T-136-19

         T-136-19             

Sentencia T-136/19    

DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-Vulneración ante negativa de la UGPP de reconocer sustitución de   pensión gracia    

ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS   PENSIONALES-Procedencia excepcional    

MINIMO VITAL-Concepto    

PENSION GRACIA-Marco normativo    

PENSION GRACIA-Naturaleza jurídica    

PRINCIPIO DE   SEGURIDAD JURIDICA-Jurisprudencia constitucional    

REVOCATORIA DIRECTA-Definición    

ACCION DE LESIVIDAD-Concepto    

ACTO ADMINISTRATIVO-Presunción de   legalidad    

Los actos administrativos se presumen legales hasta tanto no sean   declarados de forma contraria, ya sea por la autoridad que los profirió o por el   operador judicial competente, es una manifestación del principio de seguridad   jurídica, pues las personas confían que la situación jurídica que les fue   definida no va a cambiar de manera arbitraria y sorpresiva    

ACCION DE TUTELA Y   REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección   constitucional    

SUSTITUCION DE LA   PENSION GRACIA-Beneficiarios    

DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-Orden a la UGPP, reconocer y pagar la sustitución de la pensión   gracia y pagar retroactivamente las mesadas pensionales  a que haya lugar    

Referencia: expediente T-7.041.590    

Acción de tutela instaurada por Juan Manuel Lafaurie contra la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social -UGPP-.    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá D.C.,   veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Octava   de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados   Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere   la siguiente:     

SENTENCIA    

Dentro del   proceso de revisión del fallo emitido en segunda instancia por la Sala de   Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de   Riohacha el 18 de julio de 2018, que confirmó la decisión adoptada en primera   instancia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira) del   16 de enero del mismo año, en la acción de tutela interpuesta por Juan Manuel   Lafaurie contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).    

El señor Juan Manuel Lafaurie, actuando a través de apoderado   judicial, interpuso acción de tutela contra la UGPP al considerar vulnerados sus   derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo   vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, ante la   determinación de esa entidad de no acceder al reconocimiento de la sustitución   de la pensión gracia a la que considera tiene derecho desde el 16 de septiembre   de 2016. Fundamentó su demanda en los siguientes,    

Hechos    

1. Indicó que   cuenta con 94 años de edad y que contrajo matrimonio religioso con la señora   Clara Mercedes Liñan el día 15 de enero de 1966, vínculo que perduró hasta el 16   de septiembre de 2016, fecha en que esta última falleció. Mencionó que de dicha   relación sentimental nacieron tres hijos que en la actualidad son mayores de   edad y no cumplen los requisitos exigidos para ser beneficiarios pensionales de   la prestación que le fue reconocida a su madre.    

2. Refirió que   la señora Clara Mercedes nació el 21 de julio de 1937 y que el 21 de julio de   1987 cumplió 50 años de edad y más de 20 años de servicios como docente en el   departamento de La Guajira, primero en el plantel educativo Escuela Urbana de   Niñas del municipio de Urumita entre el 03 de marzo de 1961 hasta el 01 de junio   de 1977 y posteriormente con el Ministerio de Educación Nacional en el Instituto   Agrícola Urumita (establecimiento de enseñanza secundaria) entre el 03 de junio   de 1977 hasta el 17 de mayo de 1989. Sostuvo que, en consecuencia, en el primer   centro de enseñanza ejerció 16 años, 2 meses y 28 días de servicio, y en el   segundo 11 años, 11 meses y 14 días, para un total de 28 años, 2 meses y 12 días   de labores.    

3. Mencionó que   el día 17 de mayo de 1989, la señora Clara Mercedes Liñan radicó solicitud de   reconocimiento de pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social   -Cajanal-, hoy UGPP, al haber laborado como educadora durante más de 28 años y   cumplir con los demás requisitos exigidos por la ley para tal prestación.    

4. Refirió que   dicha entidad, mediante Resolución n.º 009442 del 10 de diciembre de 1990,   reconoció dicha pensión y ordenó su pago de forma vitalicia en cuantía de   $36.638.10, efectiva desde el 21 de junio de 1987.    

5. Manifestó que   el 21 de febrero de 2017, con ocasión al fallecimiento de su esposa, radicó ante   la UGPP petición de sustitución de la pensión gracia en calidad de cónyuge de la   causante.    

6. Afirmó que a   través de la Resolución n.º RDP 016745 del 24 de abril de 2017, la UGPP negó la   solicitud al considerar que la entidad que reconoció la prestación reclamada   incurrió en un error al valorar el cumplimiento de los requisitos para su   adquisición, en tanto el tiempo que la causante laboró como docente en el   departamento de La Guajira no podía computarse con el periodo prestado en la   Nación (establecimientos educativos de educación secundaria).    

7. En vista de   lo anterior, indicó que interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la   accionada a través de la Resolución n.º RDP 029 del 21 de julio de 2017. La   entidad confirmó la decisión con fundamento en que la pensión gracia no puede   ser reconocida a favor de un docente de orden nacional, en la medida que uno de   los requisitos es que la persona no reciba retribución alguna por la Nación en   atención a los servicios prestados.      

8. A juicio del   actor, la accionada tiene competencia para decidir sobre el derecho que le   asiste en la solicitud de sustitución pensional, pero no para pronunciarse sobre   la legalidad de la Resolución n.º 009442 de 1990 que le otorgó el derecho a   quien era su esposa. Expresó que la entidad debió acudir ante la jurisdicción   contenciosa administrativa para dejar sin efectos dicho acto administrativo y   que hasta tanto no haya un pronunciamiento del juez competente en ese sentido,   la manifestación de la administración se presume legal.    

9. Adujo que,   contrario a lo planteado por la UGPP, la pensión gracia fue adquirida de   conformidad al ordenamiento jurídico, pues el artículo 3º de la Ley 37 de 1933   hizo extensiva dicha prestación a los docentes que hubieran completado los años   de servicios requeridos en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo,   expuso que la entidad interpretó de forma conveniente a sus intereses la   sentencia C-085 de 2002 y que desconoció lo establecido en la decisión T-411 de   2016, según la cual el tiempo laborado por docentes en establecimientos del   orden departamental, municipal o distrital es computable con el prestado en   instituciones educativas de orden nacional, “siempre y cuando dichos tiempos   se encuentren enmarcados dentro de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de   1933 (…)”.    

10. De otra   parte, respecto a la procedibilidad de la acción de tutela adujo que pese a   existir en el ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario judicial para   resolver la controversia jurídica, este no resultaba ser un medio idóneo para la   protección de los derechos en consideración a su edad, circunstancia que lo hace   sujeto de especial protección constitucional.    

11. Con   fundamento en lo expuesto, solicitó que se ampararan los derechos fundamentales   transgredidos por la UGPP, y en consecuencia, se ordene a la accionada reconocer   la sustitución de la pensión gracia causada por la señora Clara Mercedes Liñan y   pagar los montos dejados de percibir “a partir del 16 de septiembre de 2016,   el cual debe hacerse con valores indexados y actualizados conforme al IPC   debidamente certificado por el DANE”.    

Trámite   procesal    

12. El 31 de octubre de   2017, el escrito de tutela fue radicado en el Juzgado Promiscuo del Circuito de   Villanueva (La Guajira), que a través de auto adiado el 1º de noviembre de 2017   lo remitió a la Oficina judicial de Riohacha a efectos de realizar un nuevo   reparto entre los magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa   municipalidad. Lo anterior, de acuerdo a las reglas de reparto consagradas en el   Decreto 1382 de 2000.    

13. Efectuado nuevamente   el reparto, la Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Riohacha en auto del 28 de noviembre de esa calenda se   abstuvo de avocar conocimiento y devolvió el asunto a la autoridad remitente,   dado que dicho juzgado desconoció el precedente constitucional referido a las   reglas de reparto y la competencia de los jueces para conocer de las acciones de   tutela[1].    

14. En auto del 12 de   diciembre siguiente, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva avocó   conocimiento de la acción constitucional y corrió traslado a la UGPP.    

Respuesta de   la entidad demandada    

15. La UGPP   reiteró las razones expuestas en los actos administrativos a través de los   cuales no accedió a la solicitud de sustitución pensional deprecada por el   accionante, y posteriormente, aquel que desató el recurso de apelación,   documentos en los que se expresan las siguientes premisas:    

a)  Dado que el fallecimiento de la causante ocurrió el 16 de septiembre   de 2016, las normas aplicables son la Ley 797 de 2003, que modificó los   artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, los cuales señalan las reglas para la   pensión de sobreviviente.    

b)  Tras revisar la base de datos del Fondo Nacional de Prestaciones   Sociales del Magisterio -Fomag-, se determinó que la señora Clara Mercedes Liñan   tuvo vinculación de carácter nacional a partir del 03 de junio de 1977.    

c)   El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] establece que   los maestros de escuelas primarias que hayan servido en el magisterio por un   término no menor de veinte años tendrán derecho a una pensión de jubilación   vitalicia, mandato que no cumplió la señora Liñan de Lafaurie “teniendo en   cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar   tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter   Administrativo total o parcialmente”[3].    

d)  Específicamente, frente al periodo laborado por la causante    indicó que “es pertinente señalarle al peticionario que los tiempos de   servicio del causante como DOCENTE, acreditados en el Departamento de la   Guajira, no pueden computarse con los tiempos acreditados certificados con   vinculación del orden NACIONAL que van desde el 03 de junio de 1977 al 12 de   octubre de 1989, por cuanto no es posible completar tiempos prestados en la   Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación, por ser estos   incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito”.[4]    

16. Por otra   parte, afirmó que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan de   Lafaurie se hizo de manera errada, en tanto fueron computados tiempos de   servicio prestados a la Nación, circunstancia que no era permitida, razón por la   cual el accionante no puede beneficiarse de un derecho que no le asistió desde   un principio a la causante.    

Indicó que de   accederse por vía judicial a las pretensiones del actor se causaría un perjuicio   en las arcas del Estado y, en consecuencia, en la sostenibilidad financiera del   sistema. En apoyo a lo anterior, adujo que el mecanismo de tutela en el presente   caso no era procedente por cuanto: i) no se demostró una afectación al   mínimo vital: ii) se respetó el debido proceso en el trámite   administrativo; y iii) no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio   irremediable que excusara al actor de acudir a la jurisdicción ordinaria.    

