C-079-25

  C-079-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-079/25    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulneración por norma que denomina  como servicio público esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos  catastrales    

(…) el artículo  129 de la Ley 2159 de 2021 es inconstitucional por desconocer el principio de  unidad de materia, toda vez que (i) excede la vigencia anual del presupuesto de  la vigencia 2022; (ii) modifica un asunto sustantivo relativo al servicio  público de registro de bienes inmuebles; y, (iii) no es instrumental para la  debida ejecución del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2022.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento  por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria  propia de Ley Anual de Presupuesto    

     

CONTROL DE  CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia  respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia  pueden continuar produciendo efectos jurídicos    

     

PRINCIPIO  PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación respecto de norma que ha dejado de regir    

     

LEY ANUAL DE  PRESUPUESTO-Contenido  y alcance    

     

(…) la  jurisprudencia ha admitido que la ley anual del presupuesto contenga normas que  facilitan un margen de acción a las autoridades públicas competentes en la  ejecución del presupuesto. Esto, toda vez que la misma reserva de ley orgánica  en materia de ingresos y gastos exige una correlación inescindible entre la  política fiscal y económica y los planes de desarrollo económico. En ese orden,  la Corte afirmó que este conjunto de disposiciones, a pesar de que tienen un  contenido normativo, en todo caso, este debe «circunscribirse a su objeto y no  rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que  sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia.    

     

LEY ANUAL DE  PRESUPUESTO-Características    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional    

     

(…) la  jurisprudencia vigente ha establecido que el principio de unidad de materia  tratándose de la ley anual del presupuesto exige el cumplimiento de los  requisitos ordinarios de conexidad, y además, tres requisitos adicionales y  específicos: (i) que la disposición tenga un vínculo con la ejecución del  presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, porque «dejarían de  ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se  convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del  ordenamiento jurídico», y (iii) que no exceda el límite temporal de las leyes  anuales de presupuesto.    

     

PRINCIPIO DE  UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conexidad temática, causal,  teleológica y sistemática    

     

LEY ANUAL DE  PRESUPUESTO-Vigencia  temporal    

SENTENCIA DE  INEXEQUIBILIDAD-Efectos  retroactivos    

     

    

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE CONSTITUCIONAL    

     

SENTENCIA C-079 DE 2025    

     

Referencia:  Expediente D-15.941.    

     

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129  de la Ley 2159 de 2021 «Por  la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de  Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de  2022».    

     

Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez.    

     

Magistrada sustanciadora:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

     

Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil  veinticinco (2025)    

     

La Sala Plena de la Corte  Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en  especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política,  profiere la siguiente    

     

SENTENCIA    

     

Síntesis de la decisión    

     

En    ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana Luisa    Fernanda Ballén Martínez demandó el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 «Por    la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de    Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de    2022», por considerar que desconocía el principio de unidad de materia    dispuesto en los artículos 158 y 169 de la    Constitución Política.    

     

La    demandante argumentó que el artículo atacado denomina como    servicio público esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos    catastrales con enfoque multipropósito y los programas de vivienda rural,    hecho que no tiene ninguna relación con la ejecución del presupuesto. Según    la demandante este contenido desconoce el principio de unidad de materia,    toda vez que no cumple con las condiciones causales de la integralidad de la    ley. Especialmente, la actora afirmó que no existe una conexidad causal,    teleológica, temática, ni sistémica con la materia predominante de una ley    anual de presupuesto. Igualmente, demostró que la norma sigue produciendo    efectos jurídicos y, por tanto, desconoce el carácter temporal de la ley    anual de presupuesto.    

     

En    primer lugar, la Sala Plena constató que mantenía    la competencia para conocer la norma demandada, por cuanto pese a que no se    encuentra vigente, hay indicios suficientes de que está produciendo efectos    jurídicos. Además, analizó la aptitud de la demanda. En segundo lugar,    formuló el siguiente problema jurídico: si    el legislador excedió sus competencias y desconoció el principio de unidad de    materia de la ley anual de presupuesto, al definir como servicio público    esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos catastrales    con enfoque multipropósito y en los programas de vivienda rural, así como    otros de similar naturaleza dispuestos en la misma ley.    

     

Para dar respuesta al    anterior problema jurídico, la Sala desarrolló las siguientes    consideraciones: (i) reiteró la jurisprudencia constitucional sobre el    alcance y los objetivos de las leyes anuales de presupuesto y (ii) reiteró la    jurisprudencia relacionada con el principio de unidad de materia tratándose    de este tipo de leyes.    

     

La    Sala Plena resolvió que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2022    debía ser declarado inexequible, debido a que desconoció el principio de    unidad de materia de la ley anual de presupuesto para el año 2022. Para el    efecto, la Sala constató que no se cumplieron con las condiciones de conexidad    causal, temática, sistemática y teleológica. En cuanto a los requisitos    específicos para este tipo de leyes, como lo es la ley anual de presupuesto,    cuya vigencia es temporal, la Sala concluyó que con la disposición demandada    el Congreso de la República (i) modificó un asunto sustantivo    contenido en una ley de vigencia permanente, relativo al servicio público de    registro de bienes inmuebles; y, (ii) incluyó una    disposición que no era instrumental para la debida ejecución del presupuesto    de ingresos y gastos de la vigencia 2022.    

     

     

     

     

I.         ANTECEDENTES    

     

1.    En ejercicio de la acción pública de  inconstitucionalidad la ciudadana Luisa Fernanda Ballén  Martínez demandó el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 «Por  la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de  Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de  2022». La demanda fue radicada con el número D-15.941.    

     

2.     La Sala Plena de la  Corporación, en sesión del 11 de julio de 2024, previo sorteo de rigor, remitió  el asunto al Despacho de la suscrita Magistrada para impartir el trámite  correspondiente.[1]    

     

     

4.   A  través del auto del 20 de agosto de 2024 la magistrada sustanciadora admitió la  demanda contra el artículo 129 de la Ley 2159 de  2021 «Por  la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de  Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de  2022» por la presunta violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución  Política. En la misma providencia la magistrada  dispuso:    

     

«Segundo.  FIJAR en lista las normas acusadas por el término de diez (10) días, con  el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o  defenderla.    

     

Tercero.  COMUNICAR el presente proceso a la Presidencia de la República,  al Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda  y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del  Trabajo y a la Superintendencia de Notariado y Registro, para  que en el término establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991  expresen lo que estimen conveniente sobre los argumentos de  inconstitucionalidad que presenta la demandante. Para  el efecto, pueden acceder al expediente, particularmente el texto de la demanda  en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2024-08-15&todos=%25&palabra=15941    

     

Cuarto.  INVITAR a las siguientes instituciones públicas y privadas,  para que, si lo estiman conveniente, intervengan en este proceso de  constitucionalidad dentro del término de fijación en lista: Unión Colombiana de  Notariado Colombiano, al Departamento Nacional de Planeación, a la Defensoría  del Pueblo, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Academia  Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las universidades  Pontificia Universidad Javeriana, de Antioquia, de Los Andes, del Rosario–Grupo  de Acciones Públicas-, la Icesi de Cali –Grupo de Acciones Públicas-,  de Caldas, del Cauca, EAFIT, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte,  Pontificia Bolivariana, de La Sabana, Santo Tomás y Sergio Arboleda.    

     

Para  el efecto, pueden acceder al texto íntegro de la demanda en el siguiente  enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=76883    

     

Quinto.  DAR TRASLADO de la presente demanda a la Procuradora  General de la Nación, para que rinda concepto en los términos del artículo 7  del Decreto 2067 de 1991.    

     

Sexto.  Todas las actuaciones a las que se refieren los ordinales anteriores podrán  realizarse por medio del uso de las nuevas tecnologías de la información y las  comunicaciones, según lo dispuesto en la Ley 2213 de 2022.»    

     

5.     Cumplidos  los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de  constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda  de la referencia.    

     

II.           NORMA DEMANDADA    

     

A continuación, se transcribe y  resalta la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.856 de 12 de  noviembre de 2021:    

     

LEY  2159 DE 2021    

(noviembre  12)    

Diario  Oficial No. 51.856 de 12 de noviembre de 2021    

<Rige  a partir del 1 de enero de 2022>    

     

PODER  PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

     

Por  la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de  Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de  2022.    

     

[…]    

     

CAPÍTULO V.    

DISPOSICIONES  VARIAS.      

     

[…]    

     

ARTÍCULO  129. Para  dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los  programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en  la presente ley, el registro de la propiedad inmueble será un servicio  público esencial prestado por el Estado por funcionarios denominados  registradores de instrumentos públicos, en la forma establecida y para los  fines y con los efectos consagrados en las leyes que regulan la materia.    

     

~ ~ ~    

     

III.  DEMANDA    

     

6.    La demandante afirma  que el aparte resaltado del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 vulnera lo  establecido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, por las  siguientes razones.    

     

6.1. En primer lugar, la  ciudadana se refirió al principio de unidad de materia y el desarrollo jurisprudencial  relacionado con este. Resaltó que en la sentencia C-006 de 2012, la Corte se  refirió a este principio en las leyes de presupuesto y advirtió que «el alcance normativo de la  disposiciones generales de una ley de presupuesto debe circunscribirse a su  objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo  regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su  materia propia (…) una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto  puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii)  temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que  se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres  criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad  (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley  anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden  modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes».    

     

6.2. Con base en estos criterios,  la demandante argumentó que «es  claro que el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir  disposiciones que tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar  reglas generales incluidas en leyes permanentes».[2] Explicó que lo establecido en el  artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 supera el carácter temporal de la ley de  presupuesto y modifica la naturaleza del servicio de registro de la propiedad  inmueble.    

     

6.3. A continuación, la  demandante desarrolló los contenidos de lo que significa la ley anual de  presupuesto y su alcance a la luz del estatuto orgánico del presupuesto. Con  sustento en ello, la ciudadana advirtió que para que el artículo 129 de la Ley  2159 de 2021 cumpla con el principio de unidad de materia, tiene que demostrarse  al menos que (i) se ciñe a facilitar y agilizar la correcta ejecución del  presupuesto, (ii) no puede contener regulaciones con vocación de permanencia y  (iii) no puede modificar o derogar normas orgánicas o sustantivas. Al aplicarse  estas premisas a la norma demandada, se puede constatar que no cumple ninguna,  toda vez que la declaratoria de servicio público esencial del registro de la  propiedad inmueble es de carácter permanente. Según la actora, la norma atacada  «modificó el artículo 131 de la Constitución que establece que compete a la ley  la reglamentación del servicio público que prestan los registradores y modificó  de forma tácita y permanente el artículo 1 de la Ley 1579 de 2012 que  establecía la naturaleza del servicio de instrumentos público como servicio  público elevando su naturaleza a la de un servicio público esencial (…)».[3]    

     

6.4. En segundo lugar, la  demandante aplicó las anteriores reglas jurisprudenciales al artículo que  atacó. En ese sentido, dijo la ciudadana, no es claro cómo el artículo 129 es  una norma presupuestal o que sirva para ejecutar el presupuesto anual de  acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en el estatuto orgánico del  presupuesto. Además, advirtió que en los antecedentes del trámite legislativo  no se evidencia ninguna justificación sobre la inclusión de la norma. Para  explicar este punto, la ciudadana afirmó:    

     

     

6.5. La demandante insistió que el  artículo 129 tiene una finalidad específica diferente a la generalidad y objeto  de la ley de presupuesto, pues se trata de garantizar un servicio público, y no  como herramienta para la ejecución del presupuesto. Así, carece de conexidad  material. Igualmente, no cuenta con una conexidad instrumental, toda vez que se  ocupa de un asunto totalmente ajeno a la ley anual de presupuesto y sus  herramientas de ejecución. La ciudadana alertó que es muy grave que se permita  que en una ley temporal se definan asuntos sustanciales permanentes como lo es  la declaratoria de un servicio público como esencial.    

