C-298-25

  C-298-25 

REPÚBLICA  DE COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

     

SENTENCIA  C-298 DE 2025    

     

     

Referencia: expediente  D-15804    

     

Demanda  de inconstitucionalidad contra el artículo 7° (parcial) del Decreto Ley 2150 de  1992, “[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio familiar”    

     

Demandante: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez    

     

Asunto: reserva de ley, legalidad y debido proceso en funciones del Superintendente  del Subsidio Familiar    

     

Magistrado ponente:    

 Juan Carlos Cortés González    

     

     

Bogotá D.C., tres (03) de julio  de dos mil veinticinco (2025)    

     

     

SENTENCIA    

     

Para  decidir la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Bernardo  Andrés Carvajal Sánchez en contra de los numerales 20, 22 y 23 —este último en  sus literales a), b), c) y d)—, del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992,  por medio del cual se adoptan medidas de reestructuración de la  Superintendencia del Subsidio Familiar. Desde la perspectiva del demandante,  las disposiciones jurídicas indicadas vulneran los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la  Constitución Política de 1991.    

     

     

     

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

     

¿Qué estudió la Corte?                    

La    Corte Constitucional estudió una demanda contra los numerales 20, 22 y 23    —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto    Ley 2150 de 1992, que establecen facultades de inspección, vigilancia y    control a cargo del Superintendente del Subsidio Familiar.    

     

La    acción pública de inconstitucionalidad se interpuso por el desconocimiento de    los principios de reserva de ley y legalidad y la afectación al derecho al    debido proceso. El demandante alegó la alta indeterminación y ambigüedad de    las medidas cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, las cuales    no resultan distinguibles de otros procedimientos administrativos, como los    referidos a la potestad sancionatoria.   

¿Qué consideró la Corte?                    

Antes    de abordar el fondo del asunto, la Corte Constitucional estudió tres    cuestiones previas. Primera, la Sala Plena explicó las razones por las cuales    tiene competencia para conocer la norma demandada al tratarse de una    competencia atípica o especial. Segunda, determinó que las normas demandadas    del Decreto Ley 2150 de 1992 están vigentes y siguen produciendo efectos    jurídicos y, por tanto, se habilita el juicio abstracto de    constitucionalidad. Y tercera, la Sala concluyó que la demanda cumplió con    las cargas formales y con los requisitos mínimos exigidos por la    jurisprudencia para un pronunciamiento de fondo.    

     

Luego    de plantear el problema jurídico, la Sala Plena hizo una síntesis de la    jurisprudencia constitucional en tres materias: (i) el alcance de los    principios de reserva de ley y legalidad en el ejercicio de las funciones de    inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que    se ejercen por el Superintendente del Subsidio Familiar; (ii) los    rasgos distintivos de las medidas cautelares, en particular, en la actividad    de la Administración, y los límites constitucionales que son exigibles al    legislador ordinario o extraordinario para su adopción; y (iii) el    carácter diferenciable de las medidas preventivas frente a las que se ejercen    en razón de la potestad sancionatoria.    

¿Qué decidió la Corte?                    

A partir de una    contextualización sobre el desarrollo normativo del régimen de inspección,    vigilancia y control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar,    la Sala Plena concluyó que las medidas cautelares y sancionatorias diseñadas    por el legislador extraordinario, en cabeza del Superintendente del Subsidio Familiar,    son instrumentos legítimos dispuestos por aquel, orientados al cumplimiento    de fines constitucionales y a la protección de bienes e intereses públicos    relevantes. No obstante, aun cuando estén diseñados para una respuesta    urgente, rápida, preventiva o correctiva para cumplir tales finalidades, la    definición de estas potestades no está exenta de límites constitucionales.    

     

Aplicando los    mínimos de referencia legal sobre el ejercicio de las funciones de    inspección, vigilancia y control, la Sala Plena constató una afectación al    principio de reserva de ley. En este caso, aun cuando se reconoce una amplia    libertad de configuración legislativa y una competencia concurrente entre el    Congreso de la República y la rama Ejecutiva, la Constitución Política de    1991 dispone que es el Congreso, mediante pautas generales, claras y    objetivas, a quien le corresponde la regulación del ejercicio de la potestad    reglamentaria y definir los contenidos mínimos para el ejercicio de tales    atribuciones, sin incurrir en una indeterminación insuperable.    

     

Sobre las    actuaciones administrativas acusadas, la Sala Plena observó un alto grado de    indeterminación de las medidas cautelares diseñadas por el legislador    extraordinario, puesto que este no diseñó ningún parámetro de orientación que    permitiera delimitar su alcance con base en los fines constitucionales que    pretende desarrollar. Igualmente, encontró que, aun cuando los parámetros    jurisprudenciales de la potestad sancionatoria y la cautelar no son    equivalentes, el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas    administrativas con un carácter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de    los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos básicos y    esenciales que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas,    que en todo caso deben aplicarse con base en la ley.    

Como    consecuencia de la afectación al principio de reserva de ley, la Sala Plena    de la Corte Constitucional advirtió la afectación consecuencial del principio    de legalidad y del derecho al debido proceso. Lo anterior, puesto que sin un    diseño claro, objetivo y previsible del legislador sobre las medidas    cautelares y sancionatorias en materia de inspección, vigilancia y control,    no existe un marco legal actualizado y cierto que habilite y regule las    medidas administrativas analizadas, como tampoco una adecuada satisfacción de    las garantías mínimas del derecho al debido proceso administrativo. Esto    impacta en el principio democrático, pues es al legislador a quien    corresponde por mandato de la Constitución precisar esos parámetros, conforme    lo previsto especialmente en el artículo 150.8 superior, lo cual genera    incertidumbre en los administrados.   

¿Qué ordenó la Corte?                    

Considerada la    inexequibilidad de los numerales    20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7°    del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala Plena señaló que la expulsión    inmediata del ordenamiento jurídico de estas normas generaría un impacto que    causaría traumatismos en cuanto a la efectividad del régimen de inspección,    vigilancia y control analizado, cuya aplicabilidad es necesaria para asegurar    los fines superiores a los que sirve el sistema del subsidio familiar.    

     

En consecuencia,    el Tribunal Constitucional consideró que la mejor alternativa en el presente    caso era modular los efectos de la sentencia y recurrir a una    inconstitucionalidad diferida, a fin de que el Congreso de la República, en    el plazo de dos legislaturas, expida la ley que contenga el régimen integral    de intervención administrativa por parte de la Superintendencia del Subsidio    Familiar en el sistema y considere la relación entre los supuestos    sancionatorios y cautelares, de acuerdo con los contenidos esenciales    establecidos en la sentencia.    

     

I. ANTECEDENTES    

     

1.   Norma  demandada    

     

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional transcribe el artículo 7°  del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de  reestructuración de la Superintendencia del Subsidio Familiar, subrayando los  apartados demandados por el actor:    

     

“DECRETO 2150 DE 1992    

(diciembre 30[1])    

(…)    

     

ARTICULO  7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El  Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República,  de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las  siguientes funciones:     

(…)    

20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de  afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en  las entidades sometidas a su vigilancia;     

(…)    

22.  Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades  sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por  inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;     

     

23.  Adoptar las siguientes medidas cautelares:     

     

a.  Intervención administrativa total de la entidad vigilada.    

b.  Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de  operación;    

c.  Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales  mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada;    

d.  Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la  situación que ha dado origen a la medida.    

(…)”.    

     

     

     

2.   La  demanda[2]    

     

2. El demandante señaló que los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de  1992 desconocen los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la  Constitución Política. En su escrito solicitó que la Corte Constitucional  declare la inexequibilidad de los numerales demandados. Como pretensión  subsidiaria, pidió la exequibilidad condicionada de las mismas disposiciones,  en el siguiente sentido:    

     

a)     “que se declare  exequible el numeral 20 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el  entendido de que su aplicación no sea aislada y solo pueda cumplirse en  concordancia con las demás funciones asignadas al Superintendente, y con base  en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal  que la Corte Constitucional determine”.    

     

b)     “que se declare  exequible el numeral 22 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el  entendido de que su aplicación solo puede cumplirse como resultado del  procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 1437 de 2011 y con  la comprobación del dolo o culpa grave”.    

     

c)     “que se declare exequible  el numeral 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que  su aplicación solo puede cumplirse con base en la remisión normativa a  parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional  determine; o bien con el condicionamiento que la Corte determine con el fin de  garantizar un mínimo ejercicio del debido proceso y derecho de defensa, así  como un límite en cuanto a la duración en el tiempo de las medidas cautelares  de intervención previstas en los literales a) y b).”    

     

     

4. En  términos generales, la demanda cuestiona la alta indeterminación y ambigüedad  de las medidas cautelares previstas en el marco de la inspección, vigilancia y  control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, al igual que su falta  de distinción —sustantiva y procedimental— respecto de la potestad  sancionatoria. A juicio del demandante, el legislador extraordinario incurrió  en un desconocimiento correlacionado de los principios de reserva de ley, legalidad  y debido proceso al no establecer en una norma con fuerza material de ley, bajo  parámetros de claridad, certeza y previsibilidad, el trámite cautelar y su  distinción con otros procedimientos administrativos, incluido el que se deriva  del ejercicio de la potestad sancionatoria. Esto, a su juicio, no respeta las  formas propias de cada juicio y desconoce, en consecuencia, el artículo 29 de  la Constitución.    

     

5. Los tres cargos que el actor presentó están correlacionados y son consecuenciales.  Como se indicó en el auto admisorio de la demanda[7],  se estudiarían conjuntamente, en tanto constituyen un examen integral de  las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente  infringidos:    

     

2.1.            Primer cargo. Desconocimiento  del principio de reserva de ley en el ejercicio de las funciones de  inspección, vigilancia y control y en las medidas de intervención del Estado en  la economía (artículos 150.8[8], 333[9] y 334[10] de la Constitución)    

     

6. El demandante señaló que el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control  a cargo del Presidente de la República y que ejerce el Superintendente del  Subsidio Familiar, deben regularse en una norma con fuerza de ley. Por lo tanto, el contenido de las  medidas acusadas no podía ser delegado al Gobierno Nacional, por tratarse de  una materia reservada al legislador. El demandante fundamentó su análisis sobre  la reserva de ley desde una doble perspectiva.    

     

7. De una parte, afirmó que se omite la reserva de ley dispuesta  en el artículo 150.8 de la Constitución Política. El  demandante argumentó que esta norma constitucional establece específicamente  que al legislador le corresponde establecer los parámetros dentro de los cuales  el Gobierno Nacional debe ejercer las funciones de inspección, vigilancia y  control. Esto implica que el poder Ejecutivo no puede “auto habilitarse”  para ejercer estas facultades. Esta conclusión la sustentó en las  consideraciones, entre otras decisiones, de la Sentencia C-429 de 2019 —la cual  analizó previamente las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar—  la que, a su juicio, dispuso expresamente que las funciones de inspección,  vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar  constituyen una materia reservada al legislador. Por esta razón, el actor  concluyó que, aunque el legislador tiene un amplio margen de configuración  legislativa, en este caso específico su competencia está limitada por la  reserva de ley y, por lo tanto, le correspondía adoptar una legislación  sustancial y relevante para el diseño de las medidas cautelares y su distinción  con otros procedimientos administrativos como los que se derivan de la potestad  sancionatoria.    

     

8. De otra parte, el demandante argumentó que las normas acusadas  desconocen la reserva  legal establecida en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. El actor sostuvo que el artículo 333 no  solo reconoce libertades económicas, sino que dispone la competencia exclusiva  del Congreso de la República para fijar los requisitos y las condiciones para  el ejercicio de la actividad económica. Complementariamente, el artículo 334  establece la reserva de ley en lo que respecta a la intervención del Estado en  la economía.    

     

9. Para aquel, siguiendo este marco normativo y la jurisprudencia  constitucional, las entidades vigiladas, como sucede con las Cajas de  Compensación Familiar, aunque administran recursos parafiscales especiales, son  instituciones privadas, que desarrollan actividades económicas altamente  reguladas. Por ese motivo, sus acciones y las circunstancias que en ellas  incidan, como sucede con la vigilancia, inspección y control, deben ser asuntos  dispuestos de forma clara, objetiva y razonable por la ley. El demandante  explicó que esto no ocurre en el caso de las normas censuradas porque el  legislador solamente indicó las funciones demandadas, pero no precisó ninguno  de tales contenidos.    

     

10. Según el  actor, el diseño de las medidas cautelares, especialmente la medida de  intervención administrativa total o parcial a cargo de la Superintendencia del  Subsidio Familiar, no proviene de una fuente legal sino de un decreto emitido  en ejercicio de la potestad reglamentaria, como es el Decreto 2595 de 2012, y  de la Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio  Familiar.    

     

11. En la  demanda se afirmó que ha sido el Gobierno Nacional quien, a través de decretos  reglamentarios y resoluciones, ha regulado la materia, generándose una indebida  transferencia de competencias al Ejecutivo, lo que afecta la actividad  económica de las Cajas de Compensación Familiar y la reserva legal en materia  de inspección, vigilancia y control. Además, con soporte en las Sentencias  C-782 de 2007 y C-372 de 2009, indicó que esto conlleva un fenómeno de “deslegalización”  del legislador al Presidente. Adicionalmente, ocurre un “vaciamiento de  competencias” del Presidente por parte de la Superintendencia del Subsidio  Familiar, puesto que esta última entidad se ha encargado de regular la materia  a través de la Resolución 629 de 2018.    

     

2.2.           Segundo  cargo. Desconocimiento  del principio de legalidad en el ejercicio de los procedimientos  sancionatorios y las potestades administrativas cautelares (artículos 6°[11], 121[12], 122[13] y 123[14] C.P.)    

     

12. Luego de reconstruir  la jurisprudencia constitucional[15]  y contencioso administrativa[16]  y de reiterar que se trata de una materia sujeta a reserva de ley, el  demandante aseveró que los numerales 20, 22 y 23 —este  último en sus literales a), b) y d)— del artículo 7°  del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde una doble perspectiva, el  principio de legalidad —en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y  proporcionalidad—.    

