C-086-25

  C-086-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-086/25    

     

AUTONOMIA DE  ENTIDADES TERRITORIALES-No se vulnera por medidas para la unificación de la  imagen de las entidades territoriales, a través de la implementación de un  manual de identidad visual    

     

(…) las medidas acusadas  no afectan el núcleo esencial de la autonomía territorial. La Constitución  establece la autonomía administrativa de los entes locales debe ejercerse  dentro de los límites de la Constitución y la ley. En este caso, la obligación  contenida en el artículo 4 no restringe el autogobierno de las entidades  territoriales a través de sus propias autoridades, no obstaculiza el ejercicio  de sus competencias locales y tampoco les impide la administración de sus  recursos. Para la Corte, la prohibición de incluir marcas de gobierno en los  manuales de identidad visual no vulnera el principio de autonomía territorial,  sino que, por el contrario, contribuye a su protección, pues impide que los  gobernantes de turno puedan utilizar la imagen institucional para favorecer sus  intereses.    

     

AUTONOMIA DE  ENTIDADES TERRITORIALES-No se vulnera por prohibición de gasto en publicidad  estatal que promueva marcas de gobierno    

     

En relación con el  artículo 8º de la Ley 2245 de 2023, este Tribunal señaló que dicha disposición  no pone en peligro las gestiones administrativas de las entidades  territoriales. Por el contrario, se trata de una norma que promueve la  austeridad, a través de la prohibición del gasto en imagen o identidad que  promueva las marcas de gobierno. Además, para la Sala Plena, las normas  acusadas son compatibles con los principios de coordinación y concurrencia y no  afectan el núcleo esencia de la autonomía territorial.    

     

CONSTITUCION DE  1991-Establece  nuevo modelo de Estado unitario con descentralización administrativa y concibe  al municipio como la célula esencial de la organización territorial    

     

PRINCIPIO DE  AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de  jurisprudencia    

     

AUTONOMIA DE  ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance y límites    

     

     

PRINCIPIO UNITARIO  DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de  armonizarlos    

     

PUBLICIDAD ESTATAL-Concepto/PUBLICIDAD  ESTATAL-Finalidad    

     

La publicidad  estatal consiste en la divulgación de información, a través de diferentes  medios de comunicación, con el fin de dar a conocer productos, bienes,  servicios, planes, programas, proyectos, campañas, convocatorias, y demás  actividades relacionadas con las funciones adelantadas por las entidades  públicas. Este concepto incluye todas las actividades adelantadas por las  entidades oficiales con el fin de difundir información como, por ejemplo, las  publicaciones en los medios de comunicación, la divulgación de vallas,  pancartas, volantes y los demás elementos que hagan parte de sus estrategias  comunicativas. Este tipo de publicidad pretende informar a la ciudadanía sobre  los planes y programas de gobierno, de forma objetiva e imparcial. Específicamente,  la publicidad estatal busca transmitir un mensaje sobre la gestión del Estado.    

     

PUBLICIDAD ESTATAL-Derecho comparado    

     

PUBLICIDAD ESTATAL-Regulación    

     

RACIONALIZACIÓN  DEL GASTO PÚBLICO-Concepto    

     

(…) el concepto  de racionalización del gasto público hace referencia a todos los aspectos  relacionados con la creación, la organización, la ejecución, el manejo y el  control de las finanzas públicas, con el fin de lograr su optimización y  mejoramiento. En ese sentido, esta Corporación reconoce que en el ordenamiento  jurídico colombiano pueden incluirse normas encaminadas a disminuir el gasto  público y a optimizar el manejo de las finanzas públicas con el propósito de  evitar que se disipen o desvíen los recursos públicos para fines distintos a  los establecidos por la Constitución o la ley.    

     

RACIONALIZACIÓN  DEL GASTO PÚBLICO-Eficiencia  de la administración pública    

     

LIBERTAD DE  CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTRATACION ESTATAL-Jurisprudencia  constitucional    

     

(…) la  jurisprudencia constitucional reconoce que el legislador tiene un amplio margen  de configuración respecto de los asuntos relacionados con la contratación  pública. En concreto, la Corte sostiene que esta libertad de configuración del  legislador en materia contractual está limitada por los principios que regulan  la función administrativa y por el interés general.    

     

    

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

Sala Plena    

     

     

SENTENCIA C-086 de  2025    

     

Referencia: Expediente  D-15974.    

     

Demanda de  inconstitucionalidad en contra del artículo 4 (parcial) y el artículo 8 de la  Ley 2345 de 2023, “[p]or medio de la cual se implementa el manual de identidad  visual de las entidades estatales, se prohíben las marcas de gobierno y se  establecen medidas para la austeridad en la publicidad estatal”.    

     

Magistrada  sustanciadora:    

Natalia  Ángel Cabo.    

     

Bogotá  D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025).    

     

La Sala Plena de la Corte Constitucional,  en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y  trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

     

     

     

SENTENCIA.    

     

     

Síntesis de la decisión    

     

La Corte estudió la demanda de  inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 4º (parcial) y el  artículo 8º de la Ley 2345 de 2023. El artículo 4º señala que los entes públicos, incluidas las  entidades territoriales, deben ajustar su imagen institucional de acuerdo con  el Manual de Identidad Visual aplicable a todas las marcas de gobierno. Por su  parte, el artículo 8 prohíbe la contratación de nuevos  elementos distintivos de publicidad estatal hasta que no se implemente el  mencionado manual.    

     

A juicio de la accionante, el  artículo 4º es contrario a las atribuciones que la Constitución asigna a los  alcaldes (artículo 315.5 superior) y la autonomía de las entidades  territoriales (artículo 287 superior) porque establece parámetros y  prohibiciones sobre identidad visual de los entes locales. Además, la  demandante señaló que el artículo 8º desconoce la autonomía administrativa y  fiscal de las entidades territoriales (artículo 287 superior) al prohibir la  contratación de publicidad estatal. En ese sentido, solicitó a la Corte  declarar la exequibilidad condicionada de los dos artículos, bajo el entendido  de que las disposiciones allí consagradas no son de obligatoria aplicación para  las entidades territoriales.    

Al resolver este asunto,  la Corte Constitucional, en sus consideraciones generales: (i)  explicó el contenido y alcance de los principios de autonomía de las entidades  territoriales y el Estado unitario, conforme al texto de la Constitución y los  criterios fijados por la jurisprudencia constitucional; (ii) resaltó las  finalidades de imponer límites al uso de la publicidad estatal; y (iv) se  pronunció sobre el principio de austeridad del gasto público. Así mismo, a  manera de ilustración, recogió diferentes experiencias comparadas sobre la  regulación de las comunicaciones y la publicidad estatal en diferentes países,  a partir de lo cual evidenció una tendencia internacional a adoptar normas para  regular el gasto público en la materia.    

     

     

     

I.      ANTECEDENTES    

     

1.        En ejercicio de la acción pública  consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, Deisy Yulieth García  Torres, en calidad de ciudadana y apoderada de la Asociación Colombiana de  Ciudades Capitales[1]  -Asocapitales-, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los  artículos 4 (parcial) y 8 de la Ley 2345 de 2023. Para la demandante, las  disposiciones acusadas desconocen los artículos 29 (debido proceso), 287  (principio de autonomía de las entidades territoriales) y 315.5 (facultad de  los alcaldes de dirigir la acción administrativa del municipio) de la  Constitución.    

     

2.        En un auto del  12 de agosto de 2024[2],  la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda presentada y le otorgó a la  accionante el término de 3 días hábiles para corregirla. El 20 de agosto de  2024 la demandante presentó escrito de corrección[3].    

     

3.   Mediante  auto del 30 de agosto de 2024[4],  la magistrada sustanciadora: (i) admitió la demanda  formulada en contra del artículo 4º (parcial) y el artículo 8º de la Ley 2345  de 2023 por presunta la violación de los artículos 287 y 315.3 de la  Constitución; (ii) rechazó la demanda en contra de los  artículos 1º, 4º, 6º y 8º de la Ley 2345 de 2023, por la presunta violación de  los artículos 1º y 2º de la Constitución Política[5]; (iii) comunicó  el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso  de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del  Interior; (iv) corrió traslado a la procuradora general de la Nación; (v) fijó  en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana de acuerdo con el  artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; e (vi) invitó a participar a diferentes  entidades, organizaciones y universidades[6].    

     

4.        Cumplidos los trámites  constitucionales y legales, una vez recibido el concepto del Procurador General  de la Nación, se procede a decidir el asunto.    

     

     

II.   NORMA  DEMANDADA    

     

5.        A continuación, se transcribe y subraya el  texto de la norma demandada:    

     

     

“LEY 2345 DE 2023    

(diciembre 30)    

Diario Oficial No. 52.624    

     

Por medio de la cual se  implementa el manual de identidad visual de las entidades estatales, se  prohíben las marcas de gobierno y se establecen medidas para la austeridad en  la publicidad estatal.    

     

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

     

DECRETA:    

ARTÍCULO 4. Manual de Identidad Visual  de los Entidades Estatales (MIV). Las  entidades estatales a las que hace referencia el artículo 2°, ajustarán su  identidad visual para lo cual deberán adoptar un Manual de Identidad Visual  dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir de la entrada en  vigencia de la presente ley, el cual observará los siguientes parámetros:    

a)  El Manual de Identidad Visual deberá desarrollar como mínimo los siguientes  elementos esenciales: la identidad institucional, el color institucional, las  vocerías y cuentas institucionales y las aplicaciones visuales a utilizar en la  publicidad, los bienes consumibles y no consumibles, así como los bienes  inmuebles y muebles;    

b)  Se prohíbe cualquier uso o implementación de marca de gobierno. Será  incompatible cualquier reforma al Manual de Identidad Visual que contenga  símbolos, imágenes o mensajes alusivos a las marcas de gobierno;     

c)  En las entidades del orden nacional, se deberá utilizar el Escudo de Armas de  la República de Colombia como logotipo acompañado del nombre de la entidad  correspondiente. Solo podrá complementarse con el nombre de la unidad, oficina,  secretaría u despacho adscrito;    

d)  En las entidades del orden territorial, deberá emplearse como logotipo el  escudo o la bandera que corresponda por su valor histórico y cultural a cada  ente territorial, acompañado del nombre de la entidad;    

e)  Las entidades estatales podrán emplear excepcionalmente un uso de logotipo  distinto al del escudo o la bandera del orden nacional o territorial según  corresponda, siempre que se acredite la apropiación cultural e histórica de  otro logo, circunstancia que deberá motivarse dentro del respectivo manual;    

f)  El Manual de Identidad Visual deberá mantener la neutralidad política y  religiosa. Los símbolos, imágenes, mensajes o elementos identitarios no podrán  hacer alusión a partidos o movimientos políticos;    

g)  El Manual de Identidad Visual no podrá contener elementos alusivos al Plan de  Gobierno, Plan de Desarrollo o Plan de Acción del gobierno ó dirección  administrativa qué lo apruebe;    

h)  El manual no podrá contener alusiones a ningún movimiento ciudadano, partido  político y/o personalidades políticas.    

PARÁGRAFO 1. Las  entidades u organismos adscritos cumplirán las disposiciones del Manual de  Identidad Visual de la entidad estatal de manera obligatoria.    

PARÁGRAFO 2. El  Manual de Identidad Visual deberá ser ampliamente socializado con el fin de que  la ciudadanía realice comentarios, sugerencias u observaciones sobre el mismo,  las cuales serán relacionados en un anexo del Manual de Identidad Visual.    

PARÁGRAFO 3. La  verificación sobre el cumplimiento del Manual de Identidad Visual de cada  entidad, será realizada por el Departamento Administrativo de la Función  Pública, quien a su vez emitirá un informe anual evidenciando el grado de  avance y formulando recomendaciones a cada entidad específica, para la adecuada  implementación del manual.    

El  mencionado departamento administrativo, también revisará las modificaciones al  Manual de Identidad Visual que realicen las entidades y aquellas podrán  solicitarle concepto previamente a adoptarlas, mediante escrito motivado.    

PARÁGRAFO 4. La  presente disposición no aplicará para la implementación de la Marca Ciudad o  Territorio.    

(…)    

ARTÍCULO 8. De la austeridad  del gasto en la publicidad estatal. Se  prohíbe el gasto estatal de imagen o identidad que promueva las marcas de  gobierno. Las entidades estatales no podrán realizar la contratación de nuevos  elementos distintivos hasta tanto se haya adoptado el Manual de Identidad  Visual que trata la presente ley.    

No  obstante, las entidades estatales podrán continuar utilizando los elementos  distintivos, papelería y material impreso o contratado hasta su agotamiento. En  todo caso, la transición entre entidades institucionales se hará con criterios  de conservación del ambiente con el fin de generar la menor afectación posible.    

     

III.            LA DEMANDA    

6.        La demandante, en  ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo  241 de la Constitución Política, presentó demanda en contra del artículo 4  (parcial) y el artículo 8 de la Ley 2345 de 2023 por contrariar los artículos  287 y 315.5 de la Constitución.    

     

7.        Para sustentar este planteamiento, la  accionante indicó que los artículos demandados (el 4º y el 8º) emiten  directrices y prohibiciones concretas a las entidades territoriales sobre la  forma en que deben proyectar su identidad visual y llevar a cabo la  contratación estatal. Esto, en su parecer, desconoce la facultad de las  entidades territoriales para manejar sus propios asuntos. En ese sentido,  solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad condicionada de las  normas mencionadas, en el entendido que las disposiciones allí contenidas no  son de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales.    

     

8.        Para la actora, el artículo 4º de la norma  demandada, al establecer parámetros y prohibiciones de identidad visual de  obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales, desconoce las  atribuciones que la Constitución le asigna a los alcaldes. La demanda señaló  que la identidad visual es un asunto exclusivo de las entidades territoriales  que debe ser gestionado por las autoridades locales y no debe estar supeditado  a lo establecido por el legislador. La accionante también indicó que, de  acuerdo con el artículo 315.3 de la Constitución, es atribución del alcalde  dirigir la acción administrativa del municipio y que la definición de la  identidad visual es una de esas actividades administrativas. Para la señora  García Torres, el principio de autonomía territorial debe garantizar “que las  entidades territoriales puedan planear, programar y dirigir la definición de su  identidad visual”[7],  pues se trata de un aspecto fundamental relacionado con la identidad y  reconocimiento institucional.    

     

9.        Además, la accionante resaltó que el  artículo 4º es contrario a las competencias asignadas por la Constitución a las  autoridades locales. A su juicio, al definir qué elementos específicos debe  incluir el manual de identidad visual de las entidades territoriales, el  legislador ejerció una competencia que corresponde a los departamentos y  municipios, quienes deben planear, programar, dirigir, organizar, ejecutar y  coordinar sus actividades, de acuerdo con lo señalado en la sentencia C-1258 de  2001.    

