T-078-19

Tutelas 2019

         T-078-19             

Sentencia T-078/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos   generales y especiales de procedibilidad    

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Concepto    

REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-Reiteracion   de jurisprudencia    

ACCION   DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por   cuanto no se desconoció el precedente judicial sobre cálculo del IBL en el   régimen de transición    

Referencia: Expedientes T-6.976.397; T-6.982.079; T-6.976.718 y T-6.982.080    

Demandantes: Martha Lucía Amariles Duque,   Rosa Amelia Mogollón Hernández, Jacinto Cáceres y Ángel Custodio Cáceres Joya    

Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y Tribunal Administrativo de   Cundinamarca    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D. C.,   veintiséis (26) de febrero de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Quinta de   Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José   Lizarazo Ocampo, quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo   Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En la revisión de   las siguientes decisiones judiciales:    

(i) Expediente   T-6.976.397    

La providencia   del 9 de agosto de 2018, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 5 de   julio de 2018 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo   de la misma Corporación, dentro de la acción de tutela promovida por Martha   Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, que amparó   los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la accionante.    

(ii) Expediente   T-6.982.079    

La providencia   del 6 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela   promovida por Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo   de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que amparó los derechos   fundamentales a la pensión de vejez, al debido proceso, a la seguridad social, a   la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de justicia de la   accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 5 de septiembre   de 2017, que revocó la sentencia proferida el 11 de mayo de 2017 por el Juzgado   Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá.    

(iii) Expediente   T-6.982.080    

La providencia   del 28 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela   promovida por Jacinto Cáceres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,   Sección Segunda, Subsección A, que amparó los derechos fundamentales al debido   proceso, a la seguridad social e igualdad del accionante y, en consecuencia,   dejó sin efectos la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017 por la   Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.    

(iv) Expediente   T-6.976.718    

La providencia   del 31 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela   promovida por Ángel Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó la sentencia proferida   el 14 de junio de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y amparó los   derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso   del accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 7 de   febrero de 2018 proferida por la Subsección  C de la Sección Segunda del   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la sentencia proferida el 18   de enero de 2016 por el Juez Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá.      

Los expedientes llegaron a la Corte   Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la   Constitución y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 13 de octubre   de 2017, la Sala Número Nueve de Selección de Tutelas de esta Corporación, a   través de auto del 28 de septiembre de 2018, dispuso acumular entre sí los   expedientes T-6.976.397, T-6.976.718, T-6.982.079 y T-6.982.080, por presentar   unidad de materia, para que sean fallados en una sola sentencia, de considerarlo   pertinente por parte de la Sala  de Revisión.    

ANTECEDENTES    

1. Presentación general de los casos   objeto de estudio    

Los casos objeto   de esta sentencia tienen como elemento en común que inician con las   reclamaciones efectuadas por beneficiarios del régimen de transición en   pensiones para obtener la reliquidación de sus montos pensionales, en los que se   tome como promedio lo dispuesto en las reglas sobre el ingreso base de   liquidación (IBL) de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.    

Luego de obtener   respuestas desfavorables de la administración a sus pretensiones de   reliquidación y agotar los recursos ordinarios para controvertir esas   decisiones, los beneficiarios del régimen de transición ejercieron el medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se   anularan las resoluciones que calcularon y otorgaron sus prestaciones   pensionales y, en consecuencia, se ordenara su reliquidación con base en el   promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.    

En los cuatro   casos objeto de análisis los jueces de primera instancia, en la Jurisdicción de   lo Contencioso Administrativo, accedieron a las pretensiones de reliquidación de   las mesadas pensionales, con base en el promedio de los factores salariales   devengados en el último año de servicios. Sin embargo, las entidades demandadas   apelaron los respectivos fallos y, en segunda instancia, los Tribunales de   Risaralda y Cundinamarca revocaron tales decisiones, dando aplicación a las   reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y   36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el criterio de la Corte   Constitucional, según el cual el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de   transición en pensiones.    

Ante esas   decisiones judiciales, los respectivos beneficiarios del régimen de transición   reclaman la protección de sus derechos al debido proceso, acceso a la   administración de justicia, igualdad y seguridad social, al considerar que las   decisiones de segunda instancia incurren en defectos fáctico, sustantivo y   desconocimiento del precedente judicial, pues se apartan de lo decidido en    sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre el tema y violan sus   derechos adquiridos en materia pensional.    

En suma, la   discusión planteada en los cuatro casos relacionados gira en torno a la   exclusión del ingreso base de liquidación del régimen de transición en materia   pensional, y en la aplicación de las reglas fijadas por la Corte Constitucional   sobre el IBL a los casos específicos de estas acciones de tutela.    

2. Exposición particular y detallada de   los expedientes acumulados    

2.1 Expediente   T-6.976.397. Martha Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de   Risaralda    

2.1.1 Hechos y   pretensiones    

La señora Martha   Lucía Amariles Duque nació el 17 de noviembre de 1957, a la fecha tiene 61 años.    

Según   certificados de tiempo de servicio que se encuentran en el expediente, se   vinculó a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira el 10 de agosto de   1979, hasta el 17 de noviembre de 2012.    

A la actora le   fue reconocida pensión de jubilación mediante resolución No. 0105 del 18 de   febrero de 2013, expedida por el Fondo Nacional de prestaciones Sociales del   Magisterio, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales que   percibió el año anterior al cumplimiento del status pensional. El valor de la   mesada pensional, según la Fiduprevisora, ascendió a $1.292.756 pesos, que   corresponde al 75% del promedio de factores salariales devengados en el último   año de servicio anterior al status. La mesada se hizo efectiva a partir del 18   de noviembre de 2012.    

El 1 de octubre de 2014 solicitó el   reconocimiento, liquidación y pago de los factores salariales de prima de   navidad y los demás que devengaba al momento de adquirir el estatus de   pensionada.    

Sin embargo, tal solicitud fue negada, a   través de acto administrativo No. 31667 del 9 de octubre de 2014 el Fondo   Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de la Secretaria   de Educación del Municipio de Pereira.    

Posteriormente, la señora Amariles Duque   interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en   contra de la Nación, el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio, para que se declarara la nulidad del acto   administrativo No. 31667 del 9 de octubre de 2014 y, en consecuencia, se acceda   a su solicitud de reliquidación de la pensión.    

El Juzgado Cuarto Administrativo del   Circuito de Descongestión de Pereira, ahora Juzgado Sexto Administrativo emitió   sentencia el 24 de octubre de 2016, a través de la cual declaró la nulidad del   oficio No. 27937 del 10 de septiembre de 2014, mediante el cual la Secretaría de   Educación del Municipio de Pereira negó la reliquidación de la pensión de   jubilación de la ahora actora. En consecuencia de tal declaración y a título de   restablecimiento del derecho, se ordenó la reliquidación de la pensión de   jubilación, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales   devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de cumplimiento del   status de pensionada.     

No obstante, las partes demandadas   interpusieron recurso de apelación de la referida providencia.    

Así entonces, el Tribunal Administrativo   de Risaralda emitió sentencia de segunda instancia el 27 de septiembre de 2017,   mediante la cual revocó el fallo puesto a su consideración, en atención a lo   dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230   de 2015, ratificado en  la sentencia SU-395 de 2017, frente a que el IBL   “no está incluido en los parámetros aplicables al reconocimiento de las   pensiones regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993 en virtud del   régimen de transición, y, por otra parte, se señaló que la liquidación de   pensiones de regímenes especiales no puede incluir todos los factores   salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales hayan   sido realizados los aportes al sistema de seguridad social.(…) Frente a   la fuerza vinculante de estas providencias, en recientes pronunciamientos el   Tribunal Máximo Constitucional al revisar la constitucionalidad de unas normas   que le dan alcance al precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y   de lo contencioso administrativo, concluyó que tales precedentes   jurisprudenciales deben respetar la interpretación vinculante que efectúe dicha   Corporación, ‘la cual es prevalente en materia de interpretación de los derechos   fundamentales y de la Constitución en general’, en consecuencia, precisó el   criterio según el cual, las autoridades administrativas y judiciales al emitir   una decisión de su competencia no solo deben tener en cuenta el precedente   judicial de su respectivo superior jerárquico sino que de manera análoga deben   tener en cuenta de manera preferente y prevalente los pronunciamientos del   Máximo órgano Constitucional ‘que interpreten las normas constitucionales   aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio   del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúen el control   abstracto de constitucionalidad. (…) Por lo tanto, es obligatorio para las   autoridades darle prioridad al precedente jurisprudencial constitucional antes   que a los pronunciamientos expedido por su Órgano de cierre, por la simple razón   que este deber nace del sometimiento general a la Constitución Política y luego   entonces, las decisiones de su máximo interprete.(…) Por los razonamientos   expuestos, esta Sala de Decisión viene recogiendo el criterio que ha sido   aplicado a quienes pretenden la reliquidación de la pensión, en sentido de   reconocer todos los factores salariales devengados por el pensionado sin   importar que sobre los mismos no se hubiere realizado, aportes al sistema de   seguridad social en pensiones tal cual lo desarrollo el Consejo de Estado en la   pluricitada sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dando así,   aplicación inmediata al precedente emitido por la Corte Constitucional como   interprete autorizada en este tipo de asuntos.” (Énfasis original)    

El 23 de enero de   2018 la señora Amariles Duque interpuso acción de tutela contra el Tribunal   Administrativo de Risaralda, para que se amparen sus derechos fundamentales al   acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, seguridad   social, entre otros, y que se revoque la sentencia dictada en segunda instancia,   por incurrir en “defecto sustantivo”, pues, en su criterio, controvierte   un tema resuelto por la misma Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que   según la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[1], la pensión   debe ser liquidada con base en la totalidad los factores salariales percibidos   durante el último año de servicio, como quiera que la Ley 33 de 1985 no indica   de forma taxativa los factores salariales que  integran la base de   liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados.     

2.1.2 Actuación   procesal    

Mediante auto del 25 de enero de 2018, la   Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado   admitió la acción de tutela presentada; ordenó la notificación del auto al   Tribunal Administrativo de Risaralda, a la autoridad judicial que haya asumido   el conocimiento de los procesos del Juzgado Cuarto Administrativo de   Descongestión del Circuito de Pereira, a la Nación-Ministerio de Educación   Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como   tercero interesado en el resultado del proceso, y a la Agencia Nacional de   Defensa Jurídica del Estado.    

(i) Respuesta del   Ministerio de Educación Nacional    

En escrito del 9   de febrero de 2018 precisó que debe ser desvinculado del presente trámite,   teniendo en cuenta que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y   las pretensiones.    

Por otra parte,   manifestó que en el caso sujeto a examen no se configuran plenamente los   requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, por tanto, debe ser   denegada.    

(ii) Respuesta de   la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio   Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio    

A través de   escrito del 13 de febrero de 2018, la entidad subrayó que no advierte que se   configure un defecto orgánico, pues el Tribunal Administrativo de Risaralda era   competente para emitir la providencia que se objeta en la presente acción de   tutela. Tampoco se evidencia un defecto procedimental absoluto, pues la   accionante ha tenido acceso a la administración de justicia. Menos un defecto   fáctico, en torno a la valoración de las pruebas que obran dentro del proceso o   una violación directa de la Constitución. De otra parte, precisó que la decisión   estuvo debidamente motivada y no se advierte un error inducido. Por lo anterior,   solicitó negar el amparo solicitado.    

(iii) Respuesta   del Tribunal Administrativo de Risaralda    

El Magistrado   Fernando Alberto Álvarez Beltrán, en su escrito del 19 de febrero de 2018,   explicó que la Sala de Decisión de la cual hace parte viene dando aplicación al   precedente emanado de la Corte Constitucional, como interprete autorizada en   este tipo de asuntos.  En razón de lo expuesto, solicitó rechazar por   improcedente la acción de tutela o se deniegue el amparo, pues la sentencia que   se acusa no adolece de vicio alguno.    

2.1.3 Decisiones   objeto de revisión y otros    

(i) Sentencia de   primera instancia    

La Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 5 de julio de 2018, amparó   los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la señora Martha   Lucía Amariles Duque y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 27 de   septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Por   lo anterior, ordenó al Tribunal Administrativo de Risaralda que en un término no   mayor a 20 días emita una nueva decisión.    

