los programas sociales del  Estado. Como se enunció en el fundamento 79, los habitantes  de la calle no son encuestados en el Sisbén porque no cuentan con un lugar de  residencia permanente o habitual, requisito necesario para evaluar las  condiciones socioeconómicas de los encuestados en este sistema de priorización.  En esa medida, su exclusión responde a una cuestión metodológica derivada del  diseño del mecanismo, el cual usa las características de las viviendas para  evaluar tanto las características socioeconómicas, la calidad de vida y  capacidad de generar ingresos de los hogares.    

97.   Aunque el uso de  esa clase de criterios para clasificar a los potenciales beneficiarios de los  programas sociales no implica por sí mismo un desconocimiento de los derechos  de los habitantes de la calle, en el escenario actual sí se genera unos efectos  negativos que debe soportar esta población. En efecto, la exclusión de los  habitantes de la calle en el Sisbén, sumada a la ausencia de otros instrumentos  idóneos para su identificación y priorización, afectan negativamente el  desarrollo de planes y medidas para su atención integral a través de las  políticas y programas del Estado. Como se dijo antes, tal circunstancia  tiene el efecto de invisibilizar a los miembros de la población habitante de la  calle con necesidades urgentes de atención por parte de las autoridades.    

     

98.   La situación  enunciada es contraria a lo establecido en el artículo 10 de la Ley 1641 de  2013, según el cual las personas habitantes de la calle deben ser incluidas en  el proceso de focalización de los servicios sociales[147]. La misma  disposición estableció que los entes territoriales “deberán incluir a las  personas habitantes de la calle dentro del proceso de focalización de los  servicios sociales [para permitirles] el acceso a los programas, subsidios y  servicios sociales del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales”[148]. Sin  embargo, y pese a la existencia de estos mandatos expresos, actualmente  persisten las falencias en la focalización de esta población.    

     

99.   Al respecto, cabe  precisar que el Departamento Nacional de Planeación hizo referencia a que en su  página web se creó un instrumento denominado Registro de habitantes de la calle[149]. La entidad  afirmó que este instrumento permitirá a los entes territoriales efectuar el  registro de las personas consideradas habitantes de la calle que pertenezcan a  cada comunidad. Pese a ello, de los elementos que obran en el expediente no es  posible asegurar que este mecanismo ha sido usado para satisfacer las  necesidades de individualización y priorización para acceder a los beneficios  del Estado de este grupo poblacional. La creación de este instrumento puede ser  útil para lograr los objetivos de la política pública de atención a las  personas habitantes de la calle. Sin embargo, en este proceso no se acreditó  que la misma haya llenado los vacíos existentes pues ni el DNP ni las demás  entidades vinculadas hicieron referencia a su uso en la prestación de los  servicios a este grupo social.    

     

100.         Los  efectos adversos de la falta de inclusión de este grupo de personas en los  mecanismos de identificación de los beneficiarios del gasto social ya han sido  previamente identificados por este Tribunal y por la administración misma. Por  ejemplo, en el documento CONPES 3877, que declaró de importancia estratégica el  Sisbén IV, se hizo referencia expresa a falta de información para la atención  de la población de calle y sus efectos. Al respecto, el CONPES señaló:    

     

En el caso  particular de los habitantes de la calle […] carecen de las condiciones  necesarias para vivir dignamente, por lo cual deben obtener atención y  protección especial del Estado. Sin embargo, ni el Gobierno nacional ni las  entidades territoriales cuentan con la información necesaria sobre esta  población para otorgarles beneficios de programas sociales según sus  necesidades.    

     

Sesenta y siete  municipios del país han emprendido esfuerzos para identificar esta población y  han desarrollado cada uno su registro. Sin embargo, no existe un registro  nacional de habitantes de la calle que se alimente de los esfuerzos de los  territorios, por lo cual no es posible evidenciar la magnitud de las  problemáticas que enfrenta esta población ni hacerle seguimiento intermunicipal  a este grupo poblacional. (subrayas propias)[150].    

     

101.         Frente  a ese escenario, el mismo CONPES expresó la necesidad de que los registros de  las personas habitantes de la calle se vinculen a los sistemas de información  de los programas sociales existentes para poder construir rutas de atención  particulares. En sentido similar, la Corte, en la Sentencia T-092 de 2015,  estudió el caso de un habitante de la calle al que se le negó la exoneración  del pago del duplicado de su cédula de ciudadanía por no estar inscrito en el  Sisbén. En esa oportunidad, este Tribunal reconoció que la exclusión de los  habitantes de la calle del Sisbén genera un escenario de discriminación  injustificado y, en esa medida, le ordenó al DNP incluir a esta población en  ese instrumento.    

     

102.         Las  circunstancias descritas, obligan a recordar que, como se expuso en el  fundamento 70 y siguientes de  esta Sentencia, la asignación de recursos del gasto social debe estar orientada  por el principio de igualdad y el debido proceso. Así que, si una población  especialmente vulnerable, como los habitantes de la calle, es excluida de los  mecanismos de focalización del gasto social, se transgreden tales postulados  generando una perpetuación de la condición de marginalidad y exclusión en la  que se encuentran. Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que  los habitantes de la calle son una población expuesta a múltiples  vulnerabilidades[151]  y con las mayores necesidades de atención por parte de las autoridades.    

     

103.         En  definitiva, aunque el señor Pedro ha sido beneficiario de algunos  programas sociales y ha recibido atención por parte del Distrito, la atención  otorgada no se ha dado en función de su condición de habitante de la calle.  Esto se debe, de acuerdo con el diagnóstico realizado por este Tribunal, al  hecho de que actualmente no existen mecanismos de focalización centralizados y  segregados para esta población. Esto porque las personas habitantes de la calle  están excluidas en el Sisbén, las listas censales no cubren el vacío que esa  exclusión genera y no existe otro mecanismo que sea adecuado y eficaz para la  priorización de los habitantes de la asignación del gasto social. En ese  contexto, para la Corte es indispensable que las entidades encargadas de  focalizar a los potenciales beneficiarios del gasto social implementen  mecanismos adecuados y eficaces que permitan a todos los habitantes de la calle  participar de los programas y políticas del Estado.    

     

El  incumplimiento de la obligación de implementar el Plan Nacional de Atención  Integral a la Población Habitante de la Calle vulnera los derechos de esta  población e impide su atención integral    

     

104.         El  artículo 7 de la Ley 1641 de 2013 establece que las autoridades encargadas de  la atención a la población habitante de la calle deben formular e implementar  el Plan Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle. A través de este  instrumento, de acuerdo con el Decreto 1285 de 2022, se deben “definir las  metas, acciones, responsables, recursos e indicadores de gestión y resultado,  de corto, mediano y largo plazo de cada una de las líneas estratégicas  establecidas en la Política Pública Social para Habitantes de Calle”[152]. Este  plan es indispensable para la implementación, monitoreo, seguimiento y  evaluación de la citada política pública pues, además, en él se debe definir la  línea técnica a las entidades territoriales para la formulación de sus  políticas de atención a los habitantes de la calle y la prevención de este  fenómeno.    

