C-055-25

  C-055-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-055/25    

     

DECISION  INHIBITORIA-No  constituye cosa juzgada    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de  requisitos de claridad, certeza y especificidad en los cargos    

     

    

CORTE  CONSTITUCIONAL    

Sala  Plena    

     

SENTENCIA  C-055 DE 2025    

     

Referencia: Expediente  D-15690    

     

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra  el artículo 218 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,  “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un  nuevo país’”    

     

Demandante:    

Wadys Tejada Flórez    

     

Magistrado ponente:    

Vladimir Fernández Andrade    

     

Bogotá,  D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025).    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias  constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241,  numeral 4, de la Constitución Política, y en el Decreto 2067 de 1991, profiere  la siguiente sentencia.    

     

Síntesis: La  Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda de  inconstitucionalidad promovida contra el enunciado “A falta de cónyuge o  compañera o compañero permanente y de hijos” contenido en el literal h) del  artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley  1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018  ‘Todos por un nuevo país’”. Según se alegó en la demanda, el aparte acusado  desconoce, por un lado, el mandato constitucional de protección a la familia  –consagrado en los artículos 42 de la Constitución y 16.3 de la DUDH, 23.1 del  PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH– y, por otro, el derecho a la  seguridad social – previsto en los artículos 48 superior y 9 del PIDESC–,  debido a que no permite que los progenitores del afiliado cotizante al régimen  contributivo del sistema de salud que carezcan de pensión y dependan  económicamente de este sean incluidos dentro de su núcleo familiar como  beneficiarios, si esta calidad la ostentan el/la cónyuge o compañero/a  permanente y los hijos.    

     

Al emprender un nuevo análisis en torno a  la aptitud sustantiva de la demanda como cuestión preliminar, tomando en cuenta  para el efecto las diferentes posturas expuestas en las intervenciones  allegadas durante el término de fijación en lista, la Sala Plena concluyó que  las acusaciones no satisficieron la carga argumentativa mínima que deben reunir  los cargos de inconstitucionalidad para poder llevar a cabo un estudio de  mérito.    

     

En ese sentido, la Corte consideró que el primer  cargo de la demanda, relativo al desconocimiento del mandato constitucional de  protección a la familia (artículos 42 C.P. y 16.3 de la DUDH, 23.1 del PIDCP,  10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH), no cumplió el requisito de claridad, por  cuanto los planteamientos del actor resultan ambiguos en tanto aluden  simultáneamente a una posible afectación del principio de igualdad (artículo 13  C.P.), no obstante lo cual desatiende el deber de estructurar sus reparos  conforme a la carga argumentativa cualificada que exigen las censuras  orientadas a demostrar un trato diferenciado injustificado.    

     

De igual modo, la Sala evidenció que el  segundo cargo formulado por el demandante, fundado en la presunta violación del  derecho a la seguridad social (artículos 48 superior y 9 del PIDESC), tampoco  acreditó los presupuestos mínimos para ser examinado, toda vez que, por una  parte, adolece de falta de certeza, en tanto la censura parte de una  interpretación subjetiva y asistemática que no toma en cuenta el contexto  normativo en que se inserta la disposición acusada y el alcance que  consecuentemente se extrae de su texto, y por otra parte, incurre en ausencia  de especificidad, por cuanto reitera de manera general los mismos reproches sin  justificar en qué consiste en concreto la oposición entre el enunciado legal  impugnado y el mandato superior invocado como parámetro.    

     

Debido a lo anterior, y en atención a la  naturaleza de este mecanismo de control, la Corte decidió inhibirse de proferir  una decisión de fondo en relación con los dos cargos de inconstitucionalidad  propuestos en la demanda.    

     

Tabla de  contenido:    

     

I. ANTECEDENTES    

     

A.    Hechos    

B.    Norma demandada    

C.    Pretensión y cargos    

D.    Intervenciones    

E.    Concepto de la Procuradora General de la Nación    

     

II.    CONSIDERACIONES    

     

B.    Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda    

     

III.   DECISIÓN    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

A.      Hechos    

     

1.                  El 11 de enero de 2024, el ciudadano Wadys Tejada Flórez,  en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de  la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 218 (parcial) de la  Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo  2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

     

2.                  Mediante auto del 1° de marzo de 2024 se admitió la demanda  en relación con la presunta violación del mandato de protección integral a la  familia, de acuerdo con los artículos 42 de la Constitución, 16.3 de la DUDH,  23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH, así como por la presunta  violación del derecho a la seguridad social, al tenor de los artículos 48 de la  Constitución y 9 del PIDESC.    

     

3.                  En la misma providencia admisoria, se dispuso (i) correr  traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera  el concepto a su cargo (artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991); (ii) fijar en  lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (ibidem);  (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, a los  Ministerios de Salud y Protección Social, Hacienda y Crédito Público, Justicia  y del Derecho, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Administradora de  los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES– (artículo  11 del Decreto Ley 2067 de 1991), así como a la Agencia de Defensa Jurídica del  Estado (esta última en virtud del Decreto 1069 de 2015), para que, si lo  estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual  declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado; e  (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones, autoridades y  universidades[1], con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia  objeto de controversia (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991).    

     

4.                  Adicionalmente, se ordenó oficiar a los Secretarios  Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que  remitieran a esta Corporación los antecedentes relacionados con el trámite de  aprobación de la Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de  Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.    

     

5.                  Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la  Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre  la demanda de la referencia.    

     

B.      Norma demandada    

     

6.                  Se transcribe a continuación la disposición acusada,  resaltando en subrayas y negrillas el aparte objeto de censura:    

     

«LEY  1753 DE 2015    

(junio  9)    

Diario  Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015    

     

Por  la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018    

“Todos  por un nuevo país”.    

     

     

EL  CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

     

DECRETA:    

     

[…]    

     

ARTÍCULO  218. COMPOSICIÓN DEL NÚCLEO FAMILIAR PARA EL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL. Modifíquese el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, el cual  quedará así:    

     

“Artículo  163. Beneficiarios del régimen contributivo de salud. El núcleo familiar  del afiliado cotizante, estará constituido por:    

     

a) El  cónyuge.    

     

b) A  falta de cónyuge la compañera o compañero permanente.    

c) Los  hijos hasta que cumplan los veinticinco (25) años de edad que dependen  económicamente del afiliado.    

     

d) Los  hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen  económicamente del afiliado.    

     

e) Los  hijos del cónyuge o compañero permanente del afiliado que se encuentren en las  situaciones definidas en los numerales e) <sic c)> y d) del presente  artículo.    

     

f) Los  hijos de beneficiarios y hasta que dichos beneficiarios conserven su condición.    

     

g) Las  personas identificadas en los literales e) <sic c)>, d) y e) del presente  artículo que están a cargo del afiliado familiar hasta el tercer grado de  consanguinidad como consecuencia del fallecimiento o la ausencia de sus padres  o la pérdida de la patria potestad por parte de los mismos.    

     

h) A  falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos, los padres del afiliado que no estén pensionados y  dependan económicamente de este.    

     

i) Los  menores entregados en custodia legal por la autoridad competente.    

     

PARÁGRAFO  1o. Se entiende que existe dependencia económica cuando una persona recibe de  otra los medios necesarios para su subsistencia. En el caso de los hijos entre  los 18 y 25 años se presumirá su incapacidad económica sino se encuentran  cotizando directamente como dependientes o independientes.    

     

PARÁGRAFO  2o. Con el fin de garantizar la debida identificación de los recién nacidos, la  Superintendencia de Notariado y Registro y las notarías implementarán medidas  que permitan la expedición del registro civil de nacimiento en la institución  prestadora de servicios de salud, (IPS) que atienda el parto.    

     

La  Registraduría Nacional del Estado Civil, la Superintendencia de Notariado y  Registro y las notarías suministrarán la información y las bases de datos que  administren, con la oportunidad que las requieran el Ministerio de Salud y  Protección Social para su procesamiento e integración con el Sistema de  información del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.»    

     

C.      Pretensión y cargos    

     

7.                  El  demandante solicita que se declare la inexequibilidad del  enunciado “A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos”  contenido en el literal h) del artículo 218 de la Ley 1753 de 2015, que  modificó el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, porque, en su opinión, infringe  los artículos 42 y 48 de la Constitución, 16.3 de la Declaración Universal de  los Derechos Humanos (DUDH), 23.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y  Políticos (PIDCP), 9 y 10.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,  Sociales y Culturales (PIDESC), y 17.1 de la Convención Americana sobre  Derechos Humanos (CADH).    

     

8.                  El  concepto de la violación lo hace consistir en dos cargos de  inconstitucionalidad que, a continuación, se sintetizan.    

     

9.                  Primer cargo:  Desconocimiento del mandato constitucional de protección a la familia.  El promotor de la acción sostiene que, de acuerdo con el artículo 42 de la  Constitución, el Estado y la sociedad deben garantizar la protección integral  de la familia, obligación que está también consagrada en los artículos 16.3 de  la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH, las cuales –indica–  son normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad y, por  tanto, tienen fuerza vinculante en el derecho interno.    

     

10.              Expone  que, en desarrollo de los citados preceptos, la Corte Constitucional ha  señalado que la familia es la institución fundamental de la organización social  y, en cuanto tal, merece la protección tanto del Estado como de la sociedad  conforme al principio de solidaridad, al tiempo que ha reconocido que se trata  de un concepto que no es estático. En ese sentido, resalta que, de acuerdo con  la jurisprudencia constitucional, se debe entender como familia “aquella  comunidad de personas emparentadas entre sí por vínculos naturales o jurídicos,  que funda su existencia en el amor, el respeto y la solidaridad, y que se  caracteriza por la unidad de vida o de destino que liga íntimamente a sus  integrantes más próximos”[2],  así como también se ha indicado que “el concepto de familia es dinámico y, por  tanto, debe guardar correspondencia con la constante evolución e interacción de  las relaciones humanas, razón por la cual no es posible fijar su alcance a  partir de una concepción meramente formal, sino atendiendo a criterios  objetivos y sustanciales surgidos de las diversas maneras que tienen las  personas de relacionarse y de la solidez y fortaleza de los vínculos que puedan  surgir entre ellos”[3].    

     

11.              A  partir de lo anterior, el actor afirma que el enunciado legal acusado es contrario  a la obligación del Estado y la sociedad de proteger a la familia, por cuanto  al establecer cómo está constituido el núcleo familiar del afiliado cotizante  al régimen contributivo de salud, impide que los padres que no estén  pensionados y dependan económicamente del mismo puedan ser tenidos como  beneficiarios suyos, en el caso de que el/la cónyuge o compañera o compañero  permanente y los hijos ostenten tal calidad de beneficiarios.    