     

10.   En  relación con el artículo 8º de la Ley 2345 de 2023, la demandante destacó que  el inciso 1º, al señalar que las entidades estatales no podrán contratar nuevos  elementos distintivos hasta que no se haya adoptado el manual de identidad  visual, interfiere en los procesos de contratación, entorpece el trabajo de las  entidades territoriales y pone en peligro las gestiones administrativas. Esto  último, porque el artículo no define qué se entiende por elementos distintivos,  y esta indeterminación, aunada a la prohibición de contratar, desconoce la  autonomía administrativa y fiscal de las entidades territoriales. Además,  mencionó que los gastos destinados a publicidad de los municipios se cubren con  gastos endógenos que son, en principio, inmunes a la actividad legislativa.    

     

11.   En  ese sentido, la demanda resaltó que la intervención del legislador resulta  desproporcionada y afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial  “puesto que ordenar las directrices sobre la construcción de la identidad  visual de los municipios y la inversión en publicidad o compraventa de bienes  es una función atribuida directamente por la Constitución a los alcaldes o  jefes municipales”[8].  Además, señaló que la identidad visual de los municipios y los medios por los  cuales se adopta dicha identidad no es una cuestión relacionada con la  soberanía del Estado o el mantenimiento del orden público. Así, la accionante  concluyó que la norma desconoce que la imagen visual es un asunto local,  vulnera la autonomía y no atiende al principio de Estado unitario.    

     

12.   Por  todo lo anterior, la demandante solicitó a la Corte declarar la exequibilidad  condicionada de los dos artículos, bajo el entendido de que las disposiciones  allí consagradas no son de obligatoria aplicación para las entidades  territoriales.    

     

     

IV.             INTERVENCIONES    

     

13.   Durante el término para intervenir, se  recibieron seis (6) escritos provenientes de diferentes entidades públicas y  privadas en el proceso de la referencia. Las universidades Nacional de Colombia  y de la Sabana; el Distrito Especial de Santiago de Cali y la Secretaría de  Gobierno de Bogotá; la Gobernación de Antioquia y la Federación Colombiana de  Municipios intervinieron en virtud de la  invitación realizada por el despacho ponente en el auto admisorio de la  demanda. Tres de los intervinientes solicitaron a la Corte declarar la  exequibilidad de la norma, un interviniente pidió la exequibilidad  condicionada, un interviniente omitió conceptuar sobre la constitucionalidad y  otro interviniente solicitó la inexequibilidad. A  continuación, se relacionan dichos documentos en orden de recepción.     

     

4.1.           Federación Colombiana de Municipios    

     

14.   La interviniente solicitó a la Corte  declarar la constitucionalidad condicionada de las normas demandadas porque a  su juicio desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales.  Según la intervención, los artículos acusados constituyen una “indebida la  intromisión del legislador en los intereses locales”[9]. Asimismo, aunque el Congreso y el  Gobierno Nacional propongan la austeridad como un propósito general de la  norma, no pueden imponer a las autoridades regionales y locales este tipo de  medidas, sino que deben “permitir que éstas las adopten según sus criterios y  necesidades”[10].    

     

15.   Para la Federación es  legítimo que los gobiernos locales quieran tener su propia marca. En ese  sentido, indicó que prohibir el uso de las marcas locales, so pretexto de  proteger la identidad institucional, es una intervención excesiva del  legislador en los asuntos propios de los entes territoriales. Finalmente, la  interviniente resaltó que la adopción de medidas de austeridad en el  presupuesto público no justifica la prohibición de gasto en publicidad estatal  porque los distintivos se utilizan, en su mayoría, en los medios electrónicos,  de manera que no se aumentarían los costos de papelería.    

     

4.2.           Universidad Nacional de Colombia    

     

16.   El  Equipo de Conceptos Jurídicos de la Universidad Nacional de Colombia solicitó a  esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas acusadas. En su  escrito señaló que el principio de autonomía de las entidades territoriales  debe respetar las directrices establecidas por el legislador, en pro del  interés general. En relación con la publicidad oficial, el interviniente indicó  que el uso de las pautas de publicidad oficial no es, en principio,  inconstitucional. Sin embargo, resaltó la importancia de distinguir entre las  pautas que pretenden informar a la ciudadanía y aquellas que tienen otros  fines. A su juicio, “la publicidad estatal no puede ser una propaganda encubierta  de quienes controlan el gobierno o de sus intereses, ya que de ser así se  estaría usando la publicidad para favorecer a un grupo específico” [11].    

     

17.    La  universidad indicó que, de acuerdo con la sentencia C-1153 de 2005, la  publicidad oficial debe “garantizar el derecho a la información, por ende, los  contratos para estas actividades deben ser efectivos, transparentes y  objetivos”[12].  Además, resaltó que, en la sentencia mencionada, la Corte prohibió el uso de  publicidad oficial para promover servidores públicos, partidos o candidatos. La  interviniente hizo referencia a las regulaciones sobre publicidad estatal en  Perú, España y Reino Unido y resaltó la importancia de proteger el derecho a la  libertad de expresión.    

     

18.   Finalmente,  la universidad indicó que la norma demandada no afecta la autonomía de las  entidades territoriales porque no altera su capacidad de contratación de forma  permanente y no incide en sus facultades de autogobierno ni en la capacidad de  gestionar sus competencias de manera integral. Para la interviniente la  contratación de los elementos visuales no interfiere con la ejecución del  presupuesto, la administración de recursos o la contratación de otros bienes y  servicios. Finalmente, señaló que “la medida asegura que cualquier gasto futuro  en este ámbito este fundamentado en criterios estéticos y culturales bien  definidos”[13],  lo que evitaría la adopción de decisiones arbitrarias.    

     

4.3.           Distrito Especial de Santiago de Cali    

     

19.   La  representante legal designada por el Distrito Especial de Santiago de Cali  solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de las normas  acusadas. Ella explicó que los artículos 4 y 8 de la Ley 2345 de 2023  desconocen el principio de autonomía territorial ya que “interfieren con las  competencias de los alcaldes y otras autoridades locales que según el artículo  315.3 de la Constitución, tienen la atribución de dirigir la acción  administrativa y gestionar los asuntos propios del municipio, incluidos los  elementos comunicaciones como escudos, logotipos y símbolos representativos”[14].  Además, en su parecer, la prohibición de gasto en publicidad estatal afecta la  capacidad de las entidades territoriales de administrar sus recursos y ejecutar  su presupuesto.    

     

20.   La  interviniente resaltó que la Ley 2345 de 2023 “constituye una indebida  intromisión del Gobierno Nacional y del poder Legislativo en la órbita de  ejecución administrativa de los entes territoriales […]”[15]. Esto,  debido a que la norma señala de manera expresa como deben ser los elementos  comunicativos del municipio. Para el Distrito Especial estas herramientas  visuales deben ser diseñadas, analizadas y valoradas por las administraciones  regionales de acuerdo con su historia, costumbre y tradiciones.    

     

21.   Al  respecto, citó las sentencias C-054 de 2023 y C-047 de 2022 en las que esta  Corporación se ocupó del alcance de la autonomía territorial. A su juicio, con  base en lo expuesto en estas decisiones, es posible concluir que “el Legislador  tiene vedado limitar las competencias y atribuciones de los Entes [sic] Territoriales  [sic], tal como se pretende con la expedición de la Ley 2345 del 2023  que busca restringir de manera expresa una función propia de Municipios y  Departamentos como lo es la implementación de su manual de identidad”[16].    

     

     

22.   Según  la intervención, las medidas de austeridad propuestas en las normas demandadas  se encuentran alineadas con las políticas departamentales vigentes, expuestas  en el Plan de Desarrollo 2024-2027. No obstante, la interviniente indicó que no  se pronunciaría en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de  la norma porque “la Gobernación de Antioquia está de acuerdo con la forma como  se encuentra contemplada la Ley”[17].    

     

4.5.           Semillero de Gobierno y Compra Pública de  la Universidad de la Sabana    

     

23.   El  interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de  la norma acusada y analizó los conceptos de economía administrativa y  sostenibilidad fiscal. En ese sentido, señaló que la Ley 2345 de 2023 promueve  una gestión más eficiente y responsable del gasto público “alineándose con los  principios de economía administrativa y sostenibilidad fiscal”[18].  También resaltó que esta norma busca evitar el uso indebido de recursos  públicos en publicidad “que favorezca intereses políticos particulares,  garantizando así la neutralidad política y protegiendo la identidad  institucional de las entidades estatales”[19].    

     

24.   Específicamente,  en relación con el artículo 4 que establece las directrices del Manual de  Identidad Visual, la universidad destacó que “esta regulación es fundamental  para prevenir que recursos destinados a la comunicación institucional se  utilicen para fines políticos o personales, lo que podría comprometer la  confianza ciudadana en las instituciones”[20]  . A su juicio, la comunicación visual adecuada “no solo refuerza la imagen del  Estado, sino que también asegura que la comunicación institucional se centre en  el servicio público y no en intereses individuales”[21].    

     

25.   En  relación con el artículo 8, el interviniente indicó que la norma acusada al  prohibir el gasto estatal en publicidad garantiza que los recursos públicos  sean utilizados en beneficio del interés general “evitando gastos superfluos  que no contribuyan al cumplimento efectivo de las funciones estatales”[22]. Para  la universidad, “la ley establece un marco claro que limita el gasto en  publicidad a lo estrictamente necesario para informar a la ciudanía sobre los  servicios y programas gubernamentales, evitando el despilfarro y promoviendo  una cultura de responsabilidad fiscal”[23].    

     

26.   Además,  el interviniente resaltó que la norma no desconoce el principio de autonomía de  las entidades territoriales, sino que garantiza el uso responsable de recursos  públicos en todas las entidades. La universidad también indicó que los  principios de autonomía territorial y unidad nacional son compatibles e  interdependientes por lo que, a su juicio, es posible implementar una imagen  institucional unificada sin desconocer la autonomía local. Además, señaló que  la ley busca una administración pública más eficiente y responsable y pretende  asegurar que la imagen institucional no se convierta en un vehículo para la  promoción de intereses particulares.    

     

4.6.           Secretaría de Gobierno de Bogotá    

     

27.   La  Secretaría de Gobierno de Bogotá solicitó a la Corte declarar la exequibilidad  de los preceptos acusados. A su juicio, las normas demandadas son una  aplicación de los artículos 339 y 346 superiores que establecen que las  entidades territoriales y el gobierno nacional acordarán y adoptarán de manera  concertada los planes de desarrollo “con el objetivo de asegurar el uso  eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han  sido asignadas”[24].    

     

28.   Para  la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, la Ley 2345 de 2023 “presenta un  enfoque positivo hacia la unificación de la imagen institucional y la  austeridad en la publicidad estatal”[25]  lo que se encuentra en concordancia con varios principios constitucionales. Sin  embargo, la interviniente resaltó la necesidad de vigilar la implementación de  la norma, con el fin de garantizar los derechos de acceso a la información y a  la participación ciudadana. En ese sentido, propuso la creación de un mecanismo  para el monitoreo del cumplimiento de la ley, que asegure el equilibro entre  los objetivos señalados en la norma y los derechos fundamentales de los  ciudadanos.    

     

29.   Finalmente,  la Secretaría de Gobierno concluyó que la norma pretende dar aplicación al  principio de austeridad y buen manejo de los recursos públicos a nivel nacional  y territorial. En ese sentido, indicó que se debe aplicar lo allí dispuesto  “como eje central de la política anticorrupción y control del gasto público de  las entidades del orden Nacional [sic] y territorial”[26].    

     

V.   CONCEPTO  DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN    

     

30.   La  procuradora solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma  demandada. En su parecer, de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución  Política y 27 de la Ley orgánica 1457 de 2011, le corresponde a la Nación  establecer los parámetros y directrices que permitan optimizar los principios  de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y  publicidad en la función pública, sin perjuicio de lo establecido por las  autoridades locales. En ese sentido, la interviniente resaltó que el Congreso  de la República es competente para regular estos aspectos de manera general,  sin que esto signifique un desconocimiento de las competencias de los  departamentos y municipios.    

     

31.   Para  la Procuraduría, los artículos demandados de la Ley 2345 de 2023 no son  contrarios el principio de autonomía de las entidades territoriales por las  siguientes razones: primero, porque el objetivo de las normas es aplicar los  principios de economía, moralidad e imparcialidad en la gestión administrativa,  a través de un conjunto de directrices sobre la comunicación y la publicidad  oficial, que racionalizan los gastos del Estado y evitan que los recursos  públicos se utilicen indebidamente. Segundo, porque con los parámetros de  identidad visual establecidos los departamentos y los municipios no pierden su  competencia para definir los aspectos particulares de la publicidad y la  comunicación institucional, por ejemplo, el color, las vocerías, las cuentas y  aplicaciones. Tercero, para la Procuraduría la norma es exequible porque la  regulación demandada no aplica respecto de los programas departamentales y  municipales asociados a la cultura, el deporte o el turismo, aspectos que  tienen identidades especiales, las cuales son desarrolladas para generar  ingresos en los departamentos y municipios.    

     

VI.             CONSIDERACIONES    

     

6.1.           Competencia    

32.   La  Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre esta demanda de  inconstitucionalidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 241.4 de la  Constitución.    

     

6.2.           Problema jurídico y metodología de la  decisión    

     

33.   Corresponde  a la Corte Constitucional establecer si los artículos 4º (parcial) y 8º de la  Ley 2345 de 2023, al (i) incorporar medidas para la unificación de la imagen de  las entidades territoriales, a través de la implementación de un manual de  identidad visual (art. 4) y al (ii) prohibir el gasto en imagen y la  contratación de nuevos elementos distintivos (art. 8), desconocen la autonomía  de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y las  atribuciones de los alcaldes relacionadas con la dirección administrativa del  municipio, conforme a lo establecido en los artículos 287 y 315.3 de la  Constitución.    

     

34.   Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, esta  sentencia: (i) se referirá a varias cuestiones previas relacionadas con el  alcance de las disposiciones demandadas, del fallo y de algunos conceptos; (ii)  se pronunciará sobre principio de autonomía de las entidades territoriales y el  Estado unitario; (ii) examinará el uso y la regulación de la publicidad estatal  en otros países del mundo; (iii) abordará el principio de austeridad del gasto  público; y, finalmente, (iv) estudiará la constitucionalidad de las normas  demandadas.    

     

6.3.           Cuestiones previas    

     

35.   Con  el fin de establecer el ámbito de aplicación de las normas acusadas, precisar  algunas definiciones contenidas en la Ley 2345 de 2023 y determinar el alcance  los cargos formulados, a continuación, la Sala Plena formulará algunas  precisiones preliminares.    

     

36.   Alcance del fallo y de las disposiciones acusadas. En este caso, la demanda formulada por la ciudadana Deisy  Yulieth García Torres se dirige en contra de  los artículos artículo 4 (parcial) y 8 de la Ley 2345 de 2023. A partir del  contenido de dichas normas y de los cargos admitidos de la demanda, es  necesario señalar lo siguiente.    