     

105.         Desde  esa perspectiva, el Plan Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle es el  instrumento que se debe poner en marcha para atender a la población habitante  de la calle por expresa disposición del legislador. De la expedición e  implementación de este mecanismo depende que la política pública se materialice  en medidas efectivas y concretas capaces de impactar en la garantía de los  derechos de esta población, su inclusión en la sociedad y, en general, la  mejora de sus condiciones materiales de existencia. De hecho, tal y como se  estableció en el anexo técnico del Decreto 1285 de 2022, la implementación de  la política pública para habitantes de la calle inicia con la formulación del  plan nacional y los planes territoriales de atención[153]. De  ahí que su expedición sea condición necesaria para el cumplimiento de los  objetivos establecidos en la Ley y la misma política pública.    

     

106.         El  Decreto 1285 de 2022 también dispuso que el Plan Nacional debe ser diseñado en  una instancia de coordinación interinstitucional e intersectorial entre los  actores con competencia en la atención de esta población[154]. A su  vez, esta norma estableció que la formulación del plan se daría 6 meses después  de la expedición del Decreto, a través de un acto administrativo proferido por  el Ministerio de Salud y Protección Social. Sin embargo, pese a que han  transcurrido más de 11 años desde la expedición de la Ley 1641 de 2013 y más de  2 años desde que se profirió el Decreto 1285 de 2022, a la fecha no ha sido  expedido el Plan Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle.    

     

     

108.         Bajo  ese escenario, es claro que, aunque las entidades involucradas han realizado  gestiones con la finalidad de poner en marcha el citado plan de atención y  conformar la respectiva comisión intersectorial, existe una mora en el  cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias en la materia. Al  respecto, si bien es comprensible que la transferencia de las competencias que  sucedió en esta oportunidad entre el Ministerio de Salud y el Ministerio de  Igualdad y Equidad pueda generar dificultades y traumatismos, lo cierto es que  esa circunstancia no justifica la demora en la implementación de la política  pública. Como se reseñó antes, la demora en la expedición y puesta en marcha de  la política pública, desde la expedición de la Ley 1641 de 2013 que así lo  ordenó, es de más de 12 años, situación que a juicio de esta Corporación es  absolutamente injustificada ante las necesidades apremiante de atención que  tienen las personas habitantes de la calle.    

     

109.          En  esa medida, para la Corte los derechos de la población habitante de la calle son  sistemáticamente desconocidos por el incumplimiento en la puesta en marcha el Plan  Nacional de Atención Integral a las Personas Habitantes de la Calle. Dada la  relevancia que tiene este instrumento en la implementación efectiva de los  programas dirigidos a esta población, la anuencia en la expedición del mismo  constituye en sí misma una forma de desconocer sus derechos. Sin la expedición  del Plan las autoridades encargadas de atender a las personas habitantes de la  calle carecen de una hoja de ruta clara, precisa y con indicadores verificables  a través de la cual se ejecuten las medidas que se requieren en la materia.    

     

110.         Este  escenario obliga a la Corte a tomar medidas para que el Plan Nacional se expida  de forma urgente, a fin de que la garantía y materialización de los derechos  reconocidos a los habitantes de la calle sea efectiva. Como se ha insistido a  lo largo de esta providencia, la mejora en las condiciones de existencia de  esta población solo es posible si existe una adecuada coordinación de todas las  autoridades con obligaciones en la materia, tanto del orden nacional como del  nivel territorial. Esa coordinación no es posible si no se expide el Plan  Nacional que establece las medidas sobre la ejecución de los programas por parte  de las autoridades involucradas y se definen de forma clara y expresa las  obligaciones en cabeza de cada una de ellas.    

     

111.         Adicionalmente,  la Corte debe advertir a las autoridades involucradas, especialmente al  Ministerio de Igualdad y Equidad como rector de la política de atención a las  personas habitantes de la calle, que el tránsito de las funciones de un  ministerio a otro debe realizarse prestando especial atención para que no  genere efectos negativos en la población vulnerable objeto de atención. En ese  sentido, la transferencia de tales funciones no constituye una justificación  para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 1641 de 2013 y el Decreto 1285 de 2022. Esto  porque en estas normas se definieron términos perentorios para la puesta en  marcha de la política pública, el Plan de atención y la definición de la  comisión intersectorial antes referenciadas. En ese sentido, el Ministerio de  Igualdad y Equidad, así como cualquier otra entidad que sea encargada de la  rectoría de la política de atención a los habitantes de la calle, deben actuar  con absoluta diligencia en el cumplimiento oportuno de sus obligaciones, pues  la mora en estas genera un escenario injustificado de desprotección a este  grupo poblacional especialmente vulnerable.    

     

112.         Así  las cosas, dado que existe una obligación expresa de diseñar, expedir e  implementar el Plan  Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle, la Corte dictará órdenes a  las autoridades para que cumplan con ese mandato. Con ese mismo objetivo, la  Corte emitirá órdenes a estas autoridades para que, en caso de que no se haya  realizado, se conforme la instancia nacional de coordinación interinstitucional  e intersectorial para la implementación de la Política Pública Social para  Habitantes de la Calle, así como para la expedición del Plan Nacional de  Atención a los Habitantes de la Calle, en los términos del Decreto 1285 de 2022[155].    

     

La  EPS Capital Salud vulneró el derecho a la salud del accionante al no tomar  medidas para garantizar su atención integral dada su condición de  vulnerabilidad    

     

113.         El  señor Pedro alegó que su falta de inclusión en el Sisbén le impidió  recibir atención en salud para las enfermedades que le han sido diagnosticadas.  Al respecto, en la instancia de revisión de esta acción, la Secretaría de Salud  de Bogotá y Capital Salud EPS alegaron que no existe vulneración al derecho a  la salud del actor en la medida en que está afiliado a Capital Salud EPS en el  régimen subsidiado como víctima de desplazamiento forzado. Además, Capital  Salud EPS informó que el accionante no había requerido sus servicios en los  últimos 12 meses.  Pese a lo afirmado por la EPS, en la historia clínica aportada por el actor  obra que él recibió atención médica general por consulta externa el 11 de  febrero de 2024 y en esa oportunidad se le prescribieron unos exámenes de  laboratorio, se ordenó su valoración por especialista en psiquiatría y control  por medicina general[156].    

     

114.         Para  la Corte los argumentos de la Secretaría de Salud y Capital Salud EPS no pueden  ser de recibo en la medida en que, como ha precisado la jurisprudencia  constitucional, la protección del derecho a la salud no se satisface con la  mera afiliación en el régimen subsidiado en salud[157]. En el  caso particular del señor Pedro esta subregla toma especial relevancia  si se tiene en cuenta que se trata de una persona mayor, en condición de  discapacidad, habitante de la calle, con múltiples diagnósticos por  enfermedades tanto físicas como mentales[158].    