En el fallo se hicieron las siguientes   consideraciones, respecto al desconocimiento del precedente judicial: “La   interpretación que hace la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015   en relación con el ingreso base de liquidación (IBL) de las personas   beneficiarias del régimen de transición previsto en el inciso 2 del artículo 36   de la ley 100 de 1993, no es aplicable en casos como el presente, pues como   queda dicho, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el   caso de la accionante, no están regidos por el régimen general de pensiones de   la Ley 100 de 1993. En consecuencia, al tener como norma aplicable la Ley 33 de   1985, para efectos de establecer el IBL para la liquidación de la pensión de la   accionante quien se  desempeñó como docente nacionalizada al servicio del   Ministerio de Educación Nacional, debe acogerse el precedente de unificación de   la Sala Plena de Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010,   que interpretó la Ley 33 de 1985. Esa jurisprudencia, que tiene plena vigencia,   dejó establecido que los factores salariales descritos en el artículo 3º. de la   Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º. de la Ley 62 del mismo año, que   comportan la base de liquidación pensional, lo están por vía enunciativa y no   taxativa, por eso se indicó en forma clara la posibilidad de incluir ´todos   aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los   descuentos por aportes que dejaron de efectuarse’”.      

Por tales motivos, encontró que no era   dado aplicar lo establecido en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017   emitidas por la Corte Constitucional.       

Además, indicó que la actora se vinculó   como docente nacionalizada, al servicio del Ministerio de Educación Nacional   antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que se le aplican   los postulados contemplados en la Ley 33 de 1985 y no los señalados en el   régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993.    

(ii) Impugnación    

El Magistrado del   Tribunal Administrativo de Risaralda, Fernando Alberto Álvarez Beltrán, ponente   de la providencia objeto de reproche, el 6 de julio de 2018, formuló impugnación   a la sentencia el 5 de julio de 2018, emanada de la Sección Cuarta de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.    

En ese orden de   ideas, precisó que en ningún momento se configuró defecto sustantivo o   desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por ende, no se ha vulnerado   ningún derecho de la accionante y solicitó sea revocado el fallo.    

(iii) Sentencia   de segunda instancia    

A través de   providencia del 9 de agosto de 2018, la Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión proferida   el 5 de julio de 2018, en primera instancia; ya que concluyó que la autoridad   judicial cuestionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de   unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda de la Sala de   lo Contencioso Administrativo de esa corporación.    

Al efecto, hizo   las siguientes consideraciones: “La Sala en recientes pronunciamientos ha   sostenido que el régimen pensional aplicable a los docentes depende del momento   de su vinculación, por lo que si se trata de una persona vinculada con   anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como acontece en el   caso de la tutelante, a el es aplicable la Ley 33 de 1985 por remisión de la Ley   91 de 1989 ‘Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del   Magisterio’ y no en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por   lo que es viable que se liquide su beneficio pensional con la inclusión de todos   los factores salariales que percibió en el último año de servicio anterior al   status.”    

También, hizo   referencia a que las reglas establec1idas en la sentencia SU-395 de 2017 no son   aplicables en este caso, pues tal pronunciamiento no hizo referencia al régimen   exceptuado que rige la pensión de jubilación de los docentes, sino solamente al   señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Además, resaltó que la actora   fue vinculada como docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de   2003, por lo que le corresponde el régimen consagrado en las Leyes 33 de 1985 y   91 de 1989.    

No obstante lo   anterior, advirtió que “la controversia actualmente discutida carece de   objeto por hecho superado toda vez que el motivo que sustentaba la decisión   adoptada por el a quo desapareció con el referido proveído [sentencia de   remplazo]; no obstante, procederá a confirmar el amparo concedido, en vista de   que la satisfacción de las pretensiones del escrito de tutela corresponde al   cumplimiento del fallo de primera instancia y para el momento en que se profirió   el mismo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la   igualdad de la señora Amariles Duque era evidente.”    

2.1.4 Pruebas que   obran en el expediente    

En el auto   admisorio de la acción de tutela, del 25 de enero de 2018, la Sección Cuarta de   la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado solicitó, en   calidad de préstamo, el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho radicado con el No. 66001-33-33-752-2015-00413-00, que adelantó la   accionante contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional-FOMAG.    

Una copia digital   del mencionado proceso reposa a folio 61 del cuaderno principal de la acción que   se tramita.    

2.2 Expediente T-   6.982.079. Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca    

2.2.1 Hechos y pretensiones    

La señora Rosa Amelia Mogollón Hernández   nació el 28 de mayo de 1955, a la fecha cuenta con 63 años.    

Prestó sus servicios como empleada   pública en la Secretaría de Educación Distrital Fondo Educativo Regional Bogotá   y en la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, desde el 10 de septiembre de   1977, hasta el 1 de enero de 2011.    

A través de Resolución No. 6410 del 27 de   febrero de 2012 el Instituto de Seguros Sociales le reconoció pensión de vejez,   por valor de $1.005.775 pesos, dejando en suspenso el ingreso a nómina hasta   demostrar el retiro definitivo del servicio.    

Mediante Resolución No. 349075 del 10 de   diciembre de 2013 se modificó la Resolución No. 6410, cuyo artículo primero   quedó así “DEJAR EN SUSPENSO el ingreso a nómina y el pago de la mesada   pensiona (sic), de la prestación económica reconocida a la asegurada, hasta   tanto nos e (sic) aporte al expediente fotocopia auténtica del acto   administrativo mediante el cual acredite el retiro del servicio, así como el   retiro del Sistema General de Pensiones. De igual forma en ese instante, se   procederá a reliquidar la pensión conforme lo indica el artículo  150 de la   Ley 100 de 1993, si a ello hubiere lugar (…)”    

El 23 de julio de 2014, Colpensiones   expidió la Resolución No. 266030, a través de la cual se reconoce el pago de la   pensión de vejez a favor de la actora, por valor de $1.206.093 pesos, a partir   del 2 de marzo de 2014.    

Contra la Resolución No. 2660030   interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, a fin de que se   modificara y liquidara la pensión de vejez con todos los factores salariales y   prestacionales devengados en el último año de servicios.    

Habiendo transcurrido siete meses desde   la interposición de los recursos contra el acto administrativo referido,   Colpensiones no los había resuelto.    

Así entonces, la accionante promovió el   medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de   Colpensiones, para que se declarara la existencia del acto presunto negativo,   por configuración del silencio administrativo producto de la falta de decisión   de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante el 11   de agosto de 2014, en contra de la resolución No. 266030 del 23 de julio de   2014; se declarara la nulidad de la resolución referida por no reconocer la   pensión a partir del 28 de febrero de 2014, fecha del retiro del servicio   oficial y no liquidar la pensión de vejez  conforme a lo ordenado por las   Leyes 33 y 62  de 1985, el artículo 10 del CPACA y la sentencia del 4 de   agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado.    

El 11 de mayo de 2017 el Juzgado   Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá emitió sentencia, a   través de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 266030 del 23 de   julio de 2014, que reconoció la pensión de vejez, única y exclusivamente en   cuanto tuvo en cuenta el régimen aplicable y los factores salariales devengados   durante el último año de servicios por la entonces demandante; la nulidad de las   Resoluciones No.112019 del 20 de abril de 2015, que modificó la anterior   decisión y la No. 61195 del 14 de septiembre de 2015, que confirmó la Resolución   No. 112019. Como consecuencia de tal declaración, y a título de restablecimiento   del derecho, condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de vejez de la   demandante, con base en el 75% del salario promedio mensual devengado en el   último año de servicio, incluyendo la totalidad de factores salariales. Las   demás pretensiones se negaron.    

La demandada interpuso recurso de   apelación y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, el 12 de septiembre de 2017, dictó sentencia a través de la cual   revocó la de primera instancia y en consecuencia, negó las pretensiones, en   atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de   2013 y SU-230 de 2015. El Tribunal argumentó que “la Sala de Decisión en   sesión del 3 de noviembre de 2016, decidió acoger la postura que al respecto ha   expresado la Corte Constitucional en sentencias SU-230 de 2015 y recientemente   en SU-427 de 11 de agosto de  2106, en cuento a que el régimen de   transición de la Ley 100 de 1993 lo es para los aspectos tales como edad, monto   y tasa de reemplazo de la pensión, por tanto no siendo el IBL un aspecto   sometido por el legislador a la transición, en dicho aspecto debe aplicarse el   régimen general de pensiones. (…) De la anterior sentencia de unificación, se   advierte que la Sala Plena de la Corte Constitucional, hace un estricto   seguimiento de la interpretación fijada en la Sentencia C-258 de 2013, en lo   relacionado con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicando que   ésta respecta solamente la edad, el tiempo de servicios o cotizaciones y el   monto; y sobre el  ingreso base de liquidación (IBL), sostuvo que no era un aspecto a tener   en cuenta en la transición, por lo que debía darse cumplimiento a lo dispuesto   en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993. Destaca   el Tribunal, que la Corte Constitucional fundó la decisión de la sentencia de   unificación de acuerdo con la ratio de la sentencia C-258 de 2013, que   ‘constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede   ser desconocido en forma alguna’, pronunciamiento en sede de control   abstracto de constitucionalidad que define la interpretación de los incisos   segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es obligatorio en   razón a sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que constituye   precedente a seguir. Al respecto, en sentencia C-582 de 6 de julio de 2012, la   Corte Constitucional indicó que sus fallos ‘tanto en ejercicio del control   concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada   y tienen fuerza vinculante, en su  parte resolutiva (erga omnes en el caso   de los fallos de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de   tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi   tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas. Esto en razón de   la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de   supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las   disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos   normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de   su labor de interprete autorizado del Texto Superior. (…) Y en sentencia   C-816 de 1º. de noviembre de 2011, la misma corporación concluyó que su   jurisprudencia ‘en materia de interpretación de la Constitución y los   derechos fundamentales, tiene preminencia en relación con la jurisprudencia de   los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la   supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema   jurídico y las competencias constitucionales de la Corte.” (Énfasis   original)      

La accionante interpuso acción de tutela,   el 31 de enero de 2018, en contra de la sentencia de segunda instancia emitida   por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se le protejan sus   derechos al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros,   pues tal providencia adolece de un “defecto fáctico”; ya que desconoció   las pruebas que demuestran que se encuentra cobijada por el régimen de   transición pensional de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la   jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, precisó que también se configura   el  “desconocimiento del precedente judicial”, por apartarse de lo decidido   en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por la Sección   Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no   presentar argumentos suficientes para sustentar su posición.    

2.2.2 Actuación procesal    

A través de auto de 12 de febrero, la   Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, admitió la acción de tutela  interpuesta y dispuso notificar de tal   decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección   A y comunicarla al Juez Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a   Colpensiones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.    

(i) Administradora Colombiana de   Pensiones-Colpensiones    

A través de escrito del 5 de marzo de   2018, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela, teniendo en   cuenta que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental de la accionante, pues   lo resuelto en la sentencia tiene sustento en el artículo 36 de la Ley 100 de   1993, en la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, y en   la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 25 de febrero de   2016, lo que trae como consecuencia que la liquidación del IBL deba hacerse con   fundamento en el promedio de los factores salariales devengados durante los   últimos 10 años de servicio.    

Igualmente, señaló que en atención a la   declaratoria de constitucionalidad condicionada de los artículos 10 y 102 del   CPACA, entre la sentencia de unificación del Consejo de Estado y la de la Corte   Constitucional, debía darse aplicación a esta última.    

No se presentaron otras intervenciones.    

2.2.3 Decisiones objeto de revisión    

(i) Sentencia de primera instancia    

A través de sentencia del 6 de julio de   2018 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado, amparó los derechos fundamentales a la pensión de vejez, al debido   proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la   administración de justicia de la accionante.  En consecuencia, dejó sin   efectos la sentencia del 5 de septiembre de 2017, que revocó la sentencia   proferida el 11 de mayo de 2017 por el Juzgado Diecinueve Administrativo de   Bogotá y ordenó a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, proferir una nueva sentencia de segunda   instancia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la providencia y   los precedentes fijados por esa corporación.    