     

 Primero, el artículo 4º señala  que “las entidades estatales a las que hace referencia el artículo 2 ajustarán  su identidad visual para lo cual deberán adoptar un Manual de Identidad Visual  dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir de la entrada en  vigencia de la presente ley [… ]”[27]. Por su parte, el artículo 8 prohíbe “el gasto estatal de imagen o identidad  que promueva las marcas de gobierno” y señala que “[l]as entidades estatales no  podrán realizar la contratación de nuevos elementos distintivos hasta tanto se  haya adoptado el Manual de Identidad Visual que trata la presente ley”.    

     

37.   Con el fin de establecer cuáles son las entidades destinatarias de  las medidas establecidas en las disposiciones acusadas en el artículo 4  (parcial), es necesario analizar el contenido del artículo 2 de la Ley 2345 de  2023 y realizar una interpretación sistemática de las normas para así  determinar su alcance. Textualmente, el artículo 2 señala:    

     

ARTÍCULO 2. Destinatarios de la ley. Se entenderán como entidades estatales para efectos de esta ley,  las siguientes:    

     

A. La Nación, las regiones, los departamentos, el distrito capital  y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las regiones  administrativas y de planificación, las regiones administrativas de  planificación especial, las asociaciones de municipios, los municipios; los  establecimientos públicos, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, las  sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior  al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas  indirectas, los fondos que manejen recursos del erario público y las demás  personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria,  cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y  niveles;    

     

B. El Senado de la República, la Cámara de Representantes, las  asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales, la Corte  Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo  Superior de la Judicatura, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el  Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la  Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distrito  les y municipales, la Procuraduría General de la Nación, las personerías  distritales y municipales, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los  ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las  unidades administrativas especiales, y, en general, los organismos o  dependencias del Estado a los que la Constitución o la ley les encomiende el  ejercicio de funciones públicas.    

     

PARÁGRAFO. Se excluye de  los efectos de este artículo a las sociedades públicas y las sociedades de  economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado societarias y  no societarias, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de  servicios públicos y las demás entidades descentralizadas creadas por la ley o  con su autorización, cuyo objeto principal sea la realización de actividades  industriales o comerciales.    

     

38.   Es decir que todas las entidades antes mencionadas tienen la  obligación de ajustar su Manual de Identidad Visual y tienen prohibido el gasto  en publicidad estatal que promueva marcas de gobierno, conforme a lo señalado  en los artículos 4 (parcial) y 8 de la Ley 2345 de 2023.    

     

39.   En  este caso, el análisis de constitucionalidad de los artículos 4 (parcial) y 8  mencionados se referirá únicamente a las obligaciones contenidas en ellas  frente al distrito capital, a los distritos especiales y a los municipios. En  efecto, por un lado, los cargos formulados por la accionante se refieren a la  presunta vulneración de: (i) la autonomía de las entidades territoriales,  consagrado en el artículo 287 de la Constitución, y (ii) la atribución de los  alcaldes de dirigir la acción administrativa de los municipios, establecida en  el artículo 315.3 superior. Por otro lado, el artículo 286 de la Constitución,  señala que los departamentos, los distritos y los municipios son entidades  territoriales.    

     

40.   Segundo, en relación con el  artículo 8 de la Ley 2345 de 2023, el cual prevé la prohibición de contratar  nuevos elementos distintivos hasta tanto se haya adoptado el Manual de  Identidad Visual, es importante señalar que el artículo 4 de dicha ley indica  que las entidades deberán adoptar dicho documento dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la  presente ley. En este caso, la norma fue expedida el 30  de diciembre de 2023, lo que quiere decir que el plazo para adoptar el Manual  de Identidad Visual venció el pasado 30 de junio de 2024. En ese sentido, la  interpretación sistemática de los artículos 8 y 4 mencionados permite afirmar  que las entidades señaladas en el artículo 2 no podían contratar nuevos  elementos distintivos hasta el mencionado 30 de junio de 2024.    

     

41.   Precisiones conceptuales. Dado que las normas analizadas utilizan conceptos como “Manual de  Identidad Visual”, “Marca de Gobierno” y “Publicidad Estatal”, la Corte estima  pertinente exponer las definiciones establecidas en el artículo 3 de la Ley 2345  de 2023. Según dicha disposición, para la debida interpretación y aplicación de  la ley, es necesario partir de las siguientes definiciones:    

     

Concepto                    

Definición   

Manual de identidad visual                    

Es el documento “que contiene los elementos esenciales de    la identidad estatal. Dentro del mismo aparecen la marca, el color    institucional, las aplicaciones visuales y recomendaciones para el uso de la    identidad”[28].   

Marca de Gobierno                    

Es la “[e]strategia de comunicación que promueve o hace alusión    a un plan de gobierno, grupo político o plan de acción de una persona elegida    por periodo fijo o para un cargo directivo, a través del uso de signos o    mensajes”[29].    

    

Publicidad Estatal                    

Es “[c]ualquier forma de comunicación y divulgación de    información dirigida al público en general, la cual se genere, transmita o    divulgue a través de diferentes medios de comunicación y que sean    contratados, pagados y/o gestionados por las entidades estatales para dar a    conocer sus productos, bienes, servicios, planes, programas, proyectos,    campañas, convocatorias, y demás actividades relacionadas con sus funciones y    competencias legales”[30].    

     

42.   En resumen, esta decisión analizará los cargos formulados en la  demanda respecto de las siguientes entidades territoriales: el distrito  capital, los distritos especiales y los municipios, pues como se expuso, de  acuerdo con los cargos admitidos, ejercen autonomía territorial (artículo 287)  y son aquellos respecto de los cuales los alcaldes tienen facultades de  dirección administrativa (artículo 315.3). Además, la prohibición contenida en  el artículo 8 cuestionado se entenderá de carácter temporal.    

     

43.   Una vez delimitados los destinatarios de las normas acusadas, el  alcance del cargo formulado y algunas definiciones relevantes, a continuación,  se analizará su constitucionalidad con base en los cargos formulados por la  demandante.    

     

     

44.   A continuación, la Corte Constitucional hará un breve recuento de los debates  adelantados por la Asamblea Nacional Constituyente sobre la organización territorial y la división política del país. Luego, determinará el alcance de los principios de autonomía de  las entidades territoriales y Estado unitario, a partir de criterios fijados  por la jurisprudencia constitucional.    

     

6.4.1.   Los  debates de la Asamblea Nacional Constituyente    

     

45.   Los  debates sobre el ordenamiento territorial no son una discusión acabada.  Colombia lleva deliberando por décadas sobre cuál es la mejor manera de dividir  política y administrativamente al Estado para cumplir a cabalidad los  presupuestos dogmáticos de la Constitución de 1991. Entre otras discusiones, se  han oído propuestas de transitar hacia un país de regiones, y se han  materializado a través de los años transformaciones importantes en materia de  ordenamiento territorial. Desde la elección popular de alcaldes y gobernadores,  al cambio del centro de impulsión política a nivel territorial del departamento  al municipio.    

     

46.   Los  debates de la Asamblea Nacional Constituyente  fueron arduos en ese sentido, e ilustran una discusión que, aunque no esté  cerrada del todo en la sociedad, si tuvo una definición clara por parte del  constituyente: establecer un modelo unitario de Estado, pero en el que se  fortalezca la autonomía y descentralización territorial. El artículo 1 de la  Constitución, así lo expresa con claridad: Colombia es un Estado Social de  Derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con  autonomía de sus entidades territoriales.    

     

47.   En  la ya larga historia republicana de Colombia, el modelo de Estado unitario ha  sido un rasgo constante en la arquitectura constitucional de la Nación. Sin  embargo, el predominio del Estado unitario sobre el modelo federal no ha sido  uniforme y las distintas constituciones han dado características propias a  dicha forma de organizar el poder político a nivel territorial. En particular,  la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que dio lugar a la Constitución  Política de 1991 buscó reivindicar este modelo de Estado con atenuantes  significativos al centralismo radical que caracterizó la vida republicana a la  sombra de la Constitución de 1886. En efecto, aunque hubo propuestas que  apuntaban a la federalización o regionalización moderada del Estado[31], desde  su primer debate, la plenaria de la ANC se decantó por mantener la forma de  Estado unitario anclado a un modelo de descentralización territorial que  garantizara un importante grado de autonomía política y económica a las  entidades territoriales[32].    

     

48.   Durante  la ANC, se discutieron múltiples propuestas en torno a la organización  territorial y la división política del país, principalmente en el marco de la  Comisión Segunda, encargada del estudio de los asuntos relacionados con el  ordenamiento territorial y la autonomía regional y local[33]. En  particular, dicha Comisión se enfrentó a dos grandes discusiones. Por un lado,  la Comisión debatió sobre la posibilidad de reconocer a las provincias y las  regiones como entidades territoriales separadas del departamento y del municipio[34]. Esta  propuesta, que gozaba de respaldo mayoritario en la Comisión, buscaba crear  mayores escenarios de autonomía que mediaran entre la célula del ordenamiento  territorial -el municipio- y el nivel central, de modo que se profundizara la  descentralización y se superara la crisis de los departamentos. En contraste,  la minoría de los delegatarios consideraban inconveniente crear nuevas  entidades territoriales -salvo los territorios indígenas-, pues a su juicio  ello permitiría la atomización del territorio y generaría mayores problemas de  coordinación entre las distintas instancias locales y el nivel central[35].    

     

49.   Así,  el articulado propuesto a la plenaria de la ANC incluía la siguiente  disposición:    

     

“Son entidades  territoriales los departamentos y los municipios y distritos en que se dividen  aquéllos, así como los territorios indígenas, los cuales podrán asociarse.    

     

También tienen el  carácter de entidades territoriales las regiones y las provincias que se  organicen conforme a esta Constitución y la ley.    

     

Las entidades  territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus asuntos, según lo  establezca la Constitución”[36].    

     

50.   Por  otra parte, la Comisión discutió sobre la posibilidad de delegar algunas funciones  legislativas en las asambleas departamentales de manera que se dieran mayores  incentivos a la descentralización. Sin embargo, no sólo no se discutió la  posibilidad de delegar este tipo de funciones en cabeza de las corporaciones de  elección popular del municipio (concejos municipales), sino que rápidamente se  descartó la posibilidad de hacerlo en favor de las asambleas departamentales  pues, como la misma Comisión afirmó en su informe de ponencia a la plenaria,  “ello podría ir en contra de los principios del Estado unitario”[37].    

     

51.   En  este contexto, al discutir la propuesta de articulado, el pleno de la ANC se  decantó por una posición intermedia. De tal modo, el artículo 286 de la  Constitución reconoció el carácter de entidades territoriales exclusivamente a  los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas,  mientras que dejó en manos del legislador decidir si concedía o no dicho  carácter a las regiones y provincias. Asimismo, los delegatarios aceptaron no  conferir funciones propias del legislador a las asambleas departamentales ni al  municipio, de modo que es la ley la encargada de distribuir competencias entre  el nivel local, departamental y nacional, tal como quedó consagrado en el  artículo 288 de la Constitución. En el mismo sentido, el artículo 287 señaló  que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus  intereses y en el marco de esta autonomía pueden (i) gobernarse a través de  autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii)  administrar sus recursos, establecer tributos; y (iv) participar en las rentas  nacionales.    

     

52.   Los  debates adelantados por los delegatarios del constituyente primario de 1991  permiten concluir que se adoptó la fórmula de Estado unitario como un rasgo  esencial de la Constitución Política vigente. Asimismo, es posible afirmar que  el constituyente primario buscó frenar la cultura centralista alimentada por la  Constitución de 1886, con lo cual se establecieron medidas para profundizar la  descentralización mediante el protagonismo del principio de autonomía de las  entidades territoriales. De ahí que el modelo de ordenamiento territorial se  fundara en cinco postulados: (i) autonomía de las entidades territoriales; (ii)  profundización de la descentralización; (iii) fortalecimiento económico de los  entes territoriales; (iv) consagración del municipio como eje fundamental del  Estado; (v) democracia participativa[38].    

     

53.   Dentro  de estas ideas fue especialmente relevante la de establecer al municipio como  “célula fundamental del Estado” y, por tanto, del ordenamiento territorial. Al  respecto, la Comisión Segunda de la ANC señaló la importancia de transitar de  la lectura puramente geográfica que la Constitución de 1886 le asignaba al  municipio hacia una “visión política y administrativa, en la que el municipio  aparece articulado a una estructura estatal pero con autonomía”[39]. En esa  medida, la Comisión presentó una propuesta de artículos relativos al municipio  que buscaban fortalecerlo como epicentro de la planeación y la gestión de  recursos para la satisfacción de los intereses inmediatos de la ciudadanía,  esfuerzo al cual deberían concurrir “en forma complementaria o supletoria […]  otros niveles del gobierno”[40].    

     

54.   En  particular, la ANC se esforzó por elevar a rango constitucional las funciones  del alcalde como máxima autoridad del municipio, de manera que no sólo se  reconociera la importancia de su labor, sino el mayor escrutinio ciudadano al  que se somete. Así, el artículo 315 superior estableció que el alcalde tendría  entre sus funciones: (i) cumplir y hacer cumplir la Constitución; (ii)  conservar el orden público; (iii) dirigir la acción administrativa del  municipio; (iv) suprimir o fusionar entidades municipales; (v) presentar al  Consejo proyectos sobre planes de desarrollo económico y social y sancionar  estos acuerdos una vez sean aprobados; y (vi) ordenar los gastos municipales,  entre otras.    

     

55.    En  particular, como explicó la Comisión Segunda, los artículos constitucionales  relacionados con los alcaldes buscaron “atribuirles competencias relacionadas  con el cumplimiento de normas locales y supralocales, con la conservación del  orden público, dirección administrativa y de manejo presupuestal y financiero”[41]. En  consecuencia, el pleno de la ANC adoptó en buena medida la propuesta de la  Comisión Segunda[42],  de modo que al municipio se le reconocieron como funciones principales la  prestación de los servicios públicos, el avance de la infraestructura para  fomentar el progreso local, planear el desarrollo del territorio que lo  comprende, estimular la participación ciudadana y, en general, promover el  mejoramiento de las condiciones sociales y culturales de sus habitantes. En ese  sentido, el artículo 311 superior señaló que los municipios son la “entidad  fundamental de la división político administrativa del Estado”[43] y les  atribuyó las funciones mencionadas.    

     

6.4.2.   Los  criterios fijados por la jurisprudencia constitucional    

     

56.   La  Constitución de 1991 definió a la República de Colombia como un Estado Social  de Derecho, unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades  territoriales. Si bien Colombia estuvo estructurada como República unitaria  desde fines del siglo XIX, la inclusión del principio de autonomía de las  entidades territoriales ha generado múltiples debates en el desarrollo de las  relaciones entre el poder central y los poderes locales.    

     

57.   En  ese sentido, como se explicó previamente, el artículo 287 superior estableció  que, dentro de los límites de la Constitución y la ley, los entes territoriales  son autónomos para gestionar sus intereses; gobernarse por autoridades propias;  administrar los recursos; establecer tributos y participar en las rentas  nacionales. También, el artículo 288 de la Constitución dispuso que el  legislador, a través de la ley de ordenamiento territorial,  se encargaría de distribuir las competencias entre la nación y las entidades  territoriales, de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y  subsidiariedad.    