     

13. Primera.  Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa  total o parcial prevista en el numeral 22 y en la vigilancia e intervención en  el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios,  contenida en el numeral 20. En primer lugar, el actor señaló que el numeral 22 de la  norma demandada le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar intervenir  administrativamente, en forma total o parcial, a las entidades sometidas a  su vigilancia por (i) “infracciones a las leyes y estatutos” o (ii) “por inobservancia de las  instrucciones impartidas por la Superintendencia”. Para el demandante, desde la Ley 25 de 1981 hasta la Resolución 629 de  2018, pasando por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta medida de  intervención administrativa se tiene como una sanción administrativa.    

     

14. Entendida  como una sanción administrativa, para el demandante, esta disposición es  altamente indeterminada y vaga respecto de la conducta sancionada, al tiempo  que no garantiza un adecuado  equilibrio entre la gravedad de la infracción administrativa y la sanción  impuesta. Afirmó que puede imponerse ante cualquier tipo de infracción  administrativa sin valorarse realmente la gravedad, relevancia o magnitud de la  conducta sancionada. Además, omite calificativos como “grave” o conducta  “reiterada” que eran inicialmente previstos en la Ley 25 de 1981. Por esta  razón, concluyó que la disposición vulnera elementos de tipicidad,  razonabilidad y proporcionalidad que hacen parte del principio de legalidad en  lo que se refiere a la potestad sancionatoria. Esto último lo cuestiona de cara  a la doble naturaleza de esta medida que también se dispone como medida  cautelar. Luego, con una alta indeterminación de la conducta sancionable y su  gravedad, el legislador no dispuso de criterios objetivos, claros, ciertos y  previos para su aplicación.    

     

15. En segundo  lugar, el actor agregó que igual ocurre respecto del numeral 20 acusado,  puesto que el legislador también desconoció el principio de legalidad y, con  ello, de tipicidad, al no establecer criterios claros y objetivos para la  función de vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los  empleadores y en el acceso de los servicios de las entidades vigiladas. El  actor criticó que la Superintendencia del Subsidio Familiar pueda adoptar esta  medida cuando “lo estime necesario”. Sobre la redacción de aquella  norma, insistió en que persisten una serie de indeterminaciones que no fueron  llenadas adecuada y razonablemente por el legislador, tal y como serían las  implicaciones de la vigilancia o, en caso de la intervención, si la entidad  puede tramitar las afiliaciones, dejando estas definiciones a discreción del  superintendente.    

     

16. Segunda.  Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa  total o parcial (literales a y b) y la vigilancia especial prevista (literal d),  contenidas en el numeral 23. Para el demandante, las medidas cautelares previstas en los  literales a), b) y d) del numeral 23 son inconstitucionales, porque el  legislador no contempló criterios mínimos, básicos, proporcionales  ni razonables de orientación para que la Superintendencia del Subsidio  Familiar ejerza esta función.    

     

17. Explicó que  el numeral 23 demandado, dispone los tipos de medidas cautelares  aplicables a la función de inspección, vigilancia y control a cargo del  superintendente. En su literal a), la intervención administrativa total;  en su literal b), la intervención administrativa parcial, por servicios,  por áreas geográficas o de operación; y en el literal d), la vigilancia  especial, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que  ha dado origen a la medida.    

     

     

19. En la  demanda se enfatizó que las normas legales ni siquiera aclaran el tipo de  medida cautelar a las que se refieren. Esto incluye considerar si la  intervención administrativa debe entenderse como una actuación accesoria,  independiente o ligada necesariamente a la existencia de un procedimiento  administrativo regular o sancionatorio. Expuso que la propia Superintendencia  del Subsidio Familiar y, en algunos casos, el Consejo de Estado, han  interpretado que esta medida cautelar puede ser de naturaleza preventiva[17] y adoptarse sin necesidad de  iniciarse otra actuación administrativa, cuestión que no satisface la legalidad  que exige este tipo de medidas preventivas a cargo de la Administración[18].    

     

20. En lo que se  refiere al literal d), que incluye la vigilancia especial como medida  cautelar, indicó que las afirmaciones atrás descritas sobre la medida de intervención  administrativa total o parcial pueden predicarse igualmente a la vigilancia  especial. Esto, ante “la ausencia de la  definición y el alcance de la medida de vigilancia especial”. La ley “no  expidió lineamientos de lo que debe entenderse por vigilancia especial y de las  competencias y limitaciones que le asisten a la superintendencia para adoptar  esa decisión”. “Tampoco se consagran las causales que habilitan al ente de  control para adoptar este mecanismo”, así como tampoco “la temporalidad de la medida”.    

     

21. Como último punto, el  demandante comparó esta situación con el numeral  20, puesto que la indeterminación normativa a nivel legal le ha permitido a  la Superintendencia del Subsidio Familiar aplicar dicha función como una medida  cautelar.    

     

2.3.       Tercer  cargo.  Desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y a la  prohibición de arbitrariedad en materia sancionatoria y cautelar (artículo 29[19] C.P.)    

     

22.  El actor argumentó que al no disponerse de una norma con fuerza  material de ley que regule con claridad, certeza y precisión el diseño de las  medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos,  como la potestad sancionatoria, consecuencialmente, los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b) y c)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde un  doble ángulo constitucional, el derecho al debido proceso administrativo —en lo  que se refiere “a las  formas propias de cada juicio”—.    

     

23. Primero. Ausencia de un procedimiento propio para ejercer las  competencias previstas en los numerales 22 (intervención administrativa como sanción)  y 23 —en sus literales a), b) y c)— (intervención administrativa e imposición de multas  sucesivas como medidas cautelares). En lo que se refiere a la medida de intervención administrativa  total o parcial, el demandante hizo referencia a que los numerales 22 y 23  —literal a) y b)— demandados facultan a la Superintendencia del Subsidio  Familiar para decretarla como sanción o como medida cautelar.    

     

24. En la demanda se argumentó  que esta misma medida, entendida con una doble naturaleza, genera una ambigüedad normativa entre medidas cautelares y  medidas sancionatorias, que es constitucionalmente problemática, pues no se  establece con claridad cuándo la intervención opera como medida cautelar  (provisional y no sancionatoria) y cuándo se trata de una sanción (definitiva).  La ambigüedad normativa resulta aún más grave, dado que la ausencia de una  clara distinción entre medidas cautelares y sancionatorias conduce a una  violación de las formas propias de cada procedimiento.      

     

25. En ambos casos, el demandante expuso que el legislador  extraordinario no desarrolló ningún lineamiento procedimental, lo cual le  permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar que ambas medidas (i)  se activen de forma idéntica; (ii) alternativamente, se imponga la misma  medida —intervención administrativa total o parcial— y (iii) ambos  trámites cuenten con la misma consecuencia jurídica: la remoción definitiva del  consejo directivo y del director administrativo, sin derecho a indemnización, y  la designación de un agente especial y un nuevo director administrativo, según  lo dispuesto en la Resolución 629 de 2018. Por lo tanto, el superintendente  puede elegir libremente si impone la medida de intervención administrativa  total o parcial, como sanción o como medida cautelar.    

     

26. A juicio del demandante, este panorama demuestra que las garantías  del debido proceso acordes con cada trámite administrativo (sancionatorio y  cautelar) fueron desconocidas por el legislador extraordinario. En lo que se  refiere al ejercicio de las competencias sancionatorias, la ley permite que el  superintendente imponga una sanción (intervención administrativa total o  parcial) sin la necesidad de agotar un procedimiento sancionatorio, con  garantías de defensa y contradicción, probatorias y de segunda instancia, y sin  que sea indispensable la existencia de una conducta típica, antijurídica y  culpable, ya que basta con la imposición de una medida cautelar para lograr el  mismo efecto. Respecto del ejercicio de las medidas cautelares, no existen  disposiciones procedimentales ni una remisión a otra norma procesal que defina  claramente su trámite.    

     

27. Por último, respecto del numeral 23, en su literal c),  relativo a la adopción de multas sucesivas como medida cautelar, el demandante  expuso que resulta inconstitucional, dado que vulnera el derecho al debido proceso que debe observarse en toda clase  de actuación administrativa, en especial en los procedimientos administrativos  sancionatorios. La anterior afirmación se fundamentó en que “se trata de la  imposición de una sanción, esto es de una multa por una infracción normativa,  sea por la existencia de una actuación ilegal o no autorizada, la cual tiene  como finalidad apremiar a la entidad vigilada para cesar dichos actos”. Además,  “dado que la norma guarda silencio, para la imposición de la medida cautelar  (…) no se requiere del adelantamiento de un proceso administrativo  sancionatorio por los mismos hechos”, lo que vulnera el debido proceso  administrativo sancionatorio.    

     

28. Segundo escenario. Desconocimiento de los principios de proporcionalidad  y razonabilidad respecto del numeral 20 demandado (vigilancia e intervención en  el proceso de afiliación y en el acceso a servicios). El demandante aseveró que el numeral 20  del artículo 7° demandado otorga una amplia facultad a la Superintendencia del  Subsidio Familiar para vigilar e intervenir el proceso de afiliación de los  empleadores y en el acceso de los servicios establecidos a cargo de las  entidades sometidas a su vigilancia. Lo anterior, como consecuencia de que la  medida no tiene una finalidad claramente definida por el legislador ni señala requisitos  específicos por cumplirse.    

     

29. Luego, sin límites claros, la medida no es idónea, ni necesaria,  ni proporcional. Adicionalmente, el demandante sostuvo que al contener la  expresión “intervención”, la superintendencia ha interpretado que esta facultad  puede ejercerse como una medida cautelar o como una sanción. De esta manera, la  imposición depende de forma exclusiva del criterio del superintendente,  cuestión que desconoce principios básicos del ordenamiento jurídico, tales como  la separación de poderes y la limitación del poder público, y genera una  afectación excesiva de los derechos, bienes y libertades de las entidades  vigiladas, de los empleadores y de los mismos trabajadores y sus familias. Por  lo tanto, en criterio del demandante, se vulnera el debido proceso.    

     

30. Competencia de la Corte Constitucional. El demandante realizó dos precisiones  finales. De un lado, indicó que, de conformidad con la Sentencia C-429 de 2019,  la Corte Constitucional tiene competencia para decidir sobre la  constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, dado que se trata de una norma  con contenido material de ley, que se enmarca en las competencias especiales o  “atípicas” reconocidas por la jurisprudencia. De otro, sostuvo que la norma se  encuentra vigente y sigue produciendo plenos efectos jurídicos,  independientemente de su posterior incorporación en el Decreto 2595 de 2012.    

Esto se debe a que dicho decreto, de  jerarquía inferior, no derogó ni excluyó del ordenamiento legal las  disposiciones demandadas, sino que únicamente adicionó algunas funciones  atribuidas por la Ley 789 de 2002, la cual tampoco modificó el contenido del  Decreto Ley 2150 de 1992. Por tanto, no puede considerarse que se haya  producido un fenómeno de derogación ni de subrogación.    

     

3.     Pruebas  practicadas[20]    

     

31. El magistrado sustanciador formuló  preguntas relacionadas con los procedimientos administrativos, especialmente los  cautelares y sancionatorios, que adelanta la Superintendencia del Subsidio  Familiar para ejercer las competencias establecidas en los numerales 20, 22 y  23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. A continuación, se resumen  brevemente las respuestas recibidas por parte de las entidades requeridas:    

     

Tabla 1. Respuesta de entidades requeridas    

Interviniente                    

Argumentos    principales   

Secretaría    Jurídica de la Presidencia de la República[21]                    

No    tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los    antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos    2150 de 1992 y 2595 de 2012.   

Departamento    Administrativo de la Presidencia de la República[22]                    

No    tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los    antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos    2150 de 1992 y 2595 de 2012.   

Departamento    Administrativo de la Función Pública[23]                    

No    tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los    antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos    2150 de 1992 y 2595 de 2012.   

Ministerio    del Trabajo[24]                    

– En la respuesta al auto de pruebas, la entidad indicó que las    normas son exequibles porque, desde una lectura sistemática, la    Superintendencia del Subsidio Familiar ejerce sus competencias cautelares y    sancionatorias, como sucede con la intervención administrativa total o    parcial, según las disposiciones previstas en el Decreto 2150 de 1992, la Ley    789 de 2002 y el Decreto 2595 de 2012.    

     

– Explicó que la superintendencia tiene dos tipos de competencias:    la sancionatoria, que finaliza con la imposición de una sanción    administrativa, y la policiva, que permite a la entidad adoptar medidas cautelares    cuando la situación lo amerite, con el fin de prevenir daños o perjuicios    mayores. Sobre la segunda, la entidad precisó que la superintendencia no está    obligada a formular pliego de cargos ni a seguir el procedimiento administrativo    sancionatorio previsto en el Decreto 341 de 1988.    

     

– Precisó que las medidas cautelares están reguladas en la    Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio    Familiar. Esta resolución las define como el “instrumento dado por la Ley,    con el fin de asegurar las decisiones dictadas mediante actuaciones    administrativas, con el fin de garantizar que ciertos derechos sobre los    cuales esta entidad tiene responsabilidad en su protección no sean vulnerados”[25]. Además, de acuerdo con el Consejo    de Estado, son de carácter transitorio o provisional y no definitivas o    irreversibles. Por lo tanto, no existe ninguna afectación constitucional.   

Superintendencia    del Subsidio Familiar[26]                    

– Respecto de las competencias acusadas, la Superintendencia del    Subsidio Familiar allegó la Resolución 629 de 2018 en la que consta que    inicia tales actuaciones bajo las siguientes modalidades: (i) intervención    administrativa total o parcial, como medida cautelar y como sanción; (ii) vigilancia    especial entendida como medida cautelar y (iii) la intervención en el    proceso de afiliación y acceso a servicios como medida cautelar.    

     

– El contenido de cada una de las facultades dispuestas en los    numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992 depende de su    evolución normativa. En lo que se refiere a la intervención administrativa    como medida cautelar, dicha facultad actualmente se regula en la Resolución    629 de 2018. Sobre la potestad sancionatoria, el procedimiento administrativo    se encuentra establecido en el Decreto 341 de 1988, el cual fija el trámite    para la apertura del pliego de cargos con el fin de imponer sanciones. Sin    embargo, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente esa norma mediante    auto interlocutorio del 24 de febrero de 2022. Tras esa suspensión, la    entidad utiliza las disposiciones previstas en el Código de Procedimiento    Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en lo que se    refiere al procedimiento administrativo sancionatorio.    