Sentencias objeto de revisión    

Primera instancia    

17. En sentencia   del 16 de enero de 2018, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva declaró   improcedente el amparo solicitado. A partir de lo expuesto por la accionada   adujo que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan de Lafaurie   fue producto de una equivocación de Cajanal, por lo cual no podía considerarse   dicho error como fuente de derecho.    

Por otra parte,   expresó que aunque el accionante fuera una persona de la tercera edad, tal   circunstancia por sí sola no bastaba para acceder a la sustitución de la pensión   deprecada. Así mismo, que en el expediente no se acreditó la ocurrencia de un   perjuicio irremediable y que al tratarse de una controversia de carácter legal,   el asunto debía ser resuelto a través de la vía ordinaria.    

Impugnación    

18. El   accionante se opuso a las razones ofrecidas por el operador judicial de primera   instancia para sustentar su decisión. En su sentir, el mecanismo de tutela sí es   procedente para resolver la controversia en el caso de marras, en tanto lo que   se discute no es el derecho que le asistía a la señora Clara Mercedes Liñan de   Lafaurie sobre la pensión gracia reconocida en 1990, sino la existencia del   derecho a la sustitución pensional a favor del señor Lafuarie.    

A su juicio, si   la accionada consideraba que en su momento la prestación se reconoció sin el   lleno de los requisitos o mediante falsedad, debió acudir ante un juez   administrativo para dejar sin efectos el respectivo acto administrativo, sin que   se avizore ninguna actuación en ese sentido.    

Adujo que el   a quo incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. El primero, al   desconocer la normativa citada en el escrito de tutela, además de los   pronunciamientos constitucionales que avalaban su postura, en la medida que solo   se refirió a la normativa expuesta por la accionada, y el segundo, al pasar por   alto las pruebas allegadas con el escrito de amparo referidas a la edad y   capacidad económica de su representado.    

Con fundamento   en las anteriores razones solicitó revocar el fallo de primera instancia, y en   consecuencia, se accediera a la protección invocada.      

Segunda   instancia    

19. En   providencia del 18 de julio de 2018, la Sala Civil, Familia, Laboral del   Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha confirmó la decisión   impugnada. Encontró que no se superó el presupuesto de subsidiariedad, en tanto   la controversia jurídica requiere de mayor debate probatorio, circunstancia que   escapa al escenario de la tutela. Por otro lado, puso en entre dicho la   vulneración al mínimo vital del accionante y al no avizorar la ocurrencia de un   perjuicio irremediable adujo que el actor debía acudir a la jurisdicción   ordinaria para la resolución del caso.      

Pruebas    

20. Entre las   pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, la Sala destaca las   siguientes:    

(i)                Copia del documento de identidad del accionante[5].    

(ii)              Registro civil de defunción de la señora Clara   Mercedes Liñan de Lafaurie[6].    

(iii)           Registro civil de matrimonio entre el   accionante y la señora Clara Mercedes Liñan[7].    

(iv)           Acta de bautismo del accionante[8].    

(vi)           Declaración extraprocesal del señor Bartolomé   Muza Ramos que da cuenta de la vida en comunidad entre los señores Juan Manuel y   Clara Mercedes, desde el 15 de enero de 1966 hasta el 16 de septiembre de 2016[10].    

(vii)         Declaración extraprocesal del señor Juan Manuel   Lafaurie adiada el 1º de febrero de 2017, en la que refiere que no recibe   pensión de ningún tipo[11].    

(viii)      Copia de la Resolución n.° 009442 del 10 de   diciembre de 1990, por medio de la cual Canajal reconoce la pensión gracia a la   señora Clara Mercedes Liñan[12].    

(ix)           Petición suscrita por el accionante y dirigida   a la UGPP, a través de la cual solicita la sustitución de la pensión gracia en   calidad de cónyuge de la causante[13].    

(x)              Copia de la Resolución n.° RDP 016745 del 24 de   abril de 2017 emitida por la UGPP, a través de la cual niega la solicitud de   sustitución pensional deprecada por el señor Juan Manuel Lafaurie[14].    

(xi)           Recurso de apelación interpuesto por el   accionante contra la Resolución n.° RDP 016745 del 24 de abril de 2017 emitida   por la UGPP[15].    

(xii)         Resolución n.° RDP 029112 del 21 de julio de   2017 de la UGPP, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto   por el accionante[16].    

(xiii)      Copia del formato único para la expedición de   historia laboral, emitido por el departamento de La Guajira. Documento que   refiere que la señora Clara Mercedes Liñan de Lafaurie trabajó en la Escuela   Urbana de Niñas del municipio de Urumita (La Guajira) entre el 03 de marzo de   1961 al 1° de junio de 1977, para un total de 16 años, 2 meses y 28 días[17].    

(xiv)      Copia de la certificación adiada el 25 de   agosto de 1998 proferida por Cajanal, en la que se indica que por Resolución n.°   9442-90 se reconoció la pensión gracia a la señora Clara Mercedes Liñan[18].    

(xv)         Copia de la Resolución n.° 196 del 23 de agosto   de 1999, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del   Magisterio reconoce pensión de jubilación a la señora Clara Mercedes Liñan a   partir del 22 de julio de 1987 y por valor de $37.933[19].    

(xvi)      Copia de la constancia de orden pago de pensión   de jubilación emitida por el Fomag a favor de la señora Liñan de Lafaurie[20].    

Actuaciones   en sede de revisión    

21. Por medio de auto del 13 de noviembre de   2018, la Sala de Selección de Tutelas Número Once de la Corte Constitucional[21]  escogió para revisión el presente asunto.    

22. Mediante   auto del 12 de diciembre de 2018, el Despacho decretó algunas pruebas tendientes   a obtener una cabal compresión del caso objeto de estudio[22].    

A la   entidad accionada se le solicitó remitir copia de la resolución a través de la   cual se reconoció la pensión de jubilación a la señora Clara Mercedes Liñan de   Lafaurie e informar si tenía conocimiento de la existencia de algún trámite de   sustitución pensional.    

Al señor   Juan Manuel Lafaurie se le pidió resolver los siguientes cuestionamientos: i)  ¿cuál es la fuente de ingresos y su monto?; ii) ¿vive en un inmueble   propio o debe pagar canon de arrendamiento?, en caso de ser este último, ¿cuál   es su valor?; iii) quiénes integran su núcleo familiar y si tiene   personas a cargo; iv) ¿cuál es su estado de salud actual?; v)   ¿requiere alguna atención médica?; y vi) ¿a qué entidad promotora de   salud se encuentra afiliado?    

Se requirió   a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar (Cesar) para que   informara si registran vehículos a nombre del accionante. Así mismo, se solicitó   a la Oficina de Instrumentos Públicos de esa misma municipalidad informar si   figuraban bienes inmuebles a favor del señor Lafaurie.    

Por último,   ante el posible interés que pudiera tener en el asunto objeto de estudio, se   decidió vincular al trámite a la Fiduprevisora S.A., y al Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag-.    

23. Mediante oficio remitido vía correo   electrónico[23], la Oficina de   Instrumentos Públicos de Valledupar (Cesar) indicó que tras examinar la   información existente en los archivos magnéticos del Círculo Registral que   comprende los municipios de Copey, Bosconia, Agustín Codazzi, La Paz, Becerril,   Manaure, San Diego, advirtió que el accionante no registra bienes inscritos a su   nombre.    

24. A través de memorial recibido en la   Secretaría General de esta Corporación el 11 de enero de 2019[24],   el apoderado judicial del accionante dio respuesta a los interrogantes atrás   enunciados, comunicación de la cual se extrae lo siguiente:    

a)        La fuente de ingresos del señor Lafaurie   corresponde al valor de la pensión de jubilación otorgada por el Fomag a la   señora Clara Mercedes Liñan por el Fomag, mediante Resolución n.º 0444 del 17 de   julio de 2017, prestación adquirida en calidad de cónyuge de la causante, pagada   desde el 17 de septiembre de 2017 y que asciende al monto de un millón   setecientos ochenta y siete mil ochocientos setenta y un pesos ($1.787.871).    

b)       El inmueble en el que habita el actor en el   municipio de Urumita                   (La Guajira) es de propiedad de sus tres hijos matrimoniales, por lo que no debe   cancelar canon de arrendamiento.    

c)        El núcleo familiar del señor Lafuarie está   compuesto por 6 hijos, 3 matrimoniales y 3 extramatrimoniales. Actualmente, es   asistido por una de sus hijas, quien al no poderse emplear en labor diferente a   la atención de su padre, este cubre sus gastos de subsistencia.    

d)       El accionante presenta problema de visibilidad,   pues padece de “Glaucoma en estado crónico”. Ante lo avanzado de su edad no   puede desplazarse sin guía ni apoyo. Además, presenta dolencias derivadas de   artritis y artrosis en todas las extremidades.    

e)        El actor requiere atención médica permanente   que es garantizada por la EPS UT Red Integrada Foscal-Cub, en calidad de   pensionado por sustitución.    

25. La UGPP remitió a través de correo   electrónico[25] y por correo postal[26],   copia de los actos administrativos por los cuales: i) negó la solicitud   de sustitución de la pensión gracia (24 de abril de 2017)[27];  ii) resolvió el recurso de apelación (21 de julio de 2017)[28],   y iii) concedió la pensión gracia a la señora Clara Mercedes Liñan (10 de   diciembre de 1990)[29].    