     

58.   Además,  en el marco del ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales, el  artículo 315 superior estableció entre las principales atribuciones de los  alcaldes: cumplir y hacer cumplir la Constitución; conservar el orden público;  y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y  presupuesto, entre otras funciones.    

     

59.   Ahora  bien, la interpretación sistemática de las disposiciones mencionadas permite  afirmar que las funciones atribuidas por la Constitución a los alcaldes deben  ejercerse en el marco de los principios de autonomía de las entidades territoriales  y de Estado unitario. Específicamente, en la relación con el primer principio,  la Corte estima que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades  territoriales está constituido por aquellos poderes de acción de los cuales gozan las entidades territoriales  para poder satisfacer sus intereses propios[44].  En concreto, la Corte reconoce tres elementos básicos que el principio busca  proteger: (i) el autogobierno, a través de autoridades propias[45];  (ii) el ejercicio de las competencias locales[46]  y (iii) la administración de los recursos, el establecimiento de tributos[47], la  participación en las rentas nacionales y la organización de sus ingresos y  gastos para cumplir con las funciones asignadas en la constitución y la ley[48].    

     

60.   Además,  esta Corporación ha considerado que el ejercicio de la autonomía de las  entidades territoriales está relacionado con el principio de Estado unitario.  De acuerdo con este principio, ciertos aspectos de la función pública son  conducidos directamente por las autoridades nacionales, desde un solo “centro  de impulsión política”[49].  Así, toda la administración pública debe regirse por parámetros generales  aplicables para todo el territorio nacional. Esto ocurre, por ejemplo, con la  organización de las funciones legislativa y jurisdiccional, la política  macroeconómica, las regulaciones monetarias, el manejo de las relaciones  internacionales y el mantenimiento del orden público, entre otros asuntos[50].  De esta manera, los entes territoriales no tienen competencia en estas materias  y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino que está subordinada al  ejercicio de las potestades estatales[51].    

     

61.   Esto  no quiere decir que los principios de autonomía de las entidades territoriales  y de Estado unitario sean incompatibles. Por el contrario, la jurisprudencia  constitucional resalta la necesidad de armonizar estas disposiciones, con el  fin de superar las tensiones que puedan presentarse. Así, a juicio de este  Tribunal, por un lado, el principio de autonomía de las entidades territoriales  debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley. Por otro  lado, el principio de Estado unitario debe respetar un espacio esencial de  autonomía local[52].    

     

62.   El  principio de autonomía de las entidades territoriales contenido en la  Constitución de 1991 pretende promover el manejo libre e independiente de las  políticas administrativas y fiscales por parte de los departamentos,  los distritos y los municipios. Esta regla se fundamenta en la idea de que las  autoridades locales conocen con mayor detalle las necesidades e intereses de  sus comunidades y pueden gestionarlas de forma más eficiente en comparación con  el gobierno central. A pesar de la importancia de este principio, el  constituyente estableció algunos límites al ejercicio de esa autonomía. Por  ejemplo, en algunos aspectos relacionados con el interés general, se ha  reconocido que el legislador puede establecer  normas de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional, pues la  fórmula de Estado unitario supone la centralización de algunas decisiones  políticas.    

     

63.    Si bien, no toda intervención del legislador en las políticas  locales es admisible, a través de una amplia jurisprudencia, la Corte ha  establecido cuáles son los límites al ejercicio de la autonomía territorial que  desde el punto de vista constitucional se consideran aceptables. En concreto,  la Corte ha reconocido que el legislador: (i) puede intervenir en materia  presupuestal para establecer límites a los gastos de funcionamiento de los  entes territoriales; (ii) tiene facultades para establecer mecanismos de  monitoreo y control al gasto realizado con los  recursos del Sistema General de Participaciones; (iii) esta facultado para  establecer documentos tipo en materia de contratación estatal; (iv) puede fijar  plazos para el recaudo de impuestos; y (v) está autorizado para implementar  directivas y lineamientos en materia de ordenamiento territorial vinculantes para  las entidades territoriales, entre otros asuntos. Esto lo ilustran las  sentencias que se mencionarán a continuación.    

     

64.    Así,  por ejemplo, la Sentencia C-579 de 2001, la Corte estudió la constitucionalidad  de los artículos 3 a 11 de la Ley 617 de 2000, que establecían límites al monto  de los recursos que las entidades territoriales podían destinar a gastos de  funcionamiento. En esa oportunidad, este Tribunal indicó que, aunque las normas  analizadas introducían limitaciones al manejo de recursos propios y de libre  destinación de las entidades territoriales, la intervención del legislador era  constitucionalmente legítima, en la medida en que los efectos macroeconómicos  del manejo de esos recursos constituían un asunto de interés nacional. La Corte  reconoció que “el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de  intervención respecto de las entidades territoriales, en materia presupuestal”[53].  Y, en consecuencia, declaró constitucional la facultad del legislador para  intervenir en el presupuesto de las entidades territoriales, cuando se trate de  medidas que pretenden garantizar la estabilidad macroeconómica del país[54].    

     

     

66.   En  la Sentencia C-119 de 2020, la Corte analizó la facultad atribuida al gobierno  Nacional por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018[56], para  establecer documentos tipo en los pliegos de condiciones de los procesos  de selección e interventoría, consultoría de estudios y diseños de obras  públicas o cualquier otro tipo de proceso sometido al Estatuto General de  Contratación. Para los demandantes, esa norma era contraria al principio de  autonomía de las entidades territoriales. La Corte encontró que las normas  demandadas se ajustaban a la Constitución Política porque la estandarización de  los pliegos de condiciones era un asunto sobre el cual las entidades  territoriales no podían ejercer su autonomía porque se trataba de un asunto de interés  nacional que superaba las competencias locales. Específicamente, este Tribunal  indicó que la medida contribuía a garantizar la transparencia, fomentaba la  lucha contra la corrupción y garantizaba la transparencia en las entidades  territoriales, pues permitía una selección más plural y transparente. Con el  fin de proteger la autonomía de las entidades  territoriales y el principio de eficacia administrativa, la sentencia indicó  que los pliego tipo debían contar con la participación de los entes territoriales.  En ese sentido, la Corte concluyó que “el Legislador goza de un amplio margen  de configuración normativa, sin que la autonomía de las entidades territoriales  pueda ser puesta de presente para impedir la protección de dichos intereses”  [57].    

     

67.   Posteriormente,  la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016[58] que  regulaba algunos aspectos relacionados con el impuesto del alumbrado público  como, su recaudo, cobro y transferencia a las entidades públicas. El demandante  señaló que la norma desconocía la autonomía de las entidades territoriales al  impedirles establecer los recaudadores, fijar un plazo de recaudo y regular las  condiciones del giro de recursos. La sentencia C-132 de 2020 declaró exequible  el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, pues las  entidades territoriales no son titulares de soberanía fiscal y, por ello, su  régimen tributario está sujeto a la Constitución y a la ley. Específicamente,  la Corte indicó que cuando se imponen tributos territoriales se presentan competencias  concurrentes entre el legislador y las entidades territoriales que se deben  armonizar. Así, en ciertos casos, los departamentos y municipios se deben  sujetar a las disposiciones legales[59].    

     

68.   En la Sentencia C-047 de 2022, la Corte analizó una demanda  presentada en contra del artículo 16 de la Ley 617 de  2000[60]  y el artículo 2 de la Ley 177 de 1994[61].  Para los demandantes, las normas desconocían el derecho a la participación de  los pueblos indígenas, al facultar a las asambleas departamentales para crear  municipios en estos territorios, sin adelantar procesos de consulta previa. Al  estudiar la medida, este Tribunal concluyó que las normas no afectaban los  derechos de los pueblos indígenas porque pretendían proteger un interés  nacional, relacionado con la defensa del territorio colombiano. Además, la  Corte resaltó que se trataba de una disposición excepcional que no autorizaba  al Estado a desconocer la autonomía de los territorios indígenas ni para imponer en ellos formas de administración y  gobierno ajenas a las costumbres y cosmovisiones[62].    

     

69.   Recientemente,  en la sentencia C-015 de 2023, este Tribunal  estudió las normas que regulan el Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial  de la Región Metropolitana (PEORM) y establecen el deber de los municipios  asociados de adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial,  según los lineamientos del PEORM de  Bogotá. En la demanda, el actor señaló que las normas desconocían las  facultades de los consejos municipales (art. 313 superior) y la regulación de  la Región Metropolitana de Bogotá (art. 325 superior). En la sentencia, la  Corte resalto que, en pro del interés general, el legislador goza de un amplio  margen de configuración para establecer directivas y lineamientos en materia de  ordenamiento territorial vinculantes para las entidades territoriales. Esto no  quiere decir que los departamentos y municipios no puedan ejercer la facultad reglamentaria, sino que, en  aplicación del principio de competencias concurrentes, estas competencias deben  ser armonizadas. Específicamente, la Corte indicó que existen competencias  concurrentes que no implican tensión, sino que deben ser armonizadas en pro del  interés general, para lo cual, el legislador goza de un amplio margen de  configuración. Ese sentido, la sentencia concluyó que el deber de los municipios de adecuar y ajustar los planes de  ordenamiento territorial de conformidad con el PEORM se ajustaba a la  Constitución porque no desconocía la autonomía municipal, pues son los  municipios los que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC y participan en  todas las etapas de formulación y adopción de las decisiones de la región  metropolitana[63].    

     

70.   En la Sentencia C-036 de 2023, este Tribunal declaró  inexequibles los artículos 19 (parcial) y 119 (parcial) de la Ley 2200 de 2022.  Estas normas, facultaban a las asambleas departamentales  para delegar en cabeza de los gobernadores, de forma temporal, la competencia  relacionada con modificación del presupuesto departamental. La Corte encontró  que estos preceptos desconocían varios artículos de la Constitución.  Específicamente, la Corte resaltó que no existe una autonomía absoluta de las  entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales, pues en  algunos aspectos relacionados con la dirección general de la economía, el  legislador tiene la competencia para la definición de las políticas  macroeconómicas de la Nación. Esto, sin perder de vista que la Constitución  reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales, pues  los artículos 300 y 313 superiores le asignan a las asambleas departamentales y  a los concejos municipales las competencias para expedir las normas orgánicas  del presupuesto departamental y municipal respectivamente, y para aprobar los  presupuestos anuales de rentas y gastos[64].    

     

71.   Finalmente,  en la C-054 de 2023 la Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 6 y  151 de la Ley 2200 de 2022 relacionada con la organización y el funcionamiento  de los departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía. Este Tribunal concluyó que en el caso analizado se generó una afectación  directa sobre las comunidades indígenas porque las normas expedidas definieron  reglas sobre los territorios de dichos pueblos, por lo cual se debió agotar el  proceso de consulta previa. Por lo anterior, la sentencia reiteró que la  autonomía de las entidades territoriales no se debe entender en términos  absolutos, dado que el artículo 288 de la Constitución prevé que las  competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas  conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.  Además, porque el legislador no puede establecer normas que limiten la capacidad  de las entidades territoriales para gestionar sus intereses[65].    

     

72.   Lo  expuesto hasta ahora permite sostener que: (i) las  funciones atribuidas por la Constitución a los alcaldes deben ejercerse en el  marco de los principios de autonomía de las entidades de las entidades  territoriales y de Estado unitario; (ii) el ejercicio de la  autonomía de las entidades territoriales no es absoluto y debe armonizarse con  el principio de Estado unitario; (ii) el principio de autonomía de las  entidades territoriales busca proteger su autogobierno, a través de autoridades  propias, el ejercicio de las competencias locales y la administración de los  recursos; y (iii) en aspectos de interés nacional, como en materia  macroeconómica o en la adopción de medidas de transparencia y lucha contra la  corrupción, la injerencia del gobierno Nacional es mayor y el legislador cuenta  con un amplio margen de configuración, de manera que la autonomía de las  entidades territoriales puede ser restringida con base en criterios razonables  y proporcionados, que se ajusten a la Constitución.    

     

6.5.           El uso y la regulación de la publicidad  estatal y la implementación de manuales de identidad visual en otros países del  mundo    

     

73.   El  análisis de las legislaciones en distintos países del mundo relacionadas con el  uso de marcas de gobierno y la publicidad estatal constituye un elemento de  contexto relevante para entender la legislación introducida en Colombia con la Ley  2345 de 2023. Específicamente, las medidas analizadas en esta oportunidad  pretenden unificar las marcas de gobierno y evitar el uso de publicidad estatal  en  favor de servidores o partidos políticos  (artículo 4), así como prohibir el gasto en publicidad estatal hasta que no se  haya implementado el Manual de Identidad Visual (art. 8). Algunos países del  mundo han establecido normas con medidas similares a las estudiadas en esta  oportunidad. Específicamente, han implementado manuales  de identidad visual con el fin de facilitar a la ciudadanía el reconocimiento  de las marcas de gobierno y han instaurado mecanismos para controlar el gasto  en publicidad estatal.    

     

74.   Además,  a continuación se expondrán algunos criterios interpretativos, que hacen parte  del soft law, establecidos por la Relatoría Especial  para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos  (CIDH) sobre los riesgos de la publicidad estatal en el ejercicio del derecho  libertad de expresión y se estudiarán algunas legislaciones  que han adoptado medidas en la materia. Estos planteamientos resultan  pertinentes en el caso analizado porque permiten comparar distintos sistemas  jurídicos para identificar sus semejanzas y diferencias, así como obtener  elementos de juicio que contribuyan a esclarecer la interpretación de las  normas analizadas.    

     

75.   La  publicidad estatal consiste en la divulgación de información, a través de  diferentes medios de comunicación, con el fin de dar a conocer productos,  bienes, servicios, planes, programas, proyectos, campañas, convocatorias, y  demás actividades relacionadas con las funciones adelantadas por las entidades  públicas[66].  Este concepto incluye todas las actividades adelantadas por las entidades  oficiales con el fin de difundir información como, por ejemplo, las  publicaciones en los medios de comunicación, la divulgación de vallas,  pancartas, volantes y los demás elementos que hagan parte de sus estrategias  comunicativas[67].  Este tipo de publicidad pretende informar a la  ciudadanía sobre los planes y programas de gobierno, de forma objetiva e  imparcial. Específicamente, la publicidad estatal  busca transmitir un mensaje sobre la gestión del Estado. A diferencia de la  publicidad comercial cuyo objetivo es la venta de productos o servicios, la  publicidad estatal intenta divulgar ideas políticas, económicas o filosóficas[68].    