     

115.         Adicionalmente,  no puede perderse de vista que el señor Pedro no cuenta con redes de  apoyo pues es habitante de la calle desde los 7 años. Este aspecto es  relevante, pues dada su avanzada edad y la ausencia de personas que puedan  brindarle soporte no puede exigírsele, en la misma medida, que realice las  gestiones por su propia cuenta para recibir los tratamientos que requiera. La  ausencia de redes familiares desde la infancia obliga a tomar medidas para  evitar su aislamiento y los efectos que la soledad genera en la salud de las  personas mayores, tal y como se explicó en el fundamento 66 de esta  sentencia. Así, para que el derecho a la salud del accionante se proteja  efectivamente es indispensable que exista una actuación proactiva de parte de  las entidades encargadas de su prestación y, de ser necesario, que se le  garanticen los apoyos o acompañamientos que requiera para sus procedimientos o  tratamiento, de tal manera que este pueda recibir de forma oportuna y adecuada  la atención que requiere.    

     

116.         La  atención en salud de las personas habitantes de la calle, especialmente cuando  están inmersas en otras circunstancias de vulnerabilidad, debe estar enfocada  en las facetas de prevención y promoción, y no exclusivamente en la atención  reactiva frente al diagnóstico[159].  Bajo esas premisas, la atención que debe prestarse al accionante debe incluir  el seguimiento permanente a sus diagnósticos por parte del prestador de los  servicios dada su condición de salud mental. Esto porque, de acuerdo con la  historia clínica que obra en el expediente, al ser valorado por el médico  tratante el 11 de febrero de 2024, se encontró que el señor Pedro  requiere de valoración por especialista en psiquiatría y paraclínicos por  tamizaje[160].  Sin embargo, esos servicios, de acuerdo con el relato del actor y lo informado  por la EPS, no habrían sido prestados.    

     

117.         Así  las cosas, Capital Salud EPS no ha garantizado de forma efectiva el derecho a  la salud del actor. Por un lado, porque no ha actuado de forma proactiva para  garantizar que reciba la atención que requiere dada su condición de salud y  dado que se trata de una persona en condición de discapacidad, que requiere de  una atención diferenciada. Por otro lado, debido a que, contrario a lo afirmado  por la EPS, el actor sí requiere de la prestación de unos servicios de salud  que le fueron ordenados por su médico tratante el 11 de febrero de 2024.    

     

118.         Bajo  el escenario expuesto, la Corte amparará el derecho a la salud del accionante y  emitirá órdenes dirigidas a Capital Salud EPS para su protección. En todo caso,  este Tribunal debe advertir que, dado que el accionante además de ser una  persona habitante de la calle es una persona mayor en condición de  discapacidad, es necesario que la atención le sea prestada con un enfoque  diferencial. En esa medida, entre otras cosas, como se describió en el  fundamento 63 de esta  providencia, dada su calidad de persona mayor, el actor tiene un derecho  reforzado a que se le garantice la posibilidad de emitir concepto libre e  informado respecto de los procedimientos o tratamientos que le sean prescritos  por sus médicos tratantes.    

     

Sobre los remedios judiciales    

     

119.         En  este caso, la Corte encontró que la forma cómo actualmente se focalizan a las  personas habitantes de la calle para el acceso a los programas sociales del Estado  tiene limitaciones importantes. Esta falla se debe a que esta población ha sido  excluida, por cuestiones metodológicas, de la aplicación del Sisbén, sin que  exista en la actualidad otro mecanismo que cumpla la finalidad de focalizar a  esta población como potenciales beneficiarios de la oferta institucional. En  ese orden de ideas, la Corte conminará a las autoridades encargadas de la  atención a la población habitante de la calle, tanto en el nivel nacional como  en el Distro de Bogotá, para que, en el marco de sus competencias, implementen  de forma coordinada los mecanismos que les permitan ser focalizados como  potenciales beneficiarios de los programas sociales del Estado.    

     

120.         En  segundo lugar, este Tribunal pudo constatar el incumplimiento en la obligación  de definir e implementar el Plan Nacional de Atención Integral a la Población  Habitante de la Calle, en los términos del artículo 7 de la Ley 1641 de 2013 y  el Decreto 1285 de 2022. Por esa razón, la Corte conminará a las autoridades  que integran los sectores vivienda, educación, interior, justicia, recreación y  deporte, y los demás vinculados a la política pública de atención a los  habitantes de la calle, encabezadas por el Ministerio de Igualdad y Equidad[161], para que,  en los términos del Decreto 1285 de 2022, expidan y pongan en marcha el Plan  Nacional de Atención Integral a las Personas Habitantes de la Calle. Con ese  objetivo, la Corte emitirá órdenes para que, en caso de que no se haya  realizado a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se conforme la instancia  nacional de coordinación interinstitucional e intersectorial para la  implementación de la Política Pública Social para Habitantes de la Calle y la  expedición del Plan Nacional de Atención a los Habitantes de la Calle, en los  términos del Decreto 1285 de 2022.    

     

121.         En  tercer lugar, la Corte encontró que Capital Salud EPS vulneró el derecho a la  salud del accionante al no actuar de forma proactiva para permitirle su acceso  a la atención que requiere para sus diagnósticos. Esto porque, dadas las condiciones  particulares del actor, la garantía de su derecho a la salud no se satisface  con su mera afiliación al sistema. Frente a ese escenario, la Corte revocará  las decisiones de instancia y, en su lugar, amparará el derecho a la salud del  accionante. En consecuencia, este Tribunal, en primer lugar, le ordenará a la  EPS que proceda a realizar todas las actuaciones necesarias para que el  accionante pueda recibir los servicios de salud que requiere para la atención  de las enfermedades que le han sido diagnosticadas.    

     

122.         Además,  el Tribunal le advertirá a la EPS sobre la necesidad reforzada de que todos los  procedimientos o tratamientos que reciba el actor deben estar mediados por su  consentimiento informado. Finalmente, dado que el actor carece de redes de  apoyo, en caso de que el actor lo requiera, la EPS deberá garantizar que el  actor cuente con el acompañamiento o apoyo respecto de su atención en salud,  para lo cual deberá tener en cuentas las reglas definidas en la Sentencia T-077  de 2024 descritas a partir del fundamento 66 de esta  providencia.    

     

123.         En  cuarto lugar, con el fin de que las decisiones dictadas en el marco de esta  Sentencia se materialicen efectivamente, la Sala le ordenará a la Defensoría  del Pueblo y la Procuraduría General de la  Nación que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, en  particular las establecidas en el artículo 12 de la Ley 1641 de 2013, ejerzan  vigilancia y control respecto de la expedición del Plan Nacional de Atención  Integral a los Habitantes de la Calle. Por último, la Corte le ordenará a la  Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones que la  Constitución y la ley le han conferido, realice un acompañamiento activo y  continuo al caso del señor Pedro en relación con el cumplimiento de las  ordenes aquí dictadas.    