     

Contraloría    Delegada para el Sector Trabajo[30]                    

– Explicó que cuenta con un estudio sectorial relacionado con las    medidas cautelares y sus resultados en el Sistema del Subsidio Familiar    Colombiano, que espera permita mejorar la gestión estatal en la materia y la    materialización del orden constitucional. Ese informe se denomina: “Medidas    Cautelares en el Sistema de Subsidio Familiar Colombiano: Evaluación de la    Gestión de la Superintendencia del Subsidio Familiar 2019-2023”.    

     

4.    Intervenciones  y conceptos[31]    

     

32. Durante el trámite del presente proceso se recibieron 9 escritos  de intervención, los cuales se presentan a continuación[32] y cuyo contenido se analiza  seguidamente, en forma integrada conforme las solicitudes que contienen:    

     

Tabla 2. Respuesta de intervinientes    

No.                    

Interviniente                    

Solicitud   

1                    

Departamento Administrativo de la Función Pública                    

Inhibición   

2                    

Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar    (FEDECAJAS)                    

Inhibición y, con posterioridad, inexequibilidad total[33] o condicionada[34]   

3                    

Germán Bula Escobar                    

Exequibilidad condicionada e inexequibilidad   

4                    

Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familia    (ASOCAJAS)                    

Inexequibilidad o, en su lugar, exequibilidad    condicionada[35]   

5                    

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la    Universidad de Antioquia                    

Inexequibilidad   

6                    

Jorge Alejandro Hernández Cobos                    

Inexequibilidad   

7                    

David Ricardo Acosta Rengifo                    

Inexequibilidad   

8                    

Luis Felipe Barrera Montaño                    

Ninguna[36]   

9                    

Superintendencia Financiera de Colombia                    

Ninguna[37]    

     

4.1.      Solicitudes  de inhibición    

     

33. El Departamento Administrativo de la Función Pública y la  Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS)[38] estimaron que la Corte  Constitucional debe declararse inhibida para tomar una decisión de fondo, toda  vez que la demanda no satisface los presupuestos de claridad, certeza,  especificidad, pertinencia y suficiencia. Las aludidas entidades  presentaron los siguientes argumentos principales al efecto:    

     

Tabla 3. Argumentos expuestos en las solicitudes de  inhibición    

Argumentos principales   

– El demandante presenta una argumentación    subjetiva. La demanda    desconoce el marco de competencias constitucionales en materia de inspección,    vigilancia y control. La Corte, entre otros, en los fallos C-435 de 2013,    C-246 de 2019 y C-008 de 2023, expuso que los contenidos jurídicos    indeterminados por sí mismos no son inconstitucionales, si se pueden    esclarecer mediante herramientas dispuestas en el ordenamiento jurídico. En    esta materia, el legislador fijó directrices generales y amplias y, respecto    de aquellas, el Gobierno Nacional reglamentó su ejercicio a través de un    mecanismo de manejo estatal, como la delegación de esta competencia.    

     

– El demandante no presenta una    contradicción concreta, razonable, proporcional ni directa con el texto    constitucional. La    demanda citó una serie amplia de sentencias de la Corte Constitucional, pero    no clarificó por qué el contenido de las normas censuradas es contrario a los    artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución    Política.    

     

– La Superintendencia del Subsidio    Familiar no puede quedar sin herramientas para ejercer sus competencias. De acuerdo con la Sentencia C-429 de    2019 sería inane crear una entidad de inspección, vigilancia y control sin    las herramientas necesarias y suficientes para poder ejercer el poder    coercitivo del Estado.    

     

4.2.      Solicitudes  de exequibilidad condicionada e inexequibilidad    

     

     

Tabla 4. Argumentos expuestos en la solicitud de  exequibilidad condicionada e inexequibilidad    

Argumentos principales   

Numeral 20 del artículo 7° del Decreto    2150 de 1992    

Medida de vigilancia e intervención en    el proceso de afiliación y acceso a los servicios   

– La facultad de vigilancia e intervención    “en el proceso de afiliaciones” es exequible, siempre que se interprete en    armonía con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982. En los artículos 6° de la Ley 25 de 1981    y 88 de la Ley 21 de 1982 se establecieron límites y objetivos claros de esta    facultad[39].    Sin embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, dejó    esta función desprovista de una finalidad concreta, lo que permite alta    discrecionalidad a la superintendencia. Con todo, esta alta indeterminación    puede ser superada a través de una lectura sistemática de las normas,    particularmente las asociadas al proceso de afiliación.    

     

– La facultad de vigilancia e intervención    “en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su    vigilancia” es inexequible. Esta competencia no deriva de ninguna facultad prevista    previamente por el legislador ordinario, genera una intervención estatal    desregulada y las normas posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 2592    de 2012, no fijan su procedimiento ni sus finalidades concretas.   

Numeral 22 del artículo 7° del Decreto    2150 de 1992    

Medida de intervención administrativa    total o parcial ante infracciones administrativas   

– La facultad de intervención    administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 demandado es    exequible, siempre que se interprete en armonía con lo dispuesto en las Leyes    25 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011. En el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, el legislador    ordinario estableció que esta facultad podía decretarse como una sanción por    infracciones graves y reiteradas de las normas legales o estatutarias. Sin    embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, introdujo    dos enfoques distintos para la medida de intervención administrativa total o    parcial. El numeral 22 asociado a una sanción en casos de violación de leyes    y estatutos; el numeral 23, como una medida cautelar, sin necesidad de agotar    un proceso sancionatorio previo.    

     

– Esta dualidad genera alta    indeterminación e incertidumbre jurídica, dado que la norma no específica los    casos en que debe aplicarse cada enfoque, ni sus causales específicas. Normas    posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 1075 de 2015 refuerzan ese    doble enfoque, pero no precisan su contenido. Con todo, la intervención    administrativa prevista en el numeral 22 del artículo demandado puede ser    válida constitucionalmente, siempre que se interprete como un mecanismo    sancionatorio y, por lo mismo, se aplique en armonía con: (i) el    artículo 15 de la Ley 25 de 1981, que dispone su carácter sancionatorio; (ii)    los artículos 36 y 37 del Decreto Ley 2150 de 1992, que señalan el    procedimiento para aplicarlo; (iii) el artículo 17 de la Ley 789 de    2002 y (iv) las normas del procedimiento sancionatorio de la Ley 1437    de 2011.   

Numeral 23 del artículo 7° del Decreto    2150 de 1992   

Medidas cautelares: intervención    administrativa, multas sucesivas y vigilancia especial   

– La facultad de intervención    administrativa total o parcial como medida cautelar es exequible, siempre que    tenga pautas mínimas de modulación. El legislador extraordinario, a través de la norma acusada,    faculta a la superintendencia para adoptar cuatro tipos de medidas    cautelares: (i) intervención administrativa total o (ii)    parcial, por servicios, por áreas geográficas y de operación de la entidad    vigilada, (iii) multas sucesivas, y (iv) la denominada    vigilancia especial, las cuales se han entendido por el Consejo de Estado    como parte del poder policivo administrativo, transitorias y provisionales.    Estas normas tienen una textura excesivamente abierta que depende    exclusivamente del juicio del ente de control, lo que desconoce la    gradualidad que caracteriza a las medidas preventivas en materia de    inspección, vigilancia y control. En consecuencia, la Corte Constitucional    debe darle un marco y sentido de interpretación a la intervención administrativa    como medida cautelar. Por regla general, se espera que antes de adoptar una    intervención administrativa como medida cautelar, se hubiera iniciado un    procedimiento investigativo o sancionatorio. Excepcionalmente, podría    utilizarse para situaciones súbitas o urgentes, sin embargo, nada de eso se    establece por parte del legislador ordinario ni extraordinario.    

     

– La facultad de vigilancia especial es    exequible. Aun cuando    la disposición demandada no define en qué consiste esa medida, su    consagración no desconoce ninguna norma superior. Incluir el calificativo    “especial”, no altera la naturaleza o contenido de esta función de    vigilancia.    

     

– La posibilidad de adoptar multas    sucesivas como un tipo de medida cautelar es inexequible por desconocer el    principio de legalidad y el debido proceso en materia administrativa. El literal (d) sobre la imposición de    multas sucesivas presenta lagunas e indefiniciones que no resultan    aceptables, dado que dichas multas constituyen, en realidad, una sanción    pecuniaria y no una simple medida cautelar. La norma tampoco señala su valor    máximo acumulado ni los destinatarios de las sanciones.    

     

4.3.      Solicitudes  de inexequibilidad    

35. ASOCAJAS, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la  Universidad de Antioquia y los ciudadanos Jorge Alejandro Hernández Cobos y  David Ricardo Acosta Rengifo acompañaron al demandante en la exposición de  razones sobre la inexequibilidad del articulado objetado, con la siguiente  fundamentación principal:    

     

     

Tabla 5. Argumentos expuestos en las solicitudes de  inexequibilidad    

Argumentos principales   

Vulneración del principio de reserva de ley   

– El artículo 20 transitorio de la Constitución no otorgaba al Gobierno    Nacional facultades para expedir los numerales acusados. La Constitución establecía un poder    transitorio, de carácter restrictivo y limitado, destinado exclusivamente a    adoptar medidas propias de la transición constitucional asociadas a la    reorganización de entidades del Ejecutivo. Si bien el Decreto Ley 2150 de    1992, según su encabezado, tuvo por objeto estructurar la Superintendencia de    Subsidio Familiar, esa potestad no se extendía a la creación y desarrollo de    facultades de inspección, vigilancia y control ni a la intervención del    Estado en la economía[40].     

     

– Existe “deslegalización” y    “transferencia indebida e irregular” de competencias por parte del    legislativo al Ejecutivo.    En este caso existe una habilitación amplia y general al Gobierno Nacional    para el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin un referente legal    mínimamente desarrollado que permita orientar la labor cautelar y su    distinción con la potestad sancionatoria. El Ejecutivo se auto habilitó para    crear normas y competencias sin respetar las atribuciones exclusivas del    Congreso de la República en materia de inspección vigilancia y control. Esto    se advierte con el Decreto Ejecutivo 2595 de 2012[41], que regula materias sujetas a    reserva legal[42].    

     

– Existe un    fenómeno de “autorregulación” y “un vaciamiento de competencia” del Ejecutivo    por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar. Mediante una función regulatoria    secundaria la superintendencia ha desarrollado las medidas de intervención    administrativa, exclusivamente mediante actos administrativos, como se    advierte con la Resolución 629 de 2018, modificada por las Resoluciones 858 y    873 de 2022 y 21 y 378 de 2023[43].    En consecuencia, la superintendencia entendió que estaba habilitada, no    solamente para decretar las medidas cautelares allí contenidas sino,    adicionalmente, para definir sus contenidos esenciales[44].    

Desconocimiento del principio de legalidad   

 –    No existe una regulación previa ni suficiente que tenga criterios claros,    precisos, objetivos, completos, imparciales e inequívocos que permitan    determinar el alcance de las actuaciones asignadas a la Superintendencia del    Subsidio Familiar[45].    Siguiendo los fallos C-145 de 2009, C-835 de 2013, C-491 de 2016 y, especialmente,    la decisión C-429 de 2019, la normativa es “meramente enunciativa” y    “altamente discrecional[46].    En otras palabras, no existe “ningún criterio de orientación de modo que    pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor público”, en    particular en lo que se refiere al diseño de las medidas cautelares en la    Administración[47].    

     

– El legislador extraordinario no respetó los principios de    razonabilidad ni proporcionalidad[48].    (i) El gobierno no dispone de criterios legales básicos que permitan    advertir la medida menos lesiva para las entidades vigiladas, ni la    gradualidad asociada al motivo o causa de la conducta cautelar o    sancionatoria. Tampoco (ii) señala parámetros orientadores para la    protección de la autonomía y los derechos económicos de las Cajas de    Compensación Familiar. (iii) Ni considera objetivamente que las    medidas de intervención administrativa, siguiendo el fallo C-782 de 2007, no    admiten la modificación del sujeto controlado, sus actividades y negocios, ni    la intervención en todos los ámbitos de estas entidades[49]. Las funciones de inspección,    vigilancia y control deberían circunscribirse al recaudo, administración,    distribución y pago de los recursos que integran el Sistema de Subsidio    Familiar, sin cuestionar la celebración de contratos y actos de comercio[50], especialmente, cuando tienen una    connotación preventiva.    

     

– Existe una deficiencia legislativa o indeterminación jurídica    que no puede suplirse desde una lectura sistemática. Primero, no existe una remisión    expresa a otros procedimientos tal y como sería el trámite administrativo    señalado en la Ley 1437 de 2011, en lo que se refiere a las medidas    cautelares[51].    Segundo, tampoco puede suplirse mediante la normativa especial en la materia    prevista en las Leyes 25 de 1981 y 789 de 2002 ni en el Decreto 2595 de 2012[52], dado que los numerales acusados    solamente reiteran tales funciones.   

Desconocimiento del debido proceso    administrativo   

–    El legislador extraordinario no fijó los procedimientos adecuados a cada    competencia. No se establecen elementos esenciales asociados a la    existencia de procedimientos administrativos de vigilancia, control, sanción    e intervención con garantías procesales, tales como predictibilidad, defensa,    contradicción, aporte de pruebas o impugnación de la decisión. Tampoco se    fijan las causas de cada intervención, qué se entiende por una y otra, cuándo    proceden, ni los lineamientos para el establecimiento y graduación de las    sanciones[53].    La regulación omitió disponer los fines, contenidos, tipos, causales, niveles    de gravedad, temporalidad y procedimientos aplicables en estas materias.    

     

– Sobre el numeral 20. No existe una actuación que se adelante    con pleno respeto de las formas previstas en la ley, dado que no se acreditan    criterios legales previos que delimiten esa competencia. La norma cuando    establece que “si lo estima necesario” deja al arbitrio y discreción    del ente de control definir y valorar los supuestos de hecho y de derecho que    justifiquen la aplicación de la consecuencia jurídica[54].    

     

– Sobre el numeral 22. Se le confiere al superintendente la atribución de “intervenir administrativamente,    en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por    infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones    impartidas por la Superintendencia”, sin que en el cuerpo normativo de rango    legal se fijen los elementos esenciales para tipificar las causas de la    intervención, la graduación de las sanciones y el procedimiento que exige el    derecho administrativo sancionador[55].    