     

76.   Además,  la publicidad oficial se divulga mediante vallas, pancartas, volantes y otros  elementos comunicativos en los que las entidades públicas exponen su identidad  corporativa[69].  Las imágenes, los logotipos, las marcas y los estilos corporativos hacen parte  de la identidad visual de las entidades, las cuales establecen una imagen  propia no solo para exteriorizar su nombre, sino también para exaltar los  atributos o valores que pretenden representar[70].  Por lo general, el elemento principal de la identidad visual es la marca  gráfica que puede estar formada por un símbolo o  un logotipo, el cual  contiene el nombre de la marca con  un texto y color  determinados. Dentro de la parte simbólica de la marca se utilizan elementos  como emblemas y escudos para configurar la marca gráfica. Además, junto con la  marca gráfica, todo programa de identidad visual establece también los colores  y las tipografías corporativas[71].  Este conjunto de elementos visuales (marca gráfica, colores y tipografías) son  esenciales para identificar gráficamente una organización. Estas características  se plasman en el manual de identidad visual de la respectiva entidad[72].    

     

77.   Ahora  bien, aunque el objetivo de la publicidad estatal es la difusión de información  efectiva sobre la gestión del Estado, en muchas oportunidades, la publicidad  oficial no es utilizada para estos fines, sino que busca promover la imagen  positiva de los mandatarios, acallar las críticas y enaltecer el prestigio de  los políticos y de sus partidos[73].  Es decir, la publicidad estatal frecuentemente es usada como propaganda  política. En ese sentido, es importante distinguir entre estos dos conceptos.  La propaganda política hace referencia, por ejemplo, a prácticas usadas por los  candidatos y partidos políticos quienes han popularizado el uso de eslóganes de  campaña y frases fáciles de recordar y repetir, con el fin de que la ciudadanía  pueda expresar sus opiniones sobre temas públicos[74]. Estos  emblemas son herramientas persuasivas que pueden convertirse en expresiones de  aprobación de una acción política compleja y multifacética, que no  necesariamente ha sido estudiada o examinanda por la sociedad. En la  actualidad, los gobiernos buscan incidir en la opinión de la ciudadanía, a  través de un proceso llamado “campaña permanente”[75]. Esta  estrategia[76],  hace referencia al uso de la publicidad estatal por parte de los partidos que  conforman el gobierno para mantener el apoyo popular, incluso después de las  campañas electorales[77].    

     

78.    Por  esa razón, la falta de control en la difusión de la publicidad estatal puede  generar inconvenientes relacionados con la destinación de los recursos públicos  y tener efectos negativos en el ejercicio del derecho a la libertad de  expresión de la ciudadanía. En ese sentido, algunos instrumentos de soft  law[78]  como la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de  la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha advertido sobre los  efectos disuasivos de la publicidad estatal en la opinión pública.  Específicamente, según la Relatoría de la CIDH, la distribución arbitraria de  publicidad oficial puede convertirse en un mecanismo de censura indirecta, en  el que la propaganda es utilizada para influir en los medios de comunicación,  fomentar a los gobernantes o condicionar el libre ejercicio del derecho a la  libertad de pensamiento y de expresión[79].    

     

79.   Así,  para evitar afectaciones al ejercicio del derecho a la libertad de expresión,  la Relatoría estableció una serie de principios orientadores en materia de la  publicidad oficial. De acuerdo con el primer principio, los Estados deben  emitir regulaciones en la materia. Esto, debido a que la falta de leyes  especiales, en las que establezcan los objetivos, las asignaciones permitidas y  la contratación de publicidad oficial impide que se favorezca la utilización  arbitraria de recursos en detrimento de la libertad de expresión[80].    

     

80.   El  segundo principio tiene que ver con los objetivos legítimos de la publicidad  oficial. Para la Relatoría de la CIDH, la publicidad estatal no debe utilizarse  con fines electorales o partidarios, pues su propósito es la comunicación de  información de interés público. Así, los datos trasmitidos en avisos oficiales  deben ser claros y evitar inducir a error a sus destinatarios[81].    

     

81.   Tercero,  según la Relatoría de la Comisión, los Estados deben establecerse criterios de  distribución de la propaganda oficial y procedimientos que reduzcan la  discrecionalidad y eviten sospechas de favoritismos políticos. De manera que,  los recursos publicitarios sean asignados según criterios preestablecidos,  claros, transparentes y objetivos. Cuarto, las entidades públicas deben  establecer una planificación adecuada en la materia. La CIDH sostiene que la  decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial debe adoptarse de  modo transparente, justificado y que permita el control público. Quinto, los  mecanismos de contratación en publicidad oficial deben ser abiertos y  trasparentes. Además, solo en casos de emergencia o imprevistos, los Estados  pueden recurrir a sistemas de contratación cerrados o directos.    

     

82.   De  acuerdo con el sexto principio, se debe garantizar la transparencia y el acceso  a la información, pues los individuos tienen derecho a conocer toda la información  sobre publicidad estatal. El séptimo principio está relacionado con la  necesidad de establecer mecanismos de control externo por parte de órganos  autónomos que permitan un monitoreo exhaustivo del gasto en publicidad oficial.  Finalmente, en octavo lugar, la CIDH considera que los Estados deben establecer  políticas que promuevan la diversidad y el pluralismo informativo, a través de  mecanismos de ayuda o subsidios diferenciados de los medios de comunicación  para que sean abiertos, plurales y no concentrados[82].    

     

83.   Ahora  bien, las legislaciones de algunos países aplican varios de los principios  establecidos por la Relatoría de la CIDH. Por ejemplo, Canadá cuenta con un  Programa de Comunicaciones e Identidad Federal que se encuentra vigente desde  2016. Esta política tiene dos propósitos: por un lado, fijar las pautas de  publicidad oficial y, por otro lado, establecer un esquema de identidad visual.  Específicamente, el Programa de Comunicaciones señala que las entidades  públicas son responsables de implementar mecanismos que faciliten la  comunicación entre el gobierno y la ciudadanía sobre políticas, programas y  servicios. En ese sentido, indica que la publicidad oficial debe contener  información oportuna, clara, objetiva, fáctica y no partidista, la cual debe ser  difundida a través de una gran variedad de medios y plataformas[83].    

     

84.   Además,  la directiva mencionada señala que las autoridades públicas deben supervisar la  administración de la identidad corporativa, asegurándose de que sus  departamentos apliquen los parámetros establecidos en Manual Federal de  Identidad que unifica algunos criterios de la identidad corporativa de Estado,  para así permitir que el público pueda reconocer fácilmente al gobierno de  Canadá. De esta manera, todo el material oficial como formularios, y  producciones audiovisuales debe seguir los parámetros de identidad corporativa  establecidos. Específicamente, el Manual establece que las imágenes  institucionales deben contener los símbolos corporativos (escudo de armas,  bandera, marca denominativa “Canadá”); usar los dos idiomas oficiales; utilizar  los títulos aprobados de las instituciones; y seguir las normas generales sobre  firmas, tipografía y colores[84].    

     

     

86.   En  México, la reforma constitucional de 1977 reconoció el derecho humano de acceso  a la información y estableció la responsabilidad del Estado en la difusión de  información oportuna, objetiva y plural a la ciudadanía (artículo 6).  Posteriormente, en 2013, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos  dispuso que toda información en manos de las entidades del Estado sólo podría  ser reservada temporalmente por razones de interés público y señaló que el  Estado debía garantizar las condiciones necesarias para ofrecer la prestación  de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. Además, especificó que  la propaganda pública no podría contener nombres,  imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier  servidor público[89].    

     

87.   En  2017, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ordenó al Congreso  regular el tema de la publicidad oficial. En ese sentido, fue promulgada la Ley  General de Comunicación Social, según la cual la publicidad estatal debe  respetar el derecho a la libertad de expresión y fomentar el acceso ciudadano a  la información. Además, la norma prohíbe la difusión de publicidad estatal  durante las campañas electorales, establece que los procesos de contratación de  publicidad estatal deben seguir criterios de eficiencia, economía,  transparencia y respetar los límites presupuestales establecidos[90].    

     

88.   Además,  en materia de identidad visual, la “Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno  Nacionales” regula los lineamientos generales para la reproducción de estos  símbolos nacionales de México[91].  Con base en lo allí establecido, la Oficina de Presidencia de la República está  a cargo de dirigir la política de identidad institucional de la administración  pública federal. En este contexto, fue expedido el Manual de Identidad Gráfica  2018-2024 del Gobierno de México que es de obligatorio cumplimiento para las  dependencias y entidades de la administración pública[92].    

     

89.   En  Perú, la Ley 31515 de 2023 modificó algunos aspectos de Ley 28874 que regula la  publicidad estatal. Estas disposiciones establecen criterios relacionados con  el uso de recursos públicos en campañas de propaganda oficial a nivel nacional,  regional y local con el fin de garantizar la transparencia y racionalizar el  gasto público. Específicamente, la norma señala una serie de requisitos que  deben cumplir las entidades para que se autorice la realización de campañas de  publicidad oficial. Además, la ley específica que la publicidad oficial deberá  regirse por los principios de austeridad en el gasto y que los materiales difundidos  deben limitarse a la promoción de los bienes y servicios institucionales, sin  hacer referencia a funcionarios. Igualmente, la norma establece medidas de  acceso a la información y transparencia. Por ejemplo, menciona que las  entidades deben publicar los contratos de publicidad estatal y señalar los  gastos mensuales en publicidad, al tiempo que prohíbe a las entidades destinar  recursos en beneficio de un candidato o partido político. La Contraloría  General de la República del Perú es el órgano encargado de vigilar el  cumplimiento de la norma[93].    

     

90.   En  materia de identidad visual, el Decreto Supremo Nº 056-2008-PCM establece los  aspectos generales y las características que debe tener  la documentación oficial del gobierno de Perú. Esta norma tiene como finalidad  estandarizar la imagen institucional del poder ejecutivo y  los organismos públicos adscritos a esa rama, así como toda la documentación  emitida por las entidades públicas, con el fin de facilitar a la ciudadanía la  identificación de la marca del gobierno de Perú[94].    

     

91.   En  España, la Ley 29 de 2005 sobre publicidad y comunicación institucional regula  el contenido de los mensajes difundidos en las campañas de propaganda oficial.  Específicamente, la norma señala que este tipo de campañas debe respetar los  principios de interés general, lealtad institucional, veracidad, transparencia,  eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en el gasto. La ley prohíbe  la publicidad que pretenda destacar los logros de gobierno, así como aquella  que pretenda obstaculizar las políticas públicas o contenga mensajes  discriminatorios. También señala que no podrán adelantarse campañas que no  incluyan menciones expresas a la entidad promotora. Además, la norma crea una  comisión de publicidad y comunicación institucional encargada de la  planificación, asistencia técnica, evaluación y coordinación de las actividades  de publicidad. Igualmente señala que el gobierno elaborará un plan anual de  publicidad y comunicación[95].    

     

92.   Igualmente,  la Ley 29 señala que las campañas institucionales de publicidad y comunicación  deberán seguir las regulaciones sobre imagen  institucional de la Administración General del Estado, las cuales se encuentran  dispuestas en el Manual de Imagen Institucional en el que se establecen las  pautas, los criterios y las características de la imagen institucional del  gobierno de España, así como la producción  documental y el material impreso[96]. Este manual es de obligatorio cumplimiento para los órganos  de la Administración General del Estado, los organismos autónomos dependientes  de ella y los Servicios Comunes y Entidades Gestoras de la Seguridad Social[97].    

     

93.   Estas  herramientas interpretativas de soft law y los ejemplos de derecho  comparado muestran que en distintos lugares del mundo se ha entendido que: (i)  el uso indebido de la publicidad estatal, con fines distintos a informar a la  ciudadanía sobre la gestión pública representa riesgos para el ejercicio del derecho  a la libertad de expresión; (ii) la falta de regulación en materia de  publicidad oficial, así como la inexistencia de mecanismos de monitoreo a los  contratos de publicidad estatal, pueden favorecer el uso de publicidad oficial  con fines electorales o partidarios; (iii) el  análisis de las legislaciones comparadas da cuenta de la adopción de normas que  pretenden regular el gasto público en publicidad estatal y establecer  mecanismos de control en materia de contratación de publicidad oficial. Esto  ocurre por ejemplo en México, Perú y España; y (iv)  la  expedición de manuales de identidad visual es una práctica generalizada que  pretende unificar las comunicaciones entre el gobierno y la ciudadanía y en  algunos casos facilitar el reconocimiento de las marcas de gobierno.    

     

6.6.           El concepto de racionalización del gasto  público    

     

94.   El  artículo 209 de la Constitución Política señala que la función administrativa  debe desarrollarse con base en los principios de moralidad, eficacia y  economía. Específicamente, el principio de eficiencia administrativa implica  maximizar los resultados y reducir los costos de operación del Estado. Esto,  dado que los recursos financieros de Hacienda, que tienden a ser limitados,  deben ser bien planificados por el Estado, sin que se desperdicie el gasto  público[98].    

     

95.   Con  base en los principios enunciados en el artículo 209 superior, desde sus  primeras sentencias, la jurisprudencia constitucional señala que el concepto de  racionalización del gasto público hace referencia a todos los aspectos  relacionados con la creación, la organización, la ejecución, el manejo y el  control de las finanzas públicas, con el fin de lograr su optimización y  mejoramiento. En ese sentido, esta Corporación reconoce que en el ordenamiento  jurídico colombiano pueden incluirse normas encaminadas a disminuir el gasto  público y a optimizar el manejo de las finanzas públicas con el propósito de  evitar que se disipen o desvíen los recursos públicos para fines distintos a  los establecidos por la Constitución o la ley[99].    

     

96.   Específicamente,  la Corte estima que el principio de racionalización en el gasto público está  relacionado con el ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales,  pues a través del ejercicio de las competencias locales se pretende fortalecer  el manejo libre y responsable de los recursos públicos. En ese sentido, este  Tribunal señala que la toma de decisiones por parte de los entes territoriales  debe dirigirse a optimizar el uso de los recursos públicos y a racionalizar el  gasto público. De manera que se pueda lograr la mayor eficiencia posible en la  administración pública[100].    

     

97.   En  la Sentencia C-538 de 2005, esta Corporación analizó la constitucionalidad del  artículo 3° de la Ley 768 de 2002 que limitaba la posibilidad de dividir  los distritos de la Costa Atlántica en localidades. En esa oportunidad, la  Corte encontró que esta limitación a la autonomía de las entidades  territoriales respondía a un fin constitucionalmente válido, relacionado con la  racionalización del gasto público. En concreto, este Tribunal señaló que, en  materia presupuestal, el legislador puede imponer un marco general de  racionalización del gasto público y la autonomía de los entes descentralizados  se reduce. Lo anterior, porque en estos casos, el principio de Estado unitario  exige la adopción de políticas generales, pues se trata de asuntos que competen  a la Nación y que están relacionados con la estabilidad macroeconómica[101].    

     

98.   Luego,  la Sentencia C-826 de 2013 indicó que la aplicación de los principios de  eficacia y eficiencia en la administración pública implica gestionar la relación costos-beneficios, de manera que  la administración pública pueda maximizar su rendimiento o sus resultados y  disminuir sus costos de funcionamiento. Esto, dado que los recursos financieros  de Hacienda son limitados y, en consecuencia, deben ser bien planificados por  el Estado para que tengan como fin satisfacer las necesidades prioritarias de  la comunidad sin que se genere despilfarro del gasto público[102].    