La decisión se basó en las siguientes   consideraciones:    

“El tribunal al proferir la sentencia   acusada, efectúo una errónea aplicación de las providencias C-258 de 2013 y   SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez   que los presupuestos fácticos y jurídicos que fundamentan dichas decisiones no   se adecuan a la situación fáctica y jurídica del accionante, motivo por el cual   no constituyen precedente de la controversia planteada. Al respecto debe ponerse   de presente que, las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de   tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio   cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como   Tribunal supremo de la jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la   ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de   la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al   régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de   inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida   en la ley anterior y no lo previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. (…)   la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para   personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas   dignidades del Estado y que, en tal virtud, la regla de interpretación en ella   contenida que se hizo extensiva a todos los regímenes especiales con la   sentencia SU-230 de 2015, ‘[…] no contiene todos los elementos necesarios   para resolver cada uno de los casos particulares del régimen de transición que   ocupa la atención de esta Corporación como órgano de cierre y que constituyen el   precedente en la jurisdicción Contenciosa Administrativo (sic) […]’  ”(Negrillas dentro del texto)    

(ii) Impugnación    

La solicitud elevada el 31 de julio de   2018 por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones fue rechazada   por extemporánea, a través de auto del 13 de agosto de 2018.      

2.2.4 Pruebas   presentadas con la acción de tutela    

Se allegó copia   de la sentencia de segunda instancia, dictada por la Subsección A de la Sección   Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de septiembre de   2017.    

2.2.5 Pruebas   decretadas y allegadas en sede de revisión    

A través de auto   del 30 de octubre de 2018, el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado   Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, como elemento de   prueba, para mejor proveer, copia digital del expediente correspondiente al   proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No.   11001333501920150028601, que promovió la señora Mogollón Hernández en contra de   Colpensiones. Solicitud que reiteró a través de auto de 21 de noviembre de 2018.   La copia referida fue allegada el 5 de diciembre del mismo año.    

2.2.6 Escritos   allegados en sede de revisión    

(i)   Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones    

En su escrito del   4 de diciembre de 2018, refirió que la acción de tutela es improcedente, en la   medida que la sentencia objeto de queja no adolece de defecto sustantivo por   desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 y el   contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos deja de lado el   precedente contenido en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de   2017 y SU-631 de 2017, de la Corte Constitucional.  En dicho fallo se   estableció que el régimen de transición aplicable únicamente comprende los   conceptos de edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el ingreso base de   cotización, el cual debe establecerse en la forma indicada en los artículos 21 y   36, inciso 3ero. de la Ley 100 de 1993, postura mantenida por la Sala Plena de   la Corte Constitucional, que supone que la liquidación del IBL debe efectuarse   tomando el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio.    

2.3.1 Hechos y pretensiones    

El señor Jacinto Cáceres nació el 6 de   junio de 1957, actualmente cuenta con 70 años.    

Trabajó en Multiplast S.A y el Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar entre el 15 de enero de 1979 y el 1 de julio de   2009.    

Colpensiones le   reconoció pensión de jubilación, mediante Resolución No. GNR 3853 del 8 de enero   de 2015, por valor de $761.625, pesos. Sin embargo, se dejó en suspenso, hasta   tanto acreditara el retiro del servicio público, aplicando una tasa de remplazo   del 75% y tomando en cuenta los factores del último año de servicios.    

A través de   Resolución No. 51075 del 17 de febrero de 2016 se ordenó el pago de la pensión   de vejez, en cuantía de $842.949 pesos, efectiva a partir del 1 de marzo de   2016.    

Mediante   Resolución No. VPB 23114 del 25 de mayo de 2016 Colpensiones resolvió un recurso   de apelación y modificó la anterior resolución, en el sentido de reliquidar la   pensión de vejez en cuantía de $842.949 pesos, efectiva a partir del 1 de   febrero de 2016, aplicando una tasa de remplazo del 75%, tomando en cuenta los   últimos 10 años de servicio.    

A través de   Resolución No. GNR 193725 del 30 de junio de 2016 Colpensiones negó la petición   de reliquidación de la pensión de vejez.    

Contra la   anterior decisión se interpuso recurso de apelación, pero a través de Resolución   No. VPB 34495 del 2 de septiembre de 2016, se confirmó el acto administrativo   recurrido.    

El actor presentó   demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones,   correspondió al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a   través de fallo del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad de las resoluciones   GNR 193725 del 30 de junio de 2016, por medio de la cual se negó la   reliquidación de la pensión reconocida al demandante y VPB 34495 del 2 de   septiembre de 2016, que confirmó la negativa al desatar el recurso de apelación   interpuesto en su contra. En consecuencia, a título de restablecimiento del   derecho, se condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación, con   base en el 75% del salario promedio mensual devengado en el último año de   servicios, incluyendo la totalidad de factores salariales.     

      

La demandada interpuso recurso de   apelación y el 5 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca   revocó el fallo de primera instancia, en atención a lo dispuesto por la Corte   Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Los argumentos   expuestos al efecto por el Tribunal son los mismos que se usaron para resolver   el caso de la señora Rosa Amelia Mogollón Hernández, dentro del expediente   identificado con el No. T-6.982.079, antes referenciado.[2]    

2.2.1 Hechos y pretensiones    

El accionante presentó acción de tutela   el 11 de diciembre de 2017, en contra del Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, por vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a   la seguridad social, a la igualdad, entre otros, teniendo en cuenta que, en su   criterio,  se configuró una vía de hecho por “desconocimiento del   precedente judicial” en sentido vertical, ya que el fallo desconoció el   precedente sentado por sentencia emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010 y las   emitidas el 25 de febrero de 2016[3],   que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y   la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales   devengados en el último año de servicios; y el 24 de noviembre del mismo año[4], que   extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y   reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y   SU-427 de 2016.      

2.3.2 Actuación procesal    

Por medio de auto del 18 de diciembre de   2017, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado, admitió la acción de tutela; ordenó vincular al Juzgado Diecinueve   Administrativo de Circuito de Bogotá y a la Administradora de Colombiana de   Pensiones-Colpensiones, en calidad de terceros con interés legítimo y ordenó   notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre otros.      

(i) Administradora Colombiana de   Pensiones – Colpensiones    

A través de escrito del 2 de febrero de   2018, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, ya que encontró   que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor.    

Además, precisó que pese a que el actor   era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y cumplía con   los requisitos para que su pensión de jubilación fuera reconocida conforme a lo   establecido en la Ley 33 de 1985, lo cierto es que para la conformación del IBL   se debía aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100, con los   factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y no con todos los   factores salariales devengados en el último año de servicios.    

No se presentaron otras intervenciones.    

2.3.3 Decisiones objeto de revisión    

(i) Sentencia de primera instancia    

A través de sentencia del 28 de junio de   2018, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado amparó los derechos fundamentales del accionante y, en consecuencia,   dejó sin efecto la sentencia proferida el 5 de octubre de 2017 por la Subsección   A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del   proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No.   11001-33-35-019-2016-00274 01, promovido por el accionante en contra de   Colpensiones y ordenó proferir una nueva sentencia.    

Lo anterior, teniendo en cuenta que se   incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido   por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y   reiterado en sentencias posteriores, las cuales conforme a las reglas de   aplicación de precedentes constituían precedente vinculante y de obligatorio    cumplimiento.  Además, no existe pronunciamiento de control de   constitucionalidad proferido por la Corte Constitucional que fije un alcance   distinto al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

También explicó que, las decisiones   adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela y aún aquellas de   unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y   jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen   sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado como Tribunal   Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y con fundamento en el   artículo 271 del CPACA, que fijan el criterio unificado de la corporación   respecto de la determinación del IBL de las pensiones sometidas al régimen de   transición y que señalan que, en virtud del principio de inescendibilidad, debe   tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en   los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.    

De otra parte, la sentencia C-258 de 2013   no constituye un precedente, ya que no examinó un problema jurídico semejante al   que se abordó en la citada providencia. Por lo tanto, concluyó que la autoridad   judicial accionada no cumplió con la carga argumentativa pertinente, suficiente   y necesaria para apartarse del criterio del Consejo de Estado en sus sentencias   de unificación jurisprudencial.    

EL fallo referido no fue objeto de   recurso de apelación.    

2.3.4 Pruebas presentadas con la acción   de tutela    

Se anexaron copias de los siguientes   documentos: Cédula de ciudanía de la accionante; certificación de todos los   factores salariales devengados en el último año de servicios; petición de   reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores salariales   devengados en el último año de servicios, con fundamento en la Ley 33 de 1985;   fallos de primera y segunda instancia dentro del proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho radicado con el No. 1001 0335 019 2016 00274 01y   fallos proferidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de   2010 y el 25 de febrero de 2016.    

2.3.5 Pruebas decretadas y allegadas en   sede de revisión    

      

A través de auto   del 30 de octubre de 2018 el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado   Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, como elemento de prueba, para   mejor proveer, copia digital del expediente correspondiente al proceso de   nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No.1001 0335 019 2016   00274 01, que promovió el señor Cáceres en contra de Colpensiones. Solicitud que   reiteró a través de auto de 21 de noviembre de 2018.    

El 11 de   diciembre de 2018 el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a   través de oficio No. 913, informó que el expediente referido se encontraba en   calidad de préstamo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo   anterior,  a través de auto del 21 de enero de 2019, se solicitó al Tribunal Administrativo   de Cundinamarca que remita copia digital del expediente mencionado.    

En atención a lo   solicitado, el 28 de enero de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca   remitió copia digital del expediente radicado con el No.1001 0335 019 2016   00274 01.    

2.3.6 Escritos   allegados en sede de revisión    

(i)   Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones    

En su escrito del   4 de diciembre de 2018 refirió que la acción de tutela es improcedente, en la   medida que la sentencia objeto de queja no adolece de defecto sustantivo por   desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013 y el   contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos deja de lado el   precedente contenido en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de   2017 y SU-631 de 2017, de la Corte Constitucional. Ya que en tal fallo se   definió que el régimen de transición aplicable únicamente comprende los   conceptos de edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el ingreso base de   cotización, el cual debe establecerse en la forma indicada en los artículos 21 y   36, inciso 3ero., de la Ley 100 de 1993, postura mantenida por la Sala Plena de   la Corte Constitucional, que supone que la liquidación del IBL debe efectuarse   tomando el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio.    

2.4   Expediente T-6.976.718.   Ángel Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

El señor Ángel   Custodio Cáceres Joya nació el 26 de noviembre de 1943, a la fecha tiene 75   años.    

El actor ingresó   al servicio de la Aeronáutica Civil el 1 de julio de 1975 hasta el 30 de marzo   de 2000.    

Mediante   Resolución No. 015213 del 13 de Diciembre de 1999 CAJANAL reconoció y ordenó el   pago de pensión de vejez a favor del actor, en cuantía de $347.901,70 pesos, a   partir del 1 de diciembre de 1998. Dicho acto administrativo quedó condicionado   a demostrar el retiro definitivo del servicio para el disfrute de la pensión.    

Mediante   Resolución No. 017949 del 10 de julio de 2001 se reliquidó la pensión de vejez,   y se elevó la cuantía a $497.673,60 pesos, efectiva a partir del 1ero. de abril   de 2000.    

A través de   Resolución No. RDP 039469 del 27 de agosto de 2013 se negó la extensión de   jurisprudencia solicitada por el actor, en el sentido de reliquidar la pensión   con el porcentaje del 75% y todos los factores devengados en el último año de   servicios.    

El señor Cáceres Joya interpuso la   demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, que falló en   primera instancia el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, el 18   de enero de 2016, declarando la nulidad de la Resolución No. RDP 039469 del 27   de agosto de 2013, que negó la reliquidación de la pensión de vejez del actor,   con la totalidad de los factores devengados en el último año de prestación de   servicios. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a   la UGPP efectuar una nueva liquidación de la pensión de vejez, equivalente al   75% del promedio de los salarios devengados en el último año de prestación de   servicios.            

Sin embargo, la demandada apeló y el   Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de febrero de 2018, revocó el   fallo de primera instancia, en atención a lo dispuesto por la Corte   Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Los argumentos   expuestos al efecto por el Tribunal son los mismos que se usaron para resolver   el caso de la señora Rosa Amelia Mogollón Hernández, dentro del expediente   identificado con el No. T-6.982.079, antes referenciado.[5]    

El accionante interpuso demanda de tutela   contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de mayo de 2018, al   encontrar que la providencia de segunda instancia le vulneraba sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a una pensión justa, como   consecuencia de la negativa de reconocer el derecho que le otorgan los artículos   86 y 87 de la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992. Lo   anterior, partiendo de los diferentes pronunciamientos que sobre la materia   existen en el Consejo de Estado frente al reconocimiento de los derechos   pensionales, cuando una persona se encuentra cobijada por un régimen de   transición, con lo cual considera la providencia objeto de reproche se   “aparta del precedente judicial” fijado por el órgano límite de la   Jurisdicción Contencioso Administrativa en la sentencia del 4 de agosto de 2010,   proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.         