26. Posteriormente, la entidad remitió una   nueva comunicación vía correo electrónico[30] y por correo   físico[31], mediante la cual expuso:    

a.   La señora Clara Mercedes registró los siguientes tiempos laborados:  i) Departamento de La Guajira: 03/03/1961 a 01/06/1977; y ii)   Ministerio de Educación Nacional: 03/06/1977 a 12/10/1989.    

b.  Hizo referencia a algunas constancias laborales emitidas por   representantes legales de establecimientos educativos de orden nacional sin que   se anexara comprobante de las mismas.    

c.   Al consultar en la plataforma virtual del Sistema Integral de   Información de la Protección Social -Sispro-, se constató que la causante   recibía dos mesadas pensionales, una en razón de la pensión gracia y la otra de   jubilación, reconocida esta última por el Fomag.    

d.  Adujo que al analizar el expediente pensional de la señora Clara   Mercedes Liñan, registra que su vinculación al servicio docente del orden   nacional fue a partir del 3 de junio de 1977.    

e.   Entre los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia se   destaca que dicha prestación solo es susceptible de ser reconocida a docentes   con vinculación territorial o sujetos del proceso de nacionalización (Ley 43 de   1975) que por disposición del numeral segundo del artículo 15 de la Ley 91 de   1989 se encontraran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran con   la totalidad de los requisitos a la vigencia de la mentada ley.    

f.    Con base en un pronunciamiento de esta Corporación[32]  adujo que el ordenamiento jurídico protege los derechos reconocidos, pero   siempre y cuando hayan sido adquiridos con justo título, sin fraude a la ley ni   abuso del derecho.    

g.   Reiteró el argumento que de acceder al reconocimiento de la pensión   solicitada mediante el mecanismo de tutela, se contribuiría en el   desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.    

27. El 30 de   enero de 2019 se allegó, vía correo electrónico, oficio por parte de la   Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar mediante el cual anexó   certificación que refiere que tras examinar la base de datos de los registros y   el archivo de historias de la entidad no se encontró a nombre del accionante   registro de vehículo automotor ni motocicleta[33].       

II. CONSIDERACIONES    

Competencia    

1.  Esta Sala es competente para revisar los fallos   objeto de discusión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y   241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de   1991.    

Planteamiento   del caso y problema jurídico    

2. El señor Juan   Manuel Lafuarie, quien cuenta con 94 años de edad, radicó el 21 de febrero de   2017 ante la UGPP solicitud de sustitución de pensión gracia reconocida en su   momento por Cajanal a quien en vida era su esposa. En el trámite de la   reclamación administrativa, la entidad despachó de forma desfavorable las   pretensiones del interesado al considerar que en el reconocimiento de dicha   prestación se incurrió en un yerro al valorar los requisitos para la adquisición   de la misma, y en consecuencia, determinó que no era viable la sustitución de   una prestación obtenida a través de un error que no genera derecho.    

La accionada   durante el trámite de tutela adujo que la pensión gracia fue consagrada para   docentes de orden nacional o nacionalizados que cumplieran los requisitos   legales, sin ser posible la acumulación de tiempos laborados para centros   educativos departamentales, distritales y/o municipales con aquellos prestados a   la Nación. Ante la negativa, el accionante interpuso acción de tutela al   considerar que no estaba en condiciones de afrontar un proceso ordinario. En   primera y segunda instancia se declaró la improcedencia de la acción al   estimarse que en el asunto no se advertía la ocurrencia de un perjuicio   irremediable.    

3. En vista de   lo anterior, le corresponde a la Sala de Revisión, en primer lugar, establecer   si la acción de tutela es procedente para verificar la presunta vulneración de   los derechos invocados por el actor.    

4. En caso de   superar el examen de precedibilidad, le compete a la Sala analizar si ¿la UGPP   vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo   vital y a la seguridad social, invocados por el accionante, al negar la   sustitución de la pensión gracia, reconocida por Cajanal a quien era su esposa,   con fundamento en que tal prestación se adquirió sin el cumplimiento de los   requisitos legales?    

5. Para resolver   esta cuestión, se abordarán brevemente los siguientes temas: i)   procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de   prestaciones de carácter pensional; ii) derecho a la seguridad social y   al mínimo vital; iii) naturaleza de la pensión gracia y requisitos para   su sustitución; iv) relación entre el principio de seguridad jurídica y   la presunción de legalidad de los actos administrativos; y v)   análisis del caso concreto.    

Procedencia   excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones   de carácter pensional    

6. La   Constitución Política de 1991 consagra en el artículo 86 la acción de tutela   como un mecanismo judicial que puede ser ejercido por toda persona ante   cualquier juez de la República, solicitando la protección de sus derechos   fundamentales cuando considere que son vulnerados o amenazados por acción u   omisión de una autoridad pública o un particular en los casos señalados en la   ley. Dicha disposición establece que esta acción “solo procederá cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se   utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.    

7. El legislador   constituyó la jurisdicción laboral como vía ordinaria para resolver las   controversias jurídicas que surjan en torno al reconocimiento y pago de   pensiones. En este sentido, el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de   la Seguridad Social dispone lo siguiente:    

“ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus   especialidades laboral y de seguridad social conoce de:    

(…)    

4. Las controversias relativas a la prestación de los   servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,   beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o   prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con   contratos. (…)”.    

8. Como puede   apreciarse, el ordenamiento jurídico prevé un mecanismo ordinario principal para   la resolución de disputas en el reconocimiento de pensiones, razón por la cual   la acción de tutela, por regla general, no es el mecanismo para conocer de   dichos asuntos. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que existen   situaciones que deben considerarse como excepción a la anterior regla. Por   ejemplo, a través de la sentencia T-225 de 2018 se adujo   lo siguiente:    

“En lo referente a la posibilidad de instaurar acción   de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, esta   Corporación ha dejado sentado que si bien estos asuntos deben someterse a   consideración de los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral, tal regla   puede replantearse a medida que surjan circunstancias excepcionales que ameriten   la necesidad de salvaguardar garantías iusfundamentales cuya protección resulta   impostergable.”[34]    

9. En relación   con lo anterior, la Corte en la sentencia T-471 de 2017 señaló que la   procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de   prestaciones de carácter pensional se concibe en dos situaciones: i) como   protección transitoria, mientras se define el proceso ordinario ante la   jurisdicción laboral, siempre y cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un   perjuicio irremediable; y ii) protección definitiva, cuando se comprueba   que el instrumento principal establecido por el ordenamiento jurídico para   solventar ese tipo de controversias litigiosas, se torna no idóneo ni eficaz   para la materialización de los prerrogativas conculcadas.    

10. Así mismo, la   jurisprudencia de esta Corporación ha fijado unas reglas de procedencia material   que deben verificarse en los casos en los que mediante acción de tutela se   pretende el reconocimiento de un derecho de naturaleza pensional y también sobre   cómo debe ser la actitud del juez constitucional frente a los accionantes en   situación de debilidad manifiesta. Frente a este punto valga citar lo   establecido en la sentencia T-245 de 2017:    

“3.2. Por otro lado, la Corte Constitucional ha exigido   que para la procedencia material de la acción de tutela cuando se intenta   proteger un derecho de naturaleza pensional, se deben acreditar los siguientes   elementos: ‘(i) la existencia y titularidad del derecho reclamado, (ii) un grado   importante de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del derecho   invocado y; (iii) la afectación del mínimo vital como consecuencia de la   negación del derecho prestacional’.    

3.3. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional   ha establecido que el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos   exigente, cuando la persona que reclama el amparo constitucional, es un sujeto   de especial protección constitucional o se encuentra en condiciones de debilidad   manifiesta. Para ello, es necesario examinar la situación fáctica de cada caso   en concreto, y las situaciones especiales en que se encuentre el o la   accionante. Así, cuando la acción de tutela es presentada por una persona sujeto   de especial protección constitucional, el juez debe: ‘(i) efectuar el análisis   de procedibilidad formal bajo criterios amplios o flexibles dada la tutela   reforzada que la Carta concede en favor de estos colectivos y, (ii) tomar en   cuenta que aún dentro de la categoría de personas de especial protección   constitucional existen diferencias materiales relevantes que rompen su   horizontalidad y los sitúan en disímiles posiciones de vulnerabilidad que   merecen distintos grados de protección’”[35].    

11. A partir de   los fragmentos de la normativa citada y de los apartados jurisprudenciales atrás   transcritos, es dable indicar que la acción de tutela, por regla general, es   improcedente para pretender el reconocimiento de derechos pensionales, puesto   que el legislador encargó de tal función a la jurisdicción ordinaria laboral.   Sin embargo, dicha regla admite una excepción tratándose de circunstancias en   las que la vía ordinaria se torna no idónea o ineficaz para la resolución del   asunto. En estos últimos casos el operador judicial debe analizar los requisitos   de procedibilidad de la acción de tutela teniendo en cuenta las razones por las   cuales la persona no acudió a la jurisdicción ordinaria, y en caso de   encontrarse con sujetos de especial protección constitucional o en situación de   debilidad manifiesta, realizar dicho examen de una forma menos rigurosa en   comparación con la efectuada en casos en que los accionantes no presentan tales   circunstancias.    

12. Antes de   establecer la relación que entre ambos derechos existe, se hará una concreta   aproximación conceptual a cada uno. El derecho a la seguridad social se   encuentra establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de la   siguiente forma: “La Seguridad Social es un   servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,   coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,   universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…)”.    

13. Con base en   el anterior mandato, la jurisprudencia de esta Corporación le reconoce a la   seguridad social una doble naturaleza, como servicio público a cargo del Estado   y como derecho fundamental irrenunciable. En cuanto al primer aspecto, ha   sostenido que el Estado tiene el deber de establecer las directrices para su   dirección, coordinar las entidades encargadas de su prestación, y ejercer   funciones de vigilancia y control en su ejecución[36]. Referente a   su materialización como prerrogativa fundamental, en la sentencia T-164 de 2013,   la Corte derivó tal carácter a partir de las siguientes características: “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal   en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano   en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con   el principio de universalidad”.    

Así mismo, en   sentencia T-327 de 2017 se indicó que el derecho a la seguridad jurídica se   materializa en la cobertura y protección   de las siguientes prestaciones: i) pensiones, ii) salud, iii)  riesgos profesionales y iv) servicios sociales complementarios definidas   en la ley[37].    

14. Por otra parte, el derecho al mínimo vital recibe   el carácter de prerrogativa fundamental a partir del artículo 1º de la   Constitución Política, disposición que establece como una de las características   esenciales del Estado colombiano el respeto a la dignidad humana, el cual, en   este contexto, puede interpretarse como el aseguramiento de condiciones   materiales de subsistencia que le permitan a la persona llevar a cabo un   adecuado proyecto de vida.    