     

III.            DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución Política,    

     

RESUELVE:    

Primero. REVOCAR la Sentencia  del 29  de abril de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de  Ejecución de Sentencia de Bogotá que confirmó la Sentencia del 8 de marzo de  2024, emitida por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias  de Bogotá, que declaró improcedente la tutela. En su lugar, TUTELAR  los derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social, salud y dignidad  humana  del señor Pedro.    

     

Segundo.  ORDENAR al  Ministerio de Igualdad y Equidad, al Ministerio de Salud y Protección Social y  al Departamento Nacional de Planeación que, en el marco de sus competencias, en  un término máximo de 6 meses, implementen de forma coordinada los mecanismos  que les permitan focalizar a la población habitante de la calle como  potenciales beneficiarios de los programas sociales del Estado. Con ese mismo  objetivo CONMINAR a las demás autoridades que integran los sectores  vivienda, educación, interior, justicia, recreación y deporte, vinculados a la  política pública de atención a los habitantes de la calle para que, en el marco  de sus competencias, contribuyan de forma coordinada con el Ministerio de  Igualdad y Equidad, el Ministerio de Salud y Protección Social y el  Departamento Nacional de Planeación para la implementación los mecanismos que  permitan focalizar a la población habitante de la calle como potenciales  beneficiarios de los programas sociales del Estado.    

     

Tercero.  ORDENAR al  Ministerio de Igualdad y Equidad, al Ministerio de Salud y Protección Social,  al Departamento Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo para la  Prosperidad Social así como a las autoridades que integran los sectores salud,  vivienda, educación, interior, justicia, recreación y deporte, y los demás  vinculados a la política pública de atención a los habitantes de la calle que,  en los términos del Decreto 1285 de 2022, expidan y pongan en marcha el Plan  Nacional de Atención Integral a las Personas Habitantes de la Calle. Adicionalmente,  ORDENAR al Ministerio  de Igualdad y Equidad que, en caso de que no se haya realizado, proceda a  conformar la instancia nacional de coordinación interinstitucional e  intersectorial para la implementación de la Política Pública Social para  Habitantes de la Calle y la expedición del Plan Nacional de Atención a los  Habitantes de la Calle, en los términos del Decreto 1285 de 2022.    

     

Cuarto.  ORDENAR a  Capital Salud EPS que,  en el término de 10 días, proceda a realizar todas las actuaciones necesarias  para que el señor Pedro reciba los servicios de salud que  requiere para la atención de las enfermedades que le han sido diagnosticadas.  Adicionalmente, ADVERTIR a Capital Salud EPS que debe garantizar que  todos los procedimientos o tratamientos que reciba el que Pedro deben estar  mediados por su consentimiento, previo, libre e informado. Finalmente, Capital  Salud EPS deberá garantizar que el señor Pedro, en caso de que lo  requiera, cuente con el acompañamiento y seguimiento respecto de su atención en  salud.    

     

Quinto.  ORDENAR a  la  Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación que, en el marco  de sus competencias constitucionales y legales, en particular las establecidas  en el artículo 12 de la Ley 1641 de 2013, ejerzan vigilancia y control respecto  de la expedición del Plan Nacional de Atención Integral a los Habitantes de la  Calle y las órdenes emitidas en esta Sentencia.    

     

Sexto.  ORDENAR a  la Personería de Bogotá que, en desarrollo de las funciones que la Constitución  y la ley le han conferido en materia de guarda y promoción de los derechos  fundamentales, realice un acompañamiento activo y continuo al caso del señor Pedro  en relación con el cumplimiento de las ordenes aquí dictadas.    

     

Séptimo. Por  Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo  36 del Decreto 2591 de 1991.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

Con  impedimento aceptado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

[1]  En la Circular No. 10 de 2022, expedida por la presidencia de la Corte  Constitucional, se establecieron obligaciones relacionadas con la anonimización  de nombres en las providencias disponibles al público.    

[2]  En el expediente obra una certificación de la Unidad para las Víctimas en la  que se relaciona que el accionante se encuentra en el Registro Único de  Víctimas con una declaración por el hecho victimizante de desplazamiento  forzado. Expediente digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL  ACCIONANTE.pdf”, p. 13.    

[3]  Expediente digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”.    

[4]  En el expediente obra un certificado de discapacidad emitido por la Subred  Integrada de Servicios de Salud Norte ESE el 14 de enero de 2019. Expediente  digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”, p. 17.    

[5]  El actor ha sido diagnosticado, entre otras enfermedades, con: trastorno mental  no especificado debido a lesión y disfunción cerebral y enfermedad física,  trastorno mixto de ansiedad y depresión, gonartrosis bilateral, poliartrosis no  especificada, trastorno delirantes y artrosis de pie lateral. Expediente  digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”.    

[6]  Según los registros de la Secretaría de Planeación de Bogotá,  el actor radicó peticiones en ese sentido los días 22 de marzo de 2022, 4 de  mayo de 2022 y en los meses marzo y junio de 2023. Expediente digital  T-10.324.261, documento “06. RESPUESTA SECRETARIA DE  PLANEACION.pdf”.    

[7]  De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación de  Colombia, el Sisbén es “el Sistema de Identificación de Potenciales  Beneficiarios de Programas Sociales, que permite clasificar a la población de acuerdo  con sus condiciones de vida e ingresos. Esta clasificación se utiliza para  focalizar la inversión social y garantizar que sea asignada a quienes más lo  necesitan”. Ver en: https://shorturl.at/EqV1i    

[9]  Expediente digital T-10.324.261, documento “02. SECUENCIA.pdf”.    

[10]  Expediente digital T-10.324.261, documento “03. AUTO ADMISORIO.pdf”.    

[11]  Expediente digital T-10.324.261, documento “07. AUTO DE VINCULACION.pdf”.    

[12]  Expediente digital T-10.324.261, documento “06. RESPUESTA SECRETARIA DE  PLANEACION.pdf”.    

[13] “Por el cual se sustituye el Título 8 del Libro 2 de la Parte  2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector  Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 24  de la Ley 1176 de 2007 respecto del instrumento de focalización de los  servicios sociales, y se dictan otras disposiciones”. La Secretaría se refirió  en concreto al artículo 2.2.8.3.1.    

[14]  Expediente digital T-10.324.261, documento “06. RESPUESTA SECRETARIA DE  PLANEACION.pdf”, p. 25.    

[15]  Expediente digital T-10.324.261, documento “10. RESPUESTA DNP – SISBEN.pdf”.    