     

99.   En  la Sentencia C-170 de 2021, este Tribunal estableció que la obligación de  analizar el impacto fiscal de los proyectos de ley debía aplicarse en los casos  de iniciativas legislativas originadas en el Congreso de la República, así como  en aquellos eventos en los que el proyecto de ley era radicado por iniciativa  del Gobierno nacional. La Corte resaltó que la información sobre el impacto  fiscal de una disposición normativa permitía establecer su compatibilidad con  el Marco Fiscal de Mediano Plazo y que esta medida estaba encaminada a cumplir  propósitos constitucionalmente valiosos como la racionalización del gasto[103]. Esta  decisión resulta pertinente para el caso analizado porque allí la Corte resaltó  la importancia de proteger el equilibrio de las finanzas públicas y la  estabilidad macroeconómica en la adopción de las medidas legislativas.    

     

100.         Posteriormente, en la Sentencia C-322 de  2021, la Corte hizo referencia a la importancia de adoptar distintos  instrumentos que contribuyan a la conservación de las finanzas públicas, pues  de esta manera es posible garantizar la efectividad de los principios  establecidos en la Constitución. Específicamente, este Tribunal resaltó que  desde la década de los 90, debido a los  problemas financieros creados por el excesivo endeudamiento y la incapacidad de  pago, el legislador adoptó distintas medidas para racionalizar el gasto de las entidades territoriales.  Así, por ejemplo, dicho fallo mencionó las leyes 358 de 1997 y 617 de 2000 que  establecieron que el endeudamiento de dichas entidades no podía exceder su  capacidad de pago y estableció límites a los gastos de funcionamiento. En  dicho fallo, la Corte hizo referencia a la Ley 819 de 2003, a través de la cual  el legislador adoptó normas orgánicas en materia de presupuesto con el fin mejorar la situación fiscal y limitar el  déficit financiero de los entes territoriales.    

     

101.         Además, la sentencia hizo referencia al  concepto y a la finalidad de la sostenibilidad fiscal, entendida como una  herramienta adoptada por el Estado para mantener la disciplina económica y  evitar el déficit fiscal que ponga en riesgo la estabilidad de las finanzas  públicas. Para la Corte, la sostenibilidad fiscal responde a la necesidad de  regular la brecha entre los ingresos y gastos del Estado. En ese sentido, se  trata de un criterio orientador para las ramas del poder público que contribuye  a la administración eficiente de las finanzas públicas.    

     

102.         Con base en lo expuesto, es posible  señalar que el principio de racionalización del gasto público hace referencia a  todas las medidas relacionadas con la optimización del manejo de las finanzas  públicas. Específicamente, en materia de autonomía de las entidades  territoriales, este principio pretende fortalecer el manejo libre y responsable  de los recursos públicos a nivel local. En ese sentido, la jurisprudencia  constitucional dispone que el legislador puede imponer un marco general de  racionalización del gasto público, pues la aplicación del principio de Estado  unitario exige la adopción de políticas generales relacionadas con la  estabilidad macroeconómica de la Nación. Además, en materia presupuestal, las  ramas del poder público deben adoptar distintos instrumentos que contribuyan a  la conservación de las finanzas públicas, pues de esta manera es posible optimizar  y garantizar la efectividad de los principios establecidos en la Constitución.    

     

6.7.           Los artículos 4º (parcial) y 8º de la Ley  2345 de 2023 deben ser declarados exequibles    

     

103.         En este caso, la Corte Constitucional debe  establecer si los artículos 4º (parcial) y 8º de la Ley 2345 de 2023, al (i)  incorporar medidas para la unificación de la imagen de las entidades  territoriales, a través de la implementación de un manual de identidad visual  (art. 4) y (ii) al prohibir el gasto en imagen y la contratación de nuevos  elementos distintivos (art. 8), desconocen o no su autonomía para la gestión de  sus intereses y las atribuciones de los alcaldes relacionadas con la dirección  administrativa del municipio.    

     

104.         Como se expuso, en esta oportunidad se  analizará la constitucionalidad del  artículo 4 (parcial) y del artículo 8 respecto de las obligaciones impuestas a  “[…] el distrito capital, los distritos especiales […] y los municipios” pues  de acuerdo con el artículo 286 superior son entidades territoriales[104]  que, de acuerdo con los cargos admitidos, ejercen autonomía territorial  (artículo 287) y respecto de las cuales los alcaldes tienen facultades de  dirección administrativa (artículo 315.3).    

     

105.         Para la Corte, los artículos 4º (parcial)  y 8º de la Ley 2345 de 2023 se ajustan a los artículos 287 y 315-3 de la  Constitución. Con el fin de exponer las razones que sustentan este  planteamiento, frente a cada una de las normas analizadas, se: (i) hará referencia  a la legislación sobre publicidad estatal en Colombia y a los antecedentes  legislativos de los preceptos acusados; (ii) analizará el contenido de las  normas acusadas, los cargos formulados en la demanda; y expondrán las razones  por las cuales deben ser declaradas conformes a los artículos superiores antes  citados.    

     

6.7.1.   La  regulación de la publicidad estatal en Colombia    

     

106.         En Colombia el tema de la  publicidad estatal está regulado en diversas  disposiciones que abordan aspectos específicos relacionados con su  implementación y control. Así, por ejemplo, la Ley 80 de 1993 establece que  cualquier contratación que realice el Estado, incluida la contratación para  publicidad, debe seguir los principios de transparencia, igualdad, y selección  objetiva. También, la norma señala que las personas naturales o jurídicas que  hayan financiado campañas políticas, con aportes superiores al 2% de las sumas  mínimas a invertir, no podrán celebrar contratos con las entidades públicas del  respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato (art. 8)[105].    

107.         Además, el artículo 10 de la Ley 1474 de  2011 que creó mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de  corrupción y control de la gestión pública dispone que los recursos destinados  a la divulgación de los programas y políticas públicas, a través de publicidad  oficial, deben garantizar el derecho a la información de los ciudadanos y  aplicar los principios de austeridad en el gasto, efectividad, transparencia y  objetividad. También, la norma prohíbe el uso de publicidad oficial para la  promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o el uso de  su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento que pueda  generar confusión y señala que las entidades deberán publicar en su página de  internet información relacionada con los gastos en publicidad. La Corte declaró  la constitucionalidad de esa norma en la Sentencia C-537 de 2012. Al analizar  el trámite legislativo adelantado, este Tribunal concluyó que había sido  ajustado a la Constitución y a la Ley[106].  Asimismo, el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, conocida como la Ley de  Transparencia y Acceso a la Información, establece que los recursos públicos  que se destinen a la divulgación de programas y políticas a través de  publicidad oficial deben garantizar el derecho a la información de los  ciudadanos y aplicar los principios de austeridad y reducción de costos[107].    

     

108.         Ahora bien, la Ley 2345  de 2023 “Por medio de la cual se implementa el manual de identidad visual de  las entidades estatales, se prohíben las marcas de gobierno y se establecen  medidas para la austeridad en la publicidad estatal” fue promulgada con el fin  de proteger la identidad institucional y ajustarla a los  símbolos naciones y territoriales, así como regular la publicidad estatal para  evitar “el derroche en más de dos billones de  pesos por año del presupuesto de las entidades del orden nacional y  territorial”[108].  En la exposición de motivos, quienes presentaron el proyecto de ley hicieron  referencia a los altos gastos en los que incurren las entidades del Estado con  el fin de promover su imagen. Además, los ponentes indicaron que la publicidad  estatal “en la mayoría de los casos, se ejecuta con el fin de promover y  promocionar a quienes ostentan los cargos públicos ya sea por nombramiento o  por elección popular, más que para comunicar el cumplimiento de las funciones  institucionales”[109].  Esto, según la justificación de proyecto de ley, tiene como consecuencia una  pérdida de identidad en las instituciones, pues en cada cambio en la dirección  de las entidades se modifica la identidad visual, de acuerdo con el político de  turno. Además, el documento mencionado resalta que la publicidad estatal es  utilizada con frecuencia por los funcionarios públicos con un enfoque político  para lograr su autopromoción, a través del manejo individual de las cuentas  instituciones. Por ejemplo, en el nivel central, las marcas de gobierno son  utilizadas para promover partidos o movimiento políticos[110].    

     

109.         Además, este documento citó algunos  estudios de acuerdo con los cuales la falta de unificación en las marcas de  gobierno disminuye la percepción de credibilidad de la ciudadanía, mientras que  en los casos en los que el logotipo proviene de la política, aumenta la  credibilidad. En ese sentido, para el legislador, la norma pretende unificar la  imagen institucional y prohibir las marcas de gobierno y garantizar la  austeridad a través de la prohibición de publicidad estatal en favor de  servidores o planes de gobierno[111].    

     

6.7.2.   Análisis  del artículo 4º (parcial)    

     

110.         El artículo 4º de la Ley 2345 de 2023  regula la creación de un Manual de Identidad Visual para las entidades del  Estado. Esta norma señala que, entre otras entidades, los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales,  deberán ajustar su identidad visual de acuerdo con el Manual de Identidad  Visual aplicable a todas las marcas de gobierno[112].  Específicamente, la noma indica que el Manual de  Identidad Visual deberá desarrollar como mínimo: la identidad institucional, el  color institucional, las vocerías y cuentas institucionales, las aplicaciones  visuales a utilizar en la publicidad, los bienes consumibles y no consumible,  así como los bienes inmuebles y muebles. Además, la disposición resalta que el  Manual de Identidad Visual no podrá ser reformado y que las entidades del orden nacional deberán utilizar el Escudo  de Armas de la República de Colombia como logotipo acompañado del nombre de la  entidad correspondiente.    

     

111.         Por su parte, las entidades  territoriales podrán emplear el escudo o la bandera que consideren pertinente,  de acuerdo con su valor histórico y cultural, junto con el nombre de la  entidad. Además, la norma indica que el Manual de Identidad Visual deberá  mantener la neutralidad política y religiosa. En ese sentido, la disposición  prohíbe la alusión a símbolos, imágenes, mensajes o elementos identitarios que  hagan alusión a partidos o movimientos políticos, planes de gobierno, planes de  acciones, ciudadanos, partidos políticos y/o personalidades políticas y otorga un plazo de seis (6) meses a las entidades  mencionadas para implementarlo[113].    

     

112.         En relación con esta norma, la demandante  indicó que las directrices y prohibiciones contenidas en los artículos 4º y 8º  de la Ley 2345 de 2023 desconocen la facultad de las entidades territoriales  para manejar sus propios asuntos (art. 287 superior). Además, para la  accionante, los parámetros establecidos en el artículo 4º desconocen las  atribuciones que la Constitución ha asignado a los alcaldes (art. 315.3  superior) pues, a su juicio, la identidad visual es un asunto exclusivo de las  entidades territoriales que debe ser gestionado por las autoridades locales. Por  lo anterior, la demandante solicitó a la Corte declarar la exequibilidad  condicionada del artículo en el entendido de que las disposiciones allí  consagradas no son de obligatoria aplicación para las entidades territoriales.    

     

113.         Contrario a lo afirmado por la demandante,  para la Corte las medidas establecidas en el artículo 4º de  la Ley 2345 de 2023 se ajustan a los artículos  287 y 315.3 de la Constitución por las siguientes razones.  Primero, porque las medidas acusadas no afectan el núcleo esencial de la  autonomía territorial. La Constitución establece  la autonomía administrativa de los entes locales debe ejercerse dentro de los  límites de la Constitución y la ley. En este caso, la obligación contenida en  el artículo 4 no restringe el autogobierno de las entidades territoriales a  través de sus propias autoridades, no obstaculiza el ejercicio de sus  competencias locales y tampoco les impide la administración de sus recursos.  Para la Corte, la prohibición de incluir marcas de gobierno en los manuales de  identidad visual no vulnera el principio de autonomía territorial, sino que,  por el contrario, contribuye a su protección, pues impide que los gobernantes  de turno puedan utilizar la imagen institucional para favorecer sus intereses.    

     

114.         Segundo, porque el legislador es  competente para regular la identidad visual de los entes territoriales. En este  caso, la regulación de la identidad institucional es un asunto relacionado con  el reconocimiento de la personalidad jurídica de los sujetos colectivos de  derecho. Sin embargo, las entidades públicas tienen la obligación de obrar y  ejecutar sus funciones de acuerdo con lo establecido en la Constitución y la ley.  Además, el legislador está facultado para para diseñar los mecanismos que  considere pertinentes para el adecuado manejo de la información pública. Esto,  en aplicación de la cláusula general de competencia legislativa establecida en  el artículo 150 superior. En ese sentido, es posible afirmar que corresponde al  Congreso adoptar las medidas que estime pertinentes para garantizar que la  imagen de las entidades públicas sea neutra, atemporal y refleje el carácter  institucional del Estado, con el fin de evitar que identidad institucional  pública responda a un proyecto político o sea asociada a una administración  particular.    

     

115.         Tercero, porque las normas acusadas están  dirigidas a la obtención de fines constitucionalmente válidos. De acuerdo con  las consideraciones previas, para este Tribunal las  limitaciones a la autonomía de las entidades son admisibles en los casos en los  que se pretende conseguir objetivos constitucionales como la racionalización  del gasto público. Específicamente, a través de la  unificación de la imagen institucional y la restricción de la publicidad  estatal en favor de servidores o planes de gobierno, el legislador buscó evitar  el uso de la publicidad estatal con fines electorales o  partidarios; reducir el gasto público en publicidad estatal y promover la difusión de información  objetiva y veraz.    

     

116.         Cuarto, para este Tribunal, es legítimo  que la ley disponga que la identidad visual del Estado colombiano es un aspecto  de  la función pública que debe regirse por parámetros  generales aplicables para todo el territorio nacional. De ello dan cuenta dos  razones. Por un lado, porque la norma pretende unificar la marca de gobierno y  evitar que la difusión de información sobre la gestión el Estado sea utilizada  con fines políticos y, por otro lado, porque se trata de un asunto que  transciende la gestión de los intereses locales. En ese sentido, la pretensión  de consolidar un Manual de Identidad Visual para el gobierno de Colombia  requiere de la coordinación de las entidades territoriales, de manera que el ejercicio  de la autonomía no puede aplicarse  de forma absoluta.    

     

117.         Este Tribunal ha reconocido que la  aplicación del principio de coordinación implica el ejercicio de competencias  concurrentes entre la Nación y las entidades territoriales se realice de manera  armónica, de manera que resulte complementaria y conducente a la obtención de  los fines de la acción Estatal. A su vez, el principio de concurrencia impide  que en la toma de decisiones se excluya la participación de entidades que, en razón  de la materia, estén llamadas a participar en el proceso decisorio.    