     

6.6.  La demandante argumentó que tampoco se cumple con una conexidad causal, toda  vez que en los antecedentes legislativos no existe justificación que demuestre  que el servicio catastral multipropósito sirve como un mecanismo para cumplir  con el presupuesto o las rentas anuales. En palabras de la ciudadana: «pese  a que la disposición acusada se encuentra en el capítulo tercero de la Ley,  aparte que incluye las normas generales que tienen como objetivo servir de  instrumentos para la ejecución del Presupuesto, no se observa la forma a través  de la cual una norma que define un servicio como esencial pueda coadyuvar al  cumplimiento de los fines de ley anual del presupuesto. Por lo anterior, es  evidente que no existe conexión causal entre el contenido del artículo 129 y la  Ley 2159 de 2021; mientras el propósito general de la Ley es decretar el  presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2021, la  disposición acusada tiene un fin de garantizar la continuidad y eficiencia de  un servicio, sin que exista una relación causal entre las dos normas y como se  señaló, anteriormente, todos los servicios públicos prestados por el estado por  antonomasia deben prestarse en forma continua y eficiente».[5]    

     

6.7.  No cumple con una conexidad teleológica, en la medida en que «lo  que ordena no tiene ningún impacto presupuestal en la Ley que decreta los  presupuestos de rentas y de recursos de capital y de gastos y se aparta en  forma notoria del propósito contenido en la Ley del Presupuesto para la  vigencia fiscal 2021 (sic)».[6]  La demandante aseguró que los procesos catastrales con enfoque multipropósito y  los programas de vivienda rural con incidencia registral están exentos del pago  de derechos de registro, por lo que tampoco se comprende por qué esta norma  tiene alguna relación con la ley del presupuesto.[7]    

     

6.8.Finalmente,  la ciudadana adujo que no cumplía tampoco con una conexidad sistemática, porque  no cumple con una relación entre el presupuesto, sus propósitos y sus  herramientas de ejecución y, por tanto, no responde a la racionalidad lógica e  interna de toda la ley. Advirtió que la norma transgrede el carácter temporal  de las normas presupuestales, incluye una modificación permanente a un servicio  público y no está destinada a permitir la correcta ejecución del presupuesto  decretado para el año 2022.    

     

6.9.Ahora  bien, en el escrito de corrección, la demandante complementó la argumentación  respecto de este cargo. Particularmente, la ciudadana se concentró  en corregir lo sugerido en el auto inadmisorio respecto de si la norma atacada  se encontraba vigente o produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento. En  esa medida, en primer lugar, recordó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021  declaró el servicio de registro de propiedad inmueble como “servicio público  esencial” y esto modificó una norma de carácter permanente, como lo es la Ley  1579 de 2012, la cual contempla este servicio como un servicio público común.  De esa forma, el legislador incorporó un asunto en la ley anual de presupuesto  que no tiene ninguna relación con el objeto y fin de este tipo de leyes.    

     

6.10.      La  actora precisó que a pesar de que la Ley 2159 de 2021 fue expedida para el año  2022, la norma atacada sigue produciendo efectos dentro del ordenamiento  jurídico. Para el efecto, trajo como anexos al escrito de corrección de la  demanda, actos administrativos de la Superintendencia de Notariado y  Registro-SNR, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de  Trabajo en los que se ha invocado el carácter esencial del servicio de registro  de propiedad inmueble con el fin de (i) justificar el cobro de tarifas  registrales, (ii) negociar derechos sindicales y denegar permisos en el mismo  ámbito y (iii) motivar la suspensión de términos.[8]    

     

6.11.      Conforme  a lo anterior, la ciudadana argumentó que la jurisprudencia constitucional ha  permitido que la Corte estudie de fondo una norma derogada de forma  excepcional, cuando sigue produciendo efectos jurídicos o que tiene la  potencialidad de producirlos hacia el futuro. Con base en ello, la demandante  advirtió que la calidad de servicio público esencial del servicio de registro  de propiedad inmueble, dispuesta en el artículo 129, sigue produciendo efectos  jurídicos. Por lo anterior, solicita a la Corte pronunciarse sobre el cargo por  violación de unidad de materia propuesto en la demanda.    

     

6.12.      Con  los argumentos anteriores, la demandante solicitó a la Corte Constitucional  declarar la inconstitucionalidad del artículo 129 de la  Ley 2159 de 2021 por violación del principio de unidad de materia (art. 158 y  169 CP).    

     

IV.   INTERVENCIONES    

     

7.    Dentro del término otorgado por la magistrada  sustanciadora para intervenir en el presente proceso de constitucionalidad, se  recibieron las siguientes intervenciones, cuyo resumen se presenta en el Anexo  I de esta providencia:    

     

     

Intervenciones    en las que se solicita la exequibilidad de la disposición demandada   

Superintendencia    de Notariado y Registro. Solicitó la inhibición, y subsidiariamente la    exequibilidad de la norma    

    

Defensoría    Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales – Defensoría del Pueblo.    Sugiere la inhibición, y subsidiariamente la exequibilidad de la norma.    

     

     

Intervenciones    en las que solicita la inexequibilidad de la disposición demandada   

     

Ciudadano    Melvi Ramos Palacio    

    

Clínica    Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad    Pontificia Bolivariana (UPB Medellín)    

    

Ciudadano    George Zabaleta Tique    

    

Fabio    Arias Giraldo, en calidad de presidente y representante legal de la Central    Unitaria De Trabajadores De Colombia “CUT”    

    

Colegio    de Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia    

    

Ministerio    de Trabajo (fuera del término de fijación en lista)    

     

     

     

V.      Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

     

8.    El Viceprocurador General, con funciones  de Procurador General de la Nación, solicitó a la Corte  Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo129  de la Ley 2159 de 2021 por violación del principio de unidad de materia (art.  158 y 169 CP), por las siguientes razones.    

     

9.    Afirmó  que la norma atacada no satisface las exigencias del principio de unidad de  materia tratándose de leyes anuales del presupuesto, porque reconoce de forma  permanente el carácter esencial del servicio público de registro de la  propiedad inmueble. En esa medida, explicó que (i) el artículo 129 de la Ley  2159 de 2021 no guarda un vínculo directo con la ejecución del presupuesto,  pues a pesar de que garantizar el servicio de registro puede ser importante  para el cumplimiento de algunos fines estatales, «lo cierto es que no genera un  impacto directo en la forma en que las autoridades a cargo de su prestación  deben manejar los ingresos y los gastos, dado que estas deben sujetarse a las  normas generales sobre la materia»; (ii) la norma  modifica tácitamente el régimen sustantivo referente al registro de propiedad  inmueble, es decir, la Ley 1579 de 2012 y el catastro multipropósito dispuesto  en la Ley 1995 de 2019; y (iii) desconoce el carácter temporal de las  disposiciones generales de las leyes anuales del presupuesto, toda vez que  permanece vigente.    

     

10.    Con  base en lo anterior, el Ministerio Público, a través del Viceprocurador,  solicitó la inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021.    

     

     

Competencia    

     

11.   La  Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia,  en virtud de lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución  Política. Cabe  precisar que la  jurisprudencia ha señalado que el  desconocimiento del principio de unidad de materia comporta un vicio de  competencia que, a además de afectar la esencia del trámite legislativo,  conlleva también una violación material de la Carta. Por tanto, no le resulta  aplicable el término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la  Constitución Política.[9]    

     

12.    Ahora  bien, tratándose de un cargo de violación del principio de unidad de materia  sobre una norma que se encuentra inserta en la Ley Anual del Presupuesto para  el año 2022, ésta pierde vigencia en virtud de la característica de  temporalidad y anualidad de este tipo de leyes. Sin embargo, la demandante  alegó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 continúa produciendo efectos  jurídicos.    

     

13.         Por  regla general, una ley comienza a regir y, por tanto, a generar efectos  jurídicos, a partir de su promulgación. Excepcionalmente, el legislador puede  establecer una condición o plazo de sus efectos.    

     

14.    Por su  parte, la derogatoria  determina la vigencia de una norma jurídica dentro del ordenamiento. Según el artículo  71 de la Ley 57 de 1887, la derogatoria puede ser expresa, cuando la misma ley  señala que deroga una antigua; y tácita, «cuando la nueva ley contiene  disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior».  Igualmente, puede ser total o parcial. De ese modo, una ley pierde vigencia,  cuando es derogada de forma expresa o tácita, cuando se cumple con la condición  o plazo dispuesto para su vigencia, por materializarse prescripciones que ella  contenía o cuando la Corte Constitucional declara la inexequibilidad.    

     

15.         En  cualquiera de los anteriores casos, la Corte Constitucional ha establecido que  no tiene sentido analizar de fondo una demanda, pues ha perdido vigencia la  norma atacada y, por tanto, la Sala le corresponderá emitir un fallo inhibitorio.[10] No obstante, estas  situaciones no son absolutas y debe verificarse si la ley sigue produciendo  efectos jurídicos. Así, la Corte ha considerado que existen tres situaciones  específicas respecto de las cuales se puede pronunciar de fondo:    

     

(a)  «en  aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el  momento de la admisión de la demanda y dejaron de regir en el curso del juicio  de constitucionalidad. Se trata del principio de la perpetuatio  jurisdictionis, conforme al cual la pérdida de vigencia de la norma acusada  no priva necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un  fallo de fondo».[11]    

(b) «puede suceder de  manera excepcional, que una ley derogada siga produciendo efectos jurídicos en  el ordenamiento».[12]    

(c)  «que  la norma pueda llegar a producirlos en un futuro. En estos casos, la Corte ha  admitido la posibilidad de pronunciarse sobre tales disposiciones derogadas que  siguen produciendo efectos o que pueden llegar producirlos en un futuro».[13]    

     

16.   Las leyes de  presupuesto son, en esencia, temporales y rigen solo para el año siguiente al  que son expedidas. Al respecto, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece  que el presupuesto general de la nación es el instrumento que sirve para el  cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. Se  rige por los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de  caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia  macroeconómica y homeostasis. Especialmente, el principio de anualidad implica  que «[e]l año fiscal comienza el l° de enero y termina el 31 de diciembre de  cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo  a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de  apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción» (art. 14).  Por su parte, el artículo 346 de la CP prevé que la ley de presupuesto rige  únicamente para el año fiscal respectivo.    

     

17.   En el mismo sentido,  la jurisprudencia constitucional ha establecido que «la ley de presupuesto  involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta  ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor  del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de  claro contenido normativo […] Es en este sentido que se afirma que no pueden  tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es consecuencia de  la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar, por  lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que  contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto, expresamente indica que tales  normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se  expidan”».[14]    

     

18.   En el caso  bajo estudio, la  norma demandada se encuentra ubicada en la ley que decretó el Presupuesto de  Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del  1 de enero al 31 de diciembre de 2022. Hace parte del capítulo V de la tercera  parte del cuerpo normativo mencionado en el que se encuentran las  “disposiciones generales”. Esta norma dispone que «el registro de la  propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado por  funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos (…)», para dar  cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los  programas de vivienda rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en  aquella ley.    