2.4.2 Actuación procesal    

A través de auto del 23 de mayo de 2018   la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar tal decisión al Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y al Juez Octavo   Administrativo del Circuito de Bogotá y comunicarla a la directora de la UGPP,   por tener interés en la actuación.    

(i) Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C    

A través de escrito 29 de mayo de 2018,   el magistrado ponente de la decisión que se cuestiona argumentó que no se   incurrió en vía de hecho, defecto fáctico o sustantivo, ni se vulneró los   derechos invocados por el tutelante, pues la decisión se profirió de conformidad   con las normas pertinentes y los planteamientos fijados por la Corte   Constitucional respecto del tema objeto de debate, asimismo, con prevalencia de   los principios de la sana crítica y la buena fe.    

Indicó que la reliquidación pensional del   señor Cáceres Joya, como beneficiario del régimen de transición previsto en el   artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía efectuarse aplicando el IBL contenido   en la mencionada ley y los factores del Decreto 1158 de 1994.    

Agregó que la acción de tutela resulta   improcedente, toda vez que no se cumplen los requisitos dispuestos para el   efecto.       

(ii) Juzgado Octavo Administrativo del   Circuito de Bogotá    

En escrito del 29 de mayo de 2018, luego   de hacer un breve recuento de las actuaciones judiciales adelantadas por el   despacho, precisó que los fundamentos jurídicos de la sentencia de primera   instancia están contenidos en su parte motiva. Dentro de cuyas consideraciones   se tuvo en cuenta, como precedente judicial, la sentencia del 16 de febrero de   2012 del Consejo de Estado, que acata lo previsto en la sentencia de unificación   proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de   la misma corporación, el 4 de agosto de 2010.    

(iii)Unidad Administrativa Especial de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP    

En escrito de fecha 31 de mayo de 2018,   luego de hacer un recuento de los antecedentes administrativos que dieron origen   a la presente acción, de las sentencias de la Corte Constitucional, del Consejo   de Estado y de la Corte Suprema de Justicia y de un concepto del Ministerio   Público, atinentes al tema objeto de estudio, señaló que el ingreso base de   liquidación aplicable a las personas beneficiarias de la transición de la Ley   100 de 1993 corresponde al establecido en el artículo 36 ibídem, por lo tanto,   la decisión contenida en la sentencia acusada se ajusta a los preceptos   normativos pertinentes y a la jurisprudencia mencionada.    

Adicionalmente, indicó que la acción de   tutela resulta improcedente, toda vez que no se cumplen los requisitos   establecidos normativa y jurisprudencialmente.      

2.4.3 Decisiones objeto de revisión    

(i) Sentencia de primera instancia    

La Sección Quinta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 14 de junio de 2018, negó   la acción de tutela promovida por el señor Cáceres Joya, teniendo en cuenta que   las posiciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado son contrarias   en cuanto a los factores y al periodo a liquidar que debe cubrir el régimen de   transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para la   Corte éste no incluye el IBL y para el Consejo aquél si es un ítem que está   cobijado por este régimen.    

No obstante, precisó que de acuerdo con   las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013,   que se reiteraron en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de   2017, cuya posición prima frente a las que puedan tener los otros órganos de   cierre, el IBL no es un aspecto sujeto a transición y, por tanto, debe sujetarse   a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, a   quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada   ley se les calculará el IBL con base en el promedio de los factores salariales   sobre los cuales se cotizó los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si   este fuere superior o inferior.    

(ii) Impugnación    

El 22 de junio de 2018 el accionante   presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, teniendo   en cuenta, entre otros aspectos, que se desconoció lo dispuesto en la sentencia   de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de la   Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; que el IBL está   constituido por todos los emolumentos devengados por el trabajador; se desconoce   el principio de inescindibilidad de la ley y la sentencia T-615 de 2016 no tiene   efectos retroactivos.      

(iii) Sentencia de segunda instancia    

La Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de fallo del 31 de   julio de 2018, revocó la sentencia proferida el 14 de junio de 2018.  En   consecuencia, amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, a la   igualdad y al debido proceso del accionante y dejó sin efectos la sentencia del   7 de febrero de 2018, que revocó la sentencia del 18 de enero de 2016. Además,   ordenó proferir una nueva sentencia de segunda instancia.    

2.4.5 Pruebas   presentadas con la acción de tutela    

A la acción de   tutela se anexaron copias de: Cédula de ciudadanía del accionante; sentencias de   primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho radicado con el No.110013335-008-2015-00596;   certificado del tiempo de servicios del accionante, suscrito por el DAS;   Resolución de retiro No. 000905 de marzo 17 de 2000; Resolución No. 015213 del   13 de diciembre de 1996; Resolución No. 017949 del 10 de julio de 2001;   Resolución No. RDP-039469 del 27 de agosto de 2013 y certificación de factores   salariales del último año de servicio.       

       

2.4.6 Pruebas   decretadas y allegadas en sede de revisión    

A través de auto   de 30 de octubre de 2018, el Magistrado Sustanciador solicitó al Juzgado Octavo   Administrativo del Circuito de Bogotá, como elemento de prueba, para mejor   proveer, copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y   restablecimiento del derecho radicado con el No.110013335-008-2015-00596, que   promovió el señor Cáceres Joya en contra de la UGPP.    

A través de   oficio No. 233/CAOJ, del 10 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca, Sección Segunda-Subsección C, remitió copia digital del expediente   de la referencia.    

III. CONSIDERACIONES    

Competencia    

La Sala Quinta de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro   de los procesos de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con   los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos    

En los casos   objeto de análisis, los beneficiarios del régimen de transición en pensiones,   luego de agotar los recursos de reposición y/o apelación, ejercen el medio de   control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen   las resoluciones que calcularon y otorgaron su prestación pensional y, en   consecuencia, se ordene su reliquidación de forma tal que el ingreso base de   liquidación (IBL) sea considerado como parte del régimen de transición   pensional.    

En todos los   casos los jueces de primera instancia, en la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo, accedieron a las pretensiones de reliquidación de las mesadas   pensionales, con base en el promedio de los factores salariales devengados en el   último año de servicios. Sin embargo, las entidades demandadas apelaron los   respectivos fallos y en segunda instancia los Tribunales Administrativos de   Risaralda y Cundinamarca revocaron tales decisiones, dando aplicación a las   reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) contenidas en los artículos 21 y   36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el criterio de la Corte   Constitucional, según el cual el IBL no es un aspecto sujeto al régimen de   transición en pensiones.    

Ante esas   decisiones judiciales, los respectivos beneficiarios del régimen de transición   reclaman la protección de sus derechos al debido proceso, acceso a la   administración de justicia, igualdad y seguridad social, al considerar que las   decisiones de segunda instancia incurren en defectos sustantivo, fáctico y   desconocimiento del precedente judicial, pues desconocen sentencias de   unificación del Consejo de Estado y violan sus derechos adquiridos en materia   pensional.    

A partir de lo   anterior, la Sala debe inicialmente resolver el siguiente problema jurídico:   ¿Las acciones de tutela interpuestas por las personas beneficiarias del régimen   de transición cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional contra   providencias judiciales?    

En caso de ser procedentes, será   preciso analizar el fondo de los casos objeto de estudio, los cuales plantean el   interrogante que se explica a continuación: ¿Incurre en defecto fáctico,   sustantivo o por desconocimiento del precedente judicial una   sentencia mediante la cual se niega la reliquidación pensional por considerar   que el ingreso base de liquidación no es un aspecto incluido en el régimen de   transición?        

Para abordar los problemas jurídicos   planteados, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la   procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.   Posteriormente, (ii) analizará la procedencia de los casos concretos y, de   superar dicho examen, la Sala insistirá en: (iii) la caracterización de los   defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, como   requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales, (iv) la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100   de 1993; y (v) para resolver los problemas jurídicos de fondo procederá al   análisis de la existencia o no de los defectos fáctico, sustantivo y del   desconocimiento del precedente judicial en los casos concretos.    

Procedencia excepcional de la tutela contra   decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia[6]    

El artículo 86 de   la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de   protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o   vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las   autoridades judiciales.    

En desarrollo de   este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la   posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran   garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía   de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de   1992[7],   declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte   precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias   judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba   los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.    

A pesar de tal   declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las   vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede   ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una   manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces,   que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.    

En esa medida, a   partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,   por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,   proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al   fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron   identificándose caso a caso[8].    

Con   posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[9], en la   cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de   los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo,   la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de   naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de   naturaleza sustantiva.     

Requisitos   generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias   judiciales    

En la   Sentencia C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía   de tutela de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada,   independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció   diversas condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de   avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales.    

Tales condiciones   son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)  que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)  que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una   irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que   se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de   derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra   tutela.    

Frente a la   exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta   Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los   jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez   de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su   consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta   los derechos fundamentales de las partes.    

El deber de   agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al   alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de   la acción de tutela, pues de lo contrario se convertiría en una alternativa   adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la   excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse   cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.    

Adicionalmente,   el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un término   razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de   cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en   riesgo la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las   decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación   constitucional.    

Asimismo, cuando   se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o   determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos   fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las   irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan   corrección por vía de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas   aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del tiempo   o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.    

También se exige   que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la   vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el demandante   ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que   se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de   tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del   proceso judicial, de haber sido esto posible.    

La última   exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590   de 2005, fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la   prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando todos los   fallos de tutela son sometidos a un proceso de selección ante esta Corporación,   trámite después del cual se tornan definitivas.    

Análisis de los requisitos generales de procedencia   de la acción de tutela contra providencias judiciales en los casos concretos    

Los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela de (a)   legitimación para actuar por activa y pasiva, (b) inmediatez, (c)   subsidiariedad, (d) relevancia constitucional, (e) identificación de los hechos   generadores de la vulneración y los derechos fundamentales afectados y (f) que   no se interpone contra sentencias de tutela, serán analizados en forma conjunta   para los cuatro casos que se revisan en esta oportunidad.    

Legitimación por activa y pasiva    

Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar   acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus   derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la   acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.    

En los   casos objeto de estudio, se encuentra acreditado que los accionantes tienen   legitimación por activa para interponer la acción de tutela ya que son los   titulares de los derechos fundamentales cuya protección inmediata se solicita.    

Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la   capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues   está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en   el evento en que se acredite la misma en el proceso.    

En los asuntos de la referencia se   constata que los jueces colegiados accionados son autoridades públicas a quienes   se les endilgan los hechos presuntamente violatorios de los derechos   fundamentales y de las cuales se puede predicar acciones para que cesen o   impidan que la presunta vulneración de los derechos al debido proceso, acceso a   la administración de justicia, igualdad y seguridad social se siga produciendo.    

Requisitos generales de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales    

Todos los casos que se analizan en esta oportunidad cumplen los requisitos   generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales   de (a) relevancia constitucional, (b) identificación de los hechos generadores   de la vulneración y los derechos fundamentales afectados y (c) que no se   interponen contra sentencias de tutela.    

Las cuatro acciones de tutela analizadas involucran un asunto de relevancia   constitucional como es la presunta vulneración de los derechos fundamentales   al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, la igualdad y la   seguridad social. De este modo, el asunto objeto de análisis trasciende la   protección de derechos de tipo exclusivamente legal.    

En todas las acciones de tutela que se revisan se identifican en forma   suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al debido   proceso, al acceso a la administración de justicia, la igualdad y la seguridad   social.    

En los   expedientes que se revisan los accionantes señalaron que las   providencias judiciales que negaron sus pretensiones de reliquidación en   aplicación de las reglas generales sobre cálculo del IBL previstas en los   artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 constituyen un desconocimiento de sus   derechos fundamentales, pues incurren en defecto fáctico, sustantivo y/o   desconocimiento del precedente judicial.    