     

12.              En  ese sentido, manifiesta que la norma crea una tensión entre el cónyuge o  compañera o compañero permanente y los hijos del afiliado cotizante versus  sus padres que no estén pensionados y dependan de él económicamente, con lo  cual, en lugar de conceder una protección integral a todos los miembros de la  familia, la legislación es excluyente, permite una protección parcial y provoca  un déficit de amparo constitucional, puesto que “ubica en un segundo plano la  protección de los padres del afiliado cotizante que no estén pensionados y  dependan económicamente de este privilegiando la protección al cónyuge o  compañera o compañero permanente e hijos”[4].  Por esa vía, censura que la disposición parcialmente acusada “nunca permite la  protección completa a todo [el] núcleo familiar [del afiliado cotizante]  compuesto por su cónyuge o compañera o compañero permanente, hijos y sus padres  que no estén pensionados y dependan económicamente de este”[5].    

     

13.              Segundo cargo:  Vulneración del derecho a la seguridad social.  El demandante señala que el artículo 48 de la Carta Política, así como el artículo  9 del PIDESC, contemplan el derecho irrenunciable de toda persona a la  seguridad social, en el marco del cual “el Estado tiene la obligación de  garantizar el acceso integral mediante el ofrecimiento de amplias coberturas  con el propósito que se adapten a las diferentes situaciones de las personas y  para que no se conviertan en obstáculos que impida el acceso a la seguridad  social”[6].    

     

14.              Agrega  que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el concepto de seguridad  social “se refiere a aquellas medidas destinadas a garantizar el bienestar de  la población mediante la protección de necesidades socialmente reconocidas”[7]. Asimismo,  explica que la Corte lo ha reconocido como un derecho fundamental autónomo,  pero ligado a la dignidad, la vida, la igualdad y el mínimo vital, y ha  precisado que el Estado, la familia y la sociedad deben “ayudar solidariamente  en la búsqueda de un cubrimiento universal, no sólo como una ampliación de los  beneficiarios del servicio, sino como el entendimiento de que forma parte de los  deberes constitucionales de las personas contribuir en esa búsqueda  (solidaridad) y, finalmente, (ii) que se propenda porque (sic) todos los  habitantes del país disfruten de dicha seguridad social. Lo anterior, en el  entendido de que el objetivo es ampliar la cobertura y no restringirla”[8]. De  igual forma, resalta que, según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y  Culturales, “[e]l derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y  mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin  discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la  falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,  maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos  excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular  para los hijos y los familiares a cargo”[9].    

     

15.              Con  base en ello, argumenta que la disposición impugnada contraría el derecho a la  seguridad en la medida en que “restringe las coberturas de acceso a la seguridad  social al condicionar la constitución del núcleo familiar del afiliado  cotizante a su cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos y solo a  falta de estos, podrá el afiliado cotizante conformar el núcleo familiar con  sus padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este”[10].    

     

16.              Al  respecto, aduce que “la norma demanda divide el núcleo familiar del afiliado  cotizante entre cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos, por un  lado, y los padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este,  por el otro lado, en vez de permitir la disposición legal que todo el núcleo  familiar goce de protección al derecho fundamental a la seguridad social”[11]. En  consecuencia, cuestiona que el acceso a la seguridad social solo esté  garantizada a los padres que no estén pensionados y dependan económicamente del  afiliado a condición de que no existan cónyuge, compañera/o e hijos, por lo que  alega que “la disposición legal al permitir la protección parcial causa la  desintegración del núcleo familiar del afiliado cotizante dejando por fuera de  la protección del derecho fundamental a la seguridad social a sus padres que no  estén pensionados y dependan económicamente de este, cuando el afiliado  cotizante tiene a cargo la protección de su cónyuge o compañera o compañero  permanente e hijos”[12].    

     

D.      Intervenciones    

     

17.              Durante  el trámite se recibieron oportunamente diez escritos de intervención[13]. Los  argumentos que sustentan el sentido de las diferentes solicitudes se resumen a  continuación.    

18.              Solicitudes de inhibición[14].  Se esgrimió que la Corte debe declararse inhibida porque los cargos no atienden  los  requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y  suficiencia. Se resaltó que en la Sentencia C-188 de 2019 esta Corporación decidió  inhibirse por ineptitud sustantiva frente a otra demanda de  inconstitucionalidad dirigida contra la misma disposición ahora acusada en la  que se alegó la vulneración de los artículos 13 y 47 de la Carta y que, aunque  los reproches en aquella ocasión se basaron en normas constitucionales  diferentes, “la sustentación de los mismos coincide en parte con los argumentos  formulados en la presente demanda”[15].    

     

19.              En  cuanto a la falta de claridad, se adujo que los planteamientos de la demanda  “no permiten entender en qué sentido la expresión demandada infringe los  artículos 42 y 48 de la Constitución y los instrumentos internacionales  presuntamente trasgredidos”[16],  toda vez que “no sigue un hilo conductor comprensible entre los reproches  formulados y la sustentación de los mismos”[17].    

     

20.              Lo  anterior, porque “el actor asemeja el concepto de familia propuesto por la  Constitución y la jurisprudencia, con el concepto núcleo familiar del  afiliado cotizante al que hace referencia la norma acusada, el cual fue  diseñado como una clasificación administrativa para determinar los  beneficiarios de una persona en el régimen contributivo del Sistema General de  Seguridad Social en Salud”[18]  (resaltado original del texto). Además, aunque el demandante señala la  existencia de un trato diferencial injustificado que apuntaría a la presunta  violación el artículo 13 superior, esta norma no fue invocada como parámetro de  validez. A su vez, se indicó que la exposición del actor respecto al cargo  sobre vulneración del derecho a la seguridad social se limita a cuestionar que  la norma acusada divide el núcleo familiar del afiliado cotizante, por lo cual,  en lugar de fundar una censura concreta en el artículo 48 constitucional, termina  replicando sus reparos con base en el artículo 42 ejusdem.    

     

21.              Respecto  de la falta de certeza, se señaló que el demandante “extrae de la expresión  acusada consecuencias que no se desprenden de ésta desde un punto de vista  objetivo. En particular, no es cierto que la norma demandada desconozca la  protección integral de la familia excluyendo a los padres del afiliado  cotizante que dependan económicamente de él (primer cargo) y, en consecuencia,  restrinja el acceso a la seguridad social, lo que en su criterio, deriva en la  renuncia de dichos padres al acceso a la salud (segundo cargo)”[19].    

     

22.              En  ese sentido, se afirmó que las premisas de las que parte el actor para alegar  el desconocimiento del mandato de protección integral a la familia son falsas y  parten de una lectura descontextualizada, pues hace caso omiso de que el  sistema de seguridad social en salud cuenta con un régimen contributivo y un  régimen subsidiado, siendo este último el medio por el cual el Estado garantiza  el acceso al derecho a la salud en el evento en el que los padres del afiliado  cotizante no estén incluidos como beneficiarios del aquel.    

     

23.              En  referencia a la falta de especificidad, se anotó que las censuras “no explican  concretamente de qué manera la expresión impugnada es incompatible con los mandatos  constitucionales contenidos en los artículos 42 y 48, así como con los  instrumentos internacionales”[20].    

     

24.              Así,  se sostuvo que el primer cargo parece estar relacionado con la violación del  artículo 13 de la Carta, pero no satisface la carga argumentativa que exige la  jurisprudencia constitucional respecto de este tipo de reproches. En la misma  dirección, se adujo que en este cargo el promotor de la acción “sólo mencionó y  no desarrolló la tesis conforme a la cual existe una tensión [entre, por un  lado, el cónyuge o compañera o compañera permanente e hijos y, por el otro, los  padres que no están pensionados y dependen económicamente del afiliado], que  conduce a considerar a los padres –en las condiciones mencionadas– como sujetos  de segundo plano”[21],  de modo que no sólo se presenta una afirmación genérica y abstracta, sino que  se alude a un posible trato diferencial que debió analizarse a partir del  artículo 13 superior y con la observancia de la respectiva carga argumentativa  cualificada. Por otra parte, frente al segundo cargo se señaló que el actor no  explica de manera concreta la incompatibilidad del enunciado acusado con el  artículo 48 C.P., habida cuenta de que –como se indicó en precedencia– el  Estado garantiza el derecho a la seguridad social a toda la población.    

     

25.              En  relación con la falta de pertinencia, se subrayó que la sustentación presentada  por el actor en cuanto a la supuesta violación de los artículos 42 y 48 constitucionales  e instrumentos internacionales se basa en argumentos de inconveniencia que  parte de su particular interpretación.    

     

26.              Ello,  debido a que “[e]n primer lugar, el actor señala que la norma acusada excluye a  los padres del afiliado cotizante lo que crearía una tensión que atenta contra  el núcleo familiar. Y, en segundo lugar, porque en su criterio la expresión  demandada contempla una renuncia al derecho fundamental a la salud por parte de  los padres del afiliado cotizante que dependan económicamente de éste. En esa  medida, resulta claro concluir que la sustentación de los cargos parte de  cuestionamientos de inconveniencia, y no de argumentos de constitucionalidad”[22].    

     

27.              Finalmente,  se concluyó que el incumplimiento de los requisitos anotados “inevitablemente  conlleva al incumplimiento del requisito de suficiencia. Esto, porque la  sustentación de los cargos es insuficiente para desvirtuar la presunción de  constitucionalidad de la norma demandada”[23].    

     

28.              Solicitudes de estarse a lo resuelto[24].  En concreto, se solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia  C-1032 de 2006 en lo relacionado con el cargo de vulneración del derecho a la  seguridad social. Al respecto, se argumentó que en la mencionada providencia ya  se concluyó que el enunciado legal acusado no viola el artículo 48 superior,  por lo cual se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.    

     

29.              Lo  anterior –se resaltó–, toda vez que en aquella oportunidad, si bien se planteó  que la norma acusada vulneraba el preámbulo y los artículos 11, 13, 46, 48 y 49  de la Constitución, ello se presentó bajo la misma acusación acerca de la  afectación del acceso a la seguridad social de los padres del afiliado al hacer  depender su cobertura de si sus hijos no tenían cónyuge, compañero o compañera  permanente e hijos, y frente a ello la Corte determinó que, si bien la norma  establece una limitación en cuanto a quiénes pueden ser considerados  integrantes del grupo familiar del afiliado cotizante, dicho condicionamiento  no vulneraba ninguno de los artículos constitucionales invocados. En ese  sentido, puntualmente frente al artículo 48 C.P. la Corte señaló que (i) la  norma responde al margen de configuración del Legislador, en tanto dicho  precepto superior prevé que la seguridad social es un servicio público que se  presta en los términos que establezca la ley; (ii) la seguridad social es un  servicio que implica importantes costos financieros que obligan a considerar la  eficiencia del sistema y su continuidad, por lo que consagrar determinados  derechos, beneficios y/o servicios a favor de ciertos a grupos humanos, con la  consiguiente exclusión o condicionamiento de estos mismos derechos frente a  otras personas, no resulta en modo alguno cuestionable; (iii) la norma acusada  no tiene un contenido prohibitivo que prive absolutamente del acceso a salud,  pues las normas reglamentarias de la Ley 100 de 1993 ofrecen otras opciones de  protección en salud a los padres que, por efecto de la condición aquí  discutida, queden sin derecho a ser automáticamente incluidos dentro del grupo  familiar de sus hijos afiliados, como sucede con el aporte adicional que  permite la inclusión voluntaria en el grupo familiar del afiliado de ciertos  parientes del afiliado hasta el tercer grado de consanguinidad que dependan  económicamente de él.    