Esta Corporación en decisión T-678 de 2017 expresó que   el derecho al mínimo vital “constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio   de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las   condiciones básicas de subsistencia del individuo”. Además, adujo que su   materialización se representa a través de la satisfacción de las necesidades   básicas de la persona.    

15. Establecido lo anterior, el derecho a la   seguridad social busca proteger la atención en salud de   las personas; la posibilidad de obtener determinado subsidio económico cuando no   es posible ejecutar las actividades propias del trabajo debido a situaciones de   incapacidad médica, originada ya sea por contingencias de salud de origen común   o por accidentes laborales, sean transitorias o definitivas; y a través de las   pensiones se asegura que quienes a lo largo de la vida realizaron aportes al   sistema pensional, reciban una prestación económica a partir del momento del   retiro laboral, la cual les permita sufragar las necesidades que antes eran   cubiertas a partir de la suma económica recibida como retribución de su trabajo.        

La anterior   situación permite entrever la relación que se forja entre los derechos a la   seguridad social y al mínimo vital, pues a través del primero se garantizan las   condiciones que le permiten a la persona afrontar o satisfacer sus necesidades   básicas. De ahí que quien tenga como única fuente de ingresos lo obtenido por el   pago de incapacidades médicas o de mesadas pensionales, y en caso de que en   forma injustificada sean dejadas de cancelar, vería irremediablemente afectado   su derecho al mínimo vital, pues dejaría de percibir aquello que le permite   subsistir de manera digna.      

La relación   entre los derechos a la seguridad y al mínimo vital adquiere mayor relevancia en   casos en los que están de por medio sujetos de especial protección   constitucional o aquellos que requieren de la intervención del Estado en procura   de la igualdad material consagrada en el artículo 13 de la Constitución[38].    

Aproximación a   la pensión gracia    

Evolución   legislativa    

17. Mediante la   Ley 39 de 1903 se dispuso la división de la educación pública en primaria,   secundaria, industrial y profesional. La enseñanza primaria quedó a cargo de los   departamentos, mientras que la secundaria a cargo de la Nación. Esto conllevó a   que algunos docentes tuvieran un vínculo contractual de orden territorial y   otros nacional. En consecuencia, los profesores sujetos a las entidades   territoriales terminaron recibiendo un trato salarial inferior, pues los   departamentos y municipios no contaban con la suficiencia económica esperada por   el legislador.    

18. Para remediar   esta situación, a través de la Ley 114 de 1913[40]  se creó la pensión gracia. El tenor literal de su artículo 1° es el siguiente:   “Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio   por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de   jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”[41].    

19. Sin embargo,   esta prestación sufrió diferentes cambios legales a través de los años. Por   ejemplo, mediante la Ley 116 de 1928 se amplió el rango   de beneficiarios, en tanto permitió a los empleados, profesores de las Escuelas   Normales e Inspectores de instrucción pública acceder a ella.  Posteriormente, mediante el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 37 de   1933 se extendió la pensión gracia a los maestros que hubieran completado los   años de servicio señalados por la ley en establecimientos de enseñanza   secundaria.    

20. Mediante la   Ley 43 de 1975[42] se unificó la educación   pública, en tanto se terminó con la distinción entre educación oficial y   nacional consagrada en la Ley 39 de 1903, pues la enseñanza que antes estaba a   cargo del departamento, distrito o municipio quedó a cargo de la Nación.      

21. Más adelante, la Ley 91 de 1989 creó el   Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En su artículo primero   estableció diferentes categorías de maestros dependiendo de la entidad con la   cual estuvieran vinculados, así: i) personal nacional:   docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; ii) personal   nacionalizado: docentes vinculados por nombramiento de entidades   territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa   fecha por estas mismas entidades; y iii) personal territorial:  docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir de 1º   de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo   10 de la Ley 43 de 1975.    

Por otra parte, dicha ley en el artículo 15   reguló el tema pensional para los docentes de la siguiente forma:    

Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente   Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con   posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes   disposiciones: (…)    

2.- Pensiones:    

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de   1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás   normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener   derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la   totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja   Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible   con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo   total o parcial de la Nación. (…)”    

(Resalto por fuera del texto legal)    

Sustitución pensional de la pensión   gracia    

22. La norma que regula la sustitución de la   pensión gracia es la Ley 71 de 1988[43], pues se trata   de “un derecho de   carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional   ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y   con el rango de protección constitucional. Por tanto, su reconocimiento es   directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria”[44].  Al efecto, el   artículo 3° de la citada ley expresa:    

“ARTICULO 3o. Extiéndase las previsiones sobre   sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma   vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos   menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan   económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se   establecen:    

1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera   permanente,  tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos  menores o   inválidos por mitades la sustitución de la  respectiva pensión con   derecho a acrecer cuando uno de los  dos órdenes tengan extinguido su derecho.   De igual manera respecto de los hijos entre sí.    

2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera   permanente, la  sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los    hijos menores o inválidos por partes iguales.    

3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o   compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de  la   pensión corresponderá a los padres.    

4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o   compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la  sustitución   de la pensión corresponderá a los hermanos  inválidos que dependan   económicamente del causante.” (Negrilla y resalto fuera del texto)    

23. Esta Corporación en la sentencia T-779   de 2014 analizó el caso de tres señoras, todas de   avanzada edad, que consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la   dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social ante la negativa de la   UGPP de sustituirles el derecho sobre la pensión gracia post mortem que   había sido reconocida a la hermana fallecida y que en vida era el soporte   económico del hogar.    

Más adelante, mediante sentencia T-411 de   2016, la Corte analizó un caso en que la pensión gracia había sido reconocida a   través de la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo la UGPP no   acató la sentencia al esgrimir la imposibilidad del cumplimiento al fallo   judicial.  Lo anterior motivó que la esposa del entonces demandante, en   calidad de cónyuge del causante, acudiera al mecanismo de tutela buscando el   cumplimiento de la decisión adoptada por las autoridades judiciales.    

En el trámite constitucional el juez a   quo declaró la improcedencia de la acción al considerar que no se cumplió   con el presupuesto de subsidiariedad, en tanto la accionante contaba con el   proceso ejecutivo como vía ordinaria para la reivindicación de sus derechos. En   segunda instancia se revocó la decisión y en su lugar se tuteló los derechos de   acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues consideró que   someter a la accionante a un nuevo proceso ordinario se constituía como una   vulneración a sus prerrogativas en consideración a que tal trámite ya se había   agotado ante los jueces administrativos que le otorgaron el derecho pensional.    

Esta Corporación confirmó el fallo de   segunda instancia al considerar que se estaba frente a una persona de especial   protección constitucional debido a su edad avanzada y los defectos de salud que   padecía. Así mismo, se le indicó a la accionada que en casos de indebidos   reconocimientos en las prestaciones pensionales debía acudir a la jurisdicción   administrativo para la decisión pertinente. Al respecto, la providencia en cita   refiere:    

“Así mismo, considera pertinente la Sala advertir que   en casos excepcionales de falsedad o ausencia de documentación, en los cuales   una persona obtiene indebidamente el reconocimiento y pago de una pensión   gracia, la Administración podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo, a efectos de pretender dejar sin efectos el respectivo acto   administrativo de reconocimiento y evitar que se configure un perjuicio grave al   Sistema General de la Seguridad Social.”     

24. A manera de resumen de lo expuesto en   este acápite, la pensión gracia fue creada por el legislador como prestación   destinada a equilibrar las diferencias existentes en la retribución económica   que recibían los docentes contratados por los departamentos, distritos y   municipios en comparación con la adquirida por profesores contratados por la   Nación a través del Ministerio de Educación. Sin embargo, con posteridad se   amplió el rango de beneficiarios de dicha prestación al permitirles a los   docentes nacionales acceder a la misma. Como su creación y reglamentación fue   anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y fue considerada por la   jurisprudencia de esta Corporación como una pensión especial y diferente a la   otorgada por el régimen ordinario pensional, aún se encuentra vigente para   aquellas personas que cumplan con los requisitos para su reconocimiento.    

Relación entre   el principio de seguridad jurídica y la presunción de legalidad de los actos   administrativos    

Naturaleza   y concepto del principio de seguridad jurídica    

25. La Corte, en   sentencia C-328 de 2013, indicó que la seguridad jurídica se constituye como un   principio al interior del sistema normativo. Así mismo, adujo que se materializa   como una cualidad de certeza en la aplicación del derecho, en tanto la   administración debe regir sus actuaciones conforme las ha realizado en   situaciones previas, en la medida que debe acatar el procedimiento establecido   en el ordenamiento jurídico, circunstancia que propende por crear confianza en   los asociados sobre la forma en la que serán decididas sus controversias   jurídicas. Al respecto, refiere la providencia citada:    

“Debe señalarse que el principio de la seguridad jurídica es entendido   como aquella cualidad que tiene el ordenamiento jurídico relativo a la certeza   del Derecho cuando el mismo se aplica. Es, en consecuencia, un factor razonable   de previsibilidad jurídica en tanto presupuesto y función del Estado, que genera   confianza para el administrado, quien advierte que una situación no se va a   alterar o modificar de manera súbita o repentina. Este principio sirve también   al Estado como mecanismo para limitar su actuar, al adecuarlo a través de un   funcionamiento ordenado, regulado y preestablecido, que le impide crear formas   jurídicas distintas. Lo anterior no supone la petrificación de las leyes y de   los procedimientos, pero sí asegura que de darse un cambio el mismo no sea   sorpresivo sino que permita que la evolución del ordenamiento jurídico se surta   de manera organizada y publicitada.”[45]    

Por otra parte, a   través de decisión T-502 de 2002, la Corporación estableció que la   interpretación de dicho postulado debe realizarse en relación con otros principios y derechos consagrados en   el ordenamiento jurídico, pues no se trata de una disposición que pueda   concebirse de forma aislada o independiente. A tono con la anterior idea, es   dable concebir que guarde relación con criterios de: competencia funcional;   términos de decisión o para debatir cuestiones jurídicas (perención, caducidad o   prescripción); posibilidad para ejercer derechos o instrumentos procesales; y en   general, poder prever las reglas que definen el devenir de los trámites   judiciales. En últimas, se relaciona con la posibilidad del individuo para no   ser sorprendido en situaciones en las que puedan resultar comprometidos o   afectados sus intereses. Al respecto, la decisión recién citada refiere:    

“En materia de competencias, la seguridad jurídica   opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe   certeza) las competencias de la administración, el legislador o los jueces, de   manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia.   Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución   del asunto sometido a consideración del Estado. (…)    

Al considerarse, en el ámbito de la certeza y   estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos   para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de   conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos   términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios   normativos.” [46]    

26. Tratándose de   temas de competencia, valga indicar que su cumplimiento garantiza el adecuado   equilibrio y contrapeso de la división del poder público, en tanto cada   autoridad conoce sus límites, es decir, qué puede hacer y qué no para no invadir   la órbita funcional en cabeza de otros, lo cual repercute de forma directa en   los coasociados, en tanto confían que el orden establecido de las cosas   permanezca igual conforme al ordenamiento jurídico. Por ejemplo, las personas   comprenden que determinadas decisiones le corresponden al ejecutivo o la   administración, pero que en caso de presentarse controversias o choque de   intereses un tercero neutral será el encargado de tomar una decisión que   resuelva la disputa.    