[16]  Expediente digital T-10.324.261, documento “10. RESPUESTA DNP – SISBEN.pdf”, p.  3.    

[17]  Expediente digital T-10.324.261, documento “10. RESPUESTA DNP – SISBEN.pdf”, p.  8.    

[18]  Expediente digital T-10.324.261, documento “09. RESPUESTA SECRETARIA DISTRITAL  DE INTEGRACION SOCIAL.pdf”.    

[19]  Expediente digital T-10.324.261, documento “09. RESPUESTA SECRETARIA DISTRITAL  DE INTEGRACION SOCIAL.pdf”, p. 3.    

[20]  Expediente digital T-10.324.261, documento “13. FALLO.pdf”.    

[21]  Expediente digital T-10.324.261, documento “16. ESCRITO DE IMPUGNACION.pdf”.    

[22]  Expediente digital T-10.324.261, documento “03Fallo.pdf”.    

[23]  Expediente digital T-10.324.261, documento “01AUTO SALA SELECCION 07 – 30 DE  JULIO DE 2024 -NOTIFICADO 14 DE AGOSTO DE 2024.pdf”.    

[24]  Expediente digital T-10.324.261, documento  “03informe_de_reparto_Dra._Angel.pdf”.    

[25]  Ibídem.    

[26]  Expediente digital T-10.324.261, documento “AUTO_DE_PRUEBAS_T-10324261-VF”.    

[27]  Expediente digital T-10.324.261, documento “Respuest a la Corte expediente  T-10.324.261_”.    

[28]  Ibídem, p. 2.    

[29]  Ibídem.    

[30]  Expediente digital T-10.324.261, documento “2024-EE-0778090”.    

[31]  Expediente digital T-10.324.261, documento “INFORME DE TUTELA EXPEDIENTE  T-10.324.261”.    

[32]  Ibídem.    

[33]  Expediente digital T-10.324.261, documento “Respuesta T 10.324.261  2-2024-52548”.    

[34]  En concreto, la Secretaría de Planeación afirmó que “para el  caso del señor Pedro en comunicación con radicado 2-2023-25281 de fecha  14 de marzo del año 2023, se le informó que de acuerdo con el lineamiento y la  normatividad del Sisbén definida por el Gobierno Nacional, no es posible  realizar visita a personas que se encuentren en Lugares Especiales de  Alogamiento – LEA, como es el Centro Noche Día de la Secretaría Distrital de  Integración Social; puesto que no es una vivienda particular, por lo tanto, se  remitió la solicitud a la Secretaría de Integración Social”.    

[35]  Expediente digital T-10.324.261, documento “INFORME TUTELA EXPEDIENTE  T-10.324.261. Oficio N. OPTC-41124 CORTE (002)”.    

[36]  Ibídem, p. 2.    

[37]  Expediente digital T-10.324.261, documento “INFORME TUTELA EXPEDIENTE  T-10.324.261. Oficio N. OPTC-41124 CORTE SEGUNDO AUTO DE PRUEBAS”.    

[38]  Expediente digital T-10.324.261, documento “S-2024-1400-0510985-DPS – Petición  Respuesta Firma Mecánica-12404827.pdf_S-2024-1400-0510985”.    

[39]  Expediente digital T-10.324.261, documento “PEDRO”.    

[40]  El 9 de diciembre de 2024, Capital Salud EPS remitió una  segunda comunicación en la que pidió que se valoren las actuaciones que esa  entidad ha realizado para la prestación de los servicios del accionante y este  sea conminado a allegar los soportes necesarios para la prestación de los  servicios de salud que requiera. Además, la EPS insistió en que la tutela no se  dirige en su contra, que el actor se encuentra afiliado en el régimen  subsidiado, que no ha requerido servicios de salud en los 12 meses previos y  que su área de tutelas ha intentado, sin éxito, comunicarse con el señor Pedro.  Expediente digital T-10.324.261, documento “PEDRO”.    

[41]  Expediente digital T-10.324.261, documento “INFORME TUTELA EXPEDIENTE  T-10.324.261. Oficio N. OPTC-41124 CORTE” y “R4124 E4943”.    

[42]  Expediente digital T-10.324.261, documento “RESPUESTA A SOLICITUD DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL SECRETARIA GENERAL – PEDRO”.    

[43]  Ibídem, p. 3.    

[44]  Ibídem, p. 5.    

[45]  Expediente digital T-10.324.261, documento “RESPUESTA REQUERIMIENTO_ 8180531”.    

[46]  El 9 de diciembre de 2024 la Unidad para las Víctimas remitió  un segundo oficio en el que reiteró su petición de ser desvinculada del proceso  y solicitó que se integre al acervo probatorio del expediente de la referencia  a la respuesta dada por la entidad al auto del 29 de agosto de 2024. Expediente  digital T-10.324.261, documento “RESPUESTAINFORME_8180531”.    

[47]  Expediente digital T-10.324.261, documento “09INFORME DE CUMPLIMIENTO AUTO DE  PRUEBAS T-10.324.261.pdf”.    

[48]  Expediente digital T-10.324.261, documento “301434”.    

[49] Al respecto, la entidad precisó que,  de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 2281 de 2013, “el Ministerio de Igualdad  y Equidad tiene como objeto, en el marco de los mandatos constitucionales, de la ley y de sus  competencias, diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular,  ejecutor fortalecer y evaluar. las políticas, planes, programas, estrategias,  proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades  económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad; el  cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la  defensa de los sujetos de especial protección constitucional, de población  vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando  y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico – racial e  interseccional”.    

[50]  De acuerdo con el artículo 5.8 de la Ley 2281 de 2023, el ámbito de competencia  del Ministerio incluye la atención de la población habitante de la calle.    

[51]  El Ministerio se refirió a la Ley 2281 de 2023 y los decretos  1074, 1075 y 1076 de 2023.    

[52]  Expediente digital T-10.324.261, documento “RESPUESTA DEL MINISTERIO DE  IGUALDAD Y EQUIDAD”.    

[53]  Expediente digital T-10.324.261, documento “RESPUESTA DEL MINISTERIO DE  IGUALDAD Y EQUIDAD p. 5. Para sostener esta afirmación el Ministerio citó el  concepto No. 20232060765862 del 8 de agosto de 2023 proferido por el  Departamento Administrativo de la Función Pública.    

[54]  Las consideraciones sobre la cosa juzgada en materia de tutela  fueron retomadas parcialmente de la Sentencia T-182 de 2023.    

[55]  Sentencias T-045 de 2022 y T-182 de 2023.    

[56]  Sentencia T-393 de 2021.    

[57]  Sentencia SU-027 de 2021.    

[58]  Sentencia T-393 de 2021.    

[60] Artículo 38. Actuación temeraria.  Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea  presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o  tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.  // El abogado que  promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos  hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional  al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta  profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.    

[61]  Sentencia SU-128 de 2024.    