     

19.   La Ley 2159 de 2021,  en virtud de su tipología especial, al ser una ley anual de presupuesto, perdió  vigencia el 31 de diciembre de 2022.    

     

     

21.   Con base en lo  anterior, la Sala Plena estima que existen serios indicios que la disposición  atacada se encuentra produciendo efectos jurídicos, y por tanto la Corte tiene  competencia para analizar su constitucionalidad.    

     

22.   Además, la misma jurisprudencia  constitucional ha señalado que, como una eventual declaratoria de  inexequibilidad tiene por efecto sustraer la disposición demandada del  ordenamiento jurídico, la Corte Constitucional debe verificar la vigencia y  efectos de la disposición demandada como una etapa previa e ineludible del  control de constitucionalidad en aquellos eventos en que existe una duda  razonable al respecto. En ese sentido, cuando se produce una duda razonable  sobre si la misma se encuentra produciendo efectos jurídicos, ésta debe  resolverse a favor de la competencia de la Corte para iniciar el juicio de  constitucionalidad.    

     

23.   Así lo señaló en la sentencia C-167  de 2021, en la que estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada en  contra del artículo 98 de la Ley 2008 de 2019, “Por la cual se decreta el  presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la  vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de enero de 2020”. En ese caso, los  demandantes consideraron que la disposición acusada violaba el principio de  unidad de materia, porque su contenido normativo no tenía un vínculo directo e  inmediato, ni conexidad razonable, con la temática general y la materia  dominante de la ley. Así las cosas, al realizar el análisis de su competencia,  la Corte recordó que existen tres situaciones específicas respecto de las  cuales esta podría efectuar un pronunciamiento de fondo, aunque la ley que se  demanda esté derogada, se haya declarado inexequible o haya cumplido su plazo o  condición o agotado su contenido normativo.    

     

24.   En primer lugar, se trata del  principio de la perpetuatio jurisdictionis, que se presenta en aquellos  eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento  de la admisión de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de  constitucionalidad. En segundo lugar, puede que la ley derogada siga  produciendo efectos jurídicos en el ordenamiento. Por último, que la norma  pueda llegar a producir efectos en un futuro.    

     

25.   En consecuencia, concluyó que la  disposición demandada podría seguir produciendo efectos con posterioridad al 31  de diciembre de 2020, por lo que tenía competencia para emitir un  pronunciamiento de fondo sobre su validez constitucional. Y, en ese sentido, la  norma vulneraba el principio de unidad de materia por tres razones: (i) excedía  la vigencia anual del presupuesto de la vigencia 2020, (ii) modificaba un  asunto sustantivo relativo a la exigibilidad de una condena judicial y (iii) no  era instrumental para la debida ejecución del presupuesto de ingresos y gastos  de la vigencia 2020. Así las cosas, decidió declarar la inexequibilidad de la  disposición.    

     

26.   Posteriormente, la Corte emitió la  sentencia C-178 de 2021, en la que estudió la demanda de inconstitucionalidad  propuesta en contra del artículo 140 de la misma Ley 2008 de 2019, “Por la  cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de  apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de enero de 2020”, por  violación del principio de unidad de materia.    

     

27.   En el mismo sentido, evaluó si  conservaba la competencia para conocer del asunto y concluyó que, a pesar de  que la disposición demandada se encontraba inserta en una ley anual de  presupuesto cuya vigencia se había agotado el 31 de diciembre de 2020, podría  seguir produciendo efectos con posterioridad a esa fecha.    

     

28.   Por otro lado, estudió si el  artículo acusado desconocía el principio de unidad de materia previsto en los  artículos 158 de 169 de la Constitución Política, al incluir en una ley anual  de presupuesto una norma que autoriza a los puertos privados para desarrollar  una nueva actividad de prestación de servicios a terceros, a cambio de una  contraprestación calificada como recurso propio del presupuesto de la Agencia  Nacional de Infraestructura.    

     

29.   Así las cosas, la Sala recordó el  control constitucional cualificado relativo al principio de unidad de materia  cuando la Constitución o las normas orgánicas integradas al parámetro de  constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen  la libertad de configuración legislativa. También, indicó que es completamente  ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus  disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o  completar la estimación prevista en la ley de renta, y financiar el gasto  propuesto en la ley de apropiaciones, pues para ello la Constitución ha  previsto mecanismos autónomos de financiamiento, cuyo trámite por separado de  la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el  principio de legalidad.    

     

30.   En consecuencia, la Corte concluyó  que el artículo demandado creó una nueva contraprestación por la autorización  de una nueva actividad a los puertos de uso privado y por eso vulneraba el  principio de unidad de materia, en tanto “(i) no guarda un vínculo con  la ejecución del presupuesto sino que crea una nueva renta a favor de una  entidad incluida dentro del Presupuesto General de la  Nación; (ii) modifica una materia sustantiva  al a) autorizar una actividad que no ha sido prevista en la ley que  regula el régimen portuario, y b) cambiar la destinación de la  contraprestación que se paga con ocasión de una concesión portuaria, para  destinarla a una entidad diferente a la que recibe las contraprestaciones  portuarias según la Ley (INVIAS) y excluir a las entidades territoriales del  ingreso; y (iii) excede el límite temporal que la Constitución y la  ley orgánica de presupuesto fijan a la ley anual de presupuesto”. Por lo  anterior, decidió declarar la inexequibilidad de la disposición acusada por el  desconocimiento del principio de unidad de materia.    

     

     

Cuestiones previas.    

     

31.   La Sala Plena analizará la aptitud  de la demanda, toda vez que la Superintendencia de Notariado y Registro y la  Defensoría del Pueblo sugirieron que la Sala debería inhibirse por ausencia de  pertinencia en las razones formuladas por la demandante.    

     

Aptitud de la demanda. Reiteración jurisprudencial.    

     

32.         La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia los  requisitos necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad  presentada por los ciudadanos, personas legitimadas para ello.[15] Al respecto,  las acciones de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: “(1)  debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la  violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del  asunto” (art. 2, Decreto 2067 de 1991).[16] El segundo de  estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres  condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que  consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la  exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que  riñe con las normas demandadas”[17] y (iii) exponer  las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la  Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas,  pertinentes y suficientes”.[18]    

     

33.         Dichas características que debe reunir el concepto de violación,  formulado por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto  al requisito de la claridad, indicó esta Corporación que el mismo se refiere  a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector  la comprensión del contenido en su demanda.[19] La  condición de certeza, por su lado, exige al actor presentar  cargos contra una proposición jurídica real, existente y que tenga conexión con  el texto de la norma acusada, y no una simple deducción del demandante.[20] La  exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto  y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer  motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad.[21] En cuanto  a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del  contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo  cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos  de vista subjetivos del accionante.[22] Con  respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los  elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un  juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda  mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así  que la demanda tenga un alcance persuasivo.[23]    

     

34.         Pues  bien, dos de las intervenciones sugirieron a la Sala Plena que debía declararse  inhibida para fallar, toda vez que la demandante no había demostrado con  claridad si la norma que ataca tiene actualmente efectos jurídicos.  Especialmente, la Superintendencia de Notariado y Registro afirmó que la demanda carece de  razones pertinentes, porque en el escrito de corrección la demandante adjuntó  unas resoluciones concretas que aplican la norma que cuestionó. En ese sentido,  la entidad advirtió que «se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho,  reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es  aplicada la disposición las cuales expresamente fueron consideradas por la  Corte Constitucional como excluyentes de aportar pertinencia a los cargos de  constitucionalidad, no existen situaciones objetivas, derivadas de las normas  objeto de la demanda».    

     

35.         La  Sala Plena no comparte las apreciaciones de la entidad interviniente y, por  tanto, estima que la demanda cumple con razones ciertas, claras, específicas,  pertinentes y suficientes para analizar de fondo el cargo propuesto.    

     

36.         Las  razones expuestas por la actora son claras, en la medida en que cuenta con un  hilo conductor comprensible que permite identificar el alcance y propósito de  los argumentos. En ese orden de ideas, se establece con precisión que el único  cargo se concreta en que el artículo 129 (parcial) de la Ley 2159 de 2021  desconoce el principio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto  para el año 2022. En efecto, la ciudadana abordó las reglas jurisprudenciales,  las condiciones de este principio y procedió a aplicarlos a la norma concreta.    

     

37.         Del  mismo modo, se considera que el cargo cumple con razones pertinentes, toda vez  que se encuentra «fundado  en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone», y no en  razones legales o subjetivas.[24] Como se expuso, el escrito de la  demanda identifica con claridad el contenido del artículo 158 de la  Constitución y las exigencias que se deben observar para dar cumplimiento al  principio de unidad de materia en las leyes anuales del presupuesto. La  demandante soporta el cargo en contenidos de naturaleza constitucional que son  adecuados.    

     

38.         Así,  para dar respuesta a la preocupación de las entidades intervinientes, el hecho  de que la demandante haya acudido a anexar actos administrativos que se motivan  con base en la norma que se ataca, no sugiere que se invoquen casos o asuntos  concretos, sino que su intención es la de demostrar cómo esta norma mantiene  efectos jurídicos en el tiempo. Por lo anterior, también se cumplió con el  requisito de certeza, toda vez que se demostró, prima facie, que la  disposición que demanda sigue produciendo efectos jurídicos a pesar de estar  inserta en un cuerpo normativo condicionado a la temporalidad. La demandante  demostró que hay entidades estatales que invocan que el servicio de registro de  propiedad inmueble es un servicio público esencial y motivan sus decisiones  conforme a esta naturaleza.    

     

39.         El  cargo también cumple con razones específicas, en la medida en que evidencian la existencia de una  oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. La  ciudadana hace un ejercicio de contrastación entre la norma que alega  inconstitucional y cómo esta no cumple con las condiciones exigidas por la  jurisprudencia en cuanto al principio de la unidad de materia. Sobre este  punto, hizo énfasis en que la declaratoria de un servicio como esencial  sobrepasa el límite temporal de una ley anual de presupuesto. Además, analizó  cómo el artículo 129 y la declaratoria que hace del servicio de registro de  propiedad inmueble, no cumple con las condiciones de conexidad teleológica,  causal, temática y sistemática; excede la vigencia anual del presupuesto de la  vigencia 2022; y, modifica un asunto sustantivo relativo a la  naturaleza del servicio público.    

     

40.         Finalmente,  por las razones desarrolladas y expuestas en la demanda y en su escrito de  corrección, la Sala estima que se cumple con el requisito de suficiencia, toda  vez que se exponen los elementos de juicio necesarios para generar una mínima  duda sobre la constitucionalidad del artículo 129.    

     

41.         Por  las consideraciones expuestas, la Sala Plena resolverá de fondo el cargo de inconstitucionalidad  contra el artículo 129 (parcial) de la Ley 2159 de 2021 por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia  (art. 158 y 169 CP).    