Requisito de   subsidiariedad    

El requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido en los cuatro expedientes   bajo estudio. En efecto, los accionantes agotaron los recursos ordinarios   disponibles al acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para   pretender la reliquidación pensional en ejercicio del medio de control de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

Contra las decisiones judiciales que resolvieron las demandas de nulidad y   restablecimiento del derecho las entidades demandadas interpusieron el   correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia   en todos los casos.    

Ahora bien, frente al   recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, consagrado en el   artículo 256 del CPACA, cuyo fin es “asegurar la   unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los   derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la   providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a   tales sujetos procesales”, en relación con la sentencia de unificación proferida   por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010,   dentro del expediente radicado con el No. 2006-07509 (0112-2009), Consejo   Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, tal como se desprende de los hechos   antes relacionados, en ninguno de los casos objeto de examen se advierte que   haya procedido su interposición, pues en las sentencias dictadas en segunda   instancia por los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Risaralda no se abordó el estudio de asuntos cuyas pretensiones o la condena,   fueran iguales o excedieran el monto de la cuantía señalado en el numeral   primero del artículo 257 de la referida normatividad, “1.   Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de   nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de   un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de   cualquier autoridad.”    

En ese orden de ideas, no existen otros medios de defensa al alcance de los   accionantes para controvertir las decisiones que negaron la pretensión de   reliquidación.    

Causales específicas de procedibilidad    

Las causales específicas aluden a la concurrencia de defectos en el fallo   atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los   preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:    

Defecto orgánico: Ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la   sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.    

Defecto procedimental absoluto: Se origina cuando el juez actuó completamente al   margen del procedimiento establecido.    

Defecto fáctico: Se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio   que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión,   o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.    

Defecto material o sustantivo: Se configura cuando se decide con base en normas   inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o   cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y   la decisión.    

Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño   por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que   afecta derechos fundamentales.    

Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores   judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de   sus decisiones.    

Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado   el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la   regla jurisprudencial establecida.    

Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una   decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.    

Considerados los fundamentos de las acciones de   tutela objeto de estudio sobre las decisiones judiciales que controvierten, la   Sala profundizará en la naturaleza de los defectos fáctico, sustantivo y   desconocimiento del precedente judicial.    

Caracterización de los defectos fáctico, sustantivo o   material y  desconocimiento del precedente judicial. Reiteración de   jurisprudencia[10]    

Defecto fáctico    

Se establece   sobre la malinterpretación de los hechos expuestos en un proceso, la cual   deviene de una inapropiada valoración probatoria, bien porque el juez no contaba   con pruebas para sustentar sus afirmaciones, ora porque al estimar su valor   demostrativo fue arbitrario[11].    

La Corte ha dicho   que tal arbitrariedad debe ser “de tal   magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa   margen de objetividad alguno que permita explicar razonablemente la conclusión a   la cual llegó el juez[12]. En igual sentido, es imprescindible que tal yerro tenga   una trascendencia fundamental en el sentido del fallo, de manera que si no se   hubiera incurrido en él, el funcionario judicial hubiera adoptado una decisión   completamente opuesta[13]”.     

Para que proceda   el amparo, el juez de tutela:    

“debe indagar si el   defecto alegado tiene incidencia en el respeto, vigencia y eficacia de los   derechos fundamentales. De no ser así, la posibilidad de controlar errores   fácticos debe mantenerse en el marco de los recursos de la legalidad, (…)precisándose que:  “las diferencias de valoración en la   apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un   evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos,   diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito   su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual   y conjunto de los elementos probatorios.”[14]    

Defecto sustantivo o material    

Conforme con la   línea jurisprudencial en la materia, el defecto sustantivo se atribuye a una   decisión judicial, cuando ella se edificó a partir de fundamentos de derecho que   se tornan inaplicables al caso concreto, cuando éste se definió sin los que le   rigen o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos   de la razonabilidad jurídica”[15]. De tal modo, en términos   generales se presenta “cuando, en ejercicio de su autonomía e independencia,   la autoridad judicial desborda con su interpretación la Constitución o la ley”[16].   Las hipótesis anteriores se configuran en los eventos en los cuales:    

“(i) (…) la decisión impugnada se funda   en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso; // (ii) (…) el   funcionario realiza una ‘aplicación indebida’ de la preceptiva concerniente; //   (iii) (…) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto   concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su   alcance; //(iv) (…) la interpretación de la norma se hace sin tener en   cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar   una interpretación sistemática;// (v) (…) la norma aplicable al caso   concreto es desatendida y por ende inaplicada;// (vi) (…) a pesar de que la   norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación   fáctica a la cual se aplicó; porque la norma aplicada, por ejemplo, se le   reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”[17].    

El defecto   sustantivo, o material como también se le conoce, se erige como una limitación   al poder de administrar justicia y a la autonomía e independencia judicial que   conlleva, en el marco del Estado Social de Derecho al que sirve y que ata la   interpretación judicial a los principios y valores constitucionales, como a las   leyes vigentes. El desconocimiento de los mismos, en la medida en que   comprometan derechos fundamentales, habilita la intervención del juez   constitucional para su protección. En consecuencia, si bien:    

“el juez de tutela, en principio, no está   llamado a definir la forma correcta de interpretar el Derecho Penal, Civil,   Laboral, Comercial, etc. Sin embargo, en aquellos eventos en los que la   interpretación dada por el juez ordinario carece de razonabilidad, y cuando se   cumplen los requisitos anteriormente mencionados, se hace procedente (…) [su]   intervención (…). En este caso, el juez de tutela tiene la carga de demostrar   fehacientemente la existencia de una vulneración del Derecho Constitucional de   los derechos fundamentales como condición previa para poder ordenar la   revocatoria de la decisión judicial impugnada”[18].    

Con todo, cabe   anotar que como lo ha sostenido esta Corporación[19] el   defecto sustantivo abarca múltiples posibilidades que generan un yerro en la   aplicación del derecho y, por su trascendencia, el desconocimiento del derecho   al debido proceso de las partes, a causa de la elección de fuentes impertinentes   o de la omisión de normas aplicables, que bien pueden surgir de las reglas   jurisprudenciales que rijan la materia.    

Desconocimiento   del precedente judicial    

El precedente   judicial es la figura jurídica, que sirve como dispositivo de preservación de la   confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues hace previsibles las   consecuencias jurídicas de sus actos[20].   En tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,   anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los   problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las   autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[21]. Sin   embargo, el precedente no debe identificarse plenamente con toda la sentencia,   sino con la regla que de ella se desprende, aquella decisión judicial que se   erige, no como una aplicación del acervo normativo existente, sino como la   consolidación de una regla desprendida de aquel y extensible a casos futuros[22],   con identidad jurídica y fáctica.    

Con ocasión de la   citada definición, y bajo el entendimiento de que “no todo lo que dice una   sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha   visto”[23],  esta Corporación ha diferenciado entre lo que se denomina antecedente   jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. En las sentencias T-830 de   2012 y T-714 de 2013 precisó al respecto que:    

“El (…)   –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la   que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista   fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g.   conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían  al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes   tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no   deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo   eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los   principios de transparencia e igualdad. (…)    

[Entretanto, el] –precedente-, por regla general,   es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un   caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii)   problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una   regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el   nuevo caso.”[24]    

Puede predicarse   la existencia de un precedente, en los eventos en los cuales:    

“(i) los hechos   relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los   supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.    

(ii) la   consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la   pretensión del caso presente.    

(iii) la regla   jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que   modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”[25].    

Aquel que puede   considerarse precedente para un caso posterior, debe consultar la materia   del debate que se ventila y la fuente a la que obedece.    

Una modalidad   particular del precedente es el constitucional, definido como el conjunto de   pautas de acción que informan un determinado asunto, identificadas por el órgano   de cierre de la jurisdicción constitucional, sobre el alcance de las garantías   constitucionales o de la congruencia entre las demás normas que componen el   ordenamiento jurídico, y la Constitución. Su carácter es vinculante, no solo en   forma vertical, sino también para los órganos de cierre de las demás   jurisdicciones, que en aras de la constitucionalización del derecho, deben   procurar por una interpretación sistemática del mismo, que comprende la   interpretación auténtica de la Constitución[26]. En esa medida, tal como   se ha establecido previamente:    

“las decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida en   Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra   providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional.   Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación contraria a la   jurisprudencia constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta   contra el desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de   constitucionalidad o de tutela”[27].    

Valga señalar que “el deber de   acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata   de jurisprudencia constitucional”[28]   al tenerse en cuenta el principio de supremacía constitucional y la importancia   que tienen las decisiones sobre la interpretación y alcance de los preceptos   constitucionales.    

Además,   respecto de la relevancia particular de las sentencias de unificación es que una   de las razones que fundamentan la obligatoriedad de las providencias proferidas   por la Corte Constitucional que unifican la jurisprudencia es que garantizan el   principio de igualdad.[29] Esta razón conduce a que “la interpretación y alcance que se le   dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos realizados en los fallos   de revisión de tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a cabo   por otras autoridades judiciales, aun cuando sean altos tribunales de cierre de   las demás jurisdicciones”[30]. A su vez, “en el caso de las   sentencias de unificación de tutela (SU) […], basta una sentencia para que   exista un precedente, debido a que […] unifican el alcance e interpretación de   un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y   compartan problemas jurídicos”[31].    

La necesidad de   guardar el precedente judicial, como fuente de derecho, está sustentada,   básicamente en dos razones. La primera, la protección del derecho a la igualdad   de quien acude a la administración de justicia y de la seguridad jurídica; la   segunda, el carácter vinculante[32]  de las decisiones judiciales “en especial si son adoptadas por órganos cuya   función es unificar jurisprudencia”[33].    

El deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario   judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan   los principios de independencia y autonomía judicial. Para hacerlo, el juzgador   debe: (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar; y (ii)   ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga   manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial   previa.    

Significa ello   que el carácter vinculante del precedente no se erige como un mandato absoluto,   en desmedro de la independencia y la autonomía judicial. El derecho se ha   reconocido como un sistema en movimiento[34], por lo que si bien es   preciso resolver los casos concretos con uniformidad, ante situaciones de hecho   y de derecho similares, aquel no es el único camino para dilucidar los   diferentes casos.    

De este modo, aun   cuando haya una regla aplicable a un caso concreto sobreviniente, el fallador se   puede apartar motivadamente de ella, por cuanto (i) en la ratio decidendi   de una sentencia previa se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso   a resolver; (ii) la ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto   en el nuevo caso; y (iii) los hechos del caso sean equiparables a los   resueltos anteriormente[35].    

En esa medida, solo cuando un juez se aísla de un precedente establecido, sin   cumplir con la carga ya descrita, incurre en la causal especial de procedencia   de la acción de tutela contra providencias judiciales, referente al   desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera   los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que   acudieron a la administración de justicia.    

Interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la   Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia[36]    

Antes de la   expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, el Estado   colombiano no contaba con un sistema integral de pensiones, sino que coexistían   múltiples regímenes, administrados por distintas entidades de seguridad social.   Para ilustrar, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones   de los servidores públicos correspondía en general a CAJANAL y a las cajas de   las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades   oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados, como   los miembros de la Fuerza Pública, los docentes y los congresistas.    

A su vez, el   reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era   responsabilidad directa de ciertos empresarios[37], ya que la   jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial según las Leyes 6 de   1945[38] y   65 de 1946[39] y   el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, era una prestación especial   únicamente para ciertos empleados que hubieren laborado, en principio, como   mínimo 20 años para la misma compañía[40]. Por otra   parte, en algunos casos, y para determinados sectores económicos, la   normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas,   como, por ejemplo, Caxdac. Por último, sólo a partir de 1967, el Instituto de   Seguros Sociales empezó a asumir el reconocimiento y pago de las pensiones de   los empleados del sector privado, a pesar de haber sido establecido con la Ley   90 de 1946[41].    

Así pues, puede   señalarse que coexistían dos grandes modelos de seguridad social en pensiones y   varios sistemas que se enmarcaban dentro de aquellos, los cuales funcionaban   independientemente, con lógicas distintas y tenían formas de financiación   propias. Ciertamente, un primer modelo se caracterizaba por la obligación del   empleador de garantizar el riesgo de vejez de sus trabajadores a través del   reconocimiento de una pensión de jubilación, siempre y cuando se acreditara un   determinado tiempo de servicio, y el segundo se basó en un sistema de aportes en   el cual se debían realizar cotizaciones de manera exclusiva a una administradora   pública o privada, que reconocería una mesada periódica al momento de cumplirse   con cierta edad y número específico de contribuciones.    