     

30.              En  vista de lo anterior, se afirmó que se presenta una cosa juzgada material, pues  la Corte ya se pronunció de fondo sobre el mismo contenido normativo y a partir  del mismo cuestionamiento que hoy se formula en relación con la vulneración de  la seguridad social, aunado a que el demandante no cumplió con la carga de  desarrollar argumentos relativos a acreditar las excepciones establecidas para  la reapertura de un debate constitucional, a saber: (i) modificación del  parámetro de control, (ii) cambio en la significación material de la  Constitución y (iii) variación del contexto normativo del objeto de control.    

     

31.              Por  otra parte, también se alegó que “[e]l cargo por vulneración a la protección  integral de la familia, a primera vista, parece nuevo, pero analizado en detalle  descansa en la supuesta desigualdad entre los miembros de la familia”[25]. En ese  sentido, se señaló que, puesto que el cargo por infracción a la igualdad sí fue  objeto de examen en la Sentencia C-1032 de 2006, podría estarse en presencia  del fenómeno de cosa juzgada material.    

     

32.              Solicitudes de exequibilidad[26].  En defensa de la validez constitucional del enunciado legal demandado se  precisó, inicialmente, que “las normas vinculadas al estudio de  constitucionalidad deben ser la Ley 1753 de 2015 artículo 218, Decreto 2353 de  2015 artículo 21 y el Decreto 780 de 2016 artículo 2.1.3.6 sobre la composición  del núcleo familiar en calidad de beneficiarios de los sistemas de salud”[27].    

33.              De  manera reiterada, se enfatizó que el Legislador goza de amplia libertad para regular  lo relativo a la seguridad social, de conformidad con el artículo 48 superior.  Lo anterior comprende la definición de beneficiarios, alcance y coberturas,  entre otros aspectos estructurales. No obstante –se subrayó–, esta facultad se  encuentra sujeta a los principios constitucionales y a los derechos  fundamentales.    

     

34.              En  cuanto a los cargos, se advirtió que la norma cuestionada no desconoce la  protección que le asiste a la familia, en tanto la regulación de beneficiarios  “obedece a las posibilidades fácticas y jurídicas con  que cuenta el país, sin que pueda evidenciarse que la distinción obedece a  criterios sospechosos, discriminatorios o contraríe directamente el texto  superior”[28].    

     

35.              Además, se anotó que esta disposición  reconoce a los padres no pensionados y con dependencia económica como posibles  beneficiarios, seguidos de otros miembros de la familia como abuelos, hermanos,  tíos, primos y sobrinos. Así, no solo ampara la “nuclear sino también la  familia ensamblada y otros tipos”[29].  Esta cobertura demuestra un compromiso por parte del Congreso y del Gobierno  por actualizar la normatividad en la materia y armonizarla con la noción  vigente de familia[30].    

     

36.              Se  resaltó también que la noción de familia no se altera con la norma acusada, en  tanto no afecta su conformación o unidad[31],  y que las prelaciones no suponen una desprotección para la familia, sino una  forma ordenada de distribuir la asignación de derechos  y beneficios[32].    

     

37.              A  su vez, se indicó que la demanda se equivoca al asimilar los conceptos de familia  y núcleo familiar, habida cuenta de que “la clasificación contenida en  el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 218 de la Ley  1753 de 2015, no busca enlistar, de manera exhaustiva, quienes integran la  familia en Colombia. En su lugar, la norma demandada busca establecer aquellas  personas que podrán ser consideradas beneficiarias de aquel que realiza una  cotización en salud, y, para esto, el Legislador empleó la expresión ‘núcleo  familiar’”[33].    

     

38.              Asimismo,  los intervinientes que abogan por la declaratoria de exequibilidad argumentaron  que la norma acusada es razonable. De ahí que no pueda predicarse una  inconstitucionalidad manifiesta, o un desconocimiento de los artículos 42 y 48  de la Carta o de obligaciones internacionales. En este punto, se resaltó que  “persigue un fin legítimo dentro del Sistema General de Seguridad Social en  Salud, a saber: la sostenibilidad y estabilidad financiera del mismo, a la vez  que es proporcionada, en la medida que el Estado ofrece garantías de acceso al  servicio de seguridad social para toda la población y, por tanto, los sujetos  presuntamente excluidos no están en situación de desprotección, toda  vez que el Sistema cuenta con varias formas de proteger a dicha población (…)”[34].    

     

39.              Sobre  el particular, varios intervinientes explicaron que los padres del cotizante  pueden acudir a otras alternativas de vinculación, las cuales protegen a la  familia de manera integral y se ajustan a los principios de sostenibilidad y  universalidad. Por ejemplo: (i) inscribirse en el núcleo familiar cuando ambos  cónyuges, compañeros o compañeras permanentes tengan la calidad de cotizantes[35]; (ii) acudir  a la figura de afiliado adicional[36];  (ii) si carecen de ingresos, acceder al régimen subsidiado luego de su  caracterización como personas pobres o vulnerables mediante la encuesta Sisbén[37], y (iv) en  ausencia de esta caracterización, afiliarse al régimen subsidiado mediante el  pago de la contribución solidaria[38].    

     

40.              Sumado  a lo anterior, se propusieron las siguientes alternativas: (i)  traslado de beneficiarios: “ambos cónyuges son cotizantes, uno de ellos afilia  a los hijos como beneficiarios, liberando así el cupo para que el otro cónyuge  pueda afiliar a sus padres en forma directa (Decreto 2353/15 Art. 37)”[39],  y (ii) afiliación concurrente: “el cotizante efectúa aportes iguales o  superiores al 150% del valor total de las UPC de todo en núcleo familiar, podrá  afiliar en forma concurrente a los hijos, cónyuge y sus padres dependientes  (Decreto 047/00 art. 1)”[40].  Aunado a ello, se señaló que “a través del Decreto 064 de 2020 modificado por  el Decreto 616 de 2022 (…), [se creó] la modalidad de afiliación de oficio a  cargo de la Entidad Territorial (Municipio o Distrito) o el prestador de  servicio, para que dichas entidades puedan efectuar el proceso de afiliación, ya  sea en el régimen contributivo o subsidiado”[41].    

     

41.              Por  otro lado, se argumentó que la expresión “a falta de” tiene por objeto  racionalizar el funcionamiento del sistema. En efecto, tal condicionante se  encuentra en otras disposiciones “como los artículos  47 y 74 (pensión de sobrevivientes) y 244 (SOAT) de la Ley 100 de 1993, entre  otras. Igual ocurre, por ejemplo, respecto de los órdenes sucesorales  establecidos en los artículos 1047 y siguientes del Código Civil, sin que ello  haya sido interpretado, hasta la fecha, como un desconocimiento del derecho a  la familia”[42].    

     

42.              Paralelamente,  se destacó que la Sentencia C-1032 de 2006 declaró exequible el artículo 163 de  la Ley 100 de 1993, cuya redacción es similar a la del precepto acusado, en  razón de que “para la Corte Constitucional el solo hecho de que la ley consagre  determinados derechos, beneficios y/o servicios a favor de ciertos grupos  humanos, con el consiguiente condicionamiento de estos mismos derechos frente a  otras personas, no resulta en modo alguno cuestionable a la luz del artículo 48  de la Constitución Política”[43].    

     

43.              Cabe  añadir que el Ministerio de Salud y Protección  Social se refirió a las objeciones gubernamentales formuladas respecto del  Proyecto de Ley No. 076 de 2022 Cámara, 312 de 2023 Senado. Esta iniciativa  tiene por objeto incluir como potenciales beneficiarios a los padres y a los  abuelos que no estén pensionados y dependan económicamente del afiliado  cotizante, mediante una modificación del artículo 163 de la Ley 100 de 1993. Para  ilustrar este punto, la entidad aludió al concepto técnico elaborado por el  Viceministerio de Protección Social, en el cual se indica que el proyecto  normativo “es inconveniente, pues su, aprobación podría ocasionar dificultades  e incertidumbres en la inversión de recursos del Sistema General de Seguridad  Social en Salud”[44],  toda vez que no incluye un análisis de impacto fiscal. Esto, pese a que “es  indispensable que el proyecto de ley considere la compatibilidad del mismo con  el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para garantizar una implementación adecuada”[45].  De igual forma, se expuso que la iniciativa es inconstitucional debido a que  desconoce el principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el artículo 334  superior.    

     

44.              Solicitudes de exequibilidad condicionada[46].  Por un lado, se solicitó “declarar la exequibilidad condicionada de la  disposición demandada en el entendido de que la disposición es constitucional  siempre y cuando garantice la posibilidad de que los padres/madres en  imposibilidad de cotizar puedan ser beneficiarios del régimen contributivo en  salud independientemente de si el cotizante tiene cónyuge, compañero permanente  o hijos como beneficiarios sin que esto implique disminución de derechos para  ninguno de los miembros del núcleo familiar del cotizante”[47].    

45.              En  sustento de la pertinencia de que se introduzca el citado condicionamiento, se  señaló que el Legislador creó una tensión excluyente entre los individuos del  núcleo familiar sin justificar, al menos formalmente en el marco del trámite  legislativo, la prelación que tienen unos respecto de otros para el acceso a la  seguridad social en salud, generando un déficit en la protección y relegando a  los padres del afiliado a un segundo plano. Esto –se adujo– constituye per  se “una falencia que tiene un impacto constitucional relevante desde la  óptica de la protección de la familia y el acceso universal a la seguridad  social [a lo que se suma] el vínculo que tiene un individuo con sus padres,  aunque este tenga hijos y cónyuge o compañera/o permanente”[48], toda vez  que, de acuerdo con el artículo 251 del Código Civil, “aunque el hijo se  encuentre emancipado tiene la obligación de cuidado y auxilio frente a los  padres”[49],  tal como lo relievó la Corte en las sentencias C-451 de 2016 y T-127 de 2015.  En tal sentido, “la exclusión acusada vulnera la constitución en lo relacionado  con la solidaridad, la vida digna y la seguridad social y también los derechos  fundamentales de una población que necesita la solidaridad de sus hijos”[50].    

     

46.              En  adición a lo anterior, se afirmó que el régimen contributivo de salud facilita  mejores condiciones de acceso a los servicios de salud que el régimen  subsidiado (v.gr. una red más amplia de prestadores de servicios de salud,  incluyendo hospitales y especialistas, y una mayor rapidez en el acceso a  tratamientos y procedimientos médicos), y que permitir que un mayor número de  miembros familiares se afilien al régimen contributivo trasciende a los  individuos y sus familias, generando repercusiones significativas a nivel macroeconómico  y social, pues con ello se disminuye la presión sobre el régimen subsidiado,  “se facilita una gestión más eficaz de los recursos públicos, permitiendo que  estos se destinen a quienes realmente los necesitan, lo que contribuye a una  mayor justicia social y a un sistema de salud más equilibrado y eficiente”[51].    