     

Problemas  jurídicos y metodología de la decisión    

     

     

43.   Las intervenciones de la  Superintendencia de Notariado y Registro y la Defensoría del Pueblo afirmaron  que la norma es constitucional, en la medida en que existen otras disposiciones  de la misma ley que están relacionadas con el registro de la propiedad inmueble  y el artículo 129 permite que el servicio público sea prestado oportunamente y  acorde con los propósitos de ejecución del presupuesto anual.    

     

44.   Por su parte, otro grupo de  intervenciones, respaldaron el cargo de la demandante, tras considerar que la  norma sigue produciendo efectos jurídicos en el tiempo y desconoce el principio  de unidad de materia.     

     

45.   El Ministerio Público solicitó la  inexequibilidad pues consideró que no se cumple con las exigencias  jurisprudenciales sobre el principio de unidad de materia en leyes anuales del  presupuesto. Según el Viceprocurador, el artículo 129 rebasa los límites  temporales de la ley, no tiene una conexidad directa e inmediata con la  ejecución del presupuesto anual y modifica normas de carácter sustancial.    

     

46.   Con base en lo descrito hasta el  momento, la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde estudiar si el  legislador excedió sus competencias y desconoció el principio de unidad de  materia de la ley anual de presupuesto, al definir como servicio público  esencial el registro de la propiedad inmueble en procesos catastrales con enfoque  multipropósito y en los programas de vivienda rural, así como otros de similar  naturaleza dispuestos en la misma ley.    

     

47.   Cabe precisar que varias de las  intervenciones hicieron alusión al concepto de “servicio público esencial” y  sugirieron analizar la esencialidad del servicio del registro de la propiedad  inmueble. Sin embargo, la Sala Plena estima que este asunto se escapa del cargo  formulado por la demanda, el cual guarda relación con el presunto  desconocimiento del principio de unidad de materia, específicamente; y no se  propone una violación de la Constitución con base en el carácter esencial del  servicio público de registro de la propiedad inmueble.     

     

48.               Para  dar respuesta al anterior problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente orden  metodológico: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y  los objetivos de las leyes anuales de presupuesto y (ii) reiterará la  jurisprudencia relacionada con el principio de unidad  de materia tratándose de este tipo de leyes. Posteriormente, la Sala Plena  analizará el cargo propuesto por la demandante.    

     

Alcance  y objetivos constitucionales de la ley anual del presupuesto    

     

49.               La  Constitución Política de 1991 establece en su artículo 151 que le corresponde  al Congreso de la República expedir leyes de naturaleza orgánica, entre las  cuales se encuentran las  normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y  ley de apropiaciones. La Constitución define que la ley anual de presupuesto  está integrada por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos, cada  uno con precisas limitaciones constitucionales. Los artículos 345 al 355  regulan todo lo concerniente al presupuesto general, su forma de aprobación en  el Congreso y los contenidos de esta ley orgánica. El artículo 345 define el  principio de legalidad del gasto, los artículos 346 y 347 definen con precisión  los límites de la libertad de configuración del legislador. El primero,  establece que «[e]l Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y  ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros  diez días de cada legislatura». El segundo, consagra la limitación del gasto al  exigir su correlación con el presupuesto de rentas. El artículo 352 señala que  «[a]demás de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto  regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,  ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de  los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación  con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los  organismos y entidades estatales para contratar».    

     

50.               En  virtud de la disposición anteriormente mencionada, se expidió el Estatuto  Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de  1989, la Ley 179 de  1994 y la Ley 225 de  1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”), el cual regula cómo  deben expedirse las leyes anuales del presupuesto y los contenidos que deben  regularse. Así, el presupuesto general de la nación se compone de (a) el  presupuesto de rentas;[25] (b) el presupuesto de gastos;[26] y, (c) las disposiciones generales.    

     

51.   Estas últimas son aquellas  destinadas «a asegurar  la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales rigen  únicamente para el año fiscal para el cual se expidan» (Ley 38 de 1989: art.  7.c). Del mismo modo, el Estatuto establece unos principios que deben regir la  elaboración y ejecución de las leyes anuales del presupuesto: la planificación,  la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la  especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la  homeóstasis. Para efectos del caso que se estudia en esta ocasión, es relevante  citar el contenido del principio de anualidad, según el cual «El año fiscal  comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31  de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del  año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados  por compromisos caducarán sin excepción (L. 38/89, art. 10)».    

     

52.   Con base en estas disposiciones,  para la Sala Plena es claro que la competencia constitucional que tiene el  legislador al expedir la ley anual de presupuesto es delimitada por normas de  carácter orgánico y, por tanto, tiene un alcance temporal y sustancial  definido. De ese modo, las normas deben tener un fin instrumental, esto es, «para materializar el presupuesto de  rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado».[27]    

     

53.   Cabe recordar que, en un primer  momento, la jurisprudencia constitucional comprendió que la ley anual del  presupuesto no tenía una función normativa, en estricto sentido, sino que  regulaba un contenido de naturaleza técnica. En esta posición, la Corte declaró  la inexequibilidad de disposiciones que no tenían ninguna relación con las  rentas, apropiaciones y/o gastos para la ejecución del presupuesto.[28] Posteriormente, la Corte definió  que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto tienen «un  contenido normativo suficiente, como instrumento de regulación especial con  finalidades de política económica y social».[29] De esa forma, pasó a una posición  más ponderada sobre los contenidos que regulan este tipo de leyes. En palabras  de la Corte:    

     

«[…] la  materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de  las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las  disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse  efectivos.    

     

Desde esta perspectiva, las disposiciones  generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a  permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal  y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de  Presupuesto ‘… regirán únicamente para el año fiscal para el cual se  expidan’. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener  regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito  propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva  vigencia fiscal.    

     

Tampoco pueden las leyes anuales de  presupuesto modificar normas sustantivas, porque en tal caso, sus disposiciones  generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto  aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias  del ordenamiento jurídico.    

        

En uno y en otro caso sería necesaria la  aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas  modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter  permanente, de determinadas materias […]».[30]    

     

54.   Finalmente, la jurisprudencia ha  admitido que la ley anual del presupuesto contenga normas que facilitan un  margen de acción a las autoridades públicas competentes en la ejecución del  presupuesto. Esto, toda vez que la misma reserva de ley orgánica en materia de  ingresos y gastos exige una correlación inescindible entre la política fiscal y  económica y los planes de desarrollo económico. En ese orden, la Corte afirmó  que este conjunto de disposiciones, a pesar de que tienen un contenido  normativo, en todo caso, este debe «circunscribirse  a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo  regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su  materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición legal, observar el  principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la  Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática,  causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de  presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario».[31]    

     

55.   En suma, es relevante entender las  características constitucionales de la ley anual del presupuesto para  establecer de qué naturaleza deben ser las disposiciones que la componen. Solo  así, es posible evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en  este tipo de leyes.[32] Con lo visto, el alcance y  los contenidos que debe tener una ley anual del presupuesto se encuentran  claramente delimitados por la Constitución y el Estatuto Orgánico del  Presupuesto, cuerpos normativos que limitan la libre configuración del  legislador a la hora de elaborar y regular cada presupuesto anual.[33] Las consideraciones  anteriores permiten evidenciar que cualquier otra disposición que tenga un  carácter normativo sustancial debe tener una relación instrumental, bien sea  con el cumplimiento de estimación de rentas, así como en la determinación de  gastos y la ejecución efectiva del presupuesto acorde con la política económica  y fiscal de determinado periodo.    

     

El principio de unidad de  materia en la Ley Anual de Presupuesto. Reiteración jurisprudencial.    

     

56.   De acuerdo con el artículo 158 de  la Constitución Política «todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán  inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella». Igualmente, el artículo 169 de  la Carta señala que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a  su contenido. De estas dos normas constitucionales se desprende el principio de  unidad de materia el cual exige que «las disposiciones de una ley deben tener  una relación de conexidad con el núcleo temático o la materia predominante de  la misma, que debe determinarse mediante el examen sistemático de aquellas y el  estudio de los antecedentes legislativos».[34] Este principio tiene varias  finalidades: (i) lograr que un proyecto de ley cuente con una coherencia y una  línea temática unívoca, (ii) se asegure la claridad del texto, tanto para la  ciudadanía, como para los mismos parlamentarios, quienes en el trámite  legislativo no pueden verse sorprendidos por disposiciones que no tengan  relación con el proyecto en su integridad y (iii) garantizar la observancia de  la ley en el futuro.[35]    

57.   La aplicación de este principio  debe hacerse con un criterio objetivo y razonable, pero flexible, es decir,  respetuoso de la libertad de configuración normativa del legislador y el  principio democrático. De tal modo, la Corte ha señalado que «solamente aquellos apartes,  segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y  objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,  teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben  rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse  inexequibles si integran el cuerpo de la ley».[36] El juicio de constitucionalidad sobre el cumplimiento de este  principio cuenta con dos etapas, (i) en la primera se debe determinar «el  alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada»[37], y luego, (ii) definir si entre las  disposiciones que se acusan y la materia de la ley existe una relación causal,  teleológica, temática o sistémica.    

     

58.   De ese modo, para que una norma  demandada desconozca el principio de unidad de materia, la Sala debe corroborar  su conexidad con el cuerpo integral de la ley en la que se inserta. Este  elemento de conexidad se evalúa a la luz de las siguientes dimensiones: «(i) temática,  que se refiere al núcleo temático de la norma y que puede ser determinado en el  análisis de los antecedentes legislativos o el título de la ley; (ii) causal,  que requiere que exista identidad entre la disposición y los motivos que dieron  lugar a la expedición de la ley; (iii) teleológica, que se refiere  a la identidad en los fines que persigue la ley tanto en su conjunto como en  cada una de sus disposiciones, por lo que la ley en general y en cada una de  sus disposiciones particulares debe dirigirse a alcanzar un mismo fin dentro de  su complejidad temática; y (iv) sistemática, que atiende a la  relación de racionalidad interna con las demás normas que integran la  regulación».[38]    

     

59.   En ese sentido, la jurisprudencia  constitucional ha establecido que, entre más definido se encuentre un concepto  o una institución por la Constitución Política, menor será la libertad de  configuración del legislador, y más estricto debe ser el control de  constitucionalidad, es posible analizar criterios adicionales a los mencionados  anteriormente para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia  tratándose de leyes cuyo contenido ha sido previamente fijado por la  Constitución, o por normas de superior jerarquía integradas al estándar  constitucional[39].    

     

60.   Lo anterior significa que la  intensidad del control depende “de la propia complejidad y desarrollo de la  construcción constitucional de un determinado concepto o institución”, ya  que debe entenderse que si la propia Constitución ha determinado en forma  relativamente completa los elementos estructurales de una institución o de un  concepto, entonces debe ser “más estricto el control constitucional del acto  normativo” que los desarrolla, pues el “Constituyente ha limitado el  ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección  constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no  delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una  amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del  concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado”[40].    

     

61.   Ahora bien, tratándose de las leyes  a través de las cuales se adopta la ley anual del presupuesto, el principio de  unidad de materia tiene unas características especiales debido a la naturaleza  de este tipo de leyes. La jurisprudencia vigente mantiene un análisis ponderado  sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia, pero sobre la ley  anual de presupuesto sostiene un análisis calificado debido a que la regulación  del asunto se encuentra en la Constitución y en el Estatuto Orgánico del  Presupuesto.[41] En  efecto, y como ya fue descrito en el capítulo anterior, el contenido de  este tipo de regulación se encuentra expresa, clara y principalmente definido  en los artículos 346 a 351 de la Constitución y en la ley orgánica de que trata  el artículo 151 superior. Conforme a estas disposiciones y, de manera  específica, al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto  está integrada por tres componentes estructurales: (i) presupuesto  de rentas, (ii) el presupuesto de gastos o ley de  apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales.    