[62]  El juez constitucional, en aplicación de los principios de oficiosidad e  informalidad, así como en sus facultades ultra y extra petita,  está llamado a plantear una serie de problemas jurídicos más profundos, reales  y completos con el fin de garantizar una solución integral a la problemática  planteada. Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-462 de 2021 y T-305 de  2024.    

[63]  Capacidad que tiene toda persona para presentar una acción de tutela, conforme  a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de  1991.    

[64]  Requisito que exige que una acción de tutela solo pueda ser presentada en  contra de aquellas entidades o autoridades que incurran en una acción u omisión  que implique vulneración o amenaza de cualquier derecho fundamental.    

[65]  Requisito que exige que la tutela debe interponerse en un tiempo prudencial  entre la solicitud de tutela y el hecho vulnerador de derechos fundamentales.    

[66]  Que no exista otro mecanismo judicial o de existir sea inidóneo e ineficaz. En  todo caso, la acción de tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar  la ocurrencia de un perjuicio irremediable.    

[67]  Al respecto, el artículo 2 del Decreto 607 de 2009 señala que una de las funciones  de la Secretaría de Integración Social es: “d) Desarrollar políticas y  programas para la rehabilitación de las poblaciones vulnerables en especial  habitantes de la calle y su inclusión a la vida productiva de la ciudad”.    

[68]  Al respecto, la Ley 1641 de 2013, en su artículo 10, señala  que: “El Conpes Social y el Departamento Nacional de Planeación de­berán tener  en cuenta a esta población, para los fines pertinentes y dentro de sus  competencias, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007. […]”.    

[69]  Decreto 1075 de 2023, artículo 33.1.    

[70]  Sentencia T-428 de 2022.    

[71]  Artículo 95. “Son deberes de la persona y del ciudadano: […] 2. Obrar conforme  al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante  situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.    

[72]  Estos mandatos constitucionales son reforzados por instrumentos de derechos  internacionales de los cuales se derivan obligaciones aplicables a la atención  a las personas habitantes de la calle, tales como: de la Carta de las Naciones  Unidas, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, el Protocolo  Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en Materia de  Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,  Sociales y Culturales y la Convención Interamericana Contra Toda Forma de  Discriminación e Intolerancia.    

[73]  La Corte se ha pronunciado sobre la protección de la población  habitante de la calle, entre otras, en las Sentencias T-376 de 1993, T-384 de  1993, C-040 de 2006, T-057 de 2011, T-323 de 2011, T-385 de 2014, T-043 de  2015, T-092 de 2015, C-281 de 2017, T-389 de 2019, T-062 de 2021, T-088 de  2021, T-276 de 2022, T-428 de 2022, T-445 de 2023 y T-308 de 2024.    

[74]  Sentencia T-428 de 2022.    

[75]  Sentencia T-088 de 2021.    

[76]  Sentencia T-428 de 2022.    

[77]  Sentencia C-237 de 1997.    

[78]  Ejemplo de ello es que, como se mostrará más adelante, en el  censo de la población habitante de la calle realizado por el DANE se identificó  que estas personas consideran la violencia policial como el principal factor  que afecta su seguridad.    

[79]  La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-385 de 2014,  declaró inexequible la expresión “que ha roto vínculos con su entorno familiar”  que estaba incluida en el literal b del artículo 2 de la Ley 1641 de 2013.    

[80]  Artículo 5. Principios de la política pública social para habitan­tes de la  calle. La política pública social para habitantes de la calle se fundamentará  en el respeto y la garantía de los derechos y libertades consagrados en la  Constitución Política, el enfoque diferencial por ciclo vital, priorizando  niños, niñas y adolescentes y, de manera especial, en los principios de: // a)  Dignidad Humana; // b) Autonomía Personal; // e) (sic) Participación Social; //  d) Solidaridad; // e) Coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los  diferentes niveles de la Administración Pública. // Parágrafo. Con el apoyo del  Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), se priorizará la atención de  niños, niñas y adolescentes en estado de indefensión y vulnerabilidad  manifiesta para su oportuna y temprana rehabilitación e inserción en la  sociedad, a través de su capacitación y posterior vinculación en el sistema  productivo social.    

[81]  Artículo 8. Componentes de política pública. Son componentes de la política  pública, entre otros, los siguientes: // a) Atención Integral en Salud; // b)  Desarrollo Humano Integral; // c) Movilización Ciudadana y Redes de Apoyo  Social; // d) Responsabilidad Social Empresarial; // e) Formación para el Trabajo  y la Generación de Ingresos; // f) Convivencia ciudadana.    

[82]  CIDH y REDESCA (2023). Comunicado 085. CIDH Y REDESCA urgen a los Estados a  adoptar medidas integrales para la protección efectiva de las personas en  situación de calle en las Américas. Washington D.C. (2023). Disponible en:  https://shorturl.at/4fuSX    

[83]  Ibidem.    

[84]  Al respecto, los informes anuales de la REDESCA correspondientes a 2022 y 2023  alertaron sobre el aumento de la población de calle y la sistemática  vulneración de sus derechos en las américas, especialmente en países como  Estados Unidos, Argentina, Brasil y Canadá.    

[85]  Ibídem.    

[86]  Previo a la realización de este censo, en la ciudad de Bogotá  se han desarrollado 6 censos de habitantes de la calle en los años 1997, 1999,  2001, 2004, 2007, 2011 y 2017. En Medellín se han realizado 3 censos, en  2002,2009 y 2014 Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.  (2021). Censo Habitantes de la Calle (CHC) 2021. Bogotá D.C.  Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Obtenido de  https://shorturl.at/on8au p. 77-78.    

[87]  Ibídem. P. 81.    

[88]  Ibídem.    

[89]  La cifra presentada por el DANE contrasta con la que se obtuvo  a partir del censo realizado en Bogotá en el año 2017. En el censo distrital,  se encontró que en Bogotá para 2017 había 9538 habitantes de la calle, de los  cuales 8.477 (88.9%) eran hombre y 1061 (11.1%) eran mujeres. Al respecto, ver:  Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE y Secretaría  Distrital de Integración Social SDIS. (2017). Censo Habitantes de la Calle  Bogotá 2017 “Si ellos cuentan, todos contamos”. Bogotá D.C.:  Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Obtenido de  https://shorturl.at/rsKWy    

[90]  Por ejemplo, en las Sentencias T-533 de 1992, T-211 de 2004,  T-900 de 2007 y T-092 de 2015.    

[91]  Sentencia T-092 de 2015 y T445 de 2023.    

[92]  Estos son: universalidad, pro-homine, equidad, continuidad,  oportunidad, sostenibilidad, solidaridad y eficiencia.    

[93]  Sentencia C-062 de 2021 reiterada en la Sentencia T-445 de 2023.    

[94]  Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-305  de 2024 y T-077 de 2024.    