     

– Sobre el numeral 23. La indefinición e indeterminación de las    medidas cautelares parte de no reconocer si pueden adoptarse como medidas    accesorias, principales o de salvamento. Además, se desconoce el derecho a    que las entidades vigiladas sean oídas, notificadas en debida forma, ejerzan    su derecho de defensa, contradicción y aporten pruebas[56]. Por lo tanto, la norma termina    por dejar al arbitrio del Superintendente del Subsidio Familiar la definición    de cuándo y cómo intervenir. En consecuencia, se presentan las siguientes    fallas en su diseño: (i) prolongarse sin justificación suficiente,    (ii) enmascaran sanciones bajo la figura de medidas preventivas, (iii)    se recurre discrecionalmente a la regulación de otros sectores de    vigilancia para suplir vacíos legales y (iv) se subrogan    funciones sin fundamento legal del Consejo Directivo.    

     

5.     Concepto  del Procurador General de la Nación    

     

36. El Procurador General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad  diferida de los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de  1992, con la finalidad de que en un plazo razonable el Congreso de la República  expida una nueva normativa. La inexequibilidad diferida se fundamenta en que  las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar tienen incidencia en  asuntos de relevancia constitucional como el control sobre el manejo de los  recursos de la seguridad social, los cuales no pueden quedar sin marco  normativo. Los argumentos principales de su intervención son los siguientes:     

     

37. Primero. La definición sobre el ejercicio de las  funciones de inspección, vigilancia y control de la Rama Ejecutiva y las  limitaciones a las libertades económicas son asuntos reservados al legislador.  Lo anterior, con fundamento en los artículos 150.8 y 333 de la Constitución y  siguiendo lo dispuesto en las Sentencias C-1262 de 2005, C-172 de 2010 y C-263  de 2011. El Procurador señaló que las materias objeto de reserva de ley no  pueden ser deslegalizadas válidamente, ya sea por disposición legal expresa o  tácita. Dicho en otras palabras, la insuficiencia legislativa no explica la  deslegalización de la materia, ya que de manera expresa el legislador no  autorizó al Gobierno Nacional para expedir una regulación en este ámbito.    

     

38. Segundo.  Una regulación de las funciones administrativas por parte del  legislador resulta deficitaria en cuanto las autoridades no tienen ningún  parámetro de orientación. En el ámbito sancionatorio, el principio de legalidad  exige que la norma contenga, al menos, una descripción genérica de las  conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones o  que, en caso de incluir normas con remisión, determine elementos estructurales  de la conducta antijurídica[57].  En el numeral 22, que ha sido interpretado sistemáticamente como  una sanción, el legislador extraordinario no señaló de manera clara y precisa  los elementos mínimos para el ejercicio de las potestades sancionatorias,  generando una grave indeterminación jurídica que desconoce los principios de  legalidad y debido proceso.    

     

39. Tercero.  Las normas demandadas tienen tanto nivel de indeterminación y ambigüedad  que resultan deficientes para establecer el ámbito mínimo de acción de la  autoridad administrativa en lo que se refiere al procedimiento administrativo  regular, las medidas preventivas y su distinción con el proceso sancionatorio,  lo cual crea incertidumbre jurídica a los interesados. En lo que se refiere al numeral  20 su contenido evidencia tan alta generalidad que no permite comprender o  dar certeza sobre las causales de procedencia de la vigilancia o de la  intervención. Sobre los numerales 22 y 23 la deficiencia  legislativa es notoria, puesto que no existe un marco preciso que permita  comprender el alcance de la causal que origina cada intervención  administrativa, lo que conlleva que una misma conducta pueda resultar en una  sanción o en una medida cautelar preventiva, sin elementos objetivos que  expliquen esa diferencia. Lo mismo ocurre con la concepción de las multas  sucesivas y la vigilancia especial, como medidas cautelares, sin un parámetro  mínimo de diseño y orientación.    

     

40. Cuarto. Las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional demuestran que  en los últimos 10 años la Superintendencia del Subsidio Familiar no ha expedido  resoluciones de intervención administrativa con fines sancionatorios. Al  contrario, dan cuenta que 141 resoluciones proferidas en ejercicio de las  facultades de inspección, vigilancia y control tienen como causa exclusiva la  adopción de medidas cautelares, algunas reportadas con vigencia indefinida o  sin fecha clara de terminación.    

     

II. CONSIDERACIONES    

1.             Competencia    

     

41. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de  constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, de conformidad con lo  dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991, al tratarse  de una norma con contenido material de ley, como se explica enseguida.    

     

2.             Primera cuestión previa: competencia de la Corte Constitucional  sobre decretos expedidos con fundamento en los artículos transitorios de la  Constitución    

     

42. El demandante presentó varios argumentos para sustentar la  competencia de la Corte Constitucional en relación con el Decreto Ley 2150 de  1992. Indicó que la competencia existe porque, por un lado, se trata de una  norma con contenido material de ley, lo que la enmarca dentro de aquellas denominadas  especiales o atípicas reconocidas por la jurisprudencia a este Tribunal. De  otro lado, esta Corporación ya realizó un control sobre el Decreto Ley 2150 de  1992 a través de la Sentencia C-429 de 2019. Antes de estudiar los cargos, la  Sala debe precisar si efectivamente este caso encaja dentro de dichas  competencias especiales. Para ello, reiterará la jurisprudencia en la materia  y, posteriormente, evaluará el caso concreto.    

     

43. Reiteración de las reglas sobre competencias atípicas o especiales  respecto de decretos expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de artículos  constitucionales transitorios.     

     

Tabla 6. Reglas de competencias atípicas o  especiales de la Corte    

Contenido                    

Caracterización   

     

     

Competencias    atípicas o especiales    

de    la Corte Constitucional    

     

C-049    de 2012    

C-400    de 2013    

C-173    de 2014    

C-352    de 2017    

C-429    de 2019    

C-187    de 2019    

C-362    de 2023                    

Noción.    La categoría de competencia “atípica” o “especial” se refiere a normas    que, aunque no están formalmente incluidas en el listado del artículo 241 de    la Constitución, son de conocimiento de la Corte Constitucional porque,    materialmente, contienen un contenido equivalente a las que expresamente se    enuncian en dicha disposición.    

     

Relevancia    constitucional. La Corte Constitucional ha señalado que la interpretación amplia    del artículo 241 superior es adecuada y necesaria, considerando que: (i)    responde al principio de supremacía constitucional, al priorizar un criterio    material sobre uno formal para la distribución de competencias entre la Corte    Constitucional y otras jurisdicciones; (ii) cada competencia atípica    está estrechamente vinculada con los asuntos que el constituyente atribuyó a    esta Corporación en el artículo 241 de la Constitución y (iii) se    ajusta a una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico que busca    compatibilizar el mandato de ejercer las funciones en los estrictos términos    del artículo 241 con la misión de preservar la integridad de la Constitución.    

     

Competencia    atípica o especial en ejercicio de facultades constitucionales transitorias. Una    hipótesis de estas competencias especiales o atípicas corresponde a los    decretos expedidos en ejercicio de facultades conferidas por disposiciones    transitorias de la Constitución. El más común es el artículo 10 transitorio[58]. Sin embargo, la Corte    Constitucional ha dispuesto que los decretos expedidos en desarrollo de otras    disposiciones transitorias, como ocurre con el artículo 20 transitorio que    también facultó directamente al Gobierno Nacional, igualmente son de su    competencia respecto a juicios de inconstitucionalidad.    

     

La    Corte Constitucional llegó a esta conclusión argumentando que: (i) una    interpretación sistemática de la Constitución permite considerar que las    normas expedidas con facultades transitorias son verdaderos decretos con    fuerza de ley, porque se emitieron en virtud de las facultades otorgadas    directamente por la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) la    distribución de estas disposiciones transitorias se realizó con un valor    meramente indicativo, dada la numeración y orden de las normas    constitucionales transitorias realizadas por el compilador, sin que se    tuviera en cuenta su contenido sustantivo y, (iii) materialmente,    tratan de disposiciones de naturaleza legislativa, de conformidad con las    competencias dispuestas en el artículo 150 de la Constitución.    

     

44. La  Corte Constitucional es competente para examinar el Decreto Ley 2150 de 1992  expedido en virtud del artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991. La  Corte Constitucional tiene competencia para conocer del Decreto Ley 2150 de  1992 al estar comprendido dentro de las normas revisables bajo las competencias  “atípicas” o “especiales” reconocidas por la jurisprudencia constitucional.    

     

45. En efecto, el Decreto Ley 2150 de 1992 fue expedido por el  Gobierno Nacional en virtud de las facultades contenidas en el artículo 20  transitorio de la Constitución, que le otorgaba directamente la potestad,  durante 18 meses posteriores a la entrada en vigor de aquella, de suprimir,  fusionar o reestructurar entidades de la rama Ejecutiva y algunas entidades  descentralizadas[59].  Sobre este decreto, la Sala Plena constata su competencia, considerando que,  además de que (i) en la Sentencia C-429 de 2019 ya se estudió, valoró y  analizó la competencia expresa sobre el Decreto Ley 2150 de 1992[60], (ii) dicha norma se expidió  directamente con fundamento en facultades constitucionales (artículo 20  transitorio) y (iii) tiene un contenido materialmente legislativo, dado  que su alcance trata de facultades originarias designadas al Congreso de la  República, en virtud de los numerales 7[61]  y 8[62]  del artículo 150 de la Constitución. En consecuencia, el Decreto Ley 2150 de  1992 es una norma con fuerza material de ley, lo que la convierte en un asunto bajo  la competencia de este Tribunal, en concordancia con el numeral 4 del artículo  241 de la Constitución.    

     

3.             Segunda cuestión previa: análisis sobre la vigencia del Decreto  Ley 2150 de 1992     

     

46. El demandante afirmó que el Decreto Ley 2150 de 1992 no perdió  vigencia tras la expedición de la Ley 789 de 2002, a través de la cual “se  dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se  modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”[63]. Tampoco fue subrogado por el  Decreto 2595 de 2012, “Por el cual se modifica la estructura de la  Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus  dependencias”. Por consiguiente, antes de adelantar algún análisis adicional,  la Sala Plena habrá de precisar la vigencia de aquella norma ante los referidos  planteamientos de derogación o subrogación del decreto, para lo cual indicará  las reglas dispuestas en la materia y, después, precisará lo ocurrido en la presente  situación.    

     

47. Reiteración de reglas sobre los fenómenos de derogación y  subrogación.    

     

Tabla 7. Reglas sobre el examen de la vigencia de  la norma    

Contenido                    

Caracterización   

     

Fenómenos    de derogación y subrogación    

     

C-668    de 2008    

C-1055    de 2012    

 C-241    de 2014    

 C-019    de 2015    

 C-044    de 2018    

 C-429    de 2019    

 C-383    de 2022    

 C-292    de 2023    

 C-148    de 2024    

                     

 Noción    de vigencia de las leyes. La vigencia de una norma es una condición    necesaria para que el texto produzca efectos jurídicos y para que la Corte    Constitucional adelante el juicio de constitucionalidad abstracto. La    vigencia inicia desde el momento en que la ley cumple todos los requisitos    para su entrada en rigor, generalmente a partir de su sanción presidencial y    de la promulgación de la norma.    

     

Fenómeno    de derogación. La norma jurídica permanece vigente hasta que se produce algún    fenómeno que le quita su fuerza obligatoria. Dos de estos fenómenos comunes    son la derogación y la subrogación. La derogación supone que una norma sale    del ordenamiento jurídico, perdiendo así su validez, como consecuencia de una    nueva ley emitida por la autoridad competente. Existen tres tipos de    derogación: expresa, ocurre cuando la nueva ley declara explícitamente    la pérdida de vigencia de la anterior; tácita, se da cuando la nueva    ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias con la norma anterior;    y orgánica, sucede cuando la nueva norma regula integralmente la    materia reemplazando las disposiciones anteriores, lo que afecta materias    previamente reguladas, pero incompatibles. De manera excepcional, es posible    realizar un juicio de constitucionalidad sobre un precepto derogado siempre    que siga produciendo efectos jurídicos.    

     

Fenómeno    de subrogación. La subrogación consiste en el acto de sustituir una norma    jurídica por otra, total o parcialmente. A diferencia de la derogación, la    subrogación no necesariamente implica la salida de la norma del ordenamiento    jurídico o su pérdida de validez, sino que bajo esta figura se puede    modificar o reemplazar en todo o en parte el texto jurídico anterior. Existen    tres escenarios para valorar la competencia de la Corte Constitucional    respecto de este fenómeno, según la Sentencia C-429 de 2019: (i) “Cuando    la norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico    contenido, la Corte mantiene su competencia y puede integrar normativamente    ambas disposiciones”[64].    (ii) “Si bien tienen la misma jerarquía, pero contenido distinto, la    Corte no puede integrar normativamente, pero puede analizar si la norma    subrogada sigue produciendo efectos jurídicos”. (ii) “Si la norma posterior    tiene una jerarquía inferior, aunque sea con un contenido idéntico o    diferente, la Corte no es competente para integrarlas si esta última no hace    parte de las que les corresponde analizar”.    

     

48. El Decreto Ley 2150 de 1992 está vigente y sigue produciendo  efectos jurídicos. Las normas demandadas se encuentran vigentes en tanto (i) la  Ley 789 de 2002 no derogó los contenidos normativos del Decreto Ley 2150 de  1992, y (ii) el Decreto 2595 de 2012 es una norma de jerarquía inferior respecto  de la cual la Corte no es competente y, además, el texto acusado sigue produciendo  efectos jurídicos.      

     

49. De un lado, la Ley 789 de 2002 no dispuso explícitamente la  pérdida de vigencia de los numerales 20, 22 y 23 demandados. Tampoco se observa  una derogatoria tácita, dado que el artículo 24 de la Ley 789 de 2002 mantuvo  expresamente las funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio  Familiar dispuestas en normas de rango legal anteriores[65]. En particular, el numeral 22 de ese  articulado mantuvo la regulación del Decreto Ley 2150 de 1992[66]. Tampoco existe una derogatoria  orgánica, toda vez que no hay una manifiesta incompatibilidad entre las  facultades previstas en la Ley 789 de 2002 y el Decreto Ley 2150 de 1992 sobre  las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, ni la norma de 2002  constituye una regulación integral en lo que se refiere a las facultades de  dicha entidad.    