     

47.              También  se resaltó que los adultos mayores son reconocidos como sujetos de especial  protección constitucional y que, en contraste con la limitación que prevé la  norma acusada, la ampliación de la afiliación a los padres del afiliado no sólo  garantiza que en su estado de vulnerabilidad “reciban la atención médica  adecuada, sino que también asegura que dicha atención no dependa exclusivamente  de los recursos limitados del régimen subsidiado”[52], al tiempo  que hace efectivo el deber estatal derivado del artículo 49 C.P. en la medida  en que “se orienta hacia la universalización del acceso a un sistema de salud  que ofrezca las mejores condiciones posibles para todos los ciudadanos”[53].    

     

48.              Igualmente,  se indicó que “la extensión de la cobertura del régimen contributivo puede  también actuar como un incentivo para la formalización del empleo, promoviendo  que los trabajadores formales contribuyan al sistema de salud. Esto no solo  mejora el acceso individual a los servicios de salud, sino que también  beneficia a los dependientes, fortaleciendo así la red de seguridad social en  su conjunto”[54].    

     

49.              Se  agregó que la solidaridad, la equidad y la universalidad, en tanto pilares del  sistema de seguridad social en el marco del Estado social de Derecho instaurado  con la Constitución de 1991, resultan desconocidos con la regulación objeto de  reproche debido a que (i) se atenta contra el principio de universalidad al  relegar a los padres del cotizante a una protección secundaria e inferior a la  que permite el régimen contributivo, creando una estigmatización para quienes  están imposibilitados para cotizar directamente al sistema de salud por razones  como el desempleo o la ausencia de una pensión y/o subsidio en el caso de los  adultos mayores; (ii) se restringe el deber de solidaridad de los hijos hacia  sus padres, el cual no se extingue cuando los hijos contraen obligaciones  maritales y/o de padres, al tiempo que “evita la redistribución de recursos  desde aquellos que tienen capacidad de contribuir (los hijos con empleo formal  o, por lo menos con capacidad de contribuir) hacia quienes se encuentran en un  estado de necesidad que no pueden atender con los recursos propios (por pérdida  o interrupción de la capacidad de generarlos, o por insuficiencia de los  mismos)”[55],  y (iii) restringe la proyección de la igualdad en los estándares más altos  “nivelando por lo bajo”, en contra del deber estatal de adoptar políticas  encaminadas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de los  sujetos de especial protección, habida cuenta de que en los padres del  cotizante pueden converger varias circunstancias de vulnerabilidad (v.gr. su  situación de adultos mayores, madres, personas migrantes, personas con  discapacidad, entre otras).    

     

50.              Además,  se anotó que la medida de exclusión prevista en la norma también puede  contravenir “la estabilidad financiera del sistema, por dos razones: en primer  lugar, tal declaratoria daría lugar a que cualquier padre o madre, así tenga  recursos para contribuir, pueda ser beneficiaria. En segundo lugar, permitir  que los padres se vinculen no debe implicar la mengua o exclusión de los  derechos de los demás beneficiarios”[56].    

     

51.              Por  otra parte, se solicitó que se declare la exequibilidad condicionada “bajo los  supuestos de: (i) Libertad de afiliación por parte del cotizante y, (ii)  Protección universal bajo dependencia económica del cotizante a sus  beneficiarios sin necesidad de acudir a reglas preferenciales, jerárquicas o  prelaciones en la ley”[57].    

     

52.              En  esa dirección, se recalcó la naturaleza fundamental del derecho fundamental a  la salud y el deber del Estado de garantizarlo en concordancia con los  principios del sistema de seguridad social de universalidad, progresividad,  igualdad –en sus dimensiones formal y material–, equidad y eficiencia.    

     

53.              Teniendo  en cuenta las diferencias entre las diferentes modalidades de afiliación  –afiliado, afiliado adicional, afiliado cabeza familia–[58] de cara al  manejo adecuado y equitativo de los beneficios y obligaciones dentro del esquema  creado para ambos regímenes contributivo y subsidiado, se señaló que “el  inconveniente central del sistema general de salud en Colombia es el acceso.  Aunque existen diferentes modalidades según la capacidad de pago, el acceso se  vuelve restrictivo para quienes podrían ingresar al régimen contributivo a  través de un familiar. Lamentablemente, se enfrentan a limitaciones, como la  exclusión de padres no pensionados o dependientes económicos, quienes solo  pueden acceder si la categoría de cónyuge, compañero o compañera, e hijos no  está ocupada”[59].    

     

54.              Asimismo,  se precisó que “el núcleo familiar es aquella unión de personas que tienen  motivaciones comunes, que dependen de un/una proveedor/a y gracias a él/ella,  generan dependencia económica para amparar la garantía de sus derechos, entre  ellos, la salud. Diferente al concepto de familia como la institución  constitucional germen de la sociedad, de allí que existe una diferencia  palmaria que toda familia constituye núcleo familiar pero no todo núcleo  familiar puede constituirse como familia. Lo anterior, en el sentido que  existen múltiples concepciones de familia (vrg. familia nuclear, familia  ensamblada, familia extensa, familia de crianza, familia monoparental y familia  unipersonal) que lograr constituir un sólo núcleo familiar. En sentido  contrario, no existen tipologías del concepto de núcleo familiar, lo que  permite afirmar que familia, como institución, es la especie y núcleo familiar,  como factor de dependencia, es el género, pero unidos todos por el concepto de  solidaridad familiar”[60].    

     

55.              En  tal sentido, se señaló que, atendiendo a la teleología del sistema de seguridad  social, “[s]i la ley permite que la protección sea universal y en cualquier  etapa de la vida, el afiliado puede acoger en su núcleo familiar a cualquier  persona con la que mantenga vínculos sin importar líneas o grados propios del  derecho de familia”[61].  Por ello –se agregó– “se puede concluir que existe un abanico de argumentos  plausibles para que la Corte incline su debate a una constitucionalización  modulada de la norma acusada. Con los párrafos esbozados se llega a una  conclusión clara, el afiliado podrá afiliar a cualquier persona dependiente de  su núcleo familiar, sin atención a preferencias o prelaciones, en sus  beneficiarios, bien sea padres, madres, tíos, hijos, conyugue (sic), etcétera.  La disposición acusada sufre de la imposición de una regla privada que no es de  acogida por la norma social, como lo es la prelación, ante ella, se antepone el  principio irrefutable del derecho social como lo es la universalidad en todas  sus modalidades, en cualquier etapa de la vida y atendiendo a la cobertura de  las contingencias y elementos como la dependencia económica”[62].    

     

56.              A  partir de lo anterior, se concluyó que la modulación que debería introducir la  Corte ha de considerar los siguientes aspectos: (i) la libertad del cotizante  de afiliar a las personas con quienes tenga un vínculo de proximidad familiar  y, en un segundo momento, suplida esa afiliación, a otras personas a  consideración del cotizante, sin mediar prelaciones ni preferencias, puesto que  “la jerarquización de la norma jurídica está excluyendo en protección a los miembros  de la familia nuclear, al solo permitir a la pareja e hijos, dejando por fuera  a los padres que en muchas ocasiones dependen”[63];  (ii) la protección universal bajo dependencia económica del cotizante a sus  beneficiarios sin necesidad de acudir a reglas preferenciales o prelaciones en  la ley, teniendo en cuenta que el derecho social no se apega a los ritualismos  sino acude a la progresividad, de modo que “el cotizante podrá vincular como  beneficiarios con quien considere tener afecto, comunicación, autoridad y roles  asignados”[64],  esto sin necesidad del pago de una UPC adicional, y (iii) “el principio de  solidaridad familiar no puede, en salud, ser exclusivo de la pareja (esposa o  compañera) y de los hijos del afiliado cotizante, por el contrario, las relaciones  familiares deben reconocer y extenderse a todos los miembros dependientes. La  norma actual, excluye a los padres sin justificaciones más que financieras, y  de allí, que se dé desigualdad, desprotección, y falta de resguardo a personas  que, por la edad, pueden requerir servicio de salud”[65].    

     

57.              Solicitud de inexequibilidad[66].  En orden a impugnar la constitucionalidad de la norma acusada, se argumentó  que, en vista de las modificaciones introducidas por la Ley 1753 de 2015 a la  Ley 100 de 1993 en cuanto a la integración del grupo familiar en materia de  afiliación al sistema de salud[67],  “[r]esulta entonces válido preguntarse, en el marco de los elementos  presentados por el demandante, por qué el legislador ha excluido a los padres  en la definición del grupo familiar de la seguridad social, con la excepción de  quienes tengan dependencia económica sobre un hijo que no tenga como  beneficiarios a su cónyuge, compañero o compañera permanente, ni hijos, pero en  cambio sí ha ampliado la inclusión de los hijos, nietos, sobrinos y hermanos,  así como los hijos del cónyuge, compañero o compañero permanente, y los hijos  adoptivos y menores en custodia legal. Sobre el particular, en gracia a  discusión y evocando el espíritu de la Ley 100, se ha presumido que la  cobertura de la seguridad social para los padres de los cotizantes se  alcanzaría por una de las siguientes vías, distintas a su inclusión en el grupo  familiar del cotizante de quien tengan dependencia económica: i) como  beneficiarios del régimen subsidiado, y ii) como beneficiarios del régimen  contributivo, siempre y cuando se pague una unidad de pago por capitación (UPC)  adicional”[68].    

58.              No  obstante lo anterior, se resaltó que un supuesto que no fue considerado por el  demandante es el de la posibilidad que existe[69]  de inscribir en el núcleo familiar a los padres que dependan económicamente de  uno de los cónyuges, compañeros o compañeras permanentes y no tengan la calidad  de cotizantes, a condición de que ambos cónyuges, compañeros o compañeras  permanentes, incluidas las parejas del mismo sexo, tengan la calidad de  cotizantes; sin embargo, si uno de los cónyuges, compañera o compañero  permanente cotizantes deja de cotizar, para que los padres continúen inscritos  en la misma EPS como afiliados es preciso pagar los valores de UPC adicional.  Sobre el particular, se indicó que “esta medida resulta contradictoria si se  tiene en cuenta que la pérdida de condición de cotizante está asociada a una  merma de los ingresos familiares, así que al mismo tiempo que esto sucede se  condiciona la continuidad de afiliación de los padres al pago de la UPC  adicional”[70].    