Posteriormente,   en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que   rigen la seguridad social acogidos por el Constituyente de 1991, el Legislador,   con la expedición de la Ley 100 de 1993, pretendió superar la desarticulación   entre los distintos modelos y regímenes pensionales, mediante la creación de un   sistema integral y general de pensiones, que permite la acumulación de tiempos y   semanas trabajadas, y genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades   administradoras de pensiones con los fines de aumentar su capacidad para cumplir   con su función ejecutiva y de ampliar su cobertura.    

Con tales   propósitos, se implementaron nuevos requisitos para el reconocimiento de la   pensión de vejez, se establecieron reglas sobre el cálculo de semanas de   cotización y se creó un régimen de transición con el fin de respetar las   expectativas legítimas. En torno a este último aspecto, el artículo 36 de la Ley   100 de 1993 ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la   consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto   ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de   servicio del régimen al cual estaban vinculados al momento de la entrada   en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.    

En relación con   el concepto de monto, esta Corporación ha identificado dos acepciones, una en el   marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio del régimen de   transición. En efecto, la Sentencia T-060 de 2016[42], reiteró   que “en cuanto a la primera, está concebida como el resultado de aplicar el   porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de liquidación del respectivo   régimen; y la segunda como un privilegio legal para aquellos próximos a adquirir   el derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían destinatarios   de unas reglas específicas y propias de la pensión causada en vigencia de la   transición, a través de las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley   100 de 1993 (…)”.    

Específicamente,   como lo reseñó este Tribunal en la Sentencia T-078 de 2014[43],   los incisos segundo y tercero del mencionado artículo 36 fijan las siguientes   reglas en relación con el concepto de monto, aplicables para el reconocimiento   de las pensiones que se pretendan causar en virtud del régimen de transición:    

“Inciso segundo[44]-   establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años   hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes   mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que   las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.    

Inciso tercero[45]- regula la forma   de promediar el ingreso base de liquidación de aquellos beneficiarios del   régimen de transición que están a menos de 10 años de consolidar el derecho, los   cuales cuentan con la posibilidad de: (i) liquidar la pensión con base en el   tiempo restante o (ii) con el promedio de toda la vida laboral si fuere   superior. No obstante, no mencionó a los afiliados que estando dentro del   régimen de transición les faltare más de 10 años para acceder al derecho   pensional, por lo que se entiende que se rige por la ley general, es decir, el   artículo 21 de la Ley 100/93”.    

Sobre el   particular, esta Corporación en la Sentencia C-258 de 2013[46],   al estudiar la constitucionalidad de la expresión “durante el último año” contenida   en el artículo 17 de la Ley 4ta. de 1992, fijó una interpretación clara de la   aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el   cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de las personas que   fueran beneficiarias del régimen de transición. En concreto, sostuvo:    

“La Sala recuerda que el propósito   original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal   como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes   legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes   tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales   que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de   transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las   reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los   requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El   Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se   aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala   considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado   ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del   régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de   justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de   igualdad”.    

Así las cosas, en   aquella oportunidad esta Sala resolvió declarar inexequible la expresión   cuestionada, y condicionó la constitucionalidad del resto del precepto   normativo, según las siguientes conclusiones:    

En síntesis, en   la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal consideró que el cálculo del   ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas especiales   que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una ventaja   que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993, en la medida que el   beneficio otorgado consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los   que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los   requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo,   excluyendo el ingreso base de liquidación.    

Ahora bien, el   reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen   de transición sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de la   Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho[47] de quien se   aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes   prestacionales preconstitucionales, para fines o resultados incompatibles por el   ordenamiento jurídico.    

En ese sentido,   este Tribunal ha aclarado que cuando, para estos efectos, se utilizan los   conceptos del abuso del derecho y fraude a la ley, no se trata de establecer la   existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una   interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como   resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido   conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva   desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.    

Posteriormente la   Sentencia SU-230 de 2015 señaló que la Sentencia C-258 de 2013 no solo “fijó   unos parámetros determinados para el régimen especial dispuesto en la Ley 4[ª]   de 1992” sino que además “estableció una interpretación sobre la   aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a la transición del   artículo 36 [de] la Ley 100”[48].    

A su vez mencionó   la Sentencia T-078 de 2014 en la que se expuso que “la Sala Plena de   la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición   consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que   consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los   relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso   base de liquidación –IBL”[49].    

Concluyó entonces   la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015   que “[d]e esa forma, la Sala Plena […] reafirmó la   interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia   C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el   sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la   estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición   solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el   promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen   general para todos los efectos”[50].    

El   Consejo de Estado había manifestado un criterio que disentía del fijado en las   Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Lo anterior, teniendo en cuenta,   en su criterio, que para las personas beneficiarias del régimen de transición   aplicaba íntegramente la norma anterior, en cuanto a la edad, el tiempo de   servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión, y que la palabra   “monto” dispuesta en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no   estaba haciendo alusión únicamente al porcentaje contemplado en el régimen   anterior, sino a los factores a tener en cuenta para establecer el ingreso base   de liquidación.[51]    

Sin   embargo, la Corte Constitucional, en las referidas sentencias de control   abstracto y de unificación de jurisprudencia ha desestimado el criterio del   máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y en su lugar ha fijado que la   interpretación clara del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 conduce a que el   cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en   la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley   100 de 1993, como en la sentencia de unificación SU-023 de 2018, a través   de la cual la Sala Plena negó la acción de tutela al constatar que la decisión   adoptada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no se   encontraba viciada de un defecto por desconocimiento del precedente judicial,   pues es consecuente con la jurisprudencia de unificación en vigor de la Corte   Constitucional, en materia de IBL para las personas del régimen de transición.    

Sin embargo, cabe   subrayar que en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de   Estado, emitida el 28 de agosto de 2018[52],   esa corporación expresó que “En el caso de la   Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la   reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a   generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de   personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen   distinto   tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los   requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente,   el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada   pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36   o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 (…)91. Para la Sala Plena de esta   Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de   1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las   personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de   vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de   reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36,   inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla establecida por el   legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la   aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen   general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en   las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993   constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a   los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de   Pensiones, indudablemente, le son más favorables.”    

Frente   a la fijación de la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de   transición, la misma providencia explicó que “De acuerdo con lo expuesto, la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla   jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo   36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas   personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad,   tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley   33 de 1985.”    

Si bien este   pronunciamiento no puede tenerse como precedente ni para los jueces ordinarios   ni para los que resolvieron la acción de tutela materia de análisis, si orienta   el actual estado de la jurisprudencia en el Consejo de Estado y su consideración   del IBL, a partir de las reglas jurisprudenciales establecidas por esta   corporación.    

En resumen, el   artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin   de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la   creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la   aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el   peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de   servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de   liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del   derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de   encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el   monto de la pensión.    

Análisis de los requisitos específicos de   procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en los   casos concretos    

En consideración con lo expuesto en   precedencia, ahora la Sala procede a resolver los problemas jurídicos planteados   respecto de las acciones de tutela que superaron el análisis de procedibilidad   anteriormente efectuado.    

En las acciones   de tutela de los expedientes (i) T-6.976.397; (ii) T-6.982.079; (iii)   T-6.982.080 y (iv) T-6.976.718, el problema jurídico que corresponde resolver a   la Sala es si: ¿Incurre en defecto fáctico, sustantivo y/o   desconocimiento del precedente judicial una sentencia mediante la cual se   niega la reliquidación pensional por considerar que el ingreso base de   liquidación no es un aspecto incluido en el régimen de transición?      

(i) Análisis del   defecto fáctico    

En el expediente T-6.982.079, la señora   Rosa Amelia Mogollón Hernández interpuso acción de tutela en contra de la sentencia   de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el   12 de septiembre de 2017, para que se le protejan sus derechos al debido   proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros, pues tal   providencia, en su criterio, adolece de un “defecto fáctico”, ya que   desconoció las pruebas que demuestran que se encuentra cobijada por el régimen   de transición pensional, de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 y la   jurisprudencia del Consejo de Estado. No obstante, no relacionó tales pruebas.    

Sin embargo, tal como se desprende de la   sentencia, para la señora Mogollón Hernández y para los jueces de primera y   segunda instancia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa era claro que   “la parte actora cumplió la edad de 55 años en el 2010, ya que nació el 28 de   mayo de 1955, por lo tanto a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993   contaba con más de 35 años de edad, lo que la hace beneficiaria del el (sic)   régimen de transición de la citada disposición, y en consecuencia, deben   aplicársele las normas que regían con anterioridad, es decir, las Leyes 33 y 62   de 1985, circunstancia que no discute la accionanda.” En la providencia se   precisa que la controversia “se centra en lo que respecta a los factores que   se deben tener en cuenta para establecer el Ingreso Base de Liquidación con el   cual ha de reconocerse el monto pensional a que se ha hecho alusión   precedentemente, el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo   1º de la Ley 62 de 1985 (…)”    

Así las cosas, la   Sala encuentra que la autoridad judicial accionada no desconoció las pruebas que   permiten concluir que a la señora Mogollón Hernández le es aplicable el régimen   de transición pensional de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.    

(ii) Análisis del   defecto sustantivo    

En el expediente T-6.976.397, la señora   Martha Lucía Amariles Duque interpuso acción de tutela contra el Tribunal   Administrativo de Risaralda, para que se amparen sus derechos fundamentales al   acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, seguridad   social, entre otros, y que se revoque la sentencia dictada en segunda instancia   el 27 de septiembre de 2017, por incurrir en “defecto sustantivo”, pues,   según indicó, controvierte un tema resuelto por la misma Jurisdicción   Contencioso Administrativa, ya que según sentencia de unificación proferida por   la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado el 4 de agosto de 2010[53],   la pensión debe ser liquidada con base en la totalidad de los factores   salariales percibidos durante el último año de servicio, como quiera que la Ley   33 de 1985 no indica, de forma taxativa, los factores salariales que    integran la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente   enunciados.     

Como se reseñó en   acápites anteriores, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los   operadores judiciales incurren en un defecto sustantivo o material cuando la   decisión judicial se basa en fundamentos de derecho inaplicables al caso   concreto, o cuando éste es decidido con omisión de las normas que lo rigen.    

En este sentido,   esta Corte ha considerado que estos supuestos en los que existe un defecto   material o sustantivo en la decisión judicial se configuran, por ejemplo, cuando   se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, cuando la   aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto   desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance,   o cuando la norma pertinente al caso concreto es inaplicada.    

De este modo,   cuando los jueces y tribunales recurren a fuentes impertinentes u omiten las   normas aplicables para resolver los casos concretos que incluso pueden surgir de   reglas jurisprudenciales en la materia generan un desconocimiento del derecho al   debido proceso de las partes, que amerita la intervención del juez   constitucional.    

Sin embargo, en   el asunto objeto de estudio se advierte como necesaria una aproximación al   reproche planteado por la accionante desde el defecto por desconocimiento del   precedente, en razón a que el contenido material del mismo se ajusta más a éste,   ya que es precisamente la interpretación de las normas aplicables, respecto al   cálculo del IBL de personas beneficiarias del régimen de transición, lo que se   aborda en el examen del defecto por desconocimiento del precedente, que a   continuación se realiza.    

(iii) Análisis   del desconocimiento del precedente judicial planteado    

En el expediente T-6.982.079, la señora   Rosa Amelia Mogollón Hernández interpuso acción de tutela en contra de la sentencia   de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el   12 de septiembre de 2017, para que se le protejan sus derechos al debido   proceso, a la seguridad social, a la igualdad, entre otros, pues tal providencia   “desconoce el precedente judicial”, por apartarse de lo decidido en la   sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010 y no   sustentar la adopción de tal posición.    