Como se   estableció, este principio representa una garantía de certeza tanto para la   administración como para las personas, pues ambas reconocen y están en capacidad   de prever hasta dónde puede llegar la otra, sin salirse del margen de la   legalidad. El anterior control o límite impuesto tanto a las autoridades como a   los particulares constituye un presupuesto que posibilita la vigencia de un   orden justo, una de las finalidades que legitiman la existencia del Estado,   según el artículo 2º de la Constitución. La anterior idea fue desarrollada por   este Tribunal a través de la sentencia SU-014 de 2001[47] en la que se expresó que:   “la seguridad jurídica que sirve de sustento para   lograr un orden justo no puede ser el resultado de un proceso en el cual se   viole, en los términos arriba indicados, el debido proceso”.    

Presunción   de legalidad de los actos administrativos    

27. Las   autoridades estatales se comunican a través de actos administrativos, los cuales   para su formación requieren el cumplimiento de ciertos requisitos. Así mismo,   para que presenten efectos jurídicos vinculantes se requiere la satisfacción de   determinadas pautas (competencia, publicidad, entre otras).    

Una de las reglas   establecidas por el ordenamiento jurídico es que dichos actos se presumen   legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria por las autoridades   competentes para ello, función que le fue otorgada por el legislador a los   jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa. En relación con la   concepción básica del acto administrativo como manifestación Estatal, resulta   muy ilustrativo el siguiente pronunciamiento de esta Corporación:    

“El acto administrativo definido como la manifestación   de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya   sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en   contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden   jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.    

Como expresión del poder estatal y como garantía para   los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto   administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional   sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de   legalidad,  fundamento de las actuaciones administrativas, a través del   cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la   administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el Constituyente   y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición,   pues se presume su legalidad”[48].    

28. Ahora bien,   el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo -CPACA- hace alusión a la presunción de legalidad en los   siguientes términos: “Los actos administrativos se presumen legales   mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto   se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida   cautelar”. (Resalto fuera del texto).    

Esta   determinación del legislador es razonable en el sentido de brindar certeza y   estabilidad en el tráfico de relaciones jurídicas que emprende la administración   con los administrados. Por un lado, la autoridad que los emite comprende que los   actos a través de los cuales se manifiesta, una vez hayan cobrado ejecutoria,   tienen efectos jurídicos, luego, deben ser acatados hasta tanto no sea declarada   una situación contraria. Por el otro, el conglomerado social puede estar seguro   de que las relaciones que se hayan consolidado serán respetadas, y por tanto,   cumplirán sus efectos sin que de manera arbitraria e intempestiva dejen de ser   reconocidos sin ningún tipo de aviso previo o de contar al menos con la   posibilidad de oponerse a dicha situación.    

29. Lo anterior   no significa que una vez en firme los actos de la administración no puedan   posteriormente ser revocados o anulados, pues el ordenamiento jurídico consagra   un trámite específico para tal propósito. En este sentido, dependiendo de las   pretensiones y de quién sea el solicitante, se podrá hablar por un lado de la   revocatoria directa y por otro del ejercicio de los medios de control. Sobre   este tema, resulta pertinente citar la obra del profesor Libardo Rodríguez,   quien sobre la revocatoria directa y el control judicial refiere lo siguiente:    

“Dentro del contexto de la desaparición de los efectos   de los actos administrativos, la revocatoria directa consiste en   que la administración hace desaparecer de la vida jurídica los actos que ella   misma ha expedido anteriormente, lo cual se conoce en algunos ordenamientos como   el retiro de los actos administrativos. Es decir, se trata de un mecanismo de   extinción del acto administrativo y de sus efectos que opera por voluntad de la   propia administración.    

Esta figura debe distinguirse, por una parte, de la   anulación,  que es la desaparición o extinción del acto por decisión de autoridad   jurisdiccional. Por otra parte, la revocación directa propiamente dicha debe   diferenciarse de los recursos administrativos, los cuales también permiten   ‘revocar’ o hacer desaparecer los actos por decisión de la misma administración,   pero dicha ‘revocación’ o desaparición se produce solo en virtud de recursos   contra actos individuales y cuando ellos apenas han sido expedidos, sin que se   encuentren aun ejecutoriados, es decir, en firme. Por el contrario, la figura de   la revocatoria directa se presenta por fuera de los términos propios de la vía   administrativa e independientemente de ella, sea porque para el caso no haya   recursos administrativos o porque habiéndolos, no se hizo uso de ellos”[49] (Negrilla y resalto por fuera del texto   original).    

De ahí que la   revocatoria directa sea ejercida por la misma autoridad que profirió el acto   administrativo para lo cual deberá acatar determinadas reglas previstas en la   Ley 1437 de 2011[50], es decir, el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre los   artículos 93 a 97. En cuanto al control que sobre los actos de la administración   ejerce la jurisdicción, tal labor le fue encargada a los jueces administrativos,   y dado el tema de estudio en este acápite, el mecanismo para llevar a cabo tal   fin será el ejercido a través del medio de control de nulidad consagrado en el   artículo 137 de la ley atrás mentada.    

“Como expresión del poder estatal y como garantía para   los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto   administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional   sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de   legalidad,  fundamento de las actuaciones administrativas, a través del   cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la   administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el Constituyente   y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición,   pues se presume su legalidad.     

Presunción de legalidad que encuentra su contrapeso    en el control que sobre él puede efectuar la jurisdicción. Así, la confrontación   del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su   correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como por los   sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano   diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y   la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con   efectos vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción,   permite apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto   administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que   permiten declarar la nulidad del acto y,  cuando a ello es procedente,   ordenar el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados   con su expedición.”[51]    

31. El   ordenamiento jurídico establece causales taxativas que habilitan que la   autoridad administrativa busque su revocatoria de forma directa. Estas se   encuentran consagradas en el artículo 93 del CPACA: i) cuando sea   manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; ii) cuando   no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; y                iii)  cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.    

Sin embargo, el   artículo 97 de esta misma codificación establece un trato diferente para los   actos de contenido particular y concreto, es decir, aquellos que crean,   modifican o extinguen una relación jurídica sobre un asociado, pues en estos   casos la administración deberá contar con su aprobación, y de no ser posible   deberá acudir ante una autoridad judicial a través de una demanda de nulidad. El   tenor literal de la norma en cita consagra:    

“ARTCULO   97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto   administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación   jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual   categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y   escrito del respectivo titular.    

Si el   titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es   contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo.    

Si la   Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos   lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al   juez su suspensión provisional.    

PARÁGRAFO. En el   trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y   defensa.”  (Resalto por fuera del texto   legal).    

Sobre este tema,   la obra doctrinaria atrás aludida refiere lo siguiente:    

“En la actualidad, el artículo 97 del CPACA señala que, salvo las   excepciones contenidas en normas especiales, cuando un acto administrativo,   tanto expreso como ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de   carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no   podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del   respectivo titular. La redacción de la norma vigente permite concluir que se   consagra el principio de inmutabilidad de los actos administrativos favorables   de manera más amplia y clara que en el Código Contencioso Administrativo de   1984, pues no se reprodujeron las excepciones a dicho principio, de tal manera   que las únicas son las de las normas especiales.    

En este sentido, la citada norma es clara en señalar que si el titular   niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la   Constitución o a la Ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, en ejercicio de la llamada acción de lesividad.  En este caso, si la administración considera que el acto ocurrió por medios   ilegales o fraudulentos, lo demandará sin acudir al procedimiento previo de   conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”[52].  (Resalto por fuera del   texto original).    

32. A   tono con lo precedente, esta Corte mediante sentencia T-121 de 2016 abordó el   tema de la acción de lesividad como mecanismo que le permite a la administración   demandar sus propios actos cuando no es posible llevar a cabo la revocatoria   directa. Refiere la providencia citada:    

“2.5.1. La acción de lesividad es aquella que tiene la   administración para demandar sus propios actos, evento que se presenta,   principalmente, cuando este no puede revocarse directamente de conformidad con   lo dispuesto en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo. Con la acción de lesividad es la administración   la demandante y la que pone en funcionamiento la jurisdicción contencioso   administrativa contra el destinatario o beneficiario del acto expedido por ella   misma -demandado-, para así obtener su nulidad y, en consecuencia, obtener el   restablecimiento del derecho.”(…)    

“2.5.3. La doctrina y la jurisprudencia definen la   acción de lesividad, como ‘una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en   manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus   propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza   ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su   convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio   al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e   intereses colectivos’”[53]    

Como   atrás se indicó, la acción de lesividad se entiende ejercida cuando la   administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma   profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del   acto atacado. Para tal finalidad la entidad cuenta con el medio de control  de   nulidad[54].    

33. Por otra   parte, el respeto a las normas procesales, como manifestación del principio de   seguridad jurídica y del principio de legalidad que rige a la administración en   su actuación, se relaciona de forma directa con el derecho fundamental al debido   proceso administrativo, contenido en el artículo 29 Constitucional, norma que   consagra que tal prerrogativa se aplicará “a toda clase de actuaciones   judiciales y administrativas”.    