     

59.              Se  anotó que los padres de los cotizantes en el régimen contributivo que tienen 60  o más años deben gozar de especial protección. Frente a ello, la Política  Pública Nacional de Envejecimiento y Vejez 2022-2031, adoptada mediante el  Decreto 681 de 2022, concibe acciones encaminadas a garantizar el acceso y  garantizar condiciones para un envejecimiento saludable, pero no considera la  afiliación al sistema de seguridad social en salud como parte de la  implementación de la política. Esto puede obedecer –según ha registrado el  Ministerio de Salud[71]–  a que la cobertura universal, en cuanto afiliación al sistema de salud y acceso  al plan de beneficios en salud (PBS), cobija prácticamente a toda la población  del país, y de manera particular a las personas mayores, como sucede con los  padres de los cotizantes que pueden acceder ya sea por la vía del régimen  contributivo o bien por la del subsidiado.    

     

60.              Pese  a lo anterior, se afirmó que “resulta apropiado eliminar de la norma la  expresión ‘A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos’,  contemplada en las leyes 100 de 1993 y 1753 de 2015, como condición para  afiliar en calidad de beneficiarios a los padres de cotizantes que dependen  económicamente de estos y que no sean pensionados. La inclusión de estas  personas en el grupo familiar, sin que implique alguna erogación adicional para  los cotizantes, y solo en los casos expresos y verificables de ser dependientes  económicos y no ser pensionados, trae el reconocimiento sobre la composición de  la familia y las garantías de acceso a los servicios de salud en las mismas  condiciones de todo el grupo familiar, incluyendo su afiliación a la misma EPS  y la adscripción al mismo prestador (IPS)”[72].    

     

E.      Concepto de la Procuradora  General de la Nación    

     

61.              La  Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte que, “en reiteración de la  Sentencia C-1032 de 2006, declare la EXEQUIBILIDAD del literal h) del artículo  163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de  2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos  por un nuevo país”.    

     

62.              La  jefa del Ministerio Público manifestó que el derecho a la seguridad social  consiste en la posibilidad de recibir prestaciones para llevar una vida digna  en medio de las contingencias de la vida –como la enfermedad, la invalidez, la  maternidad, los accidentes laborales, el desempleo y la vejez– y que su  regulación corresponde al Congreso de la República conforme a los principios de  eficiencia, universalidad y solidaridad. Al respecto, indicó, el Legislador  cuenta con un amplio margen de configuración normativa en lo relativo a los  mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el derecho, tal como las  condiciones de las prestaciones y beneficios para los usuarios, ejercicio que,  no obstante, debe ajustarse a un juicio de razonabilidad en el que se verifique  la finalidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad.    

     

63.              En  criterio de la Procuradora, la disposición acusada supera un juicio de  razonabilidad por cuanto (i) persigue una finalidad legítima, como es asegurar  la sostenibilidad financiera del régimen contributivo del sistema de salud, de  acuerdo con los artículos 48, 49 y 334 de la Constitución; (ii) es adecuada, en  tanto la limitación de los beneficiarios del cotizante es una medida de  racionalización financiera orientada a optimizar la relación entre el monto de  los aportes que efectúa el afiliado y las prestaciones que, eventualmente, debe  asumir el régimen contributivo de salud en favor de su núcleo familiar; es  necesaria, puesto que los recursos del sistema de salud no son ilimitados y  deben ser focalizados para atender con eficiencia las necesidades de los  afiliados y sus familiares más cercanos, y (iv) es proporcional, toda vez que  los parientes dependientes que no pueden ser beneficiarios del cotizante pueden  afiliarse al régimen subsidiado de salud si carecen de recursos, o realizar un  pago complementario para ser incluidos en el núcleo familiar mediante la figura  de UPC adicional[73],  de suerte que no quedan desprotegidos.    

     

64.              Agregó  que en la Sentencia C-1032 de 2006 la Corte determinó que la disposición  cuestionada no se opone a la Carta en tanto no establece un contenido  prohibitivo “que prive absolutamente de protección en salud a los padres cuyos  hijos tienen cónyuge e hijos”, debido a que las normas reglamentarias de la Ley  100 de 1993 contemplan alternativas como el pago del aporte adicional con el  fin de incluirlos como miembros del grupo familiar sin aumentar las cargas  financieras del sistema de seguridad social, conforme a los principios  eficiencia y sostenibilidad que lo inspiran.    

     

65.              Así  pues, concluyó que el artículo censurado debe ser declarado exequible en razón  a que “contiene una medida razonable orientada a salvaguardar la sostenibilidad  financiera del régimen contributivo del sistema de salud, sin desproteger a los  miembros de la familia, tal como fue determinado por la Corte Constitucional en  la Sentencia C-1032 de 2006”[74].    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

A.      Competencia    

66.              Según  lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, esta Corporación es  competente para resolver la demanda planteada, en cuanto se trata de una acción  promovida por un ciudadano en contra de una norma de rango legal, que se ajusta  en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1 del artículo 150 de  la Constitución[75].    

     

B.      Cuestión previa: examen de  aptitud de la demanda    

     

67.              Antes  de proceder a formular cualquier problema jurídico a partir de los  planteamientos del demandante, la Sala encuentra que es necesario verificar si  se encuentran debidamente acreditados los presupuestos desarrollados por la  jurisprudencia para la adecuada estructuración del concepto de la violación,  habida cuenta de que diferentes intervinientes pusieron en cuestión que la  acusación reuniera las condiciones mínimas de aptitud sustantiva.    

     

68.              No  obstante que el examen a que se alude se efectúa por parte del magistrado  sustanciador en la etapa procesal que corresponde al estudio de admisibilidad  de la demanda, es pertinente recordar que, como lo ha reiterado esta  Corporación[76],  dicha valoración preliminar y sumaria no excluye la competencia de la Sala  Plena de la Corte de adoptar una decisión definitiva sobre el particular, dado  que es en cabeza de esta última que la Carta Política radicó tal atribución, al  tenor del citado numeral 4 del artículo 241 superior.    

     

69.              Por  ello, aunque inicialmente se hayan admitido los cargos de inconstitucionalidad  formulados –v.gr. en virtud del principio pro actione–, de ello  no se sigue necesariamente que se vaya a proferir un fallo de mérito, pues, en  atención a los elementos de juicio puestos de presente por los intervinientes  y/o por el Procurador General de la Nación, en algunas ocasiones se hace  preciso volver a evaluar si la demanda se ajusta a las exigencias mínimas de  carga argumentativa establecidas en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto  2067 de 1991 y que han sido desarrolladas por la jurisprudencia a partir de los  requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia  y suficiencia[77].    

70.              Precisado  lo anterior, corresponde ahora determinar si la demanda D-15690 es susceptible  de dar paso a un pronunciamiento de mérito, teniendo en cuenta que durante el  término de fijación en lista se alegó que no es apta y que, por lo tanto, la  Corte debería inhibirse, al igual que lo hizo en la Sentencia C-188  de 2019 respecto de la misma disposición.    

     

71.              Como  medida inicial, la Sala no pasa por alto que un sector de los intervinientes[78] solicitó que  se profiera un fallo inhibitorio argumentando que también en  la sentencia C-188 de 2019 este Tribunal resolvió inhibirse frente a otra  demanda de inconstitucionalidad contra la misma disposición ahora acusada. En  esa oportunidad –adujeron–, aunque la acusación estuvo ligada a la violación de  los artículos 13 y 47 de la Constitución, los argumentos empleados para  respaldarla “coincide[n] en parte con los argumentos formulados en la presente  demanda”[79].    

     

72.              En  la referida Sentencia C-188 de 2019, proferida dentro del  expediente D-12446, esta Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad  contra la expresión “los padres del afiliado”, contenida en el literal  h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el  artículo 218 de la Ley 1753 de 2015. El allí accionante esgrimió que la norma  incurría en una omisión legislativa relativa y vulneraba los artículos 13 y 47  de la Constitución, con el argumento fundamental de que en ella se excluía  injustificadamente a los padres de crianza de la posibilidad de ser  beneficiarios directos de un cotizante en salud en el régimen contributivo[80]. En aquella  oportunidad, la Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo  tras advertir que los reproches del demandante adolecían de falta de claridad,  certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, aunado a que tampoco reveló  la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el  Constituyente al legislador.    

     

73.              Frente  a este aspecto, la Sala reitera que las decisiones inhibitorias no hacen  tránsito a cosa juzgada y que, por lo tanto, no obsta un pronunciamiento en ese  sentido respecto de una determinada disposición legal para que, de reunirse los  requisitos mínimos necesarios, sea procedente el estudio de censuras ulteriores  contra la misma norma que ha sido previamente demandada. Como desde muy  temprano lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, “[d]e la misma  esencia de toda inhibición es su sentido de ‘abstención del juez’ en lo  relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por  definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no  falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al  acto judicial en que se consagra tal determinación –de no juzgar– el carácter,  la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la  intangibilidad de ‘lo resuelto’”[81].  Bajo esa óptica, este Tribunal ha sostenido que “un fallo inhibitorio anterior  no obliga a la Corte a repetir esa misma decisión[,] si la nueva demanda cumple  [con] los requisitos que exige el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991”[82].    

     

74.              Cabe  señalar que, sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha recurrido al  principio de igualdad procesal para verificar si está obligada a adherirse a un  pronunciamiento inhibitorio proferido con anterioridad en relación con una  norma que ha sido cuestionada. Al respecto, ha dicho la Corte que “una nueva  demanda que se presente en los mismos términos de otra que ya condujo a una  inhibición, se entendería que adolecería de las mismas inconsistencias formales  o argumentativas de la anterior y que, por ello, en la práctica, lo correcto  sería abstenerse de adoptar un fallo de fondo. | No obstante, si bien la  anterior conclusión puede considerarse como la regla general, también puede  ocurrir que, excepcionalmente, frente a una nueva acusación de  inconstitucionalidad idéntica o similar a otra que ya fue planteada, este  tribunal encuentre que el examen realizado con anterioridad admite nuevas  perspectivas que no fueron valoradas previamente, frente a lo cual no queda  alternativa distinta que adentrarse en el estudio de fondo de la norma  censurada”[83].    

     

75.              Pues  bien: a partir de las anteriores consideraciones, considera la Sala que en el  caso bajo estudio no hay lugar a adherir a lo resuelto en la Sentencia C-188  de 2019, como lo sugiere un sector de los intervinientes, toda vez que, aunque  la norma impugnada es la misma, en la mencionada providencia la Corte examinó y  encontró inadmisibles cargos de inconstitucionalidad que no guardan  correspondencia con lo que en esta oportunidad se plantea por el promotor de la  acción. No sólo se invocan parámetros de inconstitucionalidad distintos, sino  que los argumentos sobre los que se sustenta la acusación no se aprecian  homologables: entonces se alegó la violación de los artículos 13 y 47 de la  Carta, ahora la confrontación normativa es frente al artículo 42 superior en concordancia  con los artículos 16.3 de la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la  CADH; entonces se planteó una omisión legislativa relacionada con la supuesta  discriminación a los padres de crianza en comparación con los  progenitores biológicos o adoptivos, ahora se señala que el precepto acusado  infringe el mandato de protección integral a la familia por excluir a los  padres del afiliado cotizante en los eventos en que este tenga como sus  beneficiarios a su pareja y/o hijos.    