     

50. De otro lado, el Decreto 2595 de 2012, expedido en virtud de los  artículos 189.16[67]  de la Constitución y 54[68]  de la Ley 489 de 1998[69],  corresponde a un decreto que se dicta en virtud de una ley marco, es decir, una  ley que fija los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el  Presidente de la República ejercerá sus facultades en la materia[70].    

     

51. La Corte Constitucional ha indicado que el artículo 189.16 de la  Constitución le atribuye al Presidente de la República la facultad para  modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y  demás entidades u organismos administrativos nacionales, como sucede con las  superintendencias, con sujeción a los principios y las reglas generales  expedidas en una ley marco[71].  Asimismo, este Tribunal ha dispuesto que los decretos emitidos con fundamento  en leyes marco no constituyen normas con rango de ley, sino que se trata de  decretos “típicamente administrativos”[72]  y desde la perspectiva del Consejo de Estado de “reestructuración  administrativa”[73].    

52. En consecuencia, el Decreto 2592 de 2012 corresponde a una norma  de inferior jerarquía que el Decreto Ley 2150 de 1992. Lo anterior significa  que al tratarse de una norma posterior sin rango legal, esta Corte no es  competente para juzgarla y, en consecuencia, integrarla al control de  constitucionalidad, de acuerdo con las reglas contenidas en la Sentencia C-429  de 2019.    

     

53. Esta regla ha tenido dos excepciones que tampoco son aplicables al  presente caso. La primera se refiere al tránsito constitucional. La  jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la figura de la subrogación  debe valorarse con especial cuidado en el proceso de transformación normativa que  se dio con la Constitución de 1991. Por ejemplo, en la Sentencia C-019 de 2015,  la Corte evaluó si el Decreto 1029 de 1994 —de carácter administrativo— podía subrogar  el Decreto 1214 de 1990 —expedido por el Presidente de la República en ejercicio  de facultades extraordinarias conferidas por el legislador—. En esa oportunidad,  la Sala Plena concluyó que era factible que una norma de inferior jerarquía,  como un decreto administrativo, pudiera modificar o derogar una norma  jerárquicamente superior, como un decreto ley, cuando (i) la norma se desplaza  por otra de inferior jerarquía, como resultado del tránsito constitucional, que  modificó directamente las competencias sobre la materia y (ii) además de  subrogada, la disposición ya no seguía produciendo efectos jurídicos.    

     

54. En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó la subrogación y la  pérdida de efectos del literal b) del artículo 49 del Decreto 1214 de 1990 como  consecuencia de la expedición del Decreto 1029 de 1994. De una parte,  explicó que operó esta figura como consecuencia del cambio en el sistema de  competencias constitucionales para la fijación del régimen salarial y  prestacional de los servidores públicos. De otra, la transformación en el  concepto de familia con la Constitución de 1991 que eliminó prácticas  discriminatorias en la norma subrogada y, por lo tanto, su pérdida de efectos  jurídicos. Así, la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse  de fondo sobre los literales demandados del decreto de 1990 y señaló  expresamente que si la intención era cuestionar el contenido fijado en el Decreto  1029 de 1994, ese control debía dirigirse a la jurisdicción de lo contencioso  administrativo.     

     

55. La segunda se refiere a las normas sobre estructura expedidas al  amparo de la Ley 489 de 1998. El Consejo de Estado ha precisado, como se dijo,  que los decretos que modifican la estructura orgánica de una entidad son de  carácter administrativo y no tienen fuerza de ley, aunque tienen un ámbito  regulatorio más amplio que otros reglamentos. Sin embargo, ese alto Tribunal  también ha sostenido que, excepcionalmente, tales decretos de reestructuración  administrativa pueden tener como efecto derogar, modificar o sustituir normas  preexistentes con fuerza de ley, siempre y cuando se refieren a las materias  previstas en el artículo 54[74]  de la Ley 489 de 1998. Dichas materias se refieren a asuntos relacionados con  la modificación, transformación o renovación de la estructura o de la parte  organizativa de las entidades, sin que puedan dirigirse directamente a aspectos  funcionales o misionales, propios de la regulación del órgano legislativo.    

     

56.  En esta oportunidad, la Sala Plena considera que no aplica  ninguna de estas situaciones y, en consecuencia, el Decreto 2592 de 2012 no subrogó  las disposiciones acusadas del Decreto Ley 2150 de 1992. En primer lugar, el  Decreto Ley 2150 de 1992 se expidió con fundamento en el artículo 20  transitorio de la Constitución, que pretendía adecuar la estructura de las  entidades de la rama Ejecutiva a las competencias establecidas en la  Constitución, por lo que se trata inicialmente de un tránsito constitucional.  Además, el Decreto 2595 de 2012 invoca como fundamento para su expedición el  numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 54 de la Ley 489  de 1998.    

     

57. El artículo 5º del acto de 2012 dispone las funciones del  Superintendente del Subsidio Familiar, cuestión que prima facie hace  parte del concepto de estructura orgánica y que, en consecuencia, podría tener  como efecto subrogar el artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. No obstante,  en esta materia, la Constitución de 1991 no eliminó las competencias  constitucionales del órgano legislativo para la fijación de las funciones de  inspección, vigilancia y control, puesto que la regulación de tales funciones  está sujeta a regulación legal por disposición expresa de la Constitución (art.  150.8 C. P).    

     

58. En segundo lugar, los segmentos normativos acusados que hacen  parte del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 regulan las funciones o  aspectos misionales aplicables al Superintendente del Subsidio Familiar. Se  trata de facultades que materializan competencias relativas a la inspección,  vigilancia y control, tales como vigilar e intervenir en el proceso de  afiliación, intervenir administrativamente a las entidades vigiladas y adoptar  medidas cautelares sobre las entidades que son objeto de vigilancia. Como se  trata específicamente del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia  y control de la Superintendencia del Subsidio Familiar, el decreto de  estructura no puede tener como efecto la subrogación del artículo, pues las  normas demandadas no se limitan a regular la estructura o temas meramente organizativos  de la superintendencia.    

     

59. Adicionalmente,  en esta oportunidad, como lo señalaron varios intervinientes, el artículo 7°  del Decreto Ley 2150 de 1992 en los numerales demandados, sigue produciendo  efectos jurídicos por sí solo. Ello, en tanto fue utilizado como fundamento  normativo directo para expedir, entre otras normas, la ya referida Resolución  629 de 2018, que se expidió con posterioridad al Decreto 2595 de 2012. Al  respecto, el Ministerio del Trabajo manifestó que las normas acusadas se  utilizan y están destinadas al cumplimiento del objetivo del subsidio familiar,  el cual procura aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento  de la familia como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de  los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios[75].  Igualmente, la Superintendencia del Subsidio Familiar expresó que su flujograma  actual de procedimientos sigue las facultades  establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150  de 1992[76].    

     

60. Por último y sin perjuicio de todo lo anterior, tampoco existe plena  identidad material entre el Decreto 2595 de 2012 con la disposición objeto de  control, lo que impide considerarlas como una sola para efectos de valorar el  alcance del juicio abstracto de constitucionalidad. Aunque versan sobre temas  similares —como las funciones del Superintendente del Subsidio Familiar—  presentan diferencias sustantivas en su redacción, alcance, estructura y  efectos jurídicos. Las normas varían en el nivel de detalle y precisión  normativa, el catálogo de medidas cautelares o sancionatorias y los sujetos de  aplicación[77].  En consecuencia, resulta claro que el Decreto Ley 2150 de 1992 está vigente y sigue  produciendo efectos jurídicos, lo que justifica un análisis independiente de la  norma demandada en el marco del control de constitucionalidad.    

     

4.             Tercera cuestión previa: análisis sobre la aptitud de la demanda  contra los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992    

     

61. Solicitud de considerar la ineptitud de la  demanda por parte de algunos intervinientes. En el  trámite de la acción pública de inconstitucionalidad, como se explicó (§ 33), algunos intervinientes señalaron que los  cargos formulados por el actor no cumplían los presupuestos mínimos sobre el concepto  de violación que permitieran adelantar un examen de fondo en el caso. Para  resolver este punto, a continuación, brevemente se reiterarán las reglas en la  materia y, tras ello, se valorará la aptitud de los cargos.    

     

62. Reiteración de las reglas  sobre el examen de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad por la Sala  Plena de la Corte Constitucional    

     

Tabla 8. Reglas sobre el examen de aptitud de las  demandas de inconstitucionalidad    

Reglas de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad   

El    artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que    deben acreditar las demandas de inconstitucionalidad para su admisión. La    norma exige que el demandante exponga (i) las normas    acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por    cualquier medio; (ii) las disposiciones de la Constitución que en su    criterio resultan desconocidas; (iii) los argumentos por los cuales    estima que ese contenido jurídico desconoce el ordenamiento constitucional; (iv)    cuando se trate de un vicio de procedimiento, proceda a aclarar el    trámite dispuesto por la Carta Política para la expedición de la norma y de    qué manera se produjo su quebrantamiento; y (v) el sustento por el    cual la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la    demanda. Además, este Tribunal ha precisado un (vi) requisito de    legitimación, que se desprende de los artículos 40 y 241 superiores, en tanto    el demandante deber ser un ciudadano colombiano.   

Subreglas    sobre el concepto de violación[79]   

La    Corte Constitucional ha sido constante en manifestar que los argumentos o    las razones de inconstitucionalidad que se señalen de las normas acusadas    deben ser (i) claras, esto es, que exista un hilo conductor en    la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las    justificaciones que la sustentan; (ii) ciertas, dado que la    demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente, esto    es, una norma que se pueda extraer de su lectura literal, sistemática o    evolutiva; (iii) específicas, en la medida en que el ciudadano    precise la manera en que la norma acusada vulnera la Constitución y formule    al menos un cargo concreto; (iv) pertinentes, ya que el    reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior    que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada; y (v) suficientes,    por cuanto el demandante debe exponer los elementos de juicio necesarios para    iniciar el estudio y éstos deberán generar una duda sobre la    inconstitucionalidad de la disposición acusada.   

Diferencias    entre el examen de admisión de la demanda y de aptitud sustantiva[80]   

El    trámite de admisión de una demanda y el análisis de aptitud sustantiva de    aquella son etapas diferenciadas dentro del control abstracto de    constitucionalidad. Aunque una demanda sea admitida por un despacho sustanciador,    ello no impide que con posterioridad la Sala Plena realice un examen sobre la    aptitud de los cargos para cuestionar la constitucionalidad de una norma. Se    ha destacado que el proceso inicia con un escrito ciudadano, pero durante su    trámite se nutre de diferentes intervenciones y pruebas que    le permiten a la Sala Plena ilustrarse de manera adecuada acerca de una    temática y considerar la viabilidad definitiva de un problema constitucional    a estudiarse. Por esta razón, las decisiones adoptadas en los autos admisorios    o de súplica no constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al    momento de pronunciarse concluyentemente sobre un asunto, atribución que se    ejerce en forma oficiosa o se activa por lo expresado por alguno de los    intervinientes en el proceso, siempre y cuando se presente una suficiente    argumentación al respecto.    

     

63. Aptitud de la demanda. La Corte Constitucional encuentra que la demanda cumple las  cargas formales y los requisitos exigidos para un pronunciamiento de fondo —como  se indicó desde el auto admisorio—, pues el actor propone un examen sustantivo  y procedimental correlacionado de las normas demandadas y los mandatos  constitucionales presuntamente infringidos, que cumple los requisitos exigidos  en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.    

     

64. Para facilitar la exposición de los argumentos sobre la aptitud de  la demanda, la Sala Plena explicará, en su conjunto, las razones correspondientes  en lo que se refiere a los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del  Decreto Ley 2150 de 1992.    

     

Tabla 9. Aptitud de la demanda.    

Aptitud de la demanda contra los numerales 22 y 23 —en sus    literales a), b), c) y d)—   

Cargos                    

Desconocimiento    del principio de reserva de ley (arts. 150.8, 333 y 334 CP) en relación con    el principio de legalidad —en sus elementos de razonabilidad, proporcionalidad    y tipicidad— (arts. 6°, 29, 121, 122 y 123 C.P.) y con el debido proceso —en    lo que respecta a las formas propias de cada juicio (art. 29 CP).   

Medidas controvertidas                    

1.          Vigilancia e    intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de    los servicios de las entidades vigiladas (numeral 20).    

2.          Intervención    administrativa total o parcial por la infracción a leyes, estatutos o por    inobservancia de las instrucciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar    (numeral 22).    

3.          Intervención    administrativa total o parcial, por servicios o por áreas geográficas o de    operación como una medida cautelar (numeral 23, literales a y b).    

4.          Multas sucesivas    como una medida cautelar (numeral 23, literal c).    

5.          Vigilancia especial    como una medida cautelar (numeral 23, literal d).   

Cumplen    claridad. Para la Sala, los argumentos expuestos por el demandante son    comprensibles y permiten captar por qué, para aquel, se vulnera la    Constitución. Si bien se trata de cinco medidas de connotación administrativa    respecto de tres cargos de inconstitucionalidad, resulta claro que lo que el    demandante discute, desde un examen sustantivo y procedimental en su    conjunto, es la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares    diseñadas por el legislador extraordinario, las cuales no son distinguibles    de otros procedimientos administrativos, como los que se relacionarían con la    potestad sancionatoria. Lo anterior, a su juicio, porque las medidas    cautelares, como ocurre con la intervención administrativa total o parcial y    las multas sucesivas, también tienen un carácter sancionatorio. Sobre este    punto, el demandante presenta un hilo argumentativo discernible del problema planteado    y los impactos sobre cada arista constitucional debatida.    

     

Primero,    el demandante sostiene que la existencia de un marco legal claro, cierto,    objetivo y previsible en la materia es exigible directamente al legislador.    Esto porque se trata de un asunto reservado a la ley, es decir, debe existir    una norma con contenido material de ley que no puede expedirse bajo la    potestad reglamentaria, puesto que tanto las funciones de inspección,    vigilancia y control, como la actividad económica por parte de privados, son    asuntos cuya regulación corresponde al legislador.    