[95]  Asimismo, esta disposición establece que el Estado  debe tomar medidas afirmativas para la protección de las personas que por su  condición se encuentren en situación de debilidad manifiesta, entre ellas las  personas mayores.    

[96]  A través de esta Sentencia la Corte declaró la constitucionalidad de la Ley  2055 de 2020 mediante la cual se integró al ordenamiento jurídico colombiano la  Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las  Personas Mayores.    

[97]  De acuerdo con el artículo 95.2 de la Constitución es deber de las personas y  los ciudadanos obrar conforme al principio de solidaridad social.    

[98]  Sentencia C-395 de 2021.    

[99]  A modo de ejemplo, los Principios en favor de las  Personas de Edad de 1991 y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el  Envejecimiento de 2002 establecieron criterios para materializar los derechos  económicos, sociales y culturales de las personas mayores. En similar sentido, el  Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a  través de la Observación General No. 6 sobre los DESC de las personas de edad,  determinó la obligación de los Estados parte de “adaptar sus políticas sociales  y económicas al envejecimiento de sus poblaciones, especialmente en el ámbito  de la seguridad social”.    

[100] “Por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana  sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, adoptada  en Washington, el 15 de junio de 2015”.    

[101]  La Convención, en el artículo 2, definió el abandono  como “la falta de acción deliberada o no para atender de manera integral las  necesidades de una persona mayor que ponga en peligro su vida o su integridad  física, psíquica o moral”. Según el artículo 9 de la Convención, el abandono es  entendido como una forma de violencia contra las personas mayores que los  Estados deben prevenir, sancionar y erradicar, dentro o fuera del ámbito  familiar o en la unidad doméstica, o que sea tolerado o perpetuado por el  Estado o sus agentes.    

[103] Según el  artículo 19 de la Convención, los Estados deben diseñar e implementar una  atención integral en salud para las personas mayores que incluya la prevención  y la atención de la enfermedad en todas sus etapas y la rehabilitación y los  cuidados paliativos, cuando sean necesarios, para propiciar el más alto nivel  de bienestar físico, mental y social de la persona mayor. Por eso, los Estados deben,  entre otras medidas: (i) asegurar la atención preferencial y el acceso  universal, equitativo y oportuno en los servicios integrales de salud. (ii)  Formular, implementar, fortalecer y evaluar políticas públicas, planes y  estrategias para fomentar un envejecimiento activo y saludable. (iii)  Fortalecer las políticas públicas orientadas a mejorar su estado nutricional.  Además, el artículo 11 de la Convención establece que las personas mayores  tienen derecho a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la  salud.    

[104] De acuerdo  con los artículos 20, 21 y 22 de la Convención las personas mayores tienen  derecho a la educación, en todas sus modalidades, en igualdad de condiciones  con los demás grupos de la población. En esa medida, es deber de los Estados  facilitar el acceso a programas educativos y formativos accesibles para este  grupo de personas. Además, la persona mayor tiene derecho a su identidad  cultural, a participar de la vida cultural y artística de la comunidad.  Finalmente, estas personas tienen derecho a la recreación, la actividad física,  el esparcimiento y el deporte. Para garantizar estos derechos, los Estados  deben desarrollar programas y servicios, con la participación de las personas  mayores teniendo en cuenta sus intereses y necesidades.    

[105] “Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la  protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores”.    

[106] “Por medio de la cual se establecen medidas de protección al  adulto mayor en Colombia, se modifican las leyes 1251 de 2008, 1315 de 2009,  599 de 2000 y 1276 de 2009, se penaliza el maltrato intrafamiliar por abandono  y se dictan otras disposiciones”.    

[107]  Sobre esta materia también son relevantes las leyes 1171 de 2007, 1857 de 2017,  1996 de 2019, 2055 de 2020 y los decretos 460 de 2020 y 163 de 2021. Asimismo,  son relevantes las políticas públicas de envejecimiento y vejez que cuentan con  tres versiones: vigencia 2008-2013, vigencia 2015-2024 y vigencia 2022-2031.    

[108]  Artículo 6. Deberes. El Estado, la sociedad civil, la familia, el adulto mayor  y los medios de comunicación, deberán para con los adultos mayores: // 1. Del  Estado //a) Garantizar y hacer efectivos los derechos del adulto mayor […].    

[109]  Ley 1251 de 2008. Artículo 6.1, literal v.    

[110]  Ley 1251 de 2008. Artículo 6.1, literal f.    

[111]  Al respecto, entre muchas otras, se pueden consultar las sentencias T-342 de  2014, T-322 de 2017, T-066 de 2020, C-395 de 2021 y T-077 de 2024.    

[112]  Sentencia T-077 de 2024.    

[113]  Sentencia T-305 de 2024.    

[114] Organización Mundial de la Salud, “Transcripción de la  conferencia de prensa virtual sobre cuestiones de salud global”, 15 de  noviembre de 2023,  https://www.who.int/publications/m/item/virtual-press-conference-on-global-health-issues-transcript—15-november-2023.    

[115]  Sentencia T-077 de 2024.    

[116]  Ibídem.    

[117]  “Además de proteger el derecho de las personas a la capacidad jurídica en  igualdad de condiciones, los Estados tienen la obligación de no permitir que  alguien sustituya a una persona en la adopción de decisiones y otorgue el  consentimiento en su nombre. También el personal de salud, en la medida de sus  posibilidades, debe garantizar que los asistentes o personas  encargadas de prestar apoyo no sustituyan a los pacientes a la hora de tomar  decisiones ni tengan una influencia indebida sobre ellos (Naciones Unidas,  2013a)”. Sandra Huenchuan. Envejecimiento, personas  mayores y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, p.p. 126-127.    

[118]  Sentencia T-308 de 2024.    

[119]  Sentencias T-716 de 2017 y T-308 de 2024.    

[120]  Sentencias T-716 de 2017 y T-308 de 2024.    

[121]  Departamento Nacional de Planeación (2007). Mecanismos de  focalización, Cuatro estudios de caso. Sistema de Indicadores  Sociodemográficos para Colombia. Bogotá.    

[122]  Departamento Nacional de Planeación (2007). Mecanismos de  focalización, Cuatro estudios de caso. Sistema de Indicadores  Sociodemográficos para Colombia. Bogotá.    

[123]  Benjumea Zapata, F. (2004). Estratificación socioeconómica y Sisbén en  Colombia la focalización de la focalización del gasto social. Uniandes.  Disponible en: http://hdl.handle.net/1992/10484.    

[124]  La literatura especializada también se refiere a otros mecanismos de  focalización como la autofocalización o los mecanismos de evaluación  individual. Al respecto, ver: Departamento Nacional de  Planeación (2007). Mecanismos de focalización, Cuatro estudios de caso.  Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia. Bogotá.    

[125]  Benjumea Zapata, F.  (2004). Estratificación socioeconómica y Sisbén en  Colombia la focalización de la focalización del gasto social. Uniandes.  Disponible en: http://hdl.handle.net/1992/10484, p. 46.    