     

62.   De acuerdo con ello, la Corte ha  sostenido que «se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una  norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria  (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del  presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de  tiempo de tales normas (mínima conexión temporal)».[42] En particular, sobre el título de  las “disposiciones generales” de las leyes anuales del presupuesto, es  importante que estas tengan un carácter instrumental demostrado en relación con  la ejecución presupuestal. Esto se desprende del contenido mismo del artículo 11 del Decreto 111  de 1996, el cual señala que tienen por objeto “asegurar la correcta  ejecución del presupuesto general de la Nación” y rigen únicamente durante  el año fiscal para el cual se expiden. En ese sentido, deben contar con un fin  instrumental y deben obedecer el principio de anualidad del presupuesto.    

     

63.   En términos de la Corte, deben «circunscribirse a su objeto y no  rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que  sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben,  por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de  materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener  una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el  resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se  afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario».[43]    

     

64.   De acuerdo a lo expuesto, la  jurisprudencia vigente ha establecido que el principio de unidad de materia  tratándose de la ley anual del presupuesto exige el cumplimiento de los  requisitos ordinarios de conexidad, y además, tres requisitos adicionales y  específicos: (i) que la disposición tenga un vínculo con la ejecución del presupuesto,  (ii) que no modifique materias sustantivas, porque «dejarían de ser meras herramientas  para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de  decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico»,[44] y (iii) que no exceda el límite temporal de  las leyes anuales de presupuesto.    

     

Solución del cargo: el artículo 129 de la Ley 2159  de 2021 «Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de  Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de  diciembre de 2022» desconoce el principio de unidad de materia.    

     

65.    Contenido del artículo 129  de la Ley 2159 de 2021. La  norma demandada se encuentra ubicada en el título de las “disposiciones  generales” de la ley anual del presupuesto para el año 2022. Establece que «para dar cumplimiento a los  procesos catastrales con enfoque multipropósito y a los programas de vivienda  rural, así como otros de similar naturaleza dispuestos en la presente Ley, el  registro de la propiedad inmueble será un servicio público esencial  prestado por el Estado por funcionarios denominados registradores de  instrumentos públicos, en la forma establecida y para los fines y con los  efectos consagrados en las leyes que regulan la materia» (énfasis propio).    

     

66.   La Superintendencia de Notariado y  Registro afirmó que esta disposición tiene una relación estrecha con otras  normas de la ley anual del presupuesto, pues el mismo artículo afirma que su  objetivo es «dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque  multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar  naturaleza en la presente ley». Para el efecto, adujo que la norma demandada  refuerza el cumplimiento de los siguientes artículos que hacen parte del  capítulo de “disposiciones generales”: (i) artículo 63 (deber de la  Superintendencia de Notariado y Registro para girar directamente los recaudos  por concepto de los ingresos provenientes de los derechos por registro de  instrumentos públicos); 107 (destinación de recursos para procesos catastrales  por parte del Gobierno nacional); 108 (apropiación de recursos y culminación de  entrega de subsidios del programa vivienda rural); 118 (actualización  automática del registro de los bienes de titularidad del extinto Ferrocarriles  Nacionales de Colombia transferidos al fondo de pasivo social); 134  (destinación definitiva de activos que se encuentren extintos en favor de la  Nación para el apalancamiento de proyectos de reactivación económica y solución  de necesidades sociales); y 135 (mecanismos para la enajenación de activos  extintos o en proceso de extinción de dominio).    

     

67.   La Sala observa que el artículo 129  de la Ley 2159 de 2021, al declarar como servicio público esencial el  registro de la propiedad inmueble, modificó la Ley 1579 de 2012 «Por la cual se  expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras  disposiciones». Este estatuto establece la naturaleza, los objetivos y regula  los trámites y entidades relacionadas con el registro. Especialmente, el  artículo 1º señala: «[e]l registro de la propiedad inmueble es un servicio  público prestado por el Estado por funcionarios denominados Registradores de  Instrumentos Públicos, en la forma aquí establecida y para los fines y con los  efectos consagrados en las leyes».    

     

68.   Cabe resaltar que la denominación  legal de un servicio público como “esencial”, tiene efectos jurídicos  importantes dentro del ordenamiento jurídico. El artículo 56 de la Constitución  establece que «se garantiza el derecho la huelga, salvo en los servicios  públicos esenciales definidos por el legislador». Con base en este texto,  la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que es una facultad del  legislador definir qué servicios públicos son esenciales. Sin embargo, el juez  constitucional puede evaluar si esta denominación[45] cumple con las condiciones  constitucionales, toda vez que la determinación de esta naturaleza restringe el  ejercicio de derechos fundamentales. En palabras de la Corte:    

     

«Acorde  con dicha concepción, estima la Corte que la definición de los servicios  públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros,  los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente  indicativos:    

     

La  esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio  mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la  actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y  consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta  representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la  invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los  intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.    

     

El  carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que  lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o  a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el  respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades  fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los  derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su  amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.    

     

El  concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una  ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que  invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer  a los usuarios de los servicios.    

     

El  derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus  condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional  protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de  principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos  fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que  estos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio  que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son  afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para  mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio, que la balanza de los intereses y  derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales».[46]    

     

69.   A pesar de que el objeto de la  demanda que se estudia no es definir si el servicio público de registro de  bienes inmuebles en determinados procesos catastrales debe ser o no esencial,  lo cierto es que las consideraciones relacionadas con la naturaleza del  servicio público permiten evidenciar que la denominación no es superflua o  intrascendente para el ordenamiento jurídico y que, en consecuencia, su  importancia es sustancial y trasciende de una temporalidad.    

     

Análisis de constitucionalidad del  artículo 129 de la Ley 2159 de 2021    

     

     

71.   La Corte ha determinado que, en el  caso de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, el  legislador puede incluir asuntos que no sean netamente contables, pero deben  tener un «vínculo verificable con la materia presupuestal». De esa forma, «el límite que impone el principio  de unidad de materia a la ley anual de presupuesto, y en particular a las  disposiciones generales, es que las normas que integran dicha ley deben tener  un “vínculo presupuestario”, es decir, deben considerarse como  instrumentos para la correcta ejecución del presupuesto».[47]    

     

72.   Para definir los factores de  conexidad, es importante revisar los antecedentes legislativos de la norma  acusada. Al respecto, la  Sala constató que el artículo no estaba previsto en las ponencias para primer y  tercer debates en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara (Gacetas 1277 y  1278, respectivamente). En la exposición de motivos del proyecto de ley 158 de  2021 (Cámara) y 96 de 2021 (Senado), la única referencia al notariado y  registro, se refiere al presupuesto de la Superintendencia de Notariado y  Registro, pero esto no tiene conexión alguna con la denominación como servicio  público esencial el registro de bienes inmuebles. Sobre el particular se dijo:    

     

«En  la Superintendencia de Notariado y Registro se adicionan en gastos de inversión  $73,9 mm, de los cuales $64,8 mm provienen de la disposición de activos de la  entidad para la modernización de la infraestructura física de la  superintendencia por $38,9 mm y $25,9 mm al fortalecimiento tecnológico hacia  la transformación digital de la Superintendencia; y $9,2 mm para integración de  la información registral y catastral de los bienes inmuebles en el marco de  catastro multipropósito a nivel nacional».[48]    

     

73.    El texto del  artículo 129 aparece por primera vez en el trámite legislativo en el pliego de  modificaciones y discusión en segundo debate en plenaria del Senado de la  República por una proposición que presentaron varios senadores (“Martha  Villalba y otras firmas) que señala «Procesos Registrales: Establece el  registro de la propiedad inmueble como un servicio público esencial para  garantizar su prestación continua y eficiente».[49] A continuación, se propuso el  siguiente texto, que corresponde al que quedó de forma definitiva:    

     

«Artículo  XXX (Nuevo): Para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque  multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar  naturaleza dispuestos en la presente Ley, el registro de la propiedad  inmueble será un servicio público esencial prestado por el Estado por  funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos, en la forma  establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes que  regulan materia» (luego se incluyó con el número 130)    

     

74.         Sin embargo, la  inclusión de este texto no tuvo debate por parte de ninguna de las plenarias,  como se puede evidenciar en las actas de las sesiones correspondientes.[50] Este aspecto refuerza el hecho que  no es posible verificar una posible conexidad causal, temática, sistemática y  teleológica con las demás disposiciones de la ley anual del presupuesto para el  periodo 2022. Ello, además, por las siguientes razones.    

     

75.   No cuenta con conexidad temática,  toda vez que no se comprende cómo la naturaleza esencial del servicio público  de registro de la propiedad inmueble en los procesos de catastro multipropósito  y vivienda rural tiene una relación objetiva y razonable con el presupuesto  anual, y particularmente, con las apropiaciones y gastos definidos en la ley  para el año 2022. Tampoco cuenta con una conexidad causal, pues no se demostró  cómo la disposición demandada cumple con un vínculo presupuestario, es decir,  que permita la ejecución de planes del mismo presupuesto anual. Y acorde con lo  anterior, no cuenta con una conexidad teleológica, puesto que el objeto que  persigue la ley anual del presupuesto, en concreto, es ser un «instrumento para  el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y  social», para lo cual prevé el presupuesto de rentas,  el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y  las disposiciones generales. Por su parte, la finalidad del artículo 129  se dirige a denominar el servicio público de registro de bienes inmuebles como  un «servicio público esencial».    

     

76.   En la exposición de motivos a la  que se hizo referencia anteriormente, se puede ver una mención a la necesidad  de tener apropiaciones para la «integración  de la información registral y catastral de los bienes inmuebles en el marco de  catastro multipropósito a nivel nacional», no obstante, esta mención no  evidencia cómo la denominación del registro como servicio público esencial es  un mecanismo que permite cumplir con aquel objetivo.    

     

77.   Finalmente, no existe conexidad  sistemática, en razón a que no se evidencia una relación interna y directa  entre el artículo 129 y las demás disposiciones de la ley anual de presupuesto  para el periodo 2022. A pesar de que hay distintas disposiciones que tienen que  ver con el registro de propiedad inmueble, estas no evidencian la necesidad de  que el servicio deba ser elevado a la categoría “esencial”. En efecto, las  disposiciones que la Superintendencia de Notariado y Registro señaló como  relacionadas con el artículo 129,[51] a pesar de que todas tienen algo  que ver con bienes inmuebles y transferencias presupuestarias, entre otros, el  solo hecho de que se relacionen temáticamente no demuestra el fin  presupuestario del artículo 129, y mucho menos, si la “esencialidad” del  servicio público de registro es necesario e inescindible de la ejecución del  presupuesto.    