     

76.              No  obstante, revisados los argumentos sobre los que se sustenta la acusación en  esta oportunidad, se observa que, en efecto, el promotor de la acción incurre  en falencias impiden proseguir con el estudio sustancial de la demanda, como  enseguida pasa a explicarse.    

     

77.              El cargo relativo al presunto desconocimiento de la  obligación estatal de protección a la familia (artículos 42 C.P. y 16.3  de la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del PIDESC y 17.1 de la CADH) no cumple el  requisito de claridad. En cuanto al requisito de claridad de  esta censura, se adujo en el término de fijación en lista que la demanda  reprocha que la norma genera un trato diferencial injustificado, lo cual  sugiere una posible infracción del artículo 13 C.P., pero sin cumplir para tal  efecto las exigencias argumentativas propias de este tipo de cargos[84]. En otra de  las intervenciones[85]  se indicó que la demanda no sigue un hilo conductor comprensible entre los  cuestionamientos y su respectiva sustentación, porque confunde el concepto de familia  y el de núcleo familiar dentro el contexto específico de la afiliación  al régimen contributivo de salud.    

     

78.              En  lo que a este punto atañe, se advierte que el actor parte de una  caracterización acerca del concepto de familia y del mandato de  protección que respecto de ella se predica tanto en la Constitución como en los  instrumentos internacionales de derechos humanos que emplea como parámetro, y  sin embargo, seguidamente, en lugar de explicar el alcance y contenido de su  reproche a partir de las premisas que configuran dicha exposición, pasa a  describir lo que, según estima, constituye un trato disímil carente de  justificación entre los miembros de la familia.    

     

79.              Así,  el ciudadano Tejada Flórez sostiene que “la disposición legal concede  únicamente la protección integral a una parte de la familia del afiliado  cotizante al permitir que el núcleo familiar este conformado, primero, por el  cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos, o segundo, por los padres  que no estén pensionados y dependan económicamente de este. Esa distinción  contenida en la disposición legal dificultad (sic) el cumplimiento del deber  constitucional a cargo del Estado y la sociedad de brindar protección integral  de la familia, al crear una tensión entre el cónyuge o compañera o compañero  permanente y los hijos del afiliado cotizante versus sus padres que no estén  pensionados y dependan económicamente de este, ya que la ley al tratar a los  integrantes del núcleo familiar como personas excluyentes causa un déficit de  amparo constitucional al garantizar la protección al cónyuge o compañera o  compañero permanente e hijos del afiliado cotizante y a falta de estos, puede  el afiliado cotizante garantizar la protección de sus padres que no estén  pensionados y dependan económicamente de este”[86]  (se subraya).      

     

80.              Agrega,  asimismo, que “el literal h) del artículo 163 de la Ley 100 de 1993 modificado  por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015 al expresar que ‘A falta de cónyuge  o compañera o compañero permanente y de hijos’, ubica en un segundo plano la  protección de los padres del afiliado cotizante que no estén pensionados y  dependan económicamente de este privilegiando la protección al cónyuge o  compañera o compañero permanente e hijos, trato que no le está autorizado al  legislador expresarlo en la ley porque la protección integral de la familia  consagrada en el artículo 42 Superior de la Constitución y en los artículos  16.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 23.1 del Pacto  Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, 10.1 de Pacto Internacional  de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 17.1 de la Convención Americana  sobre Derechos Humanos en virtud del bloque de constitucionalidad obliga al  Estado a garantizar el amparo a toda la familia y no lo contrario”[87] (se  subraya).    

     

81.              Basta  la anterior constatación para concluir que el cargo, tal como fue propuesto por  el demandante, ciertamente adolece de falta de claridad y, por lo tanto, no es  posible para esta Corte emprender un juicio de fondo, comoquiera que se  advierte una ambigüedad insalvable en el tratamiento de los preceptos  superiores cuya vulneración se alega, lo cual compromete la correcta  delimitación de la censura.    

82.              Esto,  en la medida en que, aunque se hace mención genérica de un supuesto escenario  que atenta contra el mandato constitucional de protección a la familia, en el  libelo no se logra discernir realmente en qué consiste esa alegada infracción,  en razón a que el demandante edifica su ataque en torno a una posible situación  de discriminación a propósito de ciertos sujetos; situación que, con todo,  nunca llega a enmarcar en el artículo 13 de la Carta, y fruto de ello tampoco  da cuenta en debida forma de cómo se estructuraría una eventual violación del  derecho a la igualdad, teniendo en cuenta la carga argumentativa cualificada que  exigen las censuras orientadas a demostrar un trato diferenciado injustificado[88].    

     

83.              En  consecuencia, es forzoso para la Sala Plena inhibirse de pronunciarse de fondo  respecto del anotado cargo, pues si la Corte procediera a suplir al demandante  en la tarea de delinear los contornos del concepto de violación, estaría  entonces contraviniendo la naturaleza rogada y de iniciativa ciudadana de la  acción pública de inconstitucionalidad.    

     

84.              El cargo fundado en la vulneración del derecho a la  seguridad social (artículos 48 C.P. y 9 del PIDESC) no satisface los  presupuestos de certeza y especificidad. En lo que concierne a  este cargo, en cuanto al presupuesto de claridad en las intervenciones se  cuestionó que el actor no explicó en qué consiste el supuesto desconocimiento  del derecho a la seguridad social, en tanto no sustentó sus reparos en el  artículo 48 de la Carta, sino que se limitó a reproducir los argumentos sobre  los que soporta el primer cargo de inconstitucionalidad propuesto.    

     

85.              Al  respecto considera la Corte que la claridad de este segundo cargo no resulta  erosionada, porque el contenido y alcance del reparo y los argumentos en que se  basa el actor siguen un hilo conductor que permite que esta arista de la  censura sea inteligible.    

     

86.              En  efecto, en el aparte pertinente de la demanda, el ciudadano Tejada Flórez  argumenta que “[e]l artículo 218 de la Ley 1753 de 2015 que modificó el  artículo 163 de la Ley 100 de 1993 restringe las coberturas de acceso a la  seguridad social al condicionar la constitución del núcleo familiar del  afiliado cotizante a su cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos y  solo a falta de estos, podrá el afiliado cotizante conformar el núcleo familiar  con sus padres que no estén pensionados y dependan económicamente de este. (…)  Esto va en contra de la obligación constitucional del artículo 48 Superior a  cargo del Estado que pregona la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad  social, ya que la disposición legal demandada contiene una renuncia expresa al  derecho fundamental a la seguridad social del núcleo familiar del afiliado  cotizante, dado que el acceso a la seguridad social solo está garantizado a los  padres que no estén pensionados y dependan económicamente del afiliado  cotizante siempre y cuando, el afiliado cotizante no cuente con cónyuge o  compañera o compañero permanente e hijos porque de lo contrario, la ley  demandada solamente ampara el derecho fundamental a la seguridad social del  cónyuge o compañera o compañero permanente e hijos del afiliado cotizante renunciando  a la protección de los padres que no estén pensionados y dependan  económicamente del afiliado cotizante”[89].    

     

87.              Para  la Sala, a partir de los términos en que se plantea la acusación es posible  comprender que, en criterio del actor, la disposición impugnada establece una  restricción ilegítima en materia de acceso a la seguridad social al impedir que  los padres del afiliado cotizante que no estén pensionados y dependan  económicamente de este sean tenidos como integrantes de su respectivo núcleo  familiar en concurrencia con su cónyuge o compañera o compañero permanente e  hijos, pues con ello se genera –según estima– una interferencia en cuanto a la  protección del referido derecho a la seguridad social; derecho que, como  resalta el propio actor, reviste un carácter irrenunciable a voces del inciso  segundo del artículo 48 superior. Por lo tanto, puede concluirse que el cargo  es claro.    

     

88.              Ahora  bien, en relación con el requisito de certeza, se señaló que la demanda no lo  acredita porque extrae de la norma consecuencias que no se derivan  objetivamente de su texto, y que el actor parte de una lectura  descontextualizada del enunciado cuestionado. No es cierto –sostuvo el  interviniente– que la disposición conlleve una restricción al acceso a la  seguridad social que derive en una renuncia de los progenitores del afiliado  cotizante al derecho a la salud, toda vez que el régimen subsidiado es el  conducto por el cual el Estado garantiza el acceso al derecho a la salud de  aquellos padres de los afiliados cotizantes que no puedan ser incluidos como  sus beneficiarios en el régimen contributivo[90].    

     

89.              En  concordancia con tal postura, la Sala advierte que la interpretación que  realiza el demandante de la norma es subjetiva y asistemática. Ciertamente, la  previsión cuestionada establece un criterio según el cual los padres del  afiliado cotizante al régimen contributivo de salud que carezcan de pensión y  dependan económicamente de él no pueden ser considerados para la conformación  de su núcleo familiar en concurrencia con el/la cónyuge, compañero/a permanente  y/o hijos de este último. Sin embargo, este precepto no puede apreciarse de  manera aislada, pues es preciso tomar en consideración el diseño del sistema de  salud y los esquemas de afiliación al mismo para determinar el verdadero  sentido de la norma.    

     

90.              En  este orden de ideas, se observa que, tal como lo manifestaron algunos  intervinientes[91],  mal puede afirmarse la existencia de un déficit de protección en materia de  seguridad social en salud que afecte a los progenitores sin pensión y que  dependen económicamente de sus hijos afiliados cotizantes. En efecto, el  ordenamiento jurídico vigente contempla diferentes mecanismos alternativos para  asegurar la afiliación al sistema de salud de esa población, de forma que no  queden desprovistos de cobertura y puedan tener así acceso a los servicios  asistenciales que requieran, tanto en el marco del régimen subsidiado[92] como en el  del propio régimen contributivo[93].    

91.              Vistas  así las cosas, se evidencia que el demandante se aproxima a la proposición  jurídica acusada otorgándole un alcance desde su visión particular y pasando  por alto que, a partir de una lectura integradora y sistemática, es posible  superar aquella crítica asociada a la supuesta ausencia de protección en relación  con el acceso a la seguridad social en salud.    

     

92.              En  estrecha conexión con la advertida ausencia de certeza, derivada del hecho  constatado de que la censura parte de una interpretación subjetiva y  asistemática que no toma en cuenta el contexto normativo en que se inserta la  disposición acusada y el alcance que consecuentemente se extrae de su texto, el  demandante incurre también en falta de especificidad.    

     

93.              Como  es sabido, para la formulación de un cargo específico es necesario desarrollar  los argumentos puntuales con fundamento en los cuales la norma demandada  desconoce la Constitución, de tal modo que se ponga de relieve un contraste  entre lo preceptuado por aquella y el ordenamiento superior. En el presente  caso es claro que ello no se cumple, comoquiera  que, al partir de un supuesto equivocado –según el cual la norma acusada genera  un escenario de desprotección en materia de seguridad social en salud para los  padres del afiliado cotizante cuando el núcleo familiar de éste se halle  integrado por su pareja y/o hijos–, el actor no logra dar cuenta de qué manera  concreta y directa se materializa y en qué razones se sustenta la vulneración  de los contenidos prescriptivos recogidos en los artículos 48 C.P. y 9  del PIDESC.    