El derecho   fundamental al debido proceso administrativo fue definido por esta   Corporación en la sentencia T-010 de 2017 como el “conjunto   complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado   en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad   administrativa”. En relación con este tema valga   citar la sentencia SU-429 de 1998:    

“Para que la protección del debido proceso sea   efectiva, es necesario que las pautas procesales estén previamente definidas por   el legislador, pues, de lo contrario, la función jurisdiccional quedaría sujeta   a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la función de solucionar los   conflictos de los asociados y de resolver sobre la interdependencia de sus   derechos. La previa definición legal de los procedimientos que constituyen el   debido proceso ha sido llamada por la Carta Fundamental como “formas propia   de cada juicio”, y constituye la garantía de referencia con que cuentan las   personas para determinar en qué momentos la conducta de los jueces o de la   administración, se sale ilegítimamente de los cauces de la legalidad. (Resalto y negrilla fuera del texto).    

34. A   manera de colofón de lo expuesto, la administración cuenta con la oportunidad de   anular sus propias manifestaciones cuando considere que adolecen de alguna de   las causales expuestas en el artículo 93 del CPACA. Sin embargo, esta facultad   no es omnímoda, ni está librada al solo parecer de la administración, pues   tratándose de situaciones reconocidas en medio de relaciones jurídicas   particulares y concretas (circunstancia regulada en el artículo 97 de esa misma   codificación), la administración debe contar con la aprobación de la persona a   la que se dirigió la entidad en esa oportunidad, y cuando esto no es posible   debe solicitar la anulación del acto ante un juez de la jurisdicción contencioso   administrativa.    

En   relación con esto, cuando se trate la anulación de ese tipo de actos   administrativos, el legislador exoneró a la administración de agotar el   procedimiento previo de la conciliación, cuando se considere que el acto ocurrió   por medios ilegales o fraudulentos, además lo facultó para solicitar al juez   competente la suspensión provisional de sus efectos.    

Al   encargar de tal decisión a una autoridad judicial se respeta la división del   poder público, característica esencial del Estado de Derecho. Así mismo, la   administración no queda con poderes desbordados en desmedro de los asociados, ni   mucho menos estos librados a su arbitrio. Por otra parte, que los actos   administrativos se presuman legales hasta tanto no sean declarados de forma   contraria, ya sea por la autoridad que los profirió o por el operador judicial   competente, es una manifestación del principio de seguridad jurídica, pues las   personas confían que la situación jurídica que les fue definida no va a cambiar   de manera arbitraria y sorpresiva.    

Caso concreto    

Breve   presentación del asunto    

35. El señor Juan   Manuel Lafaurie, quien cuenta con 94 años de edad y sufre de problemas de visión   y de movilidad, interpuso acción de tutela contra la UGPP, al considerar que   esta vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la   seguridad social y a la vida en condiciones dignas al negar la sustitución de la   pensión gracia, reconocida a favor de su esposa Clara Mercedes Liñan de   Lafaurie.    

La accionada   fundamentó su decisión en el hecho de que dicha prestación, reconocida por   Cajanal mediante acto administrativo del 10 de diciembre de 1990, incurrió en   visos de ilegalidad, toda vez que, presuntamente, en la valoración del   cumplimiento de requisitos la entidad incurrió en un error al acumular   diferentes tiempos de servicios prestados en establecimientos educativos de   orden oficial y otros de orden nacional, circunstancia que no era permitida.    

El accionante se   opuso al actuar de la accionada, en tanto adujo que esta omitió acudir ante la   jurisdicción contenciosa administrativa, como autoridad competente para anular   los efectos de un acto de la administración.    

Los jueces de   instancia declararon la improcedencia de la acción de tutela al considerar que   no se cumplió con el requisito de subsidiariedad que rige dicho mecanismo, toda   vez que el actor podía acudir a la jurisdicción ordinaria, además que no se   acreditó un perjuicio irremediable y dada la complejidad de la controversia   debía ser resuelta por su juez natural.    

Por otra parte, a   partir de las pruebas decretadas en sede de revisión, esta Corporación comprobó   que el accionante no figura con bienes inmuebles ni vehículos automotores   inscritos a su nombre, y mediante Resolución n.º 0444   del 17 de julio de 2017 le fue reconocida pensión de jubilación como cónyuge de   la causante Clara Mercedes Liñan, prestación por valor de un millón setecientos   ochenta y siete mil ochocientos setenta y un pesos ($1.787.871), y pagada a   partir del mes de septiembre de ese mismo año.    

Sobre el estado   de salud del actor se estableció que presenta problemas de visión al padecer de   un “Glaucoma en estado crónico”[55] y   problemas de desplazamiento al requerir de un guía permanente debido a sus   dolencias de artrosis y artritis. Así mismo, una de sus hijas es quien lo asiste   en sus cuidados.    

Análisis de los   requisitos de procedencia de la acción de tutela    

36. Como   cuestión previa antes de abordar el tema de fondo en el caso objeto de estudio,   la Sala analizará el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la   acción de tutela. Para ello, de forma concreta se establecerá si se cumplen las   siguientes exigencias: i) legitimación por activa y pasiva; ii)  inmediatez; y iii) subsidiariedad.    

Legitimación por activa y por pasiva    

37. Sobre este   tema, el primer inciso del artículo 86 Superior expresa que “toda persona   tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,   mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien   actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales   fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por   la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Por otra parte,   el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 refiere que “la acción de tutela   podrá ser ejercida…por cualquier persona…quien actuará por sí misma o   a través de representante” (Negrilla por fuera del texto original).    

De las normas   citadas se desprende que cualquier persona que considere que sus derechos   fundamentales son vulnerados o puestos bajo amenaza podrá interponer acción de   tutela, por sí misma o a través de agente oficioso, representante legal o   judicial, cuando lo primero no sea posible. La legitimación por activa en   el mecanismo de amparo exige que quien lo ejerza sea el titular de los derechos   conculcados o mediante un tercero que actúe a su nombre debidamente acreditado   para tal fin. La legitimación por pasiva hace alusión a la autoridad o el   particular contra quien se dirige la acción de tutela, en tanto se considera que   es efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza de la   prerrogativa constitucional.    

Aplicando lo anterior al caso objeto de   estudio, se encuentra acreditada la legitimación por activa, pues el señor Juan   Manuel Lafaurie interpuso la acción de amparo a través de representante judicial   con poder debidamente otorgado[56], al considerar   vulnerados sus derechos fundamentales como cónyuge de la causante en el trámite   de sustitución de la pensión gracia.    

Por otro lado, la acción fue interpuesta   contra la UGPP, y durante el trámite de revisión esta Corporación vinculó a la sociedad Fiduprevisora S.A., y al Fondo Nacional de   Prestaciones Sociales del Magisterio. La Corte encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva   respecto de UGPP, pues es la entidad llamada a responder por la vulneración   alegada. En efecto, de hallarse demostrada la violación de los derechos   fundamentales, deberá ser ella la que asuma las actuaciones tendientes a su   respectiva reivindicación. A juicio de la Sala, el análisis de vulneración de   derechos recae directamente sobre la UGPP, pues fue esta entidad la que decidió   no acceder a la sustitución pensional deprecada por el actor.    

En vista de lo anterior, se desvinculará al Fondo   Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A.    

Inmediatez    

38. El artículo   86 de la Constitución Política establece que cualquier persona podrá interponer   acción de tutela “en todo momento”, al considerar vulnerados sus derechos   fundamentales, expresión que es reiterada por el Decreto 2591 de 1991 en el   artículo 1°. Sin embargo, pese a la informalidad que caracteriza a dicho   mecanismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su   interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno y justo[57], contado a   partir del momento en que ocurre la situación transgresora o que amenaza los   derechos fundamentales de la persona.    

Al aplicar el   anterior criterio al caso objeto de análisis, el accionante ha realizado las   siguientes acciones tendientes al reconocimiento del derecho que ahora solicita   ante la jurisdicción constitucional:    

–        La señora Clara Mercedes Liñan de Lafuarie   falleció el 16 de septiembre de 2016.    

–        Cuatro meses después, el actor radicó la   solicitud de sustitución de pensión gracia, esto es, el 21 de febrero de 2017.    

–        Ante la decisión de la UGPP de no acceder a lo   deprecado mediante Resolución del 24 de abril de 2017 interpuso recurso de   apelación en el término legal.    

–        Finalmente, se interpuso la acción de tutela el   31 de octubre de 2017.    

Las anteriores   actuaciones demuestran que el accionante ha actuado de forma diligente a la hora   de buscar el reconocimiento de sus derechos. Desde el momento en que la entidad   accionada resolvió el recurso de apelación y el momento de interposición de la   acción de amparo transcurrieron poco más de tres meses, término que esta Sala   considera razonable.    

Subsidiariedad    

39. Este   presupuesto demanda que la persona antes de acudir al mecanismo de tutela haya   desplegado todas las herramientas e instrumentos establecidos en el ordenamiento   legal para la resolución de la controversia jurídica. Sin embargo, esta regla   presenta dos excepciones: i) cuando se pretende el amparo constitucional   de forma transitoria mientras la jurisdicción ordinaria resuelve el asunto,   siempre y cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable;   y ii) cuando se acredite que la vía ordinaria para resolver el asunto no   resulta idónea o eficaz para la protección de los derechos fundamentales.    

El juez   constitucional tiene el deber de analizar con juicio el cumplimiento de los   requisitos de procedibilidad del mecanismo de amparo antes de adoptar cualquier   orden judicial en sede de tutela. El operador judicial debe ser más cuidadoso en   casos en los que pueda acaecer un perjuicio irremediable o que se esté frente a   sujetos en condiciones de vulnerabilidad o que sean merecedores de especial   protección constitucional antes de declarar la improcedencia. La Corte ha   establecido que en ciertos casos, dadas las particularidades de vulnerabilidad   de la persona que interpone el mecanismo de amparo, se justifica que el análisis   de procedencia sea más flexible[58].     