Así mismo, en el   expediente T-6.982.080, el señor Jacinto Cáceres interpuso acción de tutela en   contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por vulneración de sus   derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad,   entre otros, teniendo en cuenta que, en su criterio, con la emisión de la   sentencia de segunda instancia del 5 de octubre de 2017, se configuró una vía de   hecho por “desconocimiento del precedente judicial” en sentido vertical,   ya que el fallo desconoció el precedente sentado por sentencia de unificación   emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 y las emitidas el 25 de febrero de 2016[54],   que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y   la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales   devengados en el último año de servicios; y el 24 de noviembre del mismo año[55],   que extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010   y reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y   SU-427 de 2016.      

También, en el expediente T-6.976.718, el   señor Ángel Custodio Cáceres Joya interpuso demanda de tutela contra el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca, al encontrar que la providencia de segunda   instancia proferida el 7 de febrero de 2018 le vulneraba sus derechos   fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a una pensión justa, como   consecuencia de la negativa de reconocer el derecho que le otorgan los artículos   86 y 87 de la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992. Lo   anterior, partiendo de los diferentes pronunciamientos que sobre la materia   existen en el Consejo de Estado frente al reconocimiento de los derechos   pensionales cuando una persona se encuentra cobijada por un régimen de   transición, con lo cual considera que la providencia objeto de reproche se   “aparta del precedente judicial” fijado por el órgano límite de la   Jurisdicción Contencioso Administrativa en la sentencia de unificación emitida   por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo   de Estado el 4 de agosto de 2010.    

Finalmente, como ya se anotó, en este   aparte también se abordará el análisis de los argumentos planteados en el   expediente T-6.976.397, por la señora Martha Lucía Amariles Duque, reseñados en   el punto (ii).    

De acuerdo a la   jurisprudencia constitucional expuesta previamente se incurre en desconocimiento   del precedente judicial como causal específica de procedencia de la acción de   tutela contra providencias judiciales cuando un juez se aparta de un precedente   establecido sin cumplir las cargas de: (i) hacer referencia al precedente que va   a dejar de aplicar; y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria,   suficiente y proporcionada con la que manifiesta las razones por las que se   aparta de la regla jurisprudencial previa.    

Específicamente,  “las decisiones judiciales que sean contrarias a la jurisprudencia emitida en   Sala de Revisión de la Corte Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra   providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional.   Igualmente, ha indicado esta Corporación que una actuación contraria a la   jurisprudencia constitucional es violatoria de la Carta Política porque atenta   contra el desarrollo de un precepto superior contenido en la sentencia, sea de   constitucionalidad o de tutela”[56].    

Las providencias   judiciales objeto de acción de tutela, al negar las pretensiones de   reliquidación pensional, argumentaron la necesidad de aplicar la ratio   decidendi contenida en la Sentencia C-258 de 2013, reiterada   posteriormente en la Sentencia SU-230 de 2015, según la cual el IBL no es   un aspecto sometido al  régimen de transición en materia de pensiones.    

Para los   accionantes tal actuación de los despachos judiciales significó un   desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado sobre el carácter inescindible de las   normas para calcular el monto pensional y en el cual el ingreso base de   liquidación sí es objeto del régimen de transición. Entre las sentencias del   Consejo de Estado que se alegan desconocidas mencionan la providencia del 25 de   febrero de 2016[57],   24 de noviembre de 2016[58]  y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[59] que   fijan los factores que tienen carácter salarial y determinan que el monto de las   pensiones del régimen de transición pensional comprende la base generalmente el   ingreso salarial del último año de servicios.    

La Sala considera   que en estos casos tampoco se configura un desconocimiento del precedente. Las   sentencias que se cuestionan a través de la acción de tutela identifican a las   sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, como aquellas anteriores y   pertinentes para la resolución de las pretensiones de reliquidación pensional. Las fechas de las providencias de segunda   instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del   derecho en cada expediente son: 27 de septiembre de 2017 (T-6.976.397); 12 de   septiembre de 2017 (T-6.982.079), 5 de octubre de 2017 (T-6.982.080) y 7 de   febrero de 2018 (T-6.976.718). En efecto, todas las providencias proferidas por los   Tribunales Administrativos, como jueces de segunda instancia, dentro de los   procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron adoptadas en fechas   posteriores a la que se adoptó la Sentencia SU-230 de 2015, esto es, el   29 de abril de 2015.    

Sobre los efectos   en el tiempo de la Sentencia SU-230 de 2015, no puede pasar desapercibido   lo expuesto por algunas Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo   del Consejo de Estado para las cuales el hito temporal para fijar si la   Sentencia SU-230 de 2015 es un precedente aplicable, es la fecha de   causación del derecho pensional. Al respecto, debe precisarse que de aceptarse   esta tesis el propósito de unificación y el alcance de los preceptos   constitucionales y legales en torno al IBL y el régimen de transición carecería   de cualquier efecto útil y su ámbito de aplicación se vería seriamente limitado.    

Salvo las   circunstancias en las que la Corte Constitucional fija efectos distintos a sus   sentencias, estas tienen efecto inmediato y a futuro a partir de su adopción.   Una vez la sentencia es adoptada hace parte del conjunto de fuentes formales y   del derecho aplicable que los jueces deben identificar para resolver los casos   concretos. Exigir que una vez adoptada la Sentencia SU-230 de 2015  sea tenida en cuenta por los operadores judiciales que resuelven pretensiones   judiciales de reliquidación pensional, no implica conferirle efectos   retroactivos al fallo de unificación.    

Respecto de la   pertinencia de la Sentencia SU-230 de 2015 para determinar la forma de   cálculo del ingreso base de liquidación de personas cobijadas por el régimen de   transición, vale la pena transcribir una de sus consideraciones:    

“[a]unque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la   Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial   consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el   derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más   favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial   de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los   demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que   se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de   establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las   reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto   pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”[60].    

De ese modo, las providencias que   atacan los accionantes, identificaron correctamente el precedente vinculante   para resolver los casos concretos en los que solicitan reliquidaciones   pensionales, con fundamento en normas distintas a la Ley 100 de 1993.    

Lo anterior,   comoquiera que en la Sentencia SU-230 de 2015 se precisó que: “la Sala Plena de la   Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 fijó el precedente en   cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de   liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los   beneficiarios de regímenes especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados   para el régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además, estableció   una interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales   sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100”. De lo transcrito se concluye que lo dispuesto   en la Sentencia C-258 de 2013 sobre la exclusión del IBL del régimen de   transición, no solo es oponible a aquellos que obtuvieron su prestación   pensional como congresistas, sino a todo régimen especial al que pretenda   dársele aplicación, con fundamento en el régimen de transición.    

Además, las   providencias judiciales que se cuestionaron a través de acción de tutela,   acogieron explícitamente este criterio e identificaron la ratio decidendi  de éstas como un fundamento para negar las pretensiones de reliquidación del   monto pensional con base en normas distintas a las contenidas en la Ley 100 de   1993.    

Así, las providencias que atacan los   accionantes dieron aplicación al precedente de obligatorio cumplimiento   contenido en la Sentencia SU-230 de 2015 que establece sin lugar a dudas   que el IBL no es un aspecto de la transición y que para su cálculo deben   observarse las normas generales contenidas en la Ley 100 de 1993. Si bien el   acatamiento del precedente constitucional sobre el IBL puede considerarse una   razón suficiente para omitir la mención de los precedentes contrapuestos de   otros tribunales de cierre, en algunas de las providencias judiciales atacadas   también es explícito el apartamiento justificado del precedente fijado por el   Consejo de Estado en cuanto a que el ingreso base de liquidación sí es un   aspecto integrado al régimen de transición. En este sentido, algunos Tribunales   Administrativos hicieron un recuento de la evolución jurisprudencial en la   materia, tanto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo como en la   constitucional, y de este modo se encuentra cumplida la exigencia de identificar   el precedente del cual se apartan para dar cumplimiento al precedente   constitucional en la materia.    

Ahora bien, en la contradicción que   puede existir entre precedentes fijados por los órganos de cierre de las   distintas jurisdicciones y el fijado por la Corte Constitucional debe tenerse en   cuenta que “el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más   estricto cuando se trata de jurisprudencia constitucional”[61]. Lo   anterior como una actuación consecuente con el principio de supremacía   constitucional y con la relevancia que tienen las decisiones de esta corporación   en su labor de interpretar y dar alcance a los preceptos de la Constitución y a   la eficacia de los derechos fundamentales.    

Al respecto, en los casos concretos se   observa la importancia que dieron los Tribunales accionados a la jurisprudencia   constitucional en la materia, al optar por una decisión que acogiera el criterio   fijado con efectos erga omnes sobre la interpretación y alcance que debe   dársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para resolver las demandas   judiciales que pretenden reliquidaciones pensionales con base en normas del   régimen de transición.    

Otra de las razones que fundamentan la   obligatoriedad de las providencias proferidas por la Corte Constitucional que   unifican la jurisprudencia es que garantizan el principio de igualdad.[62] Esta razón   conduce a que “la interpretación y alcance que se le   dé a los derechos fundamentales en los pronunciamientos realizados en los fallos   de revisión de tutela deben prevalecer sobre la interpretación llevada a cabo   por otras autoridades judiciales, aún sean altos tribunales de cierre de las   demás jurisdicciones”[63]. A su vez, “en   el caso de las sentencias de unificación de tutela (SU) […], basta una sentencia   para que exista un precedente, debido a que […] unifican el alcance e   interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico   similar y compartan problemas jurídicos”[64].    

En síntesis, las providencias atacadas acogieron lo dispuesto en el precedente   constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.   Además de esta razón, para no optar por el precedente fijado por el Consejo de   Estado, este fue identificado explícitamente en las sentencias objeto de la   acción de tutela con lo cual se satisfizo la exigencia de mencionar los   precedentes de los cuales se aparta. El apartamiento se considera justificado y,   en consecuencia, no se configuró un desconocimiento del precedente porque el   acatamiento al precedente constitucional es una motivación seria, fundada y   razonable para no acoger el criterio fijado por el órgano de cierre de lo   contencioso administrativo sobre entender incluido el IBL en el régimen de   transición. Aunado a lo anterior, teniendo en cuenta que cuando un operador   judicial de cualquier jurisdicción actúa como juez de tutela, asume el   compromiso de garantía y eficacia de los derechos fundamentales, para resolver   cada caso debe tener en cuenta no solo el precedente proferido al interior de su   jurisdicción, sino también de manera armónica y sistemática, el proferido por la   Corte Constitucional como órgano especializado y de cierre.    

      

Luego, las sentencias objeto de reproche constitucional no incurrieron en   defecto por desconocimiento del precedente judicial.    

Conclusiones y órdenes a adoptar    

(i) Expediente   T-6.976.397. Martha Lucía Amariles Duque contra el Tribunal Administrativo de   Pereira    

La señora Martha Lucía Amariles Duque   controvierte la decisión judicial del 27 de septiembre de 2017, que negó sus   pretensiones de reliquidación con fundamento en la jurisprudencia constitucional   según la cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales contenidas en el   artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no son un aspecto incluido en el   régimen de transición. Alegó que la mencionada providencia judicial viola sus   derechos al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, al incurrir   en un “defecto sustantivo”, ya que se controvierte un tema resuelto por la   misma Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues según la sentencia de   unificación emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[65], la   pensión debe ser liquidada con base en la totalidad los factores salariales   percibidos durante el último año de servicio, como quiera que la Ley 33 de 1985   no indica de forma taxativa los factores salariales que  integran la base   de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados.     

La Sala concluyó que en   el presente caso se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la   acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, constató que la   providencia judicial cuestionada no incurrió en defecto sustantivo. En ese   sentido, la Corte consideró que la providencia atacada aplicó las normas   pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la jurisprudencia   constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De   ese modo, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda   no violó los derechos fundamentales invocados por la accionante.    

En consecuencia, se revocará la sentencia del 9 de   agosto de 2018 proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el amparo de la tutela   emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado el 5 de julio de 2018. En su lugar, se negará el amparo de los   derechos invocados.    