     

Segundo,    al tratarse de un asunto reservado al legislador, el demandante echa de menos    que no exista un marco legal o con fuerza material de ley, bajo criterios de    razonabilidad, proporcionalidad y tipicidad, indispensables para delimitar tanto    la potestad sancionatoria como la adopción de medidas cautelares por parte de    la Superintendencia del Subsidio Familiar y del superintendente.    

     

Tercero,    sin este marco legal, las medidas cautelares y sancionatorias no respetan las    garantías propias de cada tipo de procedimiento administrativo. Por    lo tanto, para la Sala, aunque se trata de un debate con tres parámetros de control,    el actor presentó ideas que están relacionadas entre sí, no se contradicen y    permiten entender su discusión sobre la presunta inconstitucionalidad de las    normas objetadas.    

     

Cumplen    certeza. Los cargos formulados también cumplen con el supuesto de    certeza, en tanto que cuestionan contenidos normativos que se derivan de los    textos jurídicos demandados. Esto, a partir de la lectura literal de las    disposiciones y de un método de interpretación sistemático y evolutivo.    

     

En    primer lugar, en relación con el numeral 20, el legislador    extraordinario estableció la medida de vigilancia    e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso    de los servicios de las entidades vigiladas. El demandante sostiene que la redacción de la    norma acusada no permite identificar con claridad cuál es el objetivo o la    finalidad que debe orientar la actuación del superintendente al ejercer las funciones    de vigilancia y, especialmente, al intervenir en el proceso de afiliación de    los empleadores a las Cajas de Compensación Familiar. Tampoco precisa sus causales,    lineamientos, temporalidad y, al contrario, propone un criterio altamente    indeterminado asociado a que el superintendente “lo estime necesario”. Además,    considera que esta indeterminación jurídica se agudiza porque dicha  intervención,    según la Resolución 629 de 2018 y no el legislador, constituye una medida    cautelar. En efecto, tales aspectos aducidos por el actor no se advierten    como elementos de su mera subjetividad, sino contenidos que pueden derivarse de    la lectura literal y sistemática de la medida administrativa.    

     

En segundo    lugar, el legislador extraordinario, respecto del numeral 22,    estableció la medida de intervención administrativa, total o parcial, ante la    infracción de normas legales, reglamentarias y técnicas. En sí misma, su    texto no señala los supuestos cuya configuración autoriza específicamente la    imposición de sanciones. Sin embargo, como lo explica el demandante y varios    intervinientes, el ejercicio de esta facultad, leída de forma sistemática, a    partir del régimen del subsidio familiar y la jurisprudencia contenciosa    administrativa, ha dado lugar a interpretar que se trata de una medida    sancionatoria. Sobre esta medida, el demandante alega una alta    indeterminación y ambigüedad en cuanto la conducta sancionable, que se agrava    cuando además se dispone que se trata de una medida cautelar o preventiva.    Por lo tanto, al menos preliminarmente, la lectura de la norma demandada tampoco    se trata de una mera inferencia subjetiva del actor.    

     

Por    último, en relación con el numeral 23, la disposición contempla    expresamente la posibilidad de adoptar las medidas cautelares de (i)    intervención administrativa, ya sea total o parcial, por servicios, por áreas    geográficas y de operación, (ii) multas sucesivas y la (iii)    vigilancia especial. En    efecto, los criterios que el demandante considera ausentes y que conllevan a    considerar la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares, no    pueden deducirse de la lectura literal de la norma legal. El    actor evidenció que, incluso a partir de una lectura sistemática del régimen    del subsidio familiar, persiste tal indeterminación sobre aspectos    sustantivos y procedimentales que el legislador debió definir directamente.    Esta indeterminación sobre las medidas cautelares o preventivas en la    Administración, señalaron el demandante y algunos intervinientes, no puede    ser suplida por la remisión a otros cuerpos normativos, pues cada régimen de    inspección, vigilancia y control tiene un diseño particular, condicionado por    su carácter técnico y especializado. Además, al tratarse de un procedimiento    administrativo de naturaleza cautelar o preventivo, no cuenta con una    remisión general que permita complementar sus reglas mediante normas    supletorias. Así, la Sala considera que los cargos contra este numeral parten    de un contenido que no puede calificarse como subjetivo, parcial o    descontextualizado del régimen del subsidio familiar.    

     

Cumplen    especificidad. El demandante identifica de manera concreta los artículos,    mandatos y principios constitucionales que considera vulnerados y propone    argumentos para mostrar dicha vulneración.    

     

En    primer lugar, el demandante alega la vulneración del principio de reserva de    ley, a partir de mandatos específicos asociados a los artículos    150.8, 333 y 334 de la Constitución. En efecto, estos artículos señalan que    el legislador definirá lo pertinente sobre la actividad de inspección,    vigilancia y control, y que la actividad económica a cargo de actores privados    se seguirá por los requisitos y condiciones previstos en la ley.    

     

En    segundo lugar, indica expresamente el desconocimiento del principio de    legalidad, no desde una perspectiva general o abstracta, sino en cuanto al    desconocimiento de los elementos de tipicidad, razonabilidad y    proporcionalidad, que limitan la configuración del legislador respecto de las    funciones de inspección, vigilancia y control. Esta exigencia se desprende de    lo previsto en los artículos 6°, 29, 121, 122 y 123 de la Constitución.    

     

En    tercer lugar, el demandante advierte una afectación del artículo 29    constitucional, derivada de un problema específico: la ausencia de un    procedimiento diferenciado para cada tipo de actuación administrativa, en    particular, para aquellas medidas administrativas que el legislador creó con    una doble naturaleza —cautelar y sancionatoria— sin diseñar un procedimiento    que permitiera distinguir entre una y otra, lo cual desdibuja las garantías    propias del debido proceso.    

Contrario    a lo que afirman algunos intervinientes, la Sala estima que la interpretación    que el demandante hace de estas disposiciones constitucionales no es solo    respecto de la Carta Política, sino que se refuerza con jurisprudencia de la    Corte Constitucional. En efecto, en su argumentación el actor cita diferentes    fallos, como sucede con la Sentencia C-429 de 2019, que sostuvo que esta materia    está reservada al legislador y, por lo mismo, no puede habilitarse al    Ejecutivo de forma amplia y general, sino que se requiere que, sin el    vaciamiento de competencias de aquel, se disponga de una norma legal previa,    escrita y cierta, que oriente adecuadamente la labor del Ejecutivo. Lo mismo    sucede con aquellas sentencias que señalan contenidos en materia de legalidad    y debido proceso.    

     

Además,    la Sala considera que el resto de los argumentos de los intervinientes que    proponen la inhibición —como sucede con el hecho de que la alta    indeterminación no es en sí misma inconstitucional o que de declararse su    inconstitucionalidad la superintendencia dejaría de contar con competencias    necesarias para ejercer su rol— son asuntos propios de un debate de fondo y    no un examen de procedencia del cargo. Por lo tanto, lo expresado por algunos    intervinientes en el proceso, no constituye una argumentación suficiente para    provocar la inhibición del asunto.    

     

La    Sala recuerda que el análisis de aptitud sustantiva de un cargo tiene como    finalidad, a través de los presupuestos de admisión, identificar si existen    dudas razonables sobre la constitucionalidad del asunto planteado. Luego, el    estudio de procedencia no puede transformarse ni sustituirse por una    controversia sobre aspectos que corresponden al análisis concreto de los    cargos formulados.    

     

Cumplen    pertinencia. El demandante presenta razones constitucionalmente pertinentes    para sustentar la contradicción normativa entre las disposiciones legales    demandadas y la Constitución. Esos planteamientos se formularon de forma    adecuada mediante la lectura sistemática del régimen del subsidio familiar y    la cita de la jurisprudencia en la materia.    

     

Sobre    cada medida administrativa, ya sea (i) vigilancia e intervención en el    proceso de afiliación y en el acceso a los servicios, (ii) intervención    administrativa ante infracciones administrativas, (iii) intervención    administrativa como medida cautelar, (iv) multas sucesivas como    medida cautelar y (v) vigilancia especial como medida cautelar, el    actor presentó el desarrollo normativo que sustenta los alegatos propuestos. Igualmente,    expuso las razones por las que individualmente, en su conjunto y de forma    consecuencial, desde su perspectiva, los numerales acusados son    inconstitucionales por desconocer los principios de reserva de ley y    legalidad, así como el derecho al debido proceso administrativo.       

     

Si    bien en el desarrollo de esta argumentación se acude a la comparación entre    los numerales 20, 22 y 23, esta no se utiliza para establecer una    contradicción entre tres normas legales, sino para demostrar el impacto que generan    en conjunto frente a las normas constitucionales que se invocan como    violados. Particularmente, el actor destaca que su diseño legislativo, en un    lenguaje altamente indeterminado y ambiguo, ha permitido que esas medidas se    interpreten simultáneamente con un carácter cautelar y sancionatorio, lo cual    constituye el problema central de carácter constitucional que se ventila.    

     

En    último lugar, la pertinencia argumentativa de los cargos no se ve afectada    por la referencia a otros regímenes de inspección, vigilancia y control, en    tanto se trata de una alusión adicional al planteamiento principal sobre la    alta indeterminación y ambigüedad normativa en la materia acusada. Esto, con    el propósito de mostrar que otros regímenes en la materia sí contienen las    distinciones que se alegan y que tienen impacto constitucional. En    consecuencia, aunque el demandante recurre a algunos criterios legales, la    demanda expone una controversia centrada en un juicio de constitucionalidad    sobre las normas censuradas y los mandatos constitucionales invocados como    violados. Luego, los planteamientos se refieren a problemas constitucionales    y no de mera legalidad o doctrinales, de conveniencia o supuestos prácticos.     

     

Cumplen    suficiencia. En consecuencia, la    Sala encuentra que los cargos, al cumplir con los presupuestos de claridad,    certeza, especificidad y pertinencia, superan la condición argumentativa de suficiencia. En    efecto, existe un desarrollo suficiente entre el vínculo de los contenidos    normativos acusados y la supuesta infracción de los principios    constitucionales referidos en forma integral que, de manera preliminar,    generan dudas sobre la constitucionalidad de los enunciados acusados, que    deberá decidir de fondo este Tribunal, encargado de la guarda de la    supremacía y del orden constitucional.      

     

65. En  conclusión, surtido el análisis sobre la aptitud de los cargos en el presente caso,  la Sala Plena estudiará los cargos por violación del principio de reserva  de ley en relación con el principio de legalidad y debido proceso, respecto de  las normas contenidas en los numerales 20, 22 y 23, literales a), b), c) y d),  del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, por encontrarlos aptos para provocar  un pronunciamiento de fondo. En conclusión, el examen de aptitud puede  sintetizarse de la siguiente forma:    

     

Tabla 10. Síntesis del análisis de aptitud de  la demanda    

Resumen sobre el análisis del concepto de violación   

Cargos                    

Norma                    

Presupuestos cumplidos                    

Presupuestos incumplidos   

Desconocimiento del principio de reserva de ley en relación con    el principio de legalidad y el derecho al debido proceso                    

Núm. 20, 22 y 23                    

Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y    suficiencia                    

–    

     

5.             Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión    

     

66.  Problema jurídico. La Sala Plena considera que el presente  asunto plantea un problema jurídico complejo, con una cuestión central relativa  a la reserva de ley. A partir de este eje principal, se desprenden dos aristas  adicionales que deben ser valoradas: la legalidad y el debido proceso. Es decir,  de los antecedentes y de los cargos presentados, se desprende una causa común que  apunta a una posible vulneración del principio de reserva de ley, la cual,  según se acusa, podría implicar afectaciones consecuenciales al principio de  legalidad y al derecho al debido proceso.    

     

67. En atención a la estructura de los cargos y de los planteamientos  del debate constitucional, la Sala Plena estima necesario formular el problema  jurídico de manera conjunta, reconociendo así la conexión que existe entre los  tres aspectos, pero sin dejar de lado el análisis diferenciado de cada uno de  los cargos planteados por el actor. En consecuencia, para este asunto, la Corte  Constitucional procederá a resolver el siguiente problema jurídico que  orientará el examen de fondo:    

     

¿Los numerales 20, 22 y 23 —literales a),  b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 vulneran (i) el  principio de reserva de ley —en materia de inspección, vigilancia y control sobre  la actividad de los entes vigilados— y, como efecto consecuencial, (ii) el  principio de legalidad y (iii) el derecho al debido proceso —adopción  de formas propias para cada tipo de actuación—, como consecuencia de una alta  indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo  del Superintendente del Subsidio Familiar, las cuales no se distinguen de  manera sustantiva ni procedimental entre sí?    

     

68. Este problema jurídico considerado por la Sala Plena genera tres  impactos constitucionales correlacionados para el actor que deben ser  analizados consecuencialmente:    

     

69. En primer lugar, el desconocimiento del principio de reserva de  ley, pues los aspectos que se alegan respecto de los numerales 20, 22 y 23  —como la determinación clara de la conducta sancionable y los criterios de  procedencia de una medida cautelar— corresponden a materias que, por su  naturaleza, están reservadas a la ley y, por lo tanto, no pueden suplirse de  forma general por medio de la potestad reglamentaria.    

     

70. En  segundo lugar y como efecto de lo anterior, el desconocimiento del principio de  legalidad, en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad. De  una parte, el numeral 20 contiene una medida de intervención y vigilancia formulada  de forma amplia e indeterminada, al punto de que su naturaleza no resulta  verificable. De otra, al permitirse en el numeral 22 la adopción de una medida  de intervención administrativa total o parcial, sin definirse con claridad su  carácter, la conducta sancionable ni los criterios de graduación de aquella. Además,  en relación con el numeral 23, al diseñarse las medidas cautelares de  intervención administrativa, multas sucesivas y vigilancia especial, mediante fórmulas  excesivamente abiertas e indeterminadas, que presuntamente desconocen su carácter  provisional y temporal, sin distinguirse de medidas equivalentes de orden  sancionatorio.    

     

71. En tercer lugar, la afectación al debido proceso, considerando que  la alta indeterminación en los numerales 20, 22 y 23 compromete también el  debido proceso, especialmente en relación con aquellas medidas de naturaleza cautelar,  ya que no se respetan las garantías procedimentales mínimas.    