40. De los   documentos y afirmaciones que obran en el expediente se tiene que el actor agotó   la reclamación administrativa, incluida la interposición de los recursos de ley   en las decisiones adversas a sus intereses. Empero, no acudió ante la   jurisdicción laboral de forma previa, pues adujo que dicha vía no se tornaba   idónea ni eficaz para la protección de sus derechos, ya que, dada su avanzada   edad y su estado de salud, someterlo a esperar las resultas de un procedimiento   ordinario representaba para él una carga muy gravosa. Los jueces de instancia   declararon la improcedencia de la acción al argumentar que no se advertía la   ocurrencia de un perjuicio irremediable y que la edad del accionante no era un   factor determinante para el no agotamiento de la vía ordinaria.    

41. La Sala   considera que en esta oportunidad no se ve afectado el derecho al mínimo vital   invocado por el actor, en tanto fue este quien informó que desde el mes de   septiembre de 2017 recibe la suma de $1.787.871 en razón a la pensión de   jubilación que le fue sustituida en calidad de cónyuge de la causante Clara   Mercedes Liñan. Además, que el inmueble en el que habitaba es propiedad de sus   hijos, por lo cual no tiene que pagar arrendamiento[59].    

Sin embargo,   existen dos circunstancias que para esta Corporación resultan relevantes: i)   por un lado, la edad del accionante. Está acreditado a partir de la copia del   documento de identidad[60] y del acta de ceremonia   de bautizo[61], documentos anexos al   escrito de tutela, que este nació el 24 de noviembre de 1924, por lo cual cuenta   con 94 años cumplidos; y ii) las dificultades que presenta en su estado   de salud, pues padece de problemas de visibilidad, de desplazamiento y dolencias   a causa de su enfermedad de artritis y artrosis.      

Por otro lado, y   continuando con la idea anterior, debe recordarse que este Tribunal   Constitucional, en sentencia T-047 de 2015, expresó  que ante sujetos que   requieren especial protección constitucional, el examen de procedencia del   mecanismo de tutela se flexibiliza. Luego, los dos factores recién mencionados,   avanzada edad y estado de salud, permiten considerar al accionante como sujeto   de especial protección ante la situación de debilidad manifiesta que presenta.   Esta premisa legitima que la Sala considere que el accionante no se encuentra en   condiciones para esperar la resolución de su caso al interior de un proceso   ordinario, por lo cual el trámite principal establecido por el legislador   resulta ineficaz, situación que amerita que la protección judicial que se adopte   en el trámite de tutela sea de manera definitiva.    

En consecuencia,   se tiene por superado el principio de subsidiariedad, y en general el de   procedibilidad de la acción de tutela.    

42. Una vez   agotado el anterior análisis se continuará con la solución del problema jurídico   planteado por la Sala.    

Análisis   de fondo a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso   administrativo y a la seguridad social    

43. La UGPP negó   la sustitución de la pensión gracia deprecada por el señor Juan Manuel Lafaurie   por dos razones: i) adujo que Cajanal incurrió en un error en la   valoración del cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación,   pues realizó una indebida acumulación de tiempos laborados en instituciones   educativas, unas a cargo de entidades territoriales y otras de la Nación; y   ii)  “el caso objeto de estudio se trata de un error de la administración el cual   NO GENERA DERECHO, por tanto no puede pretender la (sic) accionante seguir   beneficiándose de un derecho que LA CAUSANTE no poseía y afectando con ello la   sostenibilidad del sistema pensional”[62].    

44. Desde ahora   debe indicar la Sala que la accionada se extralimitó en sus funciones, en tanto   lo que debía analizar era el cumplimiento de los requisitos del señor Lafuarie   para la sustitución pensional y no, al menos en esa oportunidad, indagar sobre   la legalidad en el reconocimiento originario de la pensión gracia reconocida a   la señora Clara Mercedes Liñan de Lafaurie. Dicha actuación vulneró los derechos   fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social, y el   principio de seguridad jurídica en cabeza del accionante.    

45. Al respecto,   recuérdese que una de las principales características del Estado de Derecho es   el respeto a los procedimientos y la competencia funcional asignada por la ley a   las autoridades. De esta forma se asegura el principio de la seguridad jurídica   o garantía de certeza, tanto para la administración como para los coasociados en   el sentido que ambas están en capacidad de prever el margen de movilidad de la   otra, esto con el fin de librar cualquier viso de arbitrariedad o abuso del   poder.    

46. La entidad   consideró que en el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan de   Lafaurie se incurrió en un yerro jurídico que desembocó en el reconocimiento de   la prestación, por lo cual, al concebirse como un error en derecho no era   procedente continuar con sus efectos accediendo a la sustitución deprecada por   el actor. En consecuencia, al negar la sustitución pensional por las razones   invocadas, de forma indirecta suspendió los efectos jurídicos del acto   administrativo que en su momento la reconoció. La Sala considera que la entidad   accionada desconoció el trámite que para tal fin consagró el ordenamiento   jurídico tratándose de un acto administrativo de contenido particular y   concreto, toda vez que debió acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa   para que la autoridad judicial competente declarara la nulidad del acto;   mientras tanto, el acto administrativo que reconoce la prestación pensional goza   de presunción de legalidad.    

Para esta   Corporación, la actuación de la entidad accionada vulneró el derecho fundamental   al debido proceso administrativo del actor, pues al negar la sustitución   pensional a partir de consideraciones referidas a que el acto administrativo que   reconoció la prestación incurrió en vicios jurídicos, dicha determinación se   extrajo “ilegítimamente de los causes de la legalidad”[63].    

47. En   consecuencia, al asignarse la UGPP una función que no le correspondía por ley,   como lo fue analizar la legalidad de la resolución emitida por Cajanal, no hizo   cosa distinta a imponer su voluntad y arbitrio sobre el accionante, toda vez que   de manera deliberada omitió activar y esperar el resultado de la vía ordinaria   establecida por el legislador para anular actos administrativos de carácter   particular y concreto. Situación que pasó de soslayo las “formas propias del   juicio” como componente del derecho fundamental del debido proceso.    

49. Al respecto,   en las premisas normativas de esta decisión se estableció que el compendio   normativo que consagra quiénes son beneficiarios para la sustitución de la   pensión gracia es la Ley 71 de 1988, la cual en su artículo 3º consagra:    

ARTICULO 3o. Extiéndase las previsiones sobre   sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en forma   vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los hijos   menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan   económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se   establecen:    

1. El cónyuge sobreviviente o compañero o   compañera permanente,  tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos    menores o inválidos por mitades la sustitución de la  respectiva pensión   con derecho a acrecer cuando uno de los  dos órdenes tengan extinguido su   derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí.    

2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera   permanente, la  sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los    hijos menores o inválidos por partes iguales.    

3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o   compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de  la   pensión corresponderá a los padres.    

4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o   compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la  sustitución   de la pensión corresponderá a los hermanos  inválidos que dependan   económicamente del causante.    

La norma   claramente establece que el cónyuge sobreviviente tiene derecho a la sustitución   pensional de forma compartida con los hijos menores o incapaces. Así las cosas,   en el proceso de tutela se acreditó, mediante el registro civil de matrimonio[64], que el señor Juan Manuel   Lafaurie y la señora Clara Mercedes Liñan contrajeron nupcias el 15 de enero de   1966, vínculo que perduró hasta el día de fallecimiento de esta última. De este   hecho dan cuenta las declaraciones extra juicio rendidas por Carlos Manuel   Farfán y Bartolomé Muza Ramos, quienes los días 15 de noviembre de 2016 y 31 de   enero de 2017, respectivamente, dieron fe de lo siguiente:    

“manifiesto que conozco de vista, trato y comunicación   desde hace muchos años al señor JUAN MANUEL LAFAURIE (…) y por este   conocimiento se y me consta  que convivio (sic) en unión matrimonial bajo   el mismo techo y en forma constante y permanente con la señora CLARA MERCEDES   LIÑAN DE LAFAURIE (Q.E.P.D.) (…) desde el día 15 de enero del año 1966 hasta   el 16 de septiembre del año 2016 fecha de su fallecimiento, y de cuya unión se   procrearon tres (3) hijos de nombres (…) que todos los hijos antes mencionados   son mayores de edad.”[65]    

Las anteriores   versiones más el dicho del accionante de que sus tres hijos matrimoniales son   mayores de edad y que no reúnen los requisitos para ser beneficiarios, permiten   concluir que es aquel quien debe acceder en un cien por ciento sobre el derecho   pensional, prerrogativa que tendrá vigencia hasta que una autoridad competente   establezca lo contrario.    

50. El   razonamiento precedente demuestra que el actor, al momento de solicitar la   sustitución de la prestación pensional, reunía los requisitos legales para   acceder a ella, sin embargo la entidad accionada desconoció esta situación, y en   cambio adujo razones diversas al lleno de los parámetros establecidos en la Ley   71 de 1988 vulnerando así su derecho a la seguridad social.    

51. Con   fundamento en estas razones, la Sala Octava de Revisión de la Corte   Constitucional revocará las sentencias de primera y segunda instancia,   proferidas el 16 de enero de 2018 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de   Villanueva (La Guajira), y el 18 de julio de 2018 por la Sala de Decisión Civil,   Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha,   respectivamente, a través de las cuales se declaró la improcedencia del amparo   solicitado dentro de la acción de tutela formulada por el señor Juan Manuel   Lafaurie contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de  la Protección Social -UGPP-. En su lugar,   se concederá la protección de los derechos fundamentales del accionante al   debido proceso administrativo y a la seguridad social.    

Así mismo, con   el propósito de conjurar los efectos jurídicos adversos al actor derivados de la   actuación de la accionada, se ordenará dejar sin efectos tanto la Resolución RDP   016745 expedida el 24 de abril de 2017 por la UGPP, mediante la cual se negó el   reconocimiento y pago de la sustitución pensional reclamada por el ciudadano   Juan Manuel Lafuarie, también la Resolución RDP 029 del 21 de julio de 2017 de   esa misma entidad, que confirmó lo decidido en el primer acto administrativo.    