     

78.   Ahora bien, en cuanto a las  condiciones particulares que deben cumplir las leyes anuales del presupuesto  para no vulnerar el principio de unidad de materia, es preciso señalar que en  las sentencias C-704 de 2015, C-486 de 2016, C-438 de 2019, C-167 de 2021,  C-178 de 2021, C-153 de 2022 la Corte declaró la inexequibilidad de  disposiciones por violación de la condición de temporalidad y por la  modificación de una norma sustantiva.    

     

79.   Como fue anticipado por la Sala  Plena, el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021, al señalar que el registro de  la propiedad inmueble será un servicio público esencial prestado por el  Estado para dar cumplimiento a los procesos catastrales con enfoque  multipropósito y a los programas de vivienda rural, así como otros de similar  naturaleza dispuestos en la presente Ley», (i) modificó la regulación  sustantiva referente al registro de instrumentos públicos, dispuesta  estrictamente por su estatuto contenido en la Ley 1579 de 2012, provocando una  restricción del derecho fundamental a la huelga. Lo anterior es trascendental,  puesto que una limitación de este tipo debe cumplir con un debate amplio y  acorde con los trámites de leyes ordinarias o estatutarias, de ser el caso, y  no de leyes de presupuesto, las cuales cuentan con un corto tiempo para el  estudio y aprobación.[52] Por  tanto, se observa que la norma demandada tuvo  por objeto modificar una regla sustantiva completamente  ajena a la materia presupuestal, como lo es el servicio público de registro de  bienes inmuebles.    

     

80.   (ii) Desconoció el carácter temporal de  las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto, en razón a que  la naturaleza esencial del servicio público de registro de bienes inmuebles no  se encuentra limitado a un periodo, sino que rige hacia futuro y sigue  produciendo efectos jurídicos como lo demostraron la demandante y algunos de  los intervinientes. En efecto, otro límite que impone el principio de unidad de  materia para las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto es  su obligatorio carácter temporal, pues el mismo Estatuto Orgánico del Presupuesto  lo exige y la jurisprudencia constitucional ha «concluido que en la ley anual de  presupuesto no puedan incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las  mismas tendrían vocación de permanencia, contrariando la naturaleza temporal  expuesta».[53]    

     

81.   (iii) No es instrumental para la debida  ejecución del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2022. Como fue  explicado en el análisis de conexidad, no existe una relación instrumental  presupuestaria entre la declaratoria de servicio público esencial del registro  de propiedad inmueble y sus programas de ejecución presupuestal de rentas y/o  gastos. Es decir, no existe un impacto en las obligaciones de las autoridades  competentes para administrar o ejecutar recursos del presupuesto, pues la norma  es meramente enunciativa y tiene un contenido sustancial.    

     

     

83.   En síntesis, la Sala concluye que  el cargo propuesto por la demandante debe prosperar y el artículo 129 de la Ley  2159 de 2021 debe ser declarado inconstitucional por desconocer el principio de  unidad de materia dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución  Política, al exceder el límite temporal de la ley anual de presupuesto para el  periodo 2022, modificar el régimen dispuesto en el estatuto de registro de  instrumentos públicos y no contar con ningún vínculo presupuestal.    

     

En mérito de  lo expuesto,    

     

RESUELVE    

     

Único.  DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 129 de la Ley 2159  de 2021 «Por la cual se decreta el Presupuesto de  Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del  1 de enero al 31 de diciembre de 2022», con efectos  retroactivos desde el 12 de noviembre de 2021, fecha de promulgación de la ley.    

     

Comuníquese, cúmplase y publíquese,    

     

     

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

Con  Aclaración de voto    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

Anexo I.  Intervenciones (Exp. D-15.941)    

     

Superintendencia  de Notariado y Registro[54]    

     

La entidad  solicitó la inhibición, y subsidiariamente la exequibilidad de la norma  atacada. Afirmó que la demanda carece de razones pertinentes, porque en el  escrito de corrección la demandante adjuntó unas resoluciones concretas que  aplican la norma que cuestionó. En ese sentido, la entidad advirtió que «se basa  en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia,  o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición las cuales  expresamente fueron consideradas por la Corte Constitucional como excluyentes  de aportar pertinencia a los cargos de constitucionalidad, no existen  situaciones objetivas, derivadas de las normas objeto de la demanda».    

     

Subsidiariamente,  la entidad argumentó que el artículo el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 sí  cumple con las condiciones necesarias que observan el principio de unidad de  materia. Al respecto, señaló que el objetivo del artículo 129 es garantizar la  continuidad del servicio público registral. Este fin tiene una relación directa  con los planes de inversión de la política estatal sobre «(a) el catastro  multipropósito; (b) el cumplimiento general de todas las inversiones  relacionadas con el cumplimiento del Acuerdo de Paz; (c) la adecuada gestión de  los bienes inmuebles objeto de extinción del dominio; (d) todos los planes y  proyectos de inversión que tengan alguna relación directa o que requieran para  su materialización el acceso al servicio público registral». Lo anterior lo  sustentó, en que hay varias disposiciones de la misma ley en las que se  encuentra referencia a las funciones de las oficinas de registro e instrumentos  públicos. Citó los artículos 63, 107, 108, 117, 134 y 135.    

     

Adicionalmente,  afirmó que es «imposible ejecutar adecuadamente los planes y políticas de  inversión de la vigencia fiscal, sin un adecuado funcionamiento del sistema  registral, que sirve para: (a) desbloquear los recursos y subsidios  relacionados con la vivienda; (b) materializar las políticas del Estado en  materia de catastro multipropósito como prerrequisito para cumplir la inversión  en materia; (c) materializar la enajenación de bienes inmuebles públicos para  obtener los recursos necesarios para la ejecución de los planes y programas  estatales». Con fundamento en ello, la entidad argumentó que la norma cuenta  con una relación temática, al materializar objetivos de ejecución del  presupuesto durante la vigencia fiscal; causal, pues buena parte de los  proyectos del presupuesto se materializan con el buen funcionamiento de la  gestión y registro de la propiedad inmobiliaria; teleológica y sistemática,  toda vez que la norma atacada tiene una conexidad con los objetivos del  presupuesto anual y tiene una conexión interna con toda la ley.    

     

La entidad señaló  que el texto demandado en el artículo 129, es decir, aquel que indica que el  servicio de registro de la propiedad inmueble será un servicio público  esencial, atiende a la temporalidad de la vigencia del presupuesto anual, toda  vez que de su lectura no se puede inferir una aplicación ultractiva. En este  punto, recordó que el cargo es impertinente, pues se basa en la aplicación de  la norma y no en la comparación con el texto constitucional. Así, insistió que  la norma que se ataca no modifica normas de carácter sustantivo y tiene un fin  presupuestal al permitir su adecuada ejecución.    

     

Por otra parte, la  entidad se refirió al carácter esencial del servicio público registral. Sobre  este punto, resaltó que «[l]a esencialidad del servicio público registral se  deriva entonces de la extraordinaria importancia que tienen para la vida en  sociedad, no solo porque sirve de tradición de la propiedad inmobiliaria, da  publicidad a los actos que se registran y los reviste de mérito probatorio,  sino por la cantidad de actos, documentos y títulos que se llevan al Folio de  Matrícula Inmobiliaria, en relación con decisiones judiciales, limitaciones al  derecho de dominio por razones de interés general, sin contar todos los efectos  registrales de los bienes de uso público, fiscales y baldíos. Es más, las  políticas sociales más importantes del Estado se ejecutan a través del Registro  de la Propiedad Inmobiliaria, como es el caso de las de vivienda o de  formalización de la propiedad».    

Además de lo  anterior, la entidad se refirió a las normas pertinentes en la materia sobre el  alcance de la función registral. Con base en esto, sugirió que el artículo 129  no modificó ningún norma sustantiva ni permanente. Desarrolló jurisprudencia  constitucional para sostener que el legislador cumplió con los requisitos para  denominar el servicio registral como servicio público esencial. Para la  entidad, este servicio contribuye a la protección de bienes, derechos y  libertades esenciales en un Estado de Derecho. Esta función de registro  inmobiliario garantiza la propiedad privada, pero también la política rural  integral y el catastro multipropósito. En consecuencia, según la entidad, «es  claro entonces, que la interrupción del servicio público registral puede poner  en peligro la materialización de derechos fundamentales y de superación de las  circunstancias que han dado lugar a la violación de otros derechos, relacionados  con el acceso progresivo a la propiedad agraria, la reforma rural integral y la  restitución de tierras».    

     

Con todo, la  entidad solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar la  demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021;  y subsidiariamente, declararla constitucional.    

     

Ciudadano Melvi  Ramos Palacio.[55]    

     

El ciudadano  allegó actos administrativos que se encuentran motivados en la norma objeto de  control constitucional. Con ello, sostuvo que la demanda se dirige contra una  norma real y existente. También afirmó que «apoya la declaración de  inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley 2159 de 2021».    

     

Clínica Jurídica  de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana  (UPB Medellín)[56]    

     

La Clínica  Jurídica solicitó la inexequibilidad de la norma atacada. Para el efecto, se  refirió a dos asuntos: (i) el alcance del enunciado normativo previsto en el  artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 y (ii) el alcance de las leyes de  presupuesto, en concreto, en relación con el principio de unidad de materia.    

     

Sobre el primer  tema, precisó que de acuerdo con lo que significa el servicio de registro y el  catastro multipropósito y un servicio público esencial, «la calificación de los  procesos catastrales multipropósito como servicios públicos esenciales implica  establecer, expresamente, que los mismos contribuyen directamente al ejercicio  y efectividad de derechos fundamentales».    

     

Por su parte, en  cuanto al segundo tema, luego de referirse a las normas constitucionales y  legales que regulan las leyes de presupuesto, adujo que el artículo 129 no  cumple con la conexidad sistemática, toda vez que «calificar como un servicio  público esencial los procesos de catastro multipropósito escapa de las normas  que establecen el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones anual.  Particularmente, no hay conexidad en relación con gastos que puedan tener una  vigencia temporal definida (un año)». Formuló las siguientes cinco razones para  solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma:    

     

     

«i. Se trata de una norma que rebasa los límites  temporales propios de una ley de presupuesto, pues la calificación como  servicio público esencial de los procesos catastrales multipropósito tiene  vocación de permanencia. ii. La calificación como servicio público esencial de  los procesos catastrales no constituye un medio adecuado orientado a permitir  la correcta ejecución del presupuesto. En síntesis, porque no tiene ninguna  relación con los aspectos orgánicos del presupuesto de la Nación. iii. La norma  acusada indirectamente modifica normas sustantivas, como las leyes 1995 de 2019  (catastro multipropósito) y 1579 de 2012 (registro de instrumentos públicos),  al definir como servicio esencial lo regulado en estos regímenes normativos.  Por ende, estamos en presencia de una norma que introduce una decisión autónoma  y modificadora del ordenamiento jurídico sustantivo. iv. La norma acusada no es  de carácter presupuestario y pretende introducir restricciones al ejercicio de  algunos derechos sustantivos, como la huelga. v. El artículo 129 de la Ley 2159  de 2021 regula competencias permanentes de las instituciones comprometidas con  el catastro multipropósito, al definir sus actuaciones como un servicio público  esencial.»    

     

Ciudadano George  Zabaleta Tique[57]    

     

El ciudadano  solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 2159 de  2021, porque consideró que se trata de una norma que regula asuntos de ley  estatutaria al restringir un derecho fundamental como lo es la huelga.    