94.              Significa lo anterior que el ciudadano  demandante erige su censura sin exponer de qué manera objetiva se infringe el  derecho a la seguridad social, por cuanto y en tanto para efectos de la  confrontación normativa toma como punto de partida una interpretación  distorsionada de la disposición a enjuiciar. En ese sentido, y  en vista de que el actor reitera de manera general los mismos reproches sin  justificar en qué consiste en concreto la oposición entre el enunciado legal  impugnado y el mandato superior invocado como parámetro, la acusación, además  de incierta, se torna también inespecífica.    

     

95.              Insiste  la Sala en que el carácter rogado y público de este mecanismo de control impide  a la Corte entrar a rectificar oficiosamente las deficiencias argumentativas en  que incurre un ciudadano a la hora de plantear un cargo de inconstitucionalidad  contra la ley. Bajo ese prisma, y en vista de que esta segunda acusación  tampoco reúne las exigencias mínimas de aptitud sustantiva, se impone concluir  que no están dadas las condiciones básicas para llevar a cabo un estudio de  fondo de la demanda.    

     

96.              Consecuencia  de lo anterior, la Sala considera  que en esta oportunidad resulta imperativo inhibirse de proferir una decisión  de fondo en relación con los dos cargos de inconstitucionalidad propuestos en  la demanda D-15690 en contra del enunciado “A falta de cónyuge o compañera o  compañero permanente y de hijos” contenido en el literal h) del artículo  163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de  2015.    

     

III.            DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por  mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE:    

     

Primero-. DECLARARSE  INHIBIDA de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con  el cargo fundado en la vulneración del derecho a la seguridad social (artículos  48 C.P. y 9 del PIDESC), respecto del enunciado “A falta de cónyuge o compañera  o compañero permanente y de hijos” contenido en el literal h) del artículo 163  de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015.    

     

Segundo-. DECLARARSE  INHIBIDA de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con  el cargo relativo al desconocimiento del mandato constitucional de protección a  la familia (artículos 42 C.P. y 16.3 de la DUDH, 23.1 del PIDCP, 10.1 del  PIDESC y 17.1 de la CADH), respecto del enunciado “A falta de cónyuge o  compañera o compañero permanente y de hijos” contenido en el literal h) del  artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley  1753 de 2015.    

     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

     

     

JORGE ENRIQUE  IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS  GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ  ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA ANDREA  MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Ausente con  comisión    

     

     

CRISTINA PARDO  SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento  aceptado    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO  REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA  ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

     

     

     

     

     

     

[1] En tal sentido, se  invitó a  participar en este proceso a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina  Integral –Acemi–; a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI–; a  la Asociación de Empresas Gestoras del Aseguramiento en Salud de Colombia  –Gestarsalud–; a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar  –Asocajas–; a la Federación de Aseguradores Colombianos –Fasecolda–; a la  Fundación para la Investigación y el Desarrollo de la Salud y la Seguridad  Social –Fedesalud–; al Observatorio de la Seguridad Social del Grupo de  Economía de la Salud –GES– de la Universidad de Antioquia; al Observatorio del  Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre; al Observatorio  Laboral del Departamento de Derecho Laboral y de la Seguridad Social de la  Pontificia Universidad Javeriana; al Centro de Estudios en Derecho del Trabajo  y de la Seguridad Social –CESDET– del Departamento de Derecho Laboral y  Seguridad Social de la Universidad Externado; al Centro de Investigaciones para  el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional de Colombia; a la Facultad de  Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia;  a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; a la Facultad  de Derecho de la Universidad de los Andes; a la Facultad de Derecho de la  Universidad de la Sabana; a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia  Universidad Javeriana; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del  Rosario y a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.    

[2] Corte Constitucional,  Sentencia T-316 de 2017.    

[3] Corte Constitucional,  Sentencia C-026 de 2016.    

[4] Cfr. demanda D-15690, p. 10.    

[5] Ibidem.    

[6] Cfr. demanda D-15690, p. 11.    

[7] Corte Constitucional,  Sentencia T-116 de 2020.    

[8] Corte Constitucional,  Sentencia C-227 de 2021.    

[10] Cfr. demanda  D-15690, p. 13.    

[11] Ibidem.    

[12] Cfr. demanda  D-15690, p. 14.    

[13] Correspondientes a la  Defensoría del Pueblo, al Observatorio de Seguridad Social de la Facultad de  Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia, al Departamento de Derecho  Laboral de la Universidad Externado, al Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de  la Universidad Libre,  al Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, a la Asociación  Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI–, del Ministerio de Salud y de la  Presidencia de la República conjuntamente con la Administradora de los Recursos  del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, así como las  intervenciones ciudadanas de Lina María Mogollón Aristizábal y de Cristina  Morales Hernández junto con Juan Antonio Ospina Vargas y Néstor Javier Ortiz  Díaz. Cabe  anotar que, luego de vencido el término de fijación en lista, se allegaron  extemporáneamente intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,  y de la Superintendencia Nacional de Salud.    

[14] Intervención conjunta  de la Presidencia de la República y la Administradora de los Recursos del  Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–. Cabe anotar que la  Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI– solicitó a la Corte “que se declare inhibida  debido a la existencia de cosa juzgada constitucional” con fundamento en la Sentencia  C-1032 de 2006. A su turno, aunque su solicitud expresa no consistió en la  inhibición, la ciudadana Lina María Mogollón Aristizábal presentó argumentos  relativos a la ausencia de requisitos de aptitud sustantiva de la demanda.    

[15] Intervención conjunta  de la Presidencia de la República y la ADRES, p. 3.    

[16] Ibidem.    

[17] Ibid. p. 4.    

[18] Ibid. p. 3.    

[19] Ibid. p. 4.    

[20] Ibid. p. 5.    

[21] Intervención de la  ciudadana Lina María Mogollón Aristizábal, p. 4.    

[22] Intervención conjunta  de la Presidencia de la República y la ADRES, p.5.    

[23] Ibidem.    

[24] Ciudadana Lina María  Mogollón Aristizábal. Aunque no hizo una solicitud expresa en el sentido de  estarse a lo resuelto, también la Asociación Nacional de Empresarios de  Colombia –ANDI– adujo razones relativas a la configuración de cosa juzgada en  lo que respecta al  cargo por vulneración al derecho a la seguridad social.    

[25] Intervención de la  Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI–, p. 2.    

[26] Defensoría del  Pueblo, Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado,  Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, Ministerio de Salud,  ciudadana Lina Mogollón y, a título subsidiario de sus solicitudes principales,  Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI– e intervención conjunta de  la Presidencia de la República y la Administradora de los Recursos del Sistema  General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.    

[27] Intervención del Observatorio de  Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, p. 6.    

[28] Intervención de la Universidad  Externado, p. 5.    

[29] Intervención del Observatorio de  Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, p. 6.    

[30] Intervención del  Ministerio de Salud y Protección Social.    

[31] Intervenciones de la  ciudadana Lina María Mogollón Aristizábal y del Ministerio de Salud y  Protección Social.    

[32] Intervención del Observatorio de  Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre.    

[33] Intervención conjunta  de la Presidencia de la República y la ADRES, p. 9.    

[34] Ibidem.    

[35] Artículo 2.1.4.4. del  Decreto Único Reglamentario 780 de 2016.    

[36] Artículo 2.1.4.5. del  Decreto Único Reglamentario 780 de 2016.    

[37] Artículo 2.1.5.1.1.  del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016.    

[38] Decreto 616 de 2022 y  artículos 2.1.5.2.1. y 2.1.5.2.2. y del Decreto Único Reglamentario 780 de  2016.    

[39] Intervención del Observatorio de  Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, p. 8.    

[40] Intervención del Observatorio de  Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, p. 8.    

[41] Intervención del Ministerio de  Salud y Protección Social, p. 16.    

[42] Intervención de la ANDI, p. 4.    

[43] Intervención de la Defensoría del  Pueblo, p. 9.    

[44] Intervención del Ministerio de  Salud y Protección Social, p. 20.    

[45] Ibid., p. 20.    

[46] Observatorio del Trabajo y de la  Seguridad Social de la Universidad Libre y ciudadanos Cristina Morales  Hernández, Juan Antonio Ospina Vargas y Néstor Javier Ortiz Díaz.    

[47] Intervención  ciudadanos Cristina Morales Hernández, Juan Antonio Ospina Vargas y Néstor  Javier Ortiz Díaz, p. 12.    

[48] Ibid., p. 3.    

[50] Ibid., p. 4.    

[51] Ibid., p. 5.    

[52] Ibidem.    

[53] Ibidem.    

[54] Ibidem.    

[55] Ibid., p. 11.    

[56] Ibidem.    

[57] Observatorio del Trabajo y de la  Seguridad Social de la Universidad Libre, p. 21.    

[58] Según el Decreto 2353 de 2015.    

[59] Observatorio del Trabajo y de la  Seguridad Social de la Universidad Libre, p. 12-13.    

[60] Ibid., p. 14-15.    

[61] Ibid., p. 15.    

[62] Ibid., p. 16.    

[63] Ibid., p. 17.    

[64] Ibidem.    

[65] Ibid., p. 20.    

[66] Observatorio de  Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de  Antioquia.    

[67] Al respecto se menciona  que la Ley 1753 de 2015, en comparación con lo establecido en la Ley 100 de  1993, amplió y precisó el alcance del grupo familiar en los siguientes  términos: “i) se presume que los hijos menores de 25 años, y no de 18 años como  decía la Ley 100, dependen económicamente del cotizante, excepto que también  sean cotizantes; ii) los hijos del cónyuge, compañera o compañero permanente  menores de 25 años o con incapacidades permanentes; iii) los hijos de los  beneficiarios, y hasta que los beneficiarios conserven esa condición; iv) las  personas, menores de 25 años o con incapacidad permanente, que estén a cargo  del cotizante hasta el tercer grado de consanguinidad como consecuencia del  fallecimiento o la ausencia de sus padres o la pérdida de la patria potestad  por parte de los mismos, y v) ) Los menores entregados en custodia legal”. Intervención  del Observatorio de Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas de  la Universidad de Antioquia, p. 1-2.    

[68] Ibidem.    

[69] En virtud de los  artículos 2.1.4.4  del Decreto 780 de 2016 y 37 del Decreto 2353 de 2015.    

[70] Intervención del  Observatorio de Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la  Universidad de Antioquia, p. 2.    