     

72. Metodología de la decisión. Para resolver el  problema jurídico expuesto, como parte dogmática, la Sala Plena procederá a (i)  realizar una caracterización general del principio de reserva de ley y su relación  con el de legalidad en lo que se refiere a las funciones de inspección,  vigilancia y control, en particular, a cargo de la Superintendencia del  Subsidio Familiar —cap. 6—; (ii) identificar los elementos o las  características propias de las medidas cautelares desde un ámbito general y en  el escenario específico de la inspección, vigilancia y control a cargo del  Estado —cap. 7—; (iii) referir la libertad de configuración del  legislador en lo que se refiere a la inspección, vigilancia y control y los  límites constitucionales que ha dispuesto esta Corporación —cap. 8—. Para el  caso concreto, (iv) contextualizará el desarrollo normativo del régimen  de inspección, vigilancia y control adelantado por la Superintendencia del  Subsidio Familiar —cap. 9.1—y (v) se  procederá a resolver el problema jurídico — cap. 9.2.—.    

     

6.             Caracterización esencial del principio de reserva  de ley y su relación con el principio de legalidad en materia de inspección,  vigilancia y control. El caso de la Superintendencia del Subsidio Familiar    

     

73. Nociones de reserva de ley y legalidad. Desde  una noción amplia o expansiva, el principio de legalidad es uno  de los pilares del Estado de Derecho y conlleva que toda actuación del Estado  y, con ello de sus servidores públicos, deberá estar fundada en una norma  jurídica previa, escrita y cierta. Por eso, además del artículo 29  superior, su existencia se deriva de, entre otras, las disposiciones contenidas  en los artículos 121, 122, 123 y 230 de la Constitución Política, que señalan  que ninguna autoridad o servidor público podrá ejercer funciones por fuera de  la Constitución y la ley[81].  Además, el principio de legalidad tiene como finalidad actuar como  una norma objetiva que: (i) limita el poder del Estado y la  arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones de la Administración[82]; (ii) asegura la igualdad de  todas las personas ante el poder público y la salvaguarda de la seguridad  jurídica[83]  y (iii) otorga certidumbre jurídica sobre la conducta objeto de  reproche y su consecuencia jurídica[84].    

74. Por tal razón, la Corte Constitucional ha sostenido que el  principio de legalidad implica que el Congreso “(…) y de manera más  amplia, los órganos de representación democrática detentan la cláusula general  de competencia legislativa, que les permite expedir normas jurídicas de  naturaleza vinculante”[85].    

     

75. Esto significa que, en la actualidad, no necesariamente toda la normatividad  debe ser producida por el Congreso de la República. Por ilustrar, en la  Sentencia C-654 de 2015, la Corte ha indicado que puede ser válida la  producción normativa en aquellos casos derivados “del ejercicio de la potestad  reglamentaria, las precisas facultades extraordinarias que se otorgan al  Gobierno o, de una manera más general, de las autoridades a las que la  Constitución y la ley han investido de facultades regulatorias”[86]. Por lo tanto, el principio de  legalidad permite que, en aquellas materias únicamente amparadas por la  cláusula general de competencia legislativa, exista un margen amplio, flexible  o extendido respecto de la actuación reglamentaria. En estos casos, el  reglamento puede desarrollar o concretar aspectos o temas centrales que  solamente fueron referidos previamente en la ley.    

     

76. Por su parte, desde una concepción o noción más restrictiva, el principio  de reserva de ley hace referencia específica a la institución o figura  jurídica que, por disposición expresa de la Constitución, exige que un  determinado asunto corresponda a la regulación de una ley proferida por el Congreso  de la República o de una norma con fuerza material de ley[87]. En otras palabras, la reserva de  ley exige que ciertas materias se regulen mediante la expedición de leyes o  normas con fuerza material de ley y no a través de regulación de menor  jerarquía, como los decretos de carácter reglamentario u otros decretos de  contenido administrativo[88].  En consecuencia, cuando existe un asunto reservado al legislador, el ámbito de  regulación reglamentaria se contrae, puesto que este no puede desarrollar ni  concretar aspectos esenciales o necesarios de la materia reservada a la ley[89].    

     

77. Como toda institución jurídica, la Corte Constitucional ha  señalado que el principio de reserva de ley no es absoluto ni puede entenderse  aplicable de manera homogénea o idéntica para todas las materias sujetas a  regulación. Esta Corporación ha sostenido que el alcance de la competencia  normativa del legislador, así como el grado de detalle exigido en su  regulación, depende de varios factores, tales como: (i) la naturaleza  misma de la materia a regular; (ii) si se trata de una reserva legal  ordinaria, esto es, de aquellos casos en que la Constitución exige expresamente  que ciertas materias sean reguladas directamente por el legislador; o (iii)  si se trata de una reserva legal de carácter estatutario u orgánico, en cuyo caso  la Carta no solo atribuye competencia exclusiva al Congreso, sino que impone  además un procedimiento legislativo calificado y específico para la adopción de  la norma correspondiente[90].    

     

78. En consecuencia, tratándose de materias sujetas a reserva de ley,  el cumplimiento del principio de legalidad no se satisface con una simple  mención o referencia a una fuente jurídica. En estos casos se requiere que la  norma a cargo del legislador sea ordinario o extraordinario, responda a las  exigencias propias del constituyente para asegurar un marco normativo objetivo,  claro y suficiente. Por lo tanto, en materias reservadas al legislador, el  análisis del principio de legalidad se hace más exigente en sus contenidos,  como sería aquellos asociados a los elementos de tipicidad, razonabilidad y  proporcionalidad del diseño legislativo[91].    

     

79. A  continuación, se explicará cómo en este caso la inspección, vigilancia y  control ha sido un asunto cuya regulación se ha reservado a la ley y, por lo  tanto, el cumplimiento del principio de legalidad se hace más exigente.    

     

80. Existe  reserva de ley en materia de inspección, vigilancia y control. En esta  materia específica, el debate sobre la reserva de ley se centra en el ejercicio  de la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la  Superintendencia del Subsidio Familiar respecto de sus entidades vigiladas,  como sucede con las Cajas de Compensación Familiar, particularmente cuando  dicha función se manifiesta a través de medidas cautelares y sancionatorias, de  las cuales se alega no han sido claramente definidas ni diferenciadas entre sí.    

     

81. La  Constitución de 1991 no contiene un artículo específico que resuelva este punto.  Sin embargo, esta Corporación ha establecido que “los alcances específicos de  las funciones de inspección y vigilancia deberán ser precisados por el  legislador (…), pues se trata de una materia sujeta a reserva de ley”[92]. Esta reserva de ley no exige una regulación  altamente detallada, exhaustiva o pormenorizada, puesto que podría vaciarse el  ámbito de competencia del Presidente de la República, a quien le corresponde ejercer  igualmente aquellas funciones por disposición constitucional. La Corte ha sido  insistente en que el equilibrio entre el principio de reserva de ley y la  potestad reglamentaria está en que el legislador fije las pautas generales o  el núcleo esencial que oriente adecuadamente el ejercicio de las funciones  en cabeza del Gobierno Nacional.    

     

82. En primer lugar, la Corte Constitucional ha llegado a esta  conclusión porque la Constitución Política de 1991 no reserva para el  reglamento una facultad de regulación directa a efectos de ejercer la  inspección, vigilancia y control, sino que la función del Presidente de la  República está delimitada, sujeta o subordinada a la ley. En otras palabras, la  Constitución establece un esquema en el que concurren el Congreso de la  República y el Ejecutivo, pero esté último en condición subordinada a las  pautas generales del legislador.    

     

83. La  Corte Constitucional ha insistido en que esa atribución regulatoria legal se  trata de la determinación de parámetros normativos esenciales[93],  básicos[94]  o mínimos[95]  que deben seguir los órganos del poder público para el ejercicio de sus  funciones de inspección, control y vigilancia, sin que obligatoriamente sea una  normativa minuciosa, al punto que desconozca la realidad de la administración  pública o que genere un vaciamiento de las competencias constitucionales del Presidente  de la República[96].  Igualmente, la jurisprudencia ha reconocido el amplio  margen de configuración del legislador para desarrollar tal marco de  referencia normativo respecto de las competencias constitucionales[97], lo que se extiende incluso a la  determinación de la entidad de la Rama Ejecutiva que debe  desempeñar las funciones de inspección, vigilancia y control[98].    

     

84. En  segundo lugar, esta Corte ha reiterado que el Presidente de la República ejerce  sus funciones constitucionales de inspección, vigilancia y control sujetándose  a los parámetros previstos o definidos en la ley. En consecuencia, en ejercicio  de la potestad reglamentaria (artículo 189.11, 16, 21, 22, 24 y 26[99])  puede desarrollar los contenidos legales de tal función, respecto de lo cual la  “materialidad legislativa prefijada por la ley debe ser respetada en el  desarrollo de su reglamentación”[100]  o, lo que es lo mismo, la potestad reglamentaria debe ejercerse de forma  subsidiaria a la ley[101],  razón por la cual no puede modificar, ampliar o restringir el contenido de aquella[102].    

     

85. En tercer lugar, la Corte Constitucional la precisado el papel de las  superintendencias. Aun cuando estas hacen parte de la Rama Ejecutiva y ejercen  funciones en virtud de esquemas de desconcentración o delegación (en función de  si tienen o no personería jurídica), no cuentan con autonomía normativa (arts. 209[103] y 211[104]). Su capacidad de actuación está  supeditada al marco legal y reglamentario previamente definido, lo que les  impide emitir normas sustantivas de manera autónoma. Con todo, esta Corporación  ha reconocido que (i) tienen un margen de discrecionalidad en relación  con su ejercicio y (ii) en lo que se refiere a la aplicación de criterios  técnicos en relación con su naturaleza jurídica, sus funciones, su estructura  administrativa y los asuntos sobre los que recae la inspección, vigilancia y  control.    

     

86. En cuarto lugar, la Corte Constitucional también ha concluido que  se trata de un asunto reservado al legislador, puesto que el ejercicio de la  función de inspección, vigilancia y control se ha vinculado con la potestad  correctiva o sancionatoria de la Administración, la cual, por su naturaleza,  está sujeta a la reserva de ley. Este Tribunal ha reiterado en diversas  sentencias —entre otras, en los fallos C-690 de 2003 y C-487 de 2023— que el  derecho administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, está  sometido al principio de legalidad, el cual implica, a su vez, una reserva de  ley, considerando los efectos restrictivos que las sanciones tienen sobre los  derechos. Con todo, en estos casos, igualmente, dicha potestad adquiere  “matices de flexibilidad y menos rigurosidad para el caso del derecho  administrativo sancionador”, que inciden en la exigencia regulatoria al  legislador, asunto que se explicará más adelante.    

     

87. En quinto  lugar, esta Corporación también ha establecido que existe una reserva de ley en  materia de intervención del Estado frente a actividades económicas, incluida la  prestación de servicios que hacen parte del sistema de seguridad social, asociadas  a su vez a las labores de inspección, vigilancia y control sobre privados[105]. Como regla general, la Corte ha  dispuesto que “la condición general de la intervención del Estado en la Economía,  al tenor de lo dispuesto en el artículo 334 en consonancia con el numeral 21  del artículo 150 de la Constitución, la misma debe hacerse por mandato de la  ley, la cual debe precisar los fines y los alcances de la intervención y cuáles  son las restricciones que se establecen a la libertad económica”. Igualmente,  según el artículo 333 de la Constitución, la intervención se realiza por  mandato de la ley. Sin embargo, en estos casos tampoco se trata de agotar  legislativamente todos los supuestos en los que sea necesaria la actuación del  Estado, ni predeterminar hasta el detalle el sentido de la misma, sino precisar  “el núcleo esencial de la regulación”[106].    

     

88. Lo  anterior quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de  regulación que en materia de inspección, vigilancia y control tiene el  Presidente de la República, el reglamento no puede ser la fuente autónoma de  las obligaciones o restricciones que se impongan a los sujetos vigilados[107].    

     

89. Existe reserva de ley en el ejercicio de las  funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia  del Subsidio Familiar. Estos tres aspectos (inspección,  vigilancia y control, alcance sancionatorio y actividad económica) se han  asociado con las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, razón  por la cual esta Corporación ha dispuesto expresamente que su regulación es un  asunto reservado al legislador.    

     

90. En la Sentencia C-429 de 2019, en la que se juzgaron algunas  disposiciones del régimen de la Superintendencia del Subsidio Familiar, entre  ellas el Decreto Ley 2150 de 1992, la Corte Constitucional consideró que, “de  conformidad con el artículo 150 superior, numeral 8°, los alcances específicos  de las funciones de inspección y vigilancia deberán ser precisados por el  Legislador, como lo ha señalado esta Corporación en varias decisiones, pues se  trata de una materia sujeta a reserva de ley”.    

     

91. En  ese fallo se hizo referencia a la importancia de la regulación a cargo del  legislador, sea ordinario o extraordinario, dado que “las funciones de  inspección, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulación y  al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos  especiales diseñados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado  de la actividad económica, las orientaciones generales de la política estatal y  para verificar, en el área respecto de la cual operan, la materialización de  los imperativos derivados del interés colectivo”.    

     

92. Igualmente,  la Corte expuso que “el Congreso de la República es titular de un amplio  margen de configuración legislativa para  desarrollar el contenido normativo de las competencias constitucionales de  inspección, vigilancia y control que debe ejercer la Rama Ejecutiva del Poder  Público”. Así, analizando la competencia del legislador y el margen de potestad  reglamentaria, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas en lo que se  refiere al ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control  aplicables a la Superintendencia del Subsidio Familiar:    

     

“(i)  Se trata de funciones de naturaleza administrativa.    

(ii) Estas  facultades forman parte de los instrumentos establecidos por la Carta para la intervención  del Estado en la economía y, además, son competencias derivadas del ejercicio  de la función administrativa.    

(iii) El  fundamento de estas funciones no se encuentra previsto exclusivamente en el  artículo 189 de la Constitución. En tal sentido, la  facultad legislativa en relación con la regulación de las competencias de  control, inspección y vigilancia del Ejecutivo se fundamenta en el artículo 334  superior, en el cual se dispone la dirección de la economía en cabeza del  Estado y su intervención en la misma “por mandato de la ley”.    