     

Defensoría  Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales – Defensoría del Pueblo[58]    

     

Luego de referirse  a la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance del principio  de unidad de materia, la entidad solicitó a la Corte declararse inhibida para  fallar, y en subsidio, declarar la constitucionalidad del aparte demandado del  artículo 129 de la Ley 2159 de 2021.    

     

Para el efecto,  advirtió que al estar contemplado en un cuerpo normativo temporal, se asume que  su vigencia es limitada en el tiempo. De tal forma, las afirmaciones del  accionante no se encuentran demostradas. Por otra parte, advirtió que «del  texto mismo de la norma demandada, se desprende que su objeto y finalidad es  garantizar la continuidad del servicio registral, más aun cuando, como es  pertinente observar, la conservación del principio de conexidad».    

     

FABIO ARIAS  GIRALDO, en calidad de presidente y representante legal de la CENTRAL UNITARIA  DE TRABAJADORES DE COLOMBIA “CUT[59]    

     

La entidad  solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del aparte demandado por  los argumentos expuestos en la demanda. Explicó, de forma extensa, el problema  existente en Colombia sobre la propiedad rural y urbana debido al subregistro  de predios. Con ello, hizo énfasis en la importancia del catastro  multipropósito como un instrumento necesario para organizar la propiedad en  Colombia y poner ordena su titularidad. Según el interviniente, el catastro con  enfoque multipropósito «permite no solo la generación de seguridad jurídica del  derecho de propiedad, sino de igual forma de robustecimiento de la capacidad de  recaudo, el ordenamiento territorial, además de la planeación social, económica  y cultural, sostenible».    

     

Luego, la entidad  se refirió al principio de unidad de materia e hizo referencia a la  jurisprudencia constitucional que consideró pertinente sobre el asunto.  Posteriormente, procedió a presentar sus argumentos sobre la  inconstitucionalidad de la norma. Al respecto, afirmó que «es claro que el  contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que  tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales  incluidas en leyes permanentes (…) el principio de unidad normativa no permite  la acepción de normas permanentes dentro de normas transitorias, como lo es la  actual pues su vocación formal es definir el presupuesto de rentas del 10 de  enero al 31 de diciembre de 2022».    

     

Colegio de  Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia[60]    

     

El colegio de  registradores solicitó a la Sala Plena declarar la inconstitucionalidad de la  norma demandad. Adujo que el artículo 1° de la Ley 1579 de 2012 establece que  el servicio de registro es de naturaleza pública y que se presta por el Estado  a través de funcionarios denominados registradores de instrumentos públicos. Se  refirió luego, a la jurisprudencia constitucional sobre la característica  “esencial” de un servicio público y advirtió que el servicio público del  registro de inmuebles no tiene las calidades para ser denominado como  “esencial”.    

     

Adicionalmente,  señaló que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 no guarda ninguna relación  con los objetivos de este cuerpo normativo relativo al presupuesto anual y a la  determinación de las rentas y recursos de capital del tesoro de la Nación, así  como de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de  inversión. Para el interviniente, la Ley 2159 es de vigencia temporal, mientras  que lo dispuesto en el artículo 129 se extiende en el tiempo y tiene efectos  actuales. Lo anterior, lo sustentó en resoluciones de la Superintendencia de  Notariado, entidad que ha motivado sus actos jurídicos en la esencialidad del  servicio público de registro invocando el artículo 129.    

     

Con todo lo  anterior, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma por los  argumentos expuestos en la demanda.    

     

Ministerio de  Trabajo[61]    

     

     

Luego de referirse  a la jurisprudencia constitucional relativa al principio de unidad de materia  en las leyes del presupuesto general de la nación, resaltó que «[e]sta ley debe  concentrarse exclusivamente en regular los ingresos y gastos del Estado, y cualquier  disposición adicional debe estar directamente vinculada con este objetivo. De  ahí que se garantice la coherencia normativa y se mantenga el control adecuado  sobre los recursos públicos, evitando que la ley de presupuesto se convierta en  un mecanismo para legislar sobre temas que no le son propios».    

     

Posteriormente, se  refirió a la jurisprudencia que ha definido cuándo puede determinarse un  servicio público como esencial. Sobre este punto, concluyó que la regulación de  los servicios públicos esenciales está ligada al derecho a la huelga,  permitiendo su restricción en estos casos para proteger intereses vitales como  la vida, la salud y la seguridad de la población.    

     

Con base en lo  anterior, argumentó que el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 presenta  problemas de constitucionalidad. En primer lugar, «su inclusión en  una ley con un enfoque presupuestal y financiero contraviene con el principio  de unidad de materia, al introducir un elemento regulatorio que no guarda una  relación directa con el tema central de la ley. En segundo lugar, aunque  definir el registro de la propiedad inmueble como un servicio esencial puede  ser constitucional bajo ciertas condiciones, el artículo no proporciona una  justificación clara ni establece las implicaciones de tal clasificación,  especialmente en lo que respeta a las limitaciones al derecho a la huelga».    

     

Hizo énfasis en  que el artículo 129 no cuenta con una relación directa e inmediata con las  disposiciones del presupuesto, su distribución y ejecución. En efecto, el  artículo 129 define como esencial el servicio público de registro de inmuebles  en procesos de catastro con enfoque multipropósito y de vivienda rural, materia  que no tiene relación con las rentas y el manejo de los recursos de la nación.  Adicionalmente, «el  artículo 129 no desarrolla las circunstancias ni las razones por las cuales el  registro de la propiedad se considera un servicio esencial que justificaría la  restricción del derecho a la huelga. Sin una fundamentación adecuada y sin una  conexión clara con la protección de intereses vitales, esta disposición podría  considerarse como una limitación al derecho a la huelga que no cumple con los  criterios de necesidad y proporcionalidad».    

     

     

ACLARACIÓN DE VOTO DEL  MAGISTRADO    

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

 A LA SENTENCIA C-079/25    

     

     

Referencia: expediente D-15941    

     

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129  de la Ley 2159 de 2021 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y  Recursos de    

Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal  del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022”    

     

Magistrada Ponente:    

Cristina Pardo Schlesinger    

     

Con el acostumbrado respeto  por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, aclaro mi voto en  relación con la referida decisión. Concretamente, al evaluar la competencia de  esta Corte para conocer de la demanda del asunto, la Sala Plena determinó que  había suficientes indicios para considerar que lo establecido en el artículo  129 de la Ley 2159 de 2021 continuaba produciendo efectos jurídicos. En especial  porque: (i) la norma atacada define como esencial el servicio público de  registro de la propiedad inmueble, es decir, es un contenido normativo  sustancial que, en principio, no depende de la temporalidad de las demás  disposiciones de ejecución del presupuesto; (ii) tanto la demandante como  algunos intervinientes allegaron actos administrativos que aplican esta  denominación del servicio público esencial con el fin de resolver solicitudes  de prórroga y suspensión de términos en el servicio público registral y  permisos sindicales; y, (iii) aunado a lo alegado por la demanda y el  Ministerio Público, la norma modifica una ley permanente.    

     

Si bien comparto la decisión  de asumir el control de constitucionalidad en este caso, discrepo de la aludida  sustentación, por cuanto tal conclusión es contraria a la naturaleza especial  de las leyes de presupuesto, así como a las disposiciones constitucionales y  orgánicas que definen la temporalidad anual de normas de tal carácter. En  efecto, considero que no puede afirmarse que el artículo 129 demandado sigue  produciendo efectos jurídicos, pasados años desde la finalización de la  vigencia de la Ley 2159 de 2021.    

     

Esto, sin perjuicio de  reconocer que, durante su vigencia, la norma cambió legislación permanente y  pudo afectar el ejercicio del servicio público de registro de la propiedad  inmueble y, particularmente, pudo implicar una restricción del derecho de  huelga de los servidores que lo prestan (artículo 56 CP). En efecto, la adición  de un ingrediente normativo [el carácter esencial del servicio público  registral] por medio de una ley de naturaleza especial y vigencia temporal,  condujo a la modificación de una norma sustancial de carácter permanente [Ley  1579 de 2012, artículo 1º], pero tan solo durante el término de la vigencia de  la Ley 2159 de 2021.    

     

Tampoco  configura un motivo de consideración de posibles efectos jurídicos materiales  posteriores a la pérdida de vigencia de la norma demandada, el hecho de que  “(ii) tanto la demandante como algunos intervinientes allegaron actos  administrativos que aplican esta denominación del servicio público esencial con  el fin de resolver solicitudes de prórroga y suspensión de términos en el  servicio público registral y permisos sindicales”. Lo anterior porque se  estaría avalando la aplicación indebida de una norma no en vigor por voluntad  de autoridades administrativas, con prescindencia de la norma vigente en la  materia para resolver las solicitudes sindicales, considerando la vigencia  constitucional de las leyes de presupuesto. Además, porque esa indebida  aplicación no constituye la consolidación de situaciones jurídicas que hayan  tenido inicio en vigencia de la norma demandada.    

     

El hecho de  que en unos actos de la Administración se invoque la norma demandada como  fundamento para señalar la supuesta naturaleza esencial del servicio público  registral, lo que evidencia es que algunas autoridades administrativas  pretendieron darle aplicación como si estuviera todavía vigente, en  contraposición a la vigencia propia de este tipo de normas:    

     

Elemento de prueba                    

Falta de evidencia   

Resoluciones    Nº 01068 del 05 de febrero, Nº 01331 del 13 de febrero y Nº 08197 del 31 de    julio de 2024, de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR). por    medio de las que se autoriza la suspensión de términos, su prórroga y la no    prestación del servicio público registral.                    

El    artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 se invoca dentro de las consideraciones    de los actos administrativos mas no tiene incidencia alguna en la resolución    de las solicitudes.    

Resoluciones    Nº 00376 del 19 de enero de 2024 y Nº 00179 del 10 de enero de 2025[62],    de la SNR, por las cuales se actualizan las tarifas por concepto del    ejercicio de la función registral y se dictan otras disposiciones.                    

El artículo 129 de la    Ley 2159 de 2021 se invoca dentro de las consideraciones del acto    administrativo mas no tiene incidencia alguna en la materia de la    resolución.    

Actas    de sesión de la mesa técnica de seguimiento a compromiso sindical 7.8 acuerdo    sindical nacional 2023-2024– SNR. (Ministerio del Trabajo, Ministerio de    Justicia; SNR, organizaciones sindicales SNR)[63]                    

Se trata de reuniones    entre las partes para discutir sobre la naturaleza esencial o no del servicio    público registral, con base en lo dispuesto en la norma demandada.   

Boletín    N° 01. marzo 2023: “Las Estrategias de servicio, en la gestión registral,    hacen parte del Direccionamiento estratégico de la entidad y podrán ser,    entre otras: garantizando la “guarda de la fe pública”; generando    oportunidad, amabilidad y confort en las Oficinas de Registro Instrumentos    Públicos, -ORIP-; incrementando la satisfacción del ciudadano y haciendo    feliz a las personas que acceden al servicio público registral esencial.”[64]                    

Publicación de la SNR.    Información de las actividades que realiza la Superintendencia Delegada para    el Registro.   

Conceptos    de la oficina asesora jurídica de la SNR. Asunto: entrega de información    registral que reposa en bases de datos misionales (2023)[65]                    

El artículo 129 de la    Ley 2159 de 2021 se invoca dentro del marco jurídico y se afirma el carácter    esencial del servicio público registral en las consideraciones, por lo que    podría tratarse de la exposición de la “doctrina institucional”, pero no    tiene ninguna incidencia en el concepto que emite frente al caso concreto.     