Cabe precisar en este   caso, que si bien el juez de segunda instancia dentro del trámite de la acción   de tutela, expresó que operó el fenómeno de la carencia actual de objeto por   hecho superado, ya que el motivo que sustentaba la vulneración de los derechos   fundamentales de la accionante desapareció, al haberse proferido una nueva   sentencia, en cumplimiento del fallo de primera instancia, esta Sala observa que   la mencionada providencia, del 19 de julio de 2018, confirmó la sentencia   emitida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, el 24 de   octubre de 2016, a través de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de   jubilación de la accionada, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores   salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de   cumplimiento del status de pensionada, decisión que no se encuentra ajustada al   precedente sentado por esta corporación como órgano especializado y de cierre en   materia constitucional. Por lo tanto, no se advierte una carencia actual de   objeto por hecho superado, tratándose de una controversia de carácter jurídico,   que no se dirimió con el fallo de remplazo. En consecuencia, también se   procederá a dejar sin efectos la sentencia ya mencionada, emitida por el   Tribunal Administrativo de Risaralda, el 19 de julio de 2018.    

(ii) Expediente   T-6.982.079. Rosa Amelia Mogollón Hernández contra el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca    

La señora Rosa Amelia Mogollón Hernández   controvierte la decisión judicial del 12 de septiembre de 2017, que negó sus   pretensiones de reliquidación con fundamento en la jurisprudencia constitucional   según la cual el IBL se calcula conforme a las reglas generales contenidas en el   artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no son un aspecto incluido en el   régimen de transición. Alegó que la mencionada providencia judicial incurrió en   un “defecto fáctico” y con ello viola sus derechos al debido proceso, la   seguridad social e igualdad; ya que desconoció las pruebas que demuestran que se   encuentra cobijada por el régimen de transición pensional de acuerdo con las   Leyes 33 y 62 de 1985 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.    

No obstante, quedó demostrado que para el   juez de segunda instancia, dentro del mecanismo de control de nulidad y   restablecimiento del derecho, la aplicación del régimen de transición   contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, las Leyes 33 y   62 de 1985, en el caso de la accionante, nunca fue objeto de discusión, por lo   cual se descartó la configuración de un defecto fáctico.    

Además, precisó que también se configura   el “desconocimiento del precedente judicial”, por apartarse de lo   decidido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, emitida por la   Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado. En ese mismo sentido, consideró que no se explicaron los argumentos que   sustentan la adopción de una posición que contraviene lo dicho por la   Jurisdicción Contencioso Administrativa.    

Sobre el tema la Sala   constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento   del precedente judicial, teniendo en cuenta que la sentencia atacada aplicó las   normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de acuerdo a la jurisprudencia   constitucional establecida en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. De   ese modo, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de   Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados por la accionante.    

En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de   julio de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, que tuteló los derechos fundamentales de   la accionante. En su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.    

(iii) Expediente   T-6.982.080. Jacinto Cáceres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

El señor Jacinto   Cáceres controvierte la decisión judicial del 5 de octubre de 2017, que negó sus   pretensiones de reliquidación con fundamento en la   jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las   reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no   son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la   mencionada providencia viola sus derechos al debido proceso, la igualdad y la   seguridad social, pues  configuró una vía de hecho por “desconocimiento del precedente judicial”  en sentido vertical, ya que el fallo desconoció el precedente sentado por   sentencia emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010 y las emitidas el   25 de febrero de 2016[66],   que reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y   la reliquidación de las pensiones con el 75% de todos los factores salariales   devengados en el último año de servicios y el 24 de noviembre del mismo año[67],   que extiende los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010   y reitera la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y   SU-427 de 2016.    

Sobre el tema la Sala   constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento   del precedente judicial, teniendo en cuenta que la Corte consideró que la   sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de   acuerdo a la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258   de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados por   el accionante.    

En consecuencia, se revocará la sentencia del 28 de   junio de 2018 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, que tuteló los derechos fundamentales del   accionante. En su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.    

(iv) Expediente T-6.976.718. Ángel   Custodio Cáceres Joya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca    

El señor Ángel Custodio Cáceres Joya   controvierte la decisión judicial del 7 de febrero de 2018, que   negó sus pretensiones de reliquidación con fundamento en la   jurisprudencia constitucional según la cual el IBL se calcula conforme a las   reglas generales contenidas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y no   son un aspecto incluido en el régimen de transición. Alegó que la   mencionada providencia judicial viola sus derechos al debido proceso, la   igualdad y una pensión justa, teniendo como base los diferentes  pronunciamientos que sobre la materia existen en el Consejo de Estado, frente al   reconocimiento de los derechos pensionales cuando una persona se encuentra   cobijada por un régimen de transición, con lo cual considera la providencia   objeto de reproche “desconoce el precedente judicial” fijado por el   órgano límite de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la sentencia de   unificación emitida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010.      

Sobre el tema la Sala   constató que la providencia judicial cuestionada no incurrió en desconocimiento   del precedente judicial, teniendo en cuenta que la Corte consideró que la   sentencia atacada aplicó las normas pertinentes sobre el cálculo del IBL de   acuerdo a la jurisprudencia constitucional establecida en las Sentencias C-258   de 2013 y SU-230 de 2015. De ese modo, la providencia proferida por el Tribunal   Administrativo de Cundinamarca no violó los derechos fundamentales invocados por   la accionante.    

En consecuencia, se revocará la sentencia del 31 de   julio de 2018 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, que revocó la sentencia del 14 de junio de   2018 emitida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo   de esa misma corporación y tuteló los derechos fundamentales del accionante. En   su lugar, se negará el amparo de los derechos invocados.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución    

RESUELVE    

Primero.- REVOCAR el fallo   proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, el 9 de agosto de   2018, que confirmó el fallo de primera instancia de la Sección Cuarta de la Sala   de lo Contencioso Administrativo de esa misma corporación, del 5 de julio de   2018, dentro del expediente T-6.6.976.397; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos   fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la   igualdad y a la seguridad social de la señora Martha Lucía Amariles Duque, por   las razones expuestas en esta sentencia. En consecuencia, dejar sin efectos la   sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 19 de julio   de 2018.    

Tercero.- REVOCAR el   fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 28 de junio   de 2018, que tuteló los derechos fundamentales del accionante, dentro del   expediente T-6.982.080; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y   a la seguridad social del señor Jacinto Cáceres, por las razones expuestas en   esta sentencia.    

Cuarto.- REVOCAR el   fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de julio   de 2018, que revocó el fallo de primera instancia de la Sección Quinta de la   Sala de lo Contencioso Administrativo de esa misma corporación, del 14 de junio   de 2018, dentro del expediente T-6.976.718; y en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos   fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social del señor   Ángel Custodio Cáceres Joya, por las razones expuestas en esta sentencia.    

Quinto.- Por   Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el   artículo 36 del decreto 2591 de 1991.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional. Cúmplase.    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

        

                     

       

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto   de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.   25000-23-25-000-20006-07509-01.    

[2] Aparte 2.2.1, páginas 10 y 11.    

[3] Consejero Ponente Gerardo Arenas   Monsalve, Exp.25000234200020130154101.    

[4] Consejero Ponente   Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)    

[5] Aparte 2.2.1, páginas 10 y 11.    

[6] Para la exposición de   las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la tutela contra   providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en la sentencia   SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-427 de 2016, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez y T-039 de 2018 M.P. Gloria Ortíz Delgado.    

[7] M. P. José Gregorio   Hernández Galindo    

[8] Al respecto ver, entre   otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José   Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo   Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.     

[9] M. P. Jaime Córdoba   Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de   la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la   tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la   Corte Suprema de Justicia.    

[10] Para la exposición de   las consideraciones sobre el defecto fáctico, sustantivo o material y el   desconocimiento del precedente se tomarán como base las contenidas en las   Sentencias T-376 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-631 de 2017 y   T-039 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[11] SU-632 de 2017   basándose en las SU-195 de 2012, T-143 de 2011,   T-456 de 2010 y T-567 de 1998.    

[12] Sentencia T-456 de 2010. Recapitulada en la SU-632 de   2017.    

[13] Sentencia T-311 de 2009. Recapitulada en la SU-632 de   2017.    

[14] Sentencia SU222 de   2016.    

[15] Sentencia T-073 de   2015. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[16] Sentencia T-065 de   2015. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[17] Sentencia T-073 de   2015. En la misma línea Sentencia T-065 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.    

[18] Sentencia T-065 de   2015. M.P. María Victoria Calle Correa.    

[19] Sentencia SU-298 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[20] MARINONI, Luiz   Guilherme. El precedente en la dimensión de la Seguridad Jurídica. Ius et   Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266.    

[21] Sentencia SU-053 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[22] Sentencia T-737 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Refiriendo el trabajo de ARRÁZOLA   JARAMILLO, Fernando. La seguridad jurídica ante la obligatoriedad del precedente   judicial y la constitucionalización del derecho. Universidad de los Andes.   Revista de Derecho Público. 34, 1-28, Enero de 2015. ISSN: 19097778.    

[23] Sentencia T-292 de   2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[24] Sentencia T-714 de   2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[25] Sentencia T-794 de   2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[26] Sentencia SU-298 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[27] Sentencia SU-298 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[28] Sentencia T-656 de   2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[29] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[30] Sentencia T-566 de   1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia T-292 de 2006, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.    

[31] Sentencia T-830 de 2012 M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[32] Sentencia SU-298 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[33] Sentencia SU-053 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[34] Sentencia T-714 de   2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[35] Sentencia SU-053 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[36] Para la exposición de   las consideraciones sobre el la interpretación jurisprudencial del artículo 36   de la Ley 100 de 1993 se tomarán como base las contenidas en las sentencias   C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-492 de 2013, M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez; T-078 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; SU-230   de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-060 de 2016, M.P. Alejandro   Linares Cantillo; y SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[37] La Sala destaca que en   algunas empresas era común el establecimiento de pensiones convencionales, las   cuales eran pagadas directamente por las compañías al cumplirse ciertos   requisitos, que en muchos casos eran mucho más flexibles que los contemplados en   las leyes de la época.    

[38] “Por la cual se   dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones   profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”.    

[39] “Por la cual se   modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras”.    

[40] Sobre el particular,   es importante mencionar que con el fin de proteger a los trabajadores que   llevaban un largo tiempo laborado para una misma empresa, pero que no cumplían   20 años de servicio, se establecieron prestaciones como la pensión sanción y la   pensión restringida de jubilación contempladas en la Ley 171 de 1961, “Por la   cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre   pensiones.”    

[41] “Por la cual se   establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de   Seguros Sociales”.    

[42] M.P. Alejandro Linares   Cantillo.    

[44] Artículo 36, inciso 2°   de la Ley 100 de 1993: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo   de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez   de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y   cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad   si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la   establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás   condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión   de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”    

[45] Artículo 36, inciso 3°   de la Ley 100 de 1993: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de   las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10)   años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que   les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere   superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios   al consumidor, según certificación que expida el DANE (…)”.    

[46] M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[47] En la Sentencia C-258   de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,  se consideró que “en   términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el   derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el   ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las   normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento   jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e   irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél   que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el   objetivo jurídico que persigue”.    

[48] Sentencia SU-230 de   2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.2.    

[49] Sentencia SU-230 de   2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.3.2.    

[50] Sentencia SU-230 de   2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica no. 2.6.4.    

[51] Este criterio se   expresa en sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado como las del   24 de junio de 2015, Radicado no.  25000-23-25-000-2011-00709-01; 17 de   julio de 2013, Radicado no. 25000-23-25-000-2010-00898-01; 26 de julio de 2012,   Radicado no. 25000-23-25-000-2009-00174-01; 15 de marzo de 2012, Radicado no.   25000-23-25-000-2008-00863-01    

[52] Dictada dentro del   proceso radicado con el No. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (IJ), C.P. César   Palomino Cortés.    

[53] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto   de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.   25000-23-25-000-20006-07509-01.    

[54] Consejero Ponente   Gerardo Arenas Monsalve, Exp.25000234200020130154101.    

[55] Consejero Ponente   Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)    

[56] Sentencia SU-298 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[57] Radicado no.   25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-13)    

[58] Radicado no.   11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)    

[59] Radicado interno no.   0112-2009.    

[60] Sentencia SU-230 de   2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración no. 3.2.2.2.    

[61] Sentencia T-656 de   2011, M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[62] Sentencia T-351 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[63] Sentencia T-566 de   1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en la sentencia T-292 de 2006, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.    

[64] Sentencia T-830 de 2012 M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[65] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto   de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad.   25000-23-25-000-20006-07509-01.    

[66] Consejero Ponente   Gerardo Arenas Monsalve, Exp.25000234200020130154101.    

[67] Consejero Ponente   Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 11001-03-25-000-2013-01341—00 (3413-13)

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