     

118.         El artículo  287 superior pretende promover la gestión de los asuntos propios de los entes locales; garantizar su autogobierno a través de autoridades  propias y permitir el ejercicio de las competencias locales y la administración  de los recursos. Sin embargo, según la  jurisprudencia constitucional, en los asuntos de interés nacional, el  legislador tiene amplias facultades de intervención. De manera que, la  autonomía de las entidades territoriales puede ser restringida con base en  criterios razonables y proporcionados. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se  pretenden regular medidas en materia macroeconómica o cuando se van a adoptar  medidas de transparencia y lucha contra la corrupción.    

     

119.         Quinto, según lo señalado en la norma  acusada, la marca gráfica desarrollada en el Manual de Identidad Visual  pretende unificar la imagen institucional del Estado colombiano.  En  ese sentido, por tratarse de un asunto nacional, la Corte encuentra razonable  que la identidad visual del Estado esté regulada por parámetros aplicables a  las entidades territoriales. De esta manera, cada una de las piezas  comunicativas como vallas, pancartas y volantes que contengan información sobre  los programas de gobierno deben responder a parámetros generales y  estandarizados, pues esto permite la identificación visual  de la marca de Estado. Aunque esta medida impone una restricción a la gestión  administrativa de los entes territoriales, esta limitación no puede  considerarse desproporcionada si se analiza en función de los propósitos de la  norma. Por un lado, la disposición pretende evitar que la información emitida  por las entidades del Estado sea utilizada para promover a los funcionarios  públicos. Por otro lado, la norma busca promover la austeridad en el gasto  público.    

     

120.         Además, es posible sostener que el  legislador respetó un margen de autonomía de las entidades territoriales al  señalar que podrán emplear como logotipo, el escudo o la bandera que estimen  pertinente, por su valor histórico y cultural. De manera que la norma contempló  un espacio de autonomía de las entidades territoriales para seleccionar el  logotipo a utilizar.    

     

121.         Sexto, esta Corporación encuentra  infundado el planteamiento de la demandante, según el cual el artículo 4  (parcial) de la Ley 2345 de 2023 desconoce el artículo  315.3 superior, relacionado con la facultad de los alcaldes de dirigir la  acción administrativa del municipio. El artículo 190 de la Ley 136 de 1994  señala que la dirección administrativa de los municipios comprende, entre otras  funciones: celebrar  contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales y  adelantar las acciones administrativas relacionadas con la vinculación,  desvinculación, concesión de licencias y otras situaciones a funcionarios  públicos. En este caso, las medidas contenidas en el artículo 4 están  relacionadas con la adopción de parámetros sobre  identidad visual de los entes locales que no interfieren en ninguna de las  actividades de dirección administrativa señaladas en el artículo 190 de la ley  mencionada.    

     

122.         Los fundamentos jurídicos citados en esta  providencia permiten afirmar que estas facultades de los alcaldes deben  ejercerse en el marco del principio de Estado unitario, pues el legislador  cuenta con extensas potestades para expedir normas de obligatorio cumplimiento  en todo el territorio nacional, en asuntos en los que la función  pública debe regirse por parámetros generales.    

     

123.         Finalmente, para la Corte, es importante  resaltar que, como se expuso, algunas herramientas de soft law resaltan  la importancia de establecer regulaciones en materia de publicidad oficial, con  el fin de impedir que se favorezca la utilización arbitraria de recursos en  detrimento de la libertad de expresión[114].  En ese sentido, las medidas señaladas en el artículo 4 que obligan a las  entidades territoriales a mantener la neutralidad política y religiosa y  prohíben el uso de elementos alusivos a partidos, movimientos políticos o  planes de gobierno evita el uso de la publicidad estatal con  fines electorales o partidarios y contribuye a la trasmisión de información de interés  público de forma clara y sin inducir a error a  sus destinatarios.    

124.          Además, el análisis de las regulaciones  sobre publicidad estatal e identidad visual en países como Canadá, Estados  Unidos, México, Perú y España son un criterio interpretativo adicional que  permite advertir que la adopción de manuales de identidad es una práctica  generalizada que pretende facilitar el reconocimiento de las marcas de  gobierno, brindar información objetiva y veraz sobre los planes y programas de  gobierno, así como y restringir el uso de la publicidad estatal con fines  electorales. En particular, los países mencionados como han adoptado manuales  de identidad visual de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas.    

     

125.         Por las razones expuestas, la Corte  concluye que las medidas establecidas en el artículo 4º parcial de la Ley  2345 de 2023 se ajustan a los artículos 278 y 315.3 de  la Constitución.    

     

6.7.3.   Análisis  del artículo 8º    

     

126.         Ahora bien, el artículo 8 prohíbe el gasto  en publicidad estatal que promueva las marcas de gobierno. Esta disposición  señala que las entidades estatales no podrán contratar nuevos elementos  distintivos hasta que adopten el Manual de Identidad Visual. Mientras tanto,  continuarán utilizando los elementos distintivos y material impreso  disponibles. En relación con este artículo, la demanda indicó que la  prohibición de contratación de nuevos elementos distintivos interfiere  negativamente en los procesos de contratación, entorpece el trabajo de las  entidades territoriales y pone en peligro las gestiones administrativas. Esto,  debido a que se desconoce la autonomía administrativa y  fiscal de las entidades territoriales. Para la demandante, los gastos  destinados a publicidad de los municipios se cubren con gastos endógenos que  son, en principio, inmunes a la actividad legislativa. Por lo anterior, la  accionante solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del  artículo en el entendido de que las disposiciones allí consagradas no son de  obligatoria aplicación para las entidades territoriales.    

     

127.         La Ley 2345 de 2023 fue promulgada con la  finalidad de regular la publicidad estatal para evitar “el derroche en más de  dos billones de pesos por año del presupuesto de las entidades del orden  nacional y territorial”[115].  El análisis de conveniencia de la norma estableció que,  en Colombia, la publicidad estatal ha sido utilizada por los funcionarios  públicos con un enfoque político para lograr su autopromoción. Además, en el  nivel central, las marcas de gobierno son utilizadas para promover partidos o  movimiento políticos. Igualmente, el documento hizo referencia los exorbitantes  gastos en publicidad estatal, señalados en el informe de la Fundación para la  Libertad de Prensa. De acuerdo con la FLIP entre 2020 y 2024 las principales  alcaldías y gobernaciones de Colombia gastaron más de 650.000 millones de pesos  en publicidad oficial[116].  Específicamente, en el año 2020, la FLIP y la Misión de Observación Electoral  (MOE) analizaron 2.128 piezas publicitarias[117]  contratadas por diez alcaldías de Colombia y encontraron que el 58% de estos  contenidos tenían mensajes para fomentar la imagen de los funcionarios. Es  decir que, los municipios invirtieron un total del $91.611.829.777 en  promocionar y exaltar la imagen de sus gobernantes[118].    

     

128.         Para la Corte, contrario a lo expuesto en  la demanda, el artículo 8º de la Ley 2345 de 2023 se ajusta a los artículos 287  y 315.3 superiores por las siguientes razones. Primero, porque la prohibición  de gasto en publicidad estatal que promueva marcas de gobierno no  impide la administración de los recursos de las entidades territoriales y  tampoco obstaculiza las labores administrativas  que deben adelantar los alcaldes. En algunos aspectos relacionados con la  contratación estatal, las entidades territoriales no pueden ejercer su  autonomía, cuando se trata de adoptar medidas legislativas de  interés nacional que superan las competencias locales[119]. Específicamente, este  Tribunal ha indicado que “el [l]egislador goza  de un amplio margen de configuración normativa, sin que la autonomía de las  entidades territoriales pueda ser puesta de presente para impedir la protección  de dichos intereses”[120].    

     

129.         En ese sentido, la jurisprudencia  constitucional reconoce que el legislador tiene un amplio  margen de configuración respecto de los asuntos relacionados con la  contratación pública. En concreto, la Corte sostiene que esta libertad de  configuración del legislador en materia contractual está limitada por los  principios que regulan la función administrativa y por el interés general. En  este caso, la norma analizada establece medidas de interés general relacionadas  con la lucha contra la corrupción,  garantiza la trasparencia y promueve la austeridad en materia de publicidad  oficial. Por lo anterior, es posible sostener estas directrices contenidas en  el artículo 8 se enmarcan dentro del margen de configuración legislativa.    

     

130.         Segundo, la accionante señala que los  gastos destinados a publicidad de los municipios se cubren con gastos endógenos  que son, en principio, inmunes a la actividad legislativa. Sin embargo, según  la jurisprudencia constitucional[121],  la intervención del legislador en el manejo de recursos propios y de libre  destinación de las entidades territoriales  es constitucionalmente legítima cuando la administración de esos recursos  constituye un asunto de interés nacional. En este caso, para la Corte, las  limitaciones en materia de contratación de publicidad oficial obedecen a  criterios razonables y proporcionados, pues se trata de una medida de  austeridad y racionalización del gasto público, en un asunto que trasciende el  interés local y regional. En el pasado, este Tribunal indicó que en el  ordenamiento colombiano pueden incluirse normas encaminadas a disminuir el  gasto y a optimizar el manejo de las finanzas públicas, de manera que no se  disipen o desvíen los recursos, para fines distintos a los establecidos por la  Constitución o la ley.    

     

131.         Como criterio interpretativo de soft  law, es importante mencionar que la CIDH ha resaltado la necesidad de que  los Estados controlen los gastos en publicidad estatal, de manera que estos  obedezcan a criterios preestablecidos, claros,  transparentes y objetivos. Además, para la  Comisión, la decisión de otorgar fondos públicos  para publicidad oficial debe adoptarse de modo justificado,  a través, de mecanismos de contratación abiertos y  sujetos a control. Lo anterior, con el fin de evitar  riesgos asociados a la protección del derecho a la libertad de expresión por el  uso indebido de publicidad oficial.    

     

132.         Tercero, la norma persigue fines  constitucionalmente valiosos porque se trata de una medida que fomenta la lucha  contra la corrupción, garantiza la trasparencia y promueve la austeridad en  materia de publicidad oficial. Esta Corporación encuentra que la norma no pone  en peligro las gestiones administrativas de las  entidades territoriales, sino que, por el contrario, promueve la austeridad, a  través de la prohibición del gasto en imagen que promueva las marcas de  gobierno. Como lo expuso el informe de la Fundación  para la Libertad de Prensa, aunque el gasto en  publicidad oficial varía según el presupuesto de cada alcaldía[122],  los datos revelan que, en los municipios con mayor capacidad de gasto, se  emplean más recursos en publicidad oficial[123].    

     

133.         Finalmente, a manera de ilustración es  importante resaltar que, el análisis de las legislaciones comparadas da cuenta  de la adopción de normas que pretenden regular el gasto público en publicidad  Estatal y establecer mecanismos de control en materia de contratación de  publicidad oficial. Esto ocurre, por ejemplo, en México, Perú y España donde se  establece que la difusión de publicidad estatal debe respetar los principios de  eficiencia y austeridad en el gasto.    

     

134.         En resumen, esta Corporación ha resaltado  que el principio de racionalización en el gasto público debe complementarse con  el ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales, el cual pretende  fortalecer el manejo libre y responsable de los recursos públicos, de manera  que la toma de decisiones por parte de los entes territoriales debe dirigirse a  mejorar el uso de los recursos públicos y racionalizar el gasto público.  Igualmente, en aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, las ramas del  poder público deben adoptar distintos instrumentos que contribuyan a la  conservación de las finanzas públicas. En ese sentido, es posible sostener que  las medidas establecidas en la norma se ajustan a los artículos 287 y 315.3 de  la Constitución.    

     

135.         Por las razones expuestas, la Corte  concluye que las medidas establecidas en el artículo 8º de la Ley  2345 de 2023 se ajusta a la Constitución.    

     

136.         En mérito de lo expuesto,  la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del  pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

     

RESUELVE:    

     

Único.  DECLARAR EXEQUIBLES el artículo 4 (parcial) y el artículo 8 de  la Ley 2345 de 2023, por el cargo de desconocimiento del principio de autonomía  de  las entidades territoriales y las atribuciones de los alcaldes relacionadas con  la dirección administrativa del municipio, contenidos en los artículos 287 y  315.3 de la Constitución Política.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

Con  aclaración de voto    

     

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Ausente  con permiso    

     

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

Magistrada    

     

     

     

MIGUEL  POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Ausente  con excusa    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

[1] Es importante mencionar que la jurisprudencia  constitucional ha señalado que quienes presentan acciones públicas de inconstitucionalidad  en calidad de apoderados de personas jurídicas no pierden su legitimación en la  causa como ciudadanos colombianos para iniciar procesos de  inconstitucionalidad. Al respecto, consultar entre otras, las sentencias C-029  de 2022, C-809 de 2022, C-519 de 2016, C-841 de 2010, entre otras.    

[2] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Auto  Inadmisorio-(2024-08-14 07-17-45).pdf    

[3] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Corrección a la  Demanda-(2024-08-21 04-35-52).pdf    

[4] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Auto  Mixto-(2024-09-03 05-21-50).pdf    

[5] En este caso, la magistrada sustanciadora encontró que la  demandante estaba atribuyendo a las normas parcialmente demandadas un alcance  que no tienen y por tanto concluyó que el escrito de corrección no superó las  deficiencias advertidas en el auto de inadmisión.    

[6] Específicamente, invitó a participar a al  Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la  Función Pública, a la Agencia de Renovación del Territorio, a la Federación  Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la  Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, a las Gobernaciones de Antioquia y  Valle del Cauca, a las Alcaldías de Cali, Medellín, Cartagena y Barranquilla, a  la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las  siguientes universidades: de Los Andes, del Rosario, de la Sabana, Javeriana,  EAFIT, Externado, Nacional de Colombia, del Norte, del Magdalena, de Cartagena,  de Nariño, de Boyacá y del Cauca.    

[7] Expediente Digital D-15974. Archivo “D0015974-Corrección a la Demanda-(2024-08-21  04-35-52).pdf”    

[8] Ibid.    

[9] Expediente Digital D-15974. Archivo Conceptos e  Intervenciones-(2024-09-19 15-09-12).pdf.    

[10] Ibid.    

[11] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Conceptos e  Intervenciones-(2024-09-23 16-53-22).pdf    

[12] Ibid.    

[13] Ibid.    

[14] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Intervenciones  Audiencia Pública-(2024-09-24 23-09-24).pdf    

[15] Ibid.    

[16] Ibid.    

[17] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Conceptos e  Intervenciones-(2024-09-24 23-22-01).pdf    

[18] Expediente Digital D-15974. Archivo D0015974-Conceptos e  Intervenciones-(2024-09-25 16-09-58).pdf    

[19] Ibid.    

[20] Ibid.    

[21] Ibid.    

[22] Ibid.    

[23] Ibid.    

[25] Ibid.    

[26] Ibid.    

[27] Congreso de la República de Colombia. Ley 2345 de 2023. Artículo 4.    

[28] Artículo 3 de la Ley 2345 de 2023.    

[29] Ibid.    

[30] Ibid.    