[126]  Ibídem.    

[127]  Ibídem.    

[128]  Departamento Nacional de Planeación (2007). Mecanismos de  focalización, Cuatro estudios de caso. Sistema de Indicadores  Sociodemográficos para Colombia. Bogotá.    

[129]  Molinares-Torres, M (2019). Sisbén y Estratificación: ¿Quiénes ganan con la  focalización en Colombia? UNA Revista de Derecho. Universidad de los Andes.  Vol. 4: 2019.    

[130]  Así lo catalogó el CONPES a través del Documento CONPES 3877  de 2016 que realizó la declaración de importancia estratégica del Sisbén IV.    

[131]  Artículo 2.2.8.1.1 del Decreto 1082 de 2015.    

[132]  Por ejemplo, en las Sentencias T-307 de 1999, T-220 de 2008,  T-627 de 2014, T-547 de 2015, T-716 de 2017 y T-308 de 2024.    

[133]  Sentencia T-716 de 2017 reiterada en la Sentencia T-308 de 2024.    

[134]  Sentencia T-307 de 1999.    

[135]  Sentencia T-547 de 2015.    

[136]  Sentencias T-308 de 2024.    

[137]  De acuerdo con el documento CONPES 3877 son ejemplos de poblaciones especiales  las “personas privadas de la libertad, los menores en protección a cargo del  Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o los habitantes de la calle”.    

[138]  Departamento Nacional de Planeación – DNP (2021). Manual operativo Sisbén IV  Versión 2.0. Bogotá D.C. Departamento Nacional de Planeación – DNP, disponible  en: https://shorturl.at/P4b2h    

[139]  De acuerdo con el Decreto 441 de 2017, son ejemplos de LEA: Las  cárceles o centros de rehabilitación penitenciarios, los hospitales, clínicas,  centros de salud o centros de rehabilitación; los albergues infantiles u  orfanatos, los asilos de ancianos u hogares geriátricos, los conventos, los  seminarios y los monasterios; los internados de estudio, los cuarteles, las  guarniciones y las estaciones de policía; los campamentos de trabajo; los  lugares para alojar habitantes de la calle recogidos por la autoridad; las  casas de lenocinio o prostíbulos; los albergues de desplazados; los albergues  de reinsertados y los centros de rehabilitación no penitenciaria.    

[140]  Al respecto, ver: CONPES (2016). Documento CONPES 3877,  declaración de importancia estratégica del sistema de identificación de  potenciales beneficiarios (Sisbén IV). P. 32.    

[141]  Así lo establece el artículo 2.2.8.3.1 del Decreto  441 de 2017.    

[142]  Decreto 616 de 2022, artículo 2.1.5.3.1.    

[143]  Decreto 616 de 2022, artículo 2.1.1.3. numeral 13.    

[144]  Decreto 616 de 2022, artículo 2.1.5.3.1.    

[145]  En efecto, de acuerdo con la respuesta remitida por la entidad al auto de  pruebas de 12 de septiembre, el objeto de este programa social es: “fomentar el autocuidado y mantenimiento de capacidades de las personas mayores  de sesenta (60) años, en adelante, que se encuentran en riesgo o situación de  habitabilidad en calle, mediante acciones ocupacionales y de desarrollo humano  transitorias en jornada diurna o nocturna, que permitan promover el  restablecimiento de derechos, la transformación de imaginarios y prácticas  adversas a la vejez, la dignidad humana y el envejecimiento activo”.  Expediente digital T-10.324.261, documento “INFORME TUTELA EXPEDIENTE  T-10.324.261. Oficio N. OPTC-41124 CORTE SEGUNDO AUTO DE PRUEBAS”.    

[146]  Dada la exclusión de esta población en el Sisbén, no podrían ser focalizados  para diferentes programas que usan este instrumento para identificar a los  beneficiarios. Por ejemplo, podrían ser excluidos de la siguiente oferta  institucional: la Estrategia Unidos, el Programa Colombia Mayor, el Programa  Emprendimiento Colectivo, Ingreso Solidario, Mi Negocio, Exención en el pago de  la cédula de ciudadanía y Compensación del IVA. Al respecto ver:  https://www.sisben.gov.co/Paginas/programas-sociales.html    

[147]  De acuerdo con esta norma, tanto el CONPES Social  como el Departamento Nacional de Planeación deben tener en cuenta a esta  población para los fines pertinentes y en el marco de su competencia.    

[148]  Ley 1641 de 2013, artículo 10.    

[149]  DNP. 4.    

[150]  Al respecto, ver: CONPES (2016). Documento CONPES 3877,  declaración de importancia estratégica del sistema de identificación de  potenciales beneficiarios (Sisbén IV). P. 32.    

[151]  La atención de la población habitante de la calle debe estar orientada por  enfoque de derechos humanos, que incluya una perspectiva interseccional y de  género (Decreto 1285 de 2022, numerales 3.1.4. y 3.1.7.). Esto implica, por un  lado, el reconocimiento de la desigualdad para el ejercicio de los derechos  entre hombres y mujeres, en atención a las funciones socialmente asignadas a  cada uno de ellos y sus necesidades particulares (sobre este particular se  puede consultar la Sentencia T-398 de 2019). Por su parte, la perspectiva  interseccional se refiere a la existencia de diferentes circunstancias o  categorías, tales como el género, la raza, la edad o la orientación sexual que  son usadas como criterios de discriminación (al respecto ver Sentencia T-273 de  2024). A partir de esta orientación, las medidas en beneficio de esta comunidad  deben partir de la identificación individual de las necesidades de cada  habitante de la calle de acuerdo con sus circunstancias vitales particulares.    

[152]  Decreto 1285 de 2022. Artículo 2.9.2.8.1.    

[153]  Decreto 1285 de 2022, Anexo Técnico, numeral 6.1.    

[155]  Decreto 1285 de 2022, art. 2.9.2.8.2. y anexó técnico numeral  5.3.    

[156]  Expediente digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”, p.  36.    

[157]  Al respecto, ver: Sentencia T-1330 de 2001.    

[158]  Los diagnósticos del acto según su historia clínica son: trastorno mental no  especificado debido a lesión y disfunción cerebral y enfermedad física,  trastorno mixto de ansiedad y depresión, gonartrosis bilateral, poliartrosis no  especificada, trastorno delirantes y artrosis de pie lateral. Expediente digital  T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”.    

[159]  La Corte se pronunció sobre la faceta preventiva del derecho a  la salud de los habitantes de la calle en la Sentencia T-088 de 2021.    

[160]  Expediente digital T-10.324.261, documento “05. MEMORIAL ACCIONANTE.pdf”, p.  36.    

[161]  De acuerdo con la Ley 2281 de 2023 y el artículo 33 del  Decreto 1075 de 2023.

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