     

Desde  mi punto de vista, dado que el análisis sobre el alcance de la disposición y su  temporalidad hacen parte del juicio de constitucionalidad por unidad de materia  respecto de las leyes anuales de presupuesto, tal como lo había advertido la  Sentencia C-178 de 2021, la duda de constitucionalidad planteada en la demanda  por el presunto desconocimiento de dicho principio era suficiente para superar  el análisis sobre la competencia de esta Corte  para conocer el asunto.    

     

En  los términos antes descritos dejo planteada mi diferencia con la postura  argumentativa mayoritaria de esta Corporación, la cual no puede entenderse como  un aval para que se reconozca vigencia superior a la anual, frente a  disposiciones incorporadas en una ley anual de presupuesto, en virtud de la interpretación  de autoridades administrativas.    

     

Fecha ut supra    

     

     

JUAN CARLOS  CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

[1] La Secretaría  General remitió el expediente al despacho sustanciador el 15 de julio de 2024.    

[2] Expediente  digital. Escrito de la demanda, folio 2.    

[3] Expediente  digital. Escrito de la demanda, folio 2.    

[4] Expediente digital. Escrito de la demanda,  folio 4.    

[5] Expediente  digital. Escrito de la demanda, folio 6.    

[6] Expediente  digital. Escrito de la demanda, folio 6.    

[7] Para  el efecto, cita el artículo 21 de la resolución 3763 de 2024 expedida por la  Superintendencia de Notariado y Registro.    

[8] La  ciudadana adjuntó los actos administrativos en cada uno de ellos ejemplos  mencionados.    

[9] «En ese  contexto, constituye criterio hermenéutico consolidado el que ciertos vicios de  competencia “se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como  de los vicios de contenido material”, razón por la cual no  están sujetos al término de caducidad de un año previsto por el artículo 242 de  la Constitución Política para las acciones públicas de inconstitucionalidad  por presuntas irregularidades de trámite. Atendiendo tal posición, en forma  reiterada ha precisado la Corte que irregularidades como la  extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias (C.P. art.  150-10), la violación de la regla de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169) y  el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica, constituyen  vicios de competencia cuya entidad “no se agota en el proceso legislativo sino  que también tiene[n] capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes  mismas y en su cumplimiento”; razón por la cual son también vicios materiales a  los que no les resulta aplicable el término de caducidad de la acción». Corte Constitucional, sentencia C-1177 de 2004. Reiterado en la  sentencia C-484 de 2020.    

[10] Corte Constitucional, Sentencia C-167 de  2021.    

[11] Corte  Constitucional, Sentencias C-541 de 1993; C-992 de 2001, C-1115 de 2001,  C-803 de 2003, C-070 de 2009, C-502 de 2012. Todas reiteradas en la sentencia C-167 de 2021.    

[12] Corte  Constitucional, Sentencia C-305 de 2019. Citada en la sentencia C-167 de 2021.    

[13] Corte  Constitucional, Sentencias C-143 de 2018, C-044 de 2018, C-668 de 2014, C-019  de 2015, C-192 de 2017 y C-085 de 2019. Todas reiteradas en la sentencia C-167 de 2021.    

[14] Corte  Constitucional, Sentencia C-177 de 2002.    

[15] Corte  Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los  criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas  decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo:  Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP  Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de  2006 (MP Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo  Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de  2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos  Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia  C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y  Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt  Chaljub), Auto 243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP  Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto  367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015 (MP María  Victoria Calle Correa), Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio  Palacio), Sentencia C-539 de 2019 (MP José Fernando Reyes Cuartas), Sentencia  C-025 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger) y Sentencia C-427 de 2023 (MP  Cristina Pardo Schlesinger). En todas estas providencias se citan y emplean los  criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos  tratados en cada uno de aquellos procesos.    

[16] Corte  Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[17] Corte  Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).    

[18] Corte  Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al  respecto, ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia.    

[19] Corte  Constitucional, Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),  en la cual la Corte puntualizó que no se cumple con el requisito de claridad al  no explicarse por qué el precepto acusado infringe la norma superior, y  Sentencia C- 227 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), providencia en la  cual se explicó que se presenta falta de claridad al existir en la demanda  consideraciones que pueden ser contradictorias.    

[20] Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la  que se aclaró que no se observó el requisito de certeza, por cuanto la demanda  no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino en una deducida  por quien plantea la demanda, o que está contenida en una norma jurídica que no  fue demandada Sentencia C-1154 de 2005, (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la  cual se señala que se presenta falta de certeza cuando el cargo no se predica  del texto acusado,  y Sentencia C-619 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado),  en la que se indica que la demanda carece de tal requisito al fundarse en una  proposición normativa que no está contenida en la expresión demandada.    

[22] Corte Constitucional, Sentencia  C-259 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), en la cual se señala que la demanda carece de pertinencia  por cuanto se funda simplemente en conjeturas relacionadas con los provechos o las ventajas de la  norma en cuestión y Sentencia C-229 de 2015, (MP Gabriel Eduardo Mendoza  Martelo), en la que se consideró que la acción pública de inconstitucionalidad  en razón de su objeto, no es un mecanismo encaminado a resolver situaciones  particulares, ni a revivir disposiciones que resulten deseables para quien  formula una demanda.    

[23] Corte  Constitucional,  Sentencia C-048 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), en la  que esta Corporación señaló que las razones expuestas en la demanda no eran  suficientes al no haberse estructurado una argumentación completa que explicara  con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al  precepto constitucional supuestamente vulnerado, y  Sentencia C-819 de 2011 (MP  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual se afirmó que la acusación carecía  de suficiencia al no contener los elementos fácticos necesarios para generar  una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.    

[24] Corte  Constitucional, sentencia C-539 de 2019.    

[25]  «El presupuesto  de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la  Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas  por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de  los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos  del orden nacional (Ley 225/95, art. 1)». Sentencia C-167 de 2021.    

[26] «constituye no  sólo un estimativo sino también una autorización, y él debe contener la  totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia  fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211). De conformidad  con la ley orgánica (Ley 179/94: art. 16) el presupuesto de gastos está  compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda  pública; y, c) de los gastos de inversión. Además, y en virtud del principio  presupuestal de especialización, se establece que cada uno de estos gastos  deberá presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la  Rama Legislativa, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría  General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la  República, Auditoría General de la República, Registraduría Nacional del Estado  Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral. La Rama Ejecutiva tiene una  sección por cada ministerio, departamento administrativo, establecimiento  público y la Policía Nacional. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 350  de la Constitución, en el presupuesto de gastos también debe incluirse un  componente denominado “gasto público social”, el que está integrado por las  partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definición que establece la ley  orgánica. Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es  adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un  fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el  inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones  no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente  reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto  por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del  poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan  Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece  que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que  correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados  conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas  de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan  los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el  Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la  Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de  la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la  Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil,  que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos  administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que  constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de  funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Así, ningún gasto  público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá  transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto». Sentencia  C-167 de 2021.    

[27] Corte  Constitucional, Sentencia C-167 de 2021.    

[28] Ver  para el efecto, sentencias C-357 de 1994, C-546 de 1994 y C-402 de 1997.    

[29] Corte  Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. Cita las sentencias que  traen esta posición: C-685 de 1996 y C-803 de 2003. Posición reiterada en la  sentencia C-153 de 2022.    

[30] Corte  Constitucional, Sentencia C-803 de 2003.    

[31] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de  2002.    

[32] Corte  Constitucional, Sentencia C-168 de 2024.    

[33] «las leyes  anuales de presupuesto tienen un contenido prefigurado en la Constitución y las  leyes orgánicas de presupuesto que limita la libertad de configuración  legislativa». Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021.    

[34] Corte  Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).    

[35] Corte  Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).    

[36] Corte Constitucional,  sentencias C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-668 de 2006 (MP Jaime  Araujo Rentería). En la sentencia C-016 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo)  la Corte aclaró cada una de las características que deben presentarse para que  se cumpla la unidad de materia: “el vínculo o relación puede  darse en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la  ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión  causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir  con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de  técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada  disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones  de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a  una racionalidad interna -conexión sistemática-”.    

[37] Corte  Constitucional, sentencias C-832 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV Rodrigo  Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto; SPV Álvaro Tafur Galvis) y C-016  de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo).     

[38] Corte  Constitucional, Sentencia C-168 de 2024.    

[39]  Ver para el efecto, sentencias C-167 de 2021 y C-178 de 2021.    

[40]  Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996.    

[41]Aunque el  precedente constitucional transitó de una visión restringida a una más  ponderada en relación con la aplicación del principio de unidad de materia en  tratándose de leyes anuales de presupuesto, la jurisprudencia en vigor reconoce  que el control de constitucionalidad aplicable a este tipo de leyes admite la  exigencia de requisitos adicionales a los que se comprueban en el análisis de  unidad de materia de cualquier ley ordinaria. Por lo tanto, “el estándar de  control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en  tratándose de leyes anuales de presupuesto es calificado”. Corte  Constitucional, Sentencias C-177 de 2002, C-1124 de 2008, C-167 de 2021, C-178  de 2021, C-306 de 2022, C-168 de 2024.    

[42] Corte  Constitucional, sentencias C-177 de 2002, C-1124 de 2008, C-006 de 2012 y C-167  de 2021.    

[43] Corte  Constitucional, sentencia C-177 de 2002.    

[44] Corte  Constitucional, sentencia C-153 de 2022.    

[45] «Corresponde  al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin  perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la  potestad de ejercer el control de las disposiciones legales que para el efecto  se dicten. Estima la Corte que es primordial y urgente que el legislador  proceda a desarrollar el precepto constitucional, a fin de precisar las  actividades constitutivas del servicio público esencial, y con el objeto de  garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores  que no tienen esa característica». Sentencia C-075 de 1997.    

[46] Corte  Constitucional, sentencia C-450 de 1995.    

[47] Corte Constitucional, sentencia C-168 de  2024.    

[48] Informe de  ponencia para primer debate a comisiones conjuntas. Gaceta 1277 Senado y 1278  Cámara.    

[49]  Congreso de la República. Gaceta 1486 de 2021.    

[50] Acta de  Plenaria número 273 de la sesión mixta virtual y presencial del día miércoles  20 de octubre de 2021. Gaceta No. 117 de 2022.    

[51] A  saber, artículos 63, 107, 108, 118, 134 y 135 de la Ley 2159 de 2021.    

[52] Al respecto, se  sostuvo en la Sentencia C-177 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) que «el  análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de  la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de  valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que  se aprueban las leyes presupuestarias, incentivan que normas que no tengan  relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar  inadvertidas». Cita tomada de la sentencia C-153 de 2022.    

[53] Corte  Constitucional, sentencia C-168 de 2024.    

[54]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89141    

[55]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89143    

[56]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89300    

[57]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89327    

[58]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89364    

[59]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89423    

[60]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89424    

[61]  https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89570    

[62]  https://servicios.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-tarifas_registrales_2025.pdf    

[64] https://servicios.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-ambito_registral_enero_2023.pdf,  pág. 9.    

[65] https://servicios.supernotariado.gov.co/files/pqrs/2023//228638-20231019103326.pdf

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