[31] Por ejemplo, el Proyecto de Acto  Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 2, presentado por el  gobierno del entonces presidente César Gaviria, establecía en el artículo 1 que  “La República de Colombia es un Estado de derecho, social y democrático, en el  cual se reconoce la autonomía de las entidades territoriales en el grado que  establece la Constitución”. Como puede observarse, en esta propuesta se  descartaba el reconocimiento expreso de la forma de Estado unitario, al tiempo  que se mencionaba de forma expresa el principio de autonomía de las entidades  territoriales (sin consagrar un modelo de Estado federal o regional). En:  Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 5, 15 de febrero de  1991. Disponible en: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/3756 Asimismo, los proyectos No. 7  (Antonio Navarro Wolff y otros delegatarios) y 104 (Orlando Fals Borda,  Francisco Rojas Birry y Héctor Pineda Salazar) propusieron fórmulas cercanas a  la regionalización del país, motivadas en la necesidad de transformar las  lógicas territoriales del país. Ver Gacetas Constitucionales No. 8 de 19 de  febrero de 1991 y No. 23 de 19 de marzo de 1991 en: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/3800    

[32] Asamblea Nacional  Constituyente. Informe de la Comisión Segunda de la Asamblea Nacional  Constituyente del Ordenamiento Territorial. Mayo 20 de 1991, pág. 6. Disponible  en: http://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/id/265/rec/49    

[33] En todo caso, varios  asuntos se discutieron en conjunto con la Comisión Primera y la Comisión  Quinta. Esta última, por ejemplo, fue particularmente importante para definir  asuntos relativos a los servicios públicos. Banco de la República. Asamblea  Nacional Constituyente – Archivo. Disponible en: https://www.banrepcultural.org/coleccion-bibliografica/especiales/asamblea-nacional-constituyente-archivo    

[34] Ibid., pág. 4.    

[35] Ibid., pág. 5.    

[36] Ibid., pág. 4.    

[37] Ibid., pág. 5.    

[38] Ibid., pág. 7.    

[39] Ibid., pág.11.    

[40] Ibid.    

[41] Ibid., pág. 12.    

[42] En el articulado hubo  cambios relacionados principalmente con la figura del alcalde. En la propuesta  original de articulado se proponía un periodo de 4 años y la designación de un  alcalde suplente que asumiera las funciones de la cabeza del municipio en casos  de falta absoluta del titular. El pleno de la ANC se decantó por un periodo de  3 años y estableció la función en cabeza del Presidente y los Gobernadores de  suspender o destituir a alcaldes bajo estricto apego a la ley. El artículo 314  fue posteriormente modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002, en el que se  incrementó el periodo de los alcaldes a 4 años y se estableció que toda falta  absoluta de más de 18 meses debía ser cubierta con la elección de un nuevo  alcalde, mientras que las faltas inferiores debían ser cubiertas por los  Gobernadores mediante la designación de una persona del mismo movimiento o  partido del alcalde ausente.    

[43] Constitución Política  de Colombia, artículo 311.    

[44] Corte Constitucional. Sentencia C-535  de 1996, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016.    

[45] Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. Específicamente, el artículo 296 de la Constitución dispone que “Para  la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere  turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de  manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y  órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos  efectos en relación con los de los alcaldes”.    

[47] La facultad de establecer tributos reconocida a la entidades  territoriales permite que establezcan contribuciones “siempre y cuando respeten  los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y  por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal”. Al  respecto, consultar entre otras, las sentencias C-155 de 2016.    

[48] Corte Constitucional. Sentencia C-1112  de 2001.    

[49] Corte Constitucional. Sentencia C-937 de 2010.    

[50] Corte Constitucional. Sentencia SU-095 de 2018.    

[51] Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019.    

[52] Corte Constitucional. Sentencias C- 931 de  2006 y C-937 de 2010.    

[53] Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 2001.    

[54]Ibid.    

[55] Corte Constitucional. Sentencia. C- 937  de 2010.    

[56] “Artículo 4°. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 20 de  la Ley 1150 de 2007:     

Parágrafo 7°1 El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los  pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas,  interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de  estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras,  los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto  General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de  selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de  manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al  Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones  habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según  corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada  de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en  cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta  reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las  regiones con el ánimo de promover el empleo local.    

La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno  Nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o  procesos de selección.    

Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la  cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno  Nacional.”.    

[57] Corte Constitucional. Sentencia. C-119 de  2020.    

[58] Artículo 352. Recaudo y Facturación. El recaudo del  impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o  Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de  servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía  podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de  energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por  el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al  de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a  cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del  sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la  continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará  el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los  contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del  impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”.    

[59] Corte Constitucional. Sentencia. C-132 de 2020.    

[60] Artículo 16. Modificase el artículo 9o. de la Ley 136 de  1994, modificado por el artículo 2o. de la Ley 177 de 1994, el cual quedará  así:    

Artículo 9o. Excepción. Sin el lleno de los  requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales  podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el  Presidente de la República considere su creación por razones de defensa  nacional. También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin  el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno  Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera  siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del  Presidente de la República.    

Los concejales de los municipios así creados no  percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones.    

[61] Artículo 2o. Modificase  el artículo 9o. de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:    

Artículo 9o. excepción. Sin el lleno de los requisitos  establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán  crear municipios cuando, previo a la presentación del proyecto de ordenanza, el  Presidente de la República considere su creación como de conveniencia nacional,  por tratarse de una zona de frontera o de colonización o por razones de defensa  nacional, siempre y cuando no se trate de territorios indígenas, salvo que  mediare acuerdo previo con las autoridades indígenas.    

[62] Corte Constitucional. Sentencia. C-047 de 2022.    

[63] Corte Constitucional. Sentencia C-015 de  2023.    

[64] Corte Constitucional. Sentencia C- 036 de  2023.    

[65] Corte Constitucional. Sentencia C-054 de  2023.    

[66] Congreso de la República de Colombia. Ley 2345 de 2023.    

[67] Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP). El millonario gasto en  publicidad oficial y su impacto en la libertad de expresión. Edición No. 48.  Febrero 2024. https://cms.flip.datasketch.co/uploads/Web_FLIP_Paginas_8_2024_969e524c16.pdf    

[69] FLIP. El millonario gasto en publicidad oficial y su impacto en la  libertad de expresión. Edición No. 48. Febrero 2024. https://cms.flip.datasketch.co/uploads/Web_FLIP_Paginas_8_2024_969e524c16.pdf    

[70] Salvador Rivero, A., & Montes  Vozmediano, M. (2016). La identidad visual del lujo en España. Revista  Prisma Social, (17), 1–23. Recuperado en https://revistaprismasocial.es/article/view/1273    

[71] Rafael Currás. Identidad e imagen  corporativas: revisión conceptual e interrelación. Teoría y Praxis ,  no. 7 (2010):9-34. Redalyc, https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=456145285002    

[72] Salvador Rivero, A., & Montes  Vozmediano, M. (2016). La identidad visual del lujo en España. Revista  Prisma Social, (17), 1–23. Recuperado en https://revistaprismasocial.es/article/view/1273    

[73] FLIP. El millonario gasto en publicidad oficial y su impacto en la libertad  de expresión. Edición No. 48. Febrero 2024. https://cms.flip.datasketch.co/uploads/Web_FLIP_Paginas_8_2024_969e524c16.pdf    

[74] D’Adamo, Orlando y García Virginia.  Propaganda gubernamental: una propuesta de clasificación de sus etapas.  En Politai, 2(3):  112-122. Recuperado en https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/politai/article/view/13957/14580    

[75] Ibid.    

[76] Esta estrategia fue  creada en 1976 por Pat Caddell, asesor del presidente estadounidense Jimmy  Carter, quien le sugirió continuar buscando el apoyo de sus votantes durante  toda la presidencia. A partir de ese momento, la búsqueda por el respaldo  continuo de la ciudanía se popularizó entre los gobiernos.    

[77] D’Adamo, Orlando y García Virginia.  Propaganda gubernamental: una propuesta de clasificación de sus etapas.  En Politai, 2(3):  112-122. Recuperado en https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/politai/article/view/13957/14580    

[78] En ese sentido, también es importante  mencionar la Declaración Conjunta del Relator Especial de la ONU sobre la  Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE y el Relator  Especial de la OEA sobre Libertad de Expresión (2002) de acuerdo con la cual:  “Los gobiernos y los órganos públicos nunca deben abusar de su custodia de las  finanzas públicas para tratar de influir en el contenido de la información de  los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en razones de  mercado.     

Los propietarios de los medios de prensa tienen  la responsabilidad de respetar la libertad de expresión y, en particular, la  independencia editorial.    

El derecho a la libertad  de expresión y a la diversidad de información e ideas debe ser respetado en los  acuerdos financieros internacionales, incluida la próxima ronda de  negociaciones de la Organización Mundial del Comercio, y por las instituciones  financieras internacionales.” Esta herramienta de soft law, resalta la importancia de  adoptar de buenas prácticas para garantizar la transparencia y el adecuado uso  de los recursos públicos. En este sentido, se resalta la necesidad de  salvaguardar las finanzas públicas, evitando que los gobiernos y órganos  estatales utilicen su gestión presupuestaria como un mecanismo para influir en  el contenido de los medios de comunicación.    

[79] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Principios sobre la  regulación de la publicidad oficial y libertad de expresión (2012). Disponible  en https://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/publicidad%20oficial%202012%20o5%2007.pdf    

[80]Ibid.    

[81] Ibid.    

[82] Ibid.    

[83] Gobierno de Canadá. Communications and  Federal Identity. Disponible en https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/topic-sujet-eng.aspx?ta=6    

[84] Government of Canada. Federal Identity Program Manual. Disponible en https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/government-communications/federal-identity-program/manual.html    

[85] Federal Comunication Comision. Advertising Policy. Fcc.gov. Recuperado el 14 de noviembre de  2024, de https://transition.fcc.gov/osp/inc-report/INoC-32-Advertising-Policy.pdf    

[86] USASpending.gov, https://www.usaspending.gov/search/?hash=5b93e50309a37a4e276c349f1c89b966     

[87] Federal Comunication Comision. The policy and regulatory landscape parto two. Recuperado el 14 de noviembre de 2024, de https://transition.fcc.gov/osp/inc-report/INoC-32-Advertising-Policy.pdf    

[88] U.S. Departament of State. State.gov. Recuperado el 14 de noviembre de 2024, de https://americanspaces.state.gov/wp-content/uploads/sites/292/AmericanSpacesBrandGuide.pdf    

[89] Artículo 19 ONG. Hacia una regulación de la publicidad oficial en  México. 2022. Disponible en https://articulo19.org/wp-content/uploads/2022/10/REG_PUBLICIDAD_OFICIAL_MEX-1.pdf    

[90] Ibid.    

[91] Cámara de Diputados de México. Ley sobre  el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LEBHN.pdf    

[92] Gobierno de México. Manual de Identidad Gráfica 2018-2024 https://www.gob.mx/wikiguias/articulos/manual-de-identidad-grafica-2018-2024    

[93] Congreso de la República de Perú. Ley  31515 de 2023 Ley Que Modifica La Ley 28874, Ley Que Regula La Publicidad  Estatal. Disponible en https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2022/07/Ley-31515-LPDerecho.pdf    

[94] Presidencia Del Consejo De Ministros De Perú. Decreto Supremo Nº  056-2008-PCM Recuperado el 15 de noviembre de 2024, de https://www.investinperu.pe/RepositorioAPS/0/1/JER/NORMAS_LEGALES_2021/DS-0642023PCMREQUISITOS-PUBLICIDAD.pdf    

[95] Jefatura de Estado del Gobierno de España. Boletín Oficial del  Estado. Ley 29 de 2005. Disponible en https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2005-21524    

[96] Jefatura de Estado del Gobierno de España. Boletín Oficial del  Estado. Resolución de 21 de septiembre de 2021. Disponible en https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-16826.    

[97] Secretaría de Estado de Función Pública del del Gobierno de España.  Manual de Imagen Institucional. Disponible en https://funcionpublica.digital.gob.es/portalsefp/Secretaria-de-Estado-de-Funcion-Publica/Actualidad/ultimas-noticias/Noticias/2021/10/2021_10_19.html    

[98] Corte Constitucional. Sentencia C-826 de 2013.    

[99] Corte Constitucional. Sentencia C-017 de 1998.    

[100] Corte Constitucional. Sentencia  C-1112 de 2001.    

[101] Corte Constitucional. Sentencia  C-538 de 2005.    

[102] Corte Constitucional. Sentencia C-826 de 2013.    

[103] Corte Constitucional. Sentencia  C-170 de  2021.    

[104] Además de los departamentos y los territorios indígenas.    

[105] Congreso de la República de Colombia. Ley 80 de 1993.    

[107] Congreso de la República de Colombia. Ley  1712 de 2014.    

[108] Congreso de la República de Colombia. Gaceta del Congreso No. 1042  del 8 de septiembre de 2022. Disponible en Gaceta 1042/22    

[109] Ibid.    

[110] Ibid.    

[111] Congreso de la República de Colombia. Gaceta del Congreso No. 1042  del 8 de septiembre de 2022. Disponible en Gaceta 1042/22    

[112] Congreso de la República de Colombia. Ley  2345 de 2023.    

[113] Ibid.    

[114]Ibid.    

[115] Congreso de la República de Colombia. Gaceta del Congreso No. 1042  del 8 de septiembre de 2022. Disponible en Gaceta 1042/22    

[116] Entre las 29 gobernaciones y las 34  alcaldías, detalladas en los recuadros, el valor del gasto en publicidad en los  últimos cuatro años fue de 656.804 millones de pesos. Esto sin contar con las    

gobernaciones  de Atlántico, Sucre y Putumayo, que no atendieron a las solicitudes de  información, como tampoco lo hicieron las alcaldías de Cúcuta, Riohacha y  Providencia.    

[117] Que incluían desde vallas hasta  publicaciones pagadas en medios de comunicación    

[118] FLIP. El millonario gasto en publicidad oficial y su impacto en la  libertad de expresión. Edición No. 48. Febrero 2024. https://cms.flip.datasketch.co/uploads/Web_FLIP_Paginas_8_2024_969e524c16.pdf    

[119] Corte Constitucional. Sentencia. C-119 de  2020.    

[120] Ibid.    

[121] Al respecto, ver por ejemplo, las sentencias C-036 de 2023, C-047 de  2023, C-036 de 2023 y C-015 de 2023.    

[122] Por supuesto, es necesario distinguir  entre aquellas entidades territoriales que tienen una    

mayor  capacidad de gasto, de aquellas más pequeñas. Por ejemplo, mientras en Guaviare  se reportó un gasto en publicidad oficial de 1.160 millones de pesos en los  últimos cuatro años, en Antioquia fue de 17.067 millones de pesos, según  reportaron estas entidades. Esta disparidad se explica si se tiene en cuenta  que este último departamento es setenta veces más grande en población.    

[123] FLIP. El millonario gasto en publicidad oficial y su impacto en la  libertad de expresión. Edición No. 48. Febrero 2024. https://cms.flip.datasketch.co/uploads/Web_FLIP_Paginas_8_2024_969e524c16.pdf

This version of Total Doc Converter is unregistered.