[71] En este aspecto, la  intervención refiere que, según  las cifras empleadas en la misma política y en publicaciones oficiales del  Ministerio de Salud, “[d]e acuerdo a los  registros de BDUA a corte de junio de 2020, el 47,8% de las personas mayores de  60 años pertenecen al régimen subsidiado, el 46,3% al contributivo y el 5,9%  indican estar en el régimen especial. En términos generales, las personas  adultas mayores se encuentran en los mismos niveles de aseguramiento de la  población total colombiana (Ministerio de Salud y Protección Social:  https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/280920-  boletines-poblacionales-adulto-mayorI-2020.pdf)”. Intervención del Observatorio de  Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de  Antioquia, p.3.    

[72] Intervención del  Observatorio de Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la  Universidad de Antioquia, p. 3.    

[73] De conformidad con el  artículo 2.1.4.5. del Decreto 780 de 2016.    

[74] Concepto de la  Procuradora General de la Nación, p. 4.    

[75] “Artículo 150.- Corresponde al  Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:  (…) 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.”    

[76] Cons.  sentencias C-623  de 2008, C-894 de 2009, C-841  de 2010, C-055  de 2013, C-281 de 2013, C-307  de 2019, C-059  de 2023, C-015 de 2023 y C-490 de 2023, entre otras.    

La claridad de la demanda es  un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la  violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad,  [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición  erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el  Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir  un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el  contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.    

Adicionalmente, las razones que  respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que  la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no  simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre  otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la  demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone  la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un  contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa  técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer  proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,  para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto  normativo no se desprenden’.    

De otra parte, las razones son específicas  si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o  vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un  cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de  constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente  existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el  texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver  sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,  indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente  con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la  acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de  constitucionalidad.    

La pertinencia también es un  elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de  inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el  peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la  apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al  precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que  se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o  aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que  ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que  está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como  podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;  tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma  demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua,  innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.    

Finalmente, la suficiencia  que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda  relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio  (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de  constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,  cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición  del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué  procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4  del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los  hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no  se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por  otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance  persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque  no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es  contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la  constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un  proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a  toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte  Constitucional”.    

[78] Intervención conjunta de la  Presidencia de la República y la ADRES.    

[79] Ibid., p. 3.    

[80] En la Sentencia C-188  de 2019 se sintetizaron los planteamientos del demandante en los siguientes  términos: «3.1.1.  Sostiene que “en este caso la norma demandada ocasiona una violación al  derecho a la igualdad por defecto o interpretación restrictiva, es evidente el  desconocimiento de la constitución por parte del legislador, ya que al  concederle beneficios a los padres bilógicos o adoptivos en el sistema de  seguridad social en salud, genera una desigualdad para las familias diversas”.    

3.1.2. Considera que “hay una  clara vulneración a los derechos que tienen las personas en situación de  discapacidad que por diferentes situaciones no alcanzaron una pensión, siendo  este un aspecto negativo de la norma demandada, ya que no permite acceder a los  servicios médicos que provee el sistema de seguridad social en salud en el  régimen contributivo como beneficiario directo de un cotizante, solamente por  no cumplir con la condición de ser padre biológico o adoptivo del cotizante”.    

3.1.3. Y finalmente advierte que “la  norma demandada presenta una omisión legislativa relativa, dado que la  acusación de inconstitucionalidad de la norma se desprende de la no incorporación  en el texto demandado de un grupo de personas que no son padres (biológicos o  adoptivos) del cotizante y que deben tener el mismo beneficio o tratamiento en  materia de seguridad social en salud del régimen contributivo, es decir la  norma acusada determinó quienes [sic]  tienen derecho a ser beneficiarios  de un cotizante en el régimen contributivo de salud y expresamente mencionó a  los padres (biológicos y adoptivos) del cotizante, pero no tuvo en cuenta o no  incluyó a los padres de crianza ni a los padrastros quienes tienen calidades  similares dentro del núcleo familiar”.    

En este orden de ideas, concluye  que la norma acusada incurre en una omisión legislativa relativa en tanto  establece que, ante la ausencia de cónyuge, compañera o compañero permanente e  hijos, los padres del afiliado que no estén pensionados y dependan  económicamente de este, serán beneficiarios del régimen contributivo de salud  en calidad de miembros de su núcleo familiar, lo que a su juicio resulta  vulneratorio de los artículos 13 y 47 Superiores por no incluir a los padres de  crianza».    

[81] Corte Constitucional,  Sentencia C-666 de 1996.    

[82] Corte Constitucional,  Sentencia C-103 de 2021, en reiteración de las sentencias C-258 de 2008 y  C-1045 de 2000.    

[83] Corte Constitucional,  Sentencia C-103 de 2021.    

[84] Intervención conjunta de la  Presidencia de la República y la ADRES, e intervención de la ciudadana Lina María Mogollón Aristizábal.    

[85] Intervención conjunta de  la Presidencia de la República y la ADRES.    

[86] Cfr. demanda  D-15690, p. 9.    

[87] Ibid. p. 10.    

[88] Valga recordar que, de acuerdo con la  reiterada y uniforme jurisprudencia constitucional, para dar cuenta de una  infracción al principio de igualdad se exige de que quien demanda que proponga  los reparos teniendo en cuenta las pautas y componentes del test de igualdad,  de modo tal que (i) identifique cuáles son los sujetos comparables y a partir  de qué criterio relevante; (ii) explique en qué consiste el trato  discriminatorio que la norma establece; y (iii) presente las razones por las  cuales dicho trato resulta desproporcionado o irrazonable (cfr. sentencia C-395 de  2023, entre otras).    

[89] Cfr. demanda  D-15690, p. 13-14.    

[90] Intervención conjunta de la  Presidencia de la República y la ADRES.    

[91] Cons.  Intervenciones del Observatorio  de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre y de la Presidencia  de la República junto con la ADRES    

[92] Al respecto, el  Decreto 780 de 2016, “[p]or medio del cual se expide el Decreto Único  Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, establece en sus artículos  2.1.5.1.1. y 2.1.5.2.1:    

“ARTÍCULO 2.1.5.1.1. Afiliados al  Régimen Subsidiado. Son afiliados al Régimen Subsidiado las personas sin  capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización al Régimen  Contributivo y que no tienen las calidades para estar en el Régimen Especial o  de Excepción; así como aquellos que cumplan una o varias de las siguientes  condiciones:    

1.                    Personas pobres  o vulnerables, así clasificadas según la última metodología disponible del  Sisbén, o el que haga sus veces, y conforme a los criterios de focalización que  defina el Ministerio de Salud y Protección Social.    

1.                    Personas no  pobres o no vulnerables, clasificadas a partir de la última metodología  disponible del Sisbén, o el que haga sus veces, que contribuyan solidariamente  al Sistema General de Seguridad Social en Salud.    

2.                    Personas  focalizadas e identificadas a través de listados censales.    

PARÁGRAFO 1. Las condiciones de  pertenencia al Régimen Contributivo o a un Régimen Especial o de Excepción  prevalecen sobre las de pertenencia al Régimen Subsidiado, salvo lo dispuesto  para la afiliación del recién nacido y las poblaciones especiales de niños,  niñas, adolescentes y jóvenes en proceso administrativo para el  restablecimiento de sus derechos, adolescentes a cargo del ICBF en el Sistema  de Responsabilidad Penal para Adolescentes-SRPA, menores de edad desvinculados  del conflicto armado bajo la protección del ICBF y población infantil  vulnerable bajo protección en instituciones diferentes al ICBF. En  consecuencia, cuando una persona reúna simultáneamente las condiciones para  pertenecer al Régimen Contributivo, al Régimen Especial o al de Excepción o al  Régimen Subsidiado, deberá registrarse e inscribirse a una EPS del Régimen  Contributivo o afiliarse al Régimen Especial o de Excepción, según el caso.    

PARÁGRAFO 2. Cuando cualquier  autoridad nacional o territorial advierta que un afiliado del Régimen  Subsidiado cumple con las condiciones para pertenecer al Régimen Contributivo,  informará dicha situación al municipio o distrito para que adelante las medidas  tendientes a la terminación de la inscripción en la entidad promotora de salud.  La omisión de esta obligación por parte de las autoridades territoriales dará  lugar a las acciones disciplinarias, administrativas, fiscales y penales a que  hubiere lugar.”    

“ARTÍCULO 2.1.5.2.1  Contribución solidaria en el Régimen Subsidiado. La contribución solidaria es  un mecanismo de afiliación al Régimen Subsidiado en salud para la población  clasificada de acuerdo con la última metodología del Sisbén, o el que haga sus  veces, como no pobre o no vulnerable y que no cumpla los requisitos para ser  cotizante o beneficiaria en el Régimen Contributivo, quienes para los efectos  pagarán la tarifa establecida por el Ministerio de Salud y Protección Social,  de acuerdo con su capacidad de pago parcial.    

Las afiliadas cabeza de familia  podrán acceder al reconocimiento de una compensación de maternidad proporcional  a la tarifa de la contribución realizada, en los términos del Artículo 5 de la  Ley 2114 de 2021.    

PARÁGRAFO 1. Los afiliados al  Régimen Subsidiado a través del mecanismo de contribución solidaria estarán  sujetos a pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles.    

PARÁGRAFO 2. La contribución  solidaria corresponderá a la suma de las tarifas por cada uno de los miembros  mayores de edad del núcleo familiar, de acuerdo con la clasificación en el  Sisbén en su última metodología, o el que haga sus veces, cuyo pago estará a  cargo del cabeza de familia.”    

[93] Por ejemplo, en los  artículos 37 y 38 del Decreto 2353 de 2015, compilados en los artículos 2.1.4.4. y 2.1.4.5. del Decreto 780 de  2016 se prevé:    

“ARTÍCULO  2.1.4.4. Inscripción de los padres en el núcleo familiar. Cuando  ambos cónyuges, compañeros o compañeras permanentes, incluidas las parejas del  mismo sexo, tengan la calidad de cotizantes, se podrá inscribir en el núcleo  familiar a los padres que dependan económicamente de uno de los cónyuges,  compañeros o compañeras permanentes y no tengan la calidad de cotizantes, en  concurrencia con los beneficiarios, los cuales quedarán inscritos con el otro  cotizante.    

Si uno de los cónyuges, compañera o  compañero permanente cotizantes dejare de ostentar tal calidad, los padres  podrán continuar inscritos en la misma EPS como afiliados adicionales,  cancelando los valores correspondientes.    

(Art. 37 del Decreto 2353 de 2015)”.    

“ARTÍCULO  2.1.4.5. Afiliado adicional. Cuando un afiliado cotizante tenga a su  cargo otras personas que dependan económicamente de él y se encuentren hasta el  cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad y no cumplan los  requisitos para ser cotizantes o beneficiarios en el régimen contributivo,  podrá incluirlos en el núcleo familiar, pagando la UPC correspondiente a su  grupo de edad, el per cápita para promoción y prevención, y un valor destinado  a la Subcuenta de Solidaridad equivalente al 10% de la sumatoria del valor de  los dos conceptos.    

(Art. 38 del Decreto 2353 de 2015)”.

This version of Total Doc Converter is unregistered.