52. En   consecuencia, se le ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que, en el   término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta   providencia, adelante los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de   la sustitución de la pensión gracia de la señora Clara Mercedes Liñan en favor   del señor Juan Manuel Lafaurie, trámite que deberá ser efectivo a más tardar   dentro de los quince (15) días calendario siguientes al conocimiento de esta   sentencia. La entidad deberá pagar retroactivamente las mesadas pensionales a   que haya lugar por dicho concepto desde el día 16 de septiembre de 2017, fecha   de fallecimiento de la señora Clara Mercedes Liñan de Lafuarie, en lo que no   esté prescrito.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,    

Primero: REVOCAR las   sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 16 de enero de 2018 por   el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira), y el 18 de julio   de 2018 por la Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior   del Distrito Judicial de Riohacha, respectivamente, a través de las cuales se   declaró la improcedencia del amparo solicitado dentro de la acción de tutela   formulada por el señor Juan Manuel Lafaurie contra la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de  la   Protección Social -UGPP-. En su lugar, CONCEDER la protección de los   derechos fundamentales del accionante al debido proceso administrativo y a la   seguridad social.    

Segundo:   DEJAR SIN EFECTOS tanto la Resolución RDP 016745   expedida el 24 de abril de 2017 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social           -UGPP-, que negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional reclamada   por el ciudadano Juan Manuel Lafuarie, como la Resolución RDP 029 del 21 de   julio de 2017 de esa misma entidad, que confirmó lo decidido en el primer acto   administrativo. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva   de esta decisión.    

Tercero:   ORDENAR  a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y   Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a   la notificación de esta providencia, adelante los trámites necesarios para el   reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia de la señora Clara   Mercedes Liñan en favor del señor Juan Manuel Lafaurie, trámite que deberá ser   efectivo a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes al   conocimiento de esta sentencia. La entidad deberá pagar retroactivamente las   mesadas pensionales a que haya lugar por dicho concepto desde el día 16 de   septiembre de 2017, fecha de fallecimiento de la señora Clara Mercedes Liñan de   Lafuarie, en lo que no esté prescrito.    

                   

Cuarto: DESVINCULAR del presente trámite de   tutela al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del   Magisterio -Fomag-, y a la Fiduprevisora S.A.    

Quinto:   LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones   de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA T-136/19    

ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-La UGPP actuó de conformidad con la facultad oficiosa del artículo 19   de la ley 797 de 2003, para verificar el cumplimiento de los requisitos para   acceder a la sustitución pensional (Salvamento de voto)    

Expediente: T-7.041.590    

Accionante: Juan Manuel Lafaurie    

Accionada: Unidad Administrativa Especial de Gestión   Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)    

Magistrado ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Con mi acostumbrado respeto por las   decisiones de la Sala Octava de Revisión de la Corte, suscribo salvamento de   voto en relación con la sentencia de la referencia, la cual resolvió: (i)   revocar los fallos de instancia, (ii) conceder la protección de los   derechos fundamentales del accionante, (iii) dejar sin efectos las   resoluciones RDP 016745 y 029 de 2017 de la UGPP, que negaron el reconocimiento   y pago de la sustitución pensional, (iv) ordenar a la UGPP adelantar los   trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la sustitución de la   pensión gracia al accionante y (v) desvincular del trámite al Fondo   Nacional de Prestaciones Sociales y a Fiduprevisora S.A. No comparto la decisión   mayoritaria, pues considero que, en virtud del artículo 19 de la Ley 797 de   2003, la UGPP es competente para verificar que las prestaciones económicas ya   reconocidas hayan cumplido los requisitos para su otorgamiento. Esta facultad   incluye la verificación de los requisitos para acceder a una pensión, cuando se   solicita la sustitución pensional.    

En el caso sub examine, la UGPP negó   la sustitución pensional a Juan Manuel Lafaurie, por medio de la Resolución   016745 del 24 de abril de 2017, pues la causante no cumplía con los requisitos   dispuestos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia. En mi   concepto, la UGPP actuó de conformidad con la facultad oficiosa que le confiere   el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 para verificar el cumplimiento de los   requisitos para acceder a las pensiones, dado que: (i) valoró los   elementos fácticos y normativos disponibles[66], (ii) motivó debidamente el acto administrativo que negó la   sustitución pensional y el que resolvió la apelación presentada por el   accionante[67], y (iii) explicó cuál era el tipo de vinculación que había   tenido la titular del derecho pensional, para efectos de definir la negativa de   la sustitución de la pensión gracia. En consecuencia, la UGPP ejerció sus   competencias de forma razonable y diligente, cumplió con la carga argumentativa   mínima y resolvió los recursos presentados por el accionante, por lo que no se   avizora violación alguna a los derechos invocados como vulnerados.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1]  Cuaderno de primera instancia, folio 58. El Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Riohacha citó el Auto 198 de 2009 de la Corte Constitucional.    

[2]  Ley 114 de 1913 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de   Escuela”.    

[3]  Cuaderno de primera instancia, folio 74.    

[4]  Cuaderno de primera instancia, folio 74.    

[5]  Cuaderno de primera instancia, folio 12.    

[6]  Cuaderno de primera instancia, folio 15.    

[7]  Cuaderno de primera instancia, folio 16.    

[8]  Cuaderno de primera instancia, folio 17.    

[9]  Cuaderno de primera instancia, folio   18.    

[10]  Cuaderno de primera instancia, folio   19.    

[11]  Cuaderno de primera instancia, folio   20.    

[12]  Cuaderno de primera instancia, folios, 21 a 24.    

[13]  Cuaderno de primera instancia, folios   25 a 28 vuelto.    

[14]  Cuaderno de primera instancia, folios 30 a 34.    

[15]  Cuaderno de primera instancia, folios 35 a 41.    

[16]  Cuaderno de primera instancia, folios 43 a 44.    

[17]  Cuaderno de primera instancia, folio 45 y 46.    

[18]  Cuaderno de primera instancia, folio   51.    

[19]  Cuaderno de primera instancia, folios   47 a 49.    

[20]  Cuaderno de primera instancia, folio   50.    

[21]  Conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alejandro Linares   Cantillo. Cfr. folio 16 del cuaderno de la Corte.    

[22]  Cuaderno de la Corte, folios 19 a 23.    

[23]  Cuaderno de la Corte, folios 32 y 33.    

[24]  Cuaderno de la Corte, folios 36 a 43.    

[25]  Cuaderno de la Corte, folios 44 a 60.    

[26]   Cuaderno de la Corte, folios 61 a 78.    

[27]  Cuaderno de la Corte, folios 53 a 57.    

[28]  Cuaderno de la Corte, folios 57 vuelto a 58 vuelto ibidem.    

[29]  Cuaderno de la Corte, folios 59 a 60 ibidem.    

[30]  Comunicación adiada el 17 de enero de   2019, Cfr. Cuaderno de la Corte folios 78 a 84.    

[31]  Comunicación adiada el 16 de enero de   2019, Cfr. Cuaderno de la Corte folios 84 a 88 vuelto.    

[32]  Sentencia C-258 de 2013.    

[33]  Cuaderno de la Corte, folios 111, 112 y 112 vuelto.    

[34]  Sentencia T-225 de 2018.    

[36]  Sentencia T-164 de 2013.    

[37]  Sentencia T-327 de 2017.    

[38]  Sentencia T-086 de 2018.    

[39]  Sentencia C-479 de 1998.    

[40]  Ley 114 de 1913 “Que crea pensiones de   jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.    

[41]  La Ley 114 de 1913 en el artículo 4° consagró los requisitos   que debía acreditar la persona, además de los veinte años de servicios, para   acceder a la pensión:    

“ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el   interesado compruebe:    

1. Que   en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.    

2. Que   carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.   (Derogado por la Ley 45 de 1931).    

3. Que   no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter   nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un   Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas   por la Nación o por un Departamento.    

4. Que   observe buena conducta.    

5. Que   si es mujer, está soltera o viuda. (Derogado   artículo 8 Ley 45 de 1931).    

6. Que   ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra   causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.”    

[42]  Ley 43 de 1975 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria   que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de   Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías”.    

[43]  Ley 71 de 1988 “Por la cual se expiden normas sobre   pensiones y se dictan otras disposiciones”.    

[44]  Sentencia T-779 de 2014.    

[45] Sentencia C-328 de 2013.    

[46]  Sentencia T- 502 de 2002.    

[47]  La sentencia SU-014 de 2001 reiteró y desarrolló lo expuesto por la Corte   Constitucional a través de la decisión C-543 de 1992.    

[48]  Sentencia C-1436 de 2000.    

[49]  Rodríguez Rodríguez, Libardo. “Derecho administrativo   general y colombiano”. Editorial Temis. Décima   novena edición, 2015, página 451.    

[50]  Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

[51]  Sentencia C-1436 de 2000.    

[52]  Derecho administrativo general y colombiano. Libardo Rodríguez   Rodríguez. Editorial Temis. Décima novena edición, 2015, página 454    

[53]  Sentencia T-121 de 2016.    

[54]  ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por   medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos   de carácter general.    

Procederá cuando hayan   sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin   competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de   audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las   atribuciones propias de quien los profirió.    

También puede pedirse que   se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de   certificación y registro.    

Excepcionalmente podrá   pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los   siguientes casos:    

1. Cuando con la demanda   no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el   restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de   un tercero.    

2. Cuando se trate de   recuperar bienes de uso público.    

4. Cuando la ley lo   consagre expresamente.    

PARÁGRAFO. Si de la   demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un   derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.    

[55] Cuaderno de la Corte,   folio 37.    

[56] El escrito de poder   especial obra a folio 1 del Cuaderno de primera instancia.    

[57]  Sentencias T-834 de 2005 y T-887 de 2009.    

[58]  Sentencia T-087 de 2018.    

[59]  Cuaderno de la Corte, folio 36.    

[60]  Cuaderno de la Corte, folio 12.    

[61]  Cuaderno de la Corte, folio 17.    

[62]  Cuaderno de primera instancia, folio 79.    

[63] Sentencia T-010 de 2010.    

[64]  Cuaderno de primera instancia, folio 16.    

[65] Cuaderno de primera   instancia, folios 18 y 19.    

[66] Cno. principal, fls.43 a   51.    

[67] Cno. de revisión, fls. 69   a 77.