(iv) Estas  atribuciones implican una concurrencia de competencias entre el Legislador y el  Ejecutivo. En este sentido, la regulación legal debe fijar  las reglas, instrumentos y condicionamientos apropiados para el efecto,  mientras que el Gobierno desarrolla tales pautas.    

(vi) Aunque  estas funciones han sido asignadas al Presidente de la República, pueden ser  delegadas en otros entes estatales definidos por la ley, como las  superintendencias, (…).    

(vii) Las  superintendencias y entidades administrativas a quienes se les delegan dichas  atribuciones tienen un margen de discrecionalidad en relación con su ejercicio.  En este sentido, si bien la ley define las pautas generales para el desempeño  de estas funciones, el Ejecutivo conserva un ámbito de apreciación para la  aplicación de las normas pertinentes.    

(viii)  No resulta constitucionalmente posible establecer un juicio de  igualdad entre las funciones asignadas a dos superintendencias, por cuanto  estas entidades responden a criterios distintos en relación con su naturaleza  jurídica, sus funciones, su estructura administrativa y los asuntos sobre los  que recae el control, circunstancias que impiden predicar la identidad como  presupuesto necesario para aplicar el criterio relacional propio del citado  juicio.    

(ix) Tales  competencias son indelegables en particulares”.    

     

93. La configuración de conceptos jurídicos indeterminados o fórmulas  amplias. El escenario de inconstitucionalidad por una indeterminación  insuperable. La jurisprudencia  constitucional ha considerado que, aun cuando la Constitución establece que las  funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado  en distintos ámbitos es un asunto que está sometido a la reserva de ley y  afecta la legalidad, el legislador puede establecer conceptos  jurídicos indeterminados o fórmulas amplias, que habiliten el  ejercicio de las competencias propias del Estado regulador. En todo caso, esta  posibilidad está supeditada a que la normativa correspondiente ofrezca razonables  criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza  sus competencias de forma arbitraria[108], lo que sucede cuando la indeterminación  jurídica es insuperable.    

     

94. Si bien el concepto de indeterminación insuperable no es un  vocablo recurrente en materia de inspección, vigilancia y control, sino más  propio del ejercicio del ius puniendi o de la potestad sancionatoria, lo  cierto es que la Corte Constitucional lo ha utilizado en varias ocasiones respecto  de asuntos que comprometen el principio de legalidad y, con ello, de reserva de  ley. Por esta razón, a continuación, la Sala explicará brevemente la diferencia  entre concepto jurídico indeterminado, su relación con la ambigüedad normativa  y el carácter insuperable de indeterminación, dado que se trata de criterios relevantes  para esta decisión.    

Tabla 11. Reiteración de jurisprudencia    

Criterios    jurídicos indeterminados e indeterminación insuperable[109]   

Noción. Un    concepto jurídico indeterminado hace referencia a aquellos preceptos que no    señalan con precisión los límites de su supuesto de hecho, sino que contienen    una descripción incompleta o abierta. En otras palabras, “dichos conceptos    son aquellos en los que el sentido para la aplicación de la norma, no se    encuentra determinado con exactitud en la ley”[110]. Estos conceptos no están    prohibidos en el orden jurídico, sino que son aceptables pues prevén    flexibilidad y adaptabilidad al derecho legislado. En todo caso, la facultad    del legislador para acudir a este tipo de conceptos no puede conllevar una    restricción injustificada de derechos y libertades de la ciudadanía[111].       

     

Tipologías. Dentro    del sistema jurídico existen diferentes expresiones normativas    indeterminadas. Algunas de aquellas están asociadas a los conceptos de    ambigüedad, vaguedad y textura abierta. (i) Las normas ambiguas    “pueden tener distintos significados según los diferentes contextos en que    vayan insertadas, o bien que en una misma palabra puede tener distintos    matices de significado en función de esos contextos diversos”[112]. (ii) Las normas vagas    son aquellas en que su modo de empleo “hace que sea incierta o dudosa la    inclusión de un hecho o de un objeto concreto dentro del campo de acción de    ella” y (iii) las normas de textura abierta constituyen toda    expresión que, aunque no sea ambigua ni vaga, puede perder sus atributos de    precisión, enfrentándose a casos en el que su uso puede presentar “perplejidades o    desconciertos legítimos” [113].     

     

Reglas    para valorar casos concretos sobre criterios jurídicos indeterminados. En    relación con la posibilidad de constatar la presencia de conceptos jurídicos    indeterminados en el ordenamiento jurídico, la Corte ha afirmado que es de    vital importancia evaluar, en cada caso concreto, los siguientes patrones: (i)    la indeterminación no puede ser examinada de manera general, sino dentro del    contexto en el que se emplea el respectivo concepto. (ii) El criterio para establecer la admisibilidad de un    concepto indeterminado en un contexto particular, es su incidencia e impacto    en los principios y derechos constitucionales, razón por la cual, cuando de    su utilización se sigue una restricción injustificada de los mismos, se    afecta su validez. (iii) De otro lado, resulta viable su    utilización cuando la indeterminación del concepto puede ser superada y    disuelta, de modo que, a partir de los elementos de juicio que ofrece el    propio ordenamiento jurídico se puede identificar y precisar el contenido,    sentido y alcance del respectivo precepto, sin afectar el ámbito de    competencia propio del legislador. En estos eventos, no se afecta la reserva de    ley, el principio de legalidad ni el debido proceso.    

     

Concepto    jurídico indeterminado insuperable. Por el contrario, una    indeterminación inicial no se entiende superada si (i) como resultado    de la interpretación razonable no se asegura un grado admisible de    previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) no se garantiza el    derecho de defensa, pues una eventual imputación o acusación por violar la    norma es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto    no es tan claro, ya que es imposible definir cuál es el comportamiento que    pretende prevenirse o estimularse. Igualmente, sucede cuando (iv)    una norma es ambigua y ni aun con apoyo en argumentos jurídicos    razonables, es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad    el comportamiento previsto en la ley o diseñado por el legislador.    

     

95. Conclusión. El anterior balance jurisprudencial  permite concluir que la producción normativa en cuanto la regulación de las  funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la potestad  sancionatoria y el ejercicio de la actividad económica, debe entenderse como  una actuación concatenada, en la que intervienen distintas ramas del poder público.  Sin embargo, el legislador ocupa un lugar relevante e insustituible, pues le  corresponde definir aquellos elementos esenciales que garantizan el  cumplimiento de los fines constitucionales de cada intervención[114], lo cuales se catalogan como asuntos  reservados a la legislación, puesto que, “aunque complementaria, la tarea de  reglamentar se subordina a la obra del legislador”[115].    

     

96. Dado que para valorar cuál es realmente ese núcleo esencial o cuáles  las pautas generales que le corresponde disponer al legislador resulta  fundamental identificar el objeto específico de la reserva. Por lo tanto, a  continuación, se abordará el análisis sobre la naturaleza y alcance de las  medidas cautelares o preventivas y los límites constitucionales que esta  Corporación ha previsto en la materia.    

     

7.             Los rasgos o características esenciales de las medidas  cautelares desde un ámbito general y en materia de inspección, vigilancia y  control[116]    

     

97. Ámbito general de las medidas cautelares. En los  casos que la Corte Constitucional ha estudiado las medidas cautelares ha  partido de concebirlas como una actuación provisional adoptada por una  autoridad judicial o administrativa con el fin de asegurar la efectividad de un  derecho o el resultado definitivo de una decisión. Ello, puesto que una medida  cautelar no se restringe a garantizar el cumplimiento de una obligación  legalmente constituida, sino que también puede extenderse a aquellas  situaciones en las que no existe certeza jurídica sobre el cumplimiento del  derecho. Es decir, una medida de tal carácter puede ser decretada incluso  cuando la situación jurídica no está plenamente demostrada. Por tal razón, la  Corte Constitucional ha señalado que las medidas cautelares han tenido por  finalidad: (i) garantizar el ejercicio efectivo de un derecho legalmente   reconocido, (ii) impedir que se modifique una situación de hecho o  derecho y (iii) asegurar los resultados de una decisión judicial o  administrativa futura, mientras se adelanta y concluye la actuación respectiva[117].    

     

98. Esta Corporación ha establecido que, por el tipo de actuación que  representan y por el impacto en el ejercicio de los derechos, las medidas  cautelares presentan ciertos rasgos distintivos: (i) su temporalidad,  es decir, son medidas de carácter provisional, concebidas para subsistir  mientras se mantengan las condiciones que justificaron su adopción. Así, pueden  ser modificadas o levantadas si dichas condiciones cambian o así lo solicitan  las partes; (ii) un carácter protector, pues pueden ser adoptadas  aun cuando no exista certeza plena sobre el derecho cuyo cumplimiento se busca  garantizar. No dependen de la existencia de un derecho plenamente probado, sino  de una apreciación inicial que justifique su necesidad para evitar un perjuicio  mayor. Y (iii) su naturaleza no sancionatoria, en tanto no constituyen  ni tienen la pretensión de una sanción, ya que, aun cuando pueden afectar los  intereses de las personas contra quienes se dirigen, su finalidad no es  castigar sino garantizar la protección de un derecho actual o eventual. Como lo  ha indicado esta Corte desde la Sentencia C-523 de 2009, estas medidas “no  tienen la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho”[118].    

     

99. Desde este mismo ámbito general, la jurisprudencia constitucional ha  indicado que en el ordenamiento jurídico colombiano tienen cabida diferentes tipologías  de medidas cautelares, atendiendo su carácter, finalidad o el procedimiento  para su adopción. Se trata de: (i) medidas cautelares autónomas,  que constituyen un proceso independiente, instaurado con el fin de proteger  provisionalmente una situación jurídica, sin necesidad de estar ligadas a un  proceso principal; (ii) medidas cautelares accesorias, que son  las más comunes, cuya procedencia y vigencia dependen de la existencia de un  proceso principal en el que se pretende garantizar la eficacia de una eventual  decisión de fondo; (iii) medidas cautelares atípicas o innominadas,  que pueden ser adoptadas exclusivamente por los jueces en ciertos tipos de  procedimientos con el propósito de proteger derechos en litigio, prevenir daños  y asegurar la efectividad de las pretensiones. Adicionalmente, esta Corte ha  previsto que, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siguiendo  las reglas de la Ley 1437 de 2011, existen (iv) medidas cautelares preventivas,  conservativas, anticipativas y de suspensión, frente a las que los jueces  deben seguir un procedimiento para su adopción. Y (v) medidas cautelares de  urgencia que deberán adoptarse previa constitución de una caución cuando  haya lugar a ellas[119].    

     

100. Ámbito específico de las medidas cautelares en materia de  inspección, vigilancia y control. En este ámbito, la Corte  Constitucional ha partido de la idea de que “es imperativo que el legislador  diseñe previamente los parámetros mediante los cuales la autoridad, (…) pueda  acudir a ella, pues, aunque no existe una exigencia constitucional para que en  todas las actuaciones se contemple la posibilidad de decretar medidas  cautelares, es necesario que su definición por parte del Congreso atienda los  criterios de razonabilidad y proporcionalidad” que garanticen el principio de  legalidad[120].    

     

101. En otras palabras, la definición de las medidas cautelares en el campo  administrativo, particularmente en cuanto al ejercicio de las funciones de  inspección, vigilancia y control, no implica una exigencia directa de la  Constitución, sino que corresponde al ámbito del margen de configuración normativa  del legislador, que debe ajustarse a los principios de razonabilidad y  proporcionalidad, en tanto aquellas corresponden a actuaciones provisionales y  no definitivas de la Administración. Por ello, sus elementos esenciales deben  estar claramente previstos en la ley. En las sentencias C-145 de 2009, C-835 de  2013 y C-144 de 2015, la Corte ha dispuesto criterios relevantes sobre el  particular.    

     

102. Sentencia C-145 de 2009. En  este caso, la Corte Constitucional valoró de forma integral el Decreto 4334 de  2008, por medio del cual se dispuso el procedimiento de intervención  administrativa a cargo de la Superintendencia de Sociedades. A través de ese  procedimiento, la Superintendencia de Sociedades asumió la potestad de intervenir  administrativamente en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas  naturales o jurídicas que desarrollan o participan en actividades financieras  sin la debida autorización estatal.    

     

103. En esa decisión se declaró la exequibilidad de una parte del  procedimiento y la inexequibilidad de aquellos apartados que resultaban  indeterminados. Sobre lo primero, esta Corporación encontró que, en términos  generales, el legislador delimitó adecuadamente la medida cautelar de intervención  administrativa y, por lo mismo, se demostró su necesidad, idoneidad y  conducencia. El fallo expuso que la norma, además de que definía a la medida  cautelar bajo una naturaleza preventiva y sus finalidades concretas, previó las  causales de intervención, sus destinatarios, sus consecuencias y el  procedimiento que debía seguirse. Sobre los conceptos indeterminados, la Corte  consideró que las fórmulas abiertas como “cualquier tipo de medida”, desconocían  los principios superiores de legalidad y proporcionalidad, dado que no era  posible determinar su contenido en el marco propio previsto por el legislador.    

     

     

105. El actor alegaba que la norma jurídica transgredía el debido  proceso y los principios de legalidad y razonabilidad, dada la indeterminación  de tal potestad. En ese momento se reiteraron varias de las consideraciones contenidas  en la Sentencia C-145 de 2009, en el sentido de sostener que el legislador debe  delinear los parámetros esenciales de las medidas cautelares, incluso respecto  de aquella denominadas como novedosas, para efectos de realizar un adecuado  análisis de las medidas cautelares aplicables por la Administración y en el  ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. En ese momento,  la Corte Constitucional concluyó que la indeterminación jurídica era latente,  dado que impidió incluso “efectuar un adecuado análisis de proporcionalidad de  la medida, para efectos de determinar si atiende o no principios y valores  constitucionales, al punto que no permite establecer un aspecto tan relevante  como si resulta idónea o no para cumplir los fines constitucionales propuestos  por el legislador”.    

     

106. Sentencia C-144 de 2015. Por último, en  este fallo la Corte Constitucional encontró que el legislador dispuso parámetros  adecuados y suficientes, en tanto las medidas cautelares demandadas se  diseñaron con un papel claramente determinado. En esa oportunidad, la  Corporación declaró exequibles dos normas de la Ley 1493 de 2011, que facultan  a la Dirección Nacional de Derechos de Autor a suspender a los miembros de las sociedades  de gestión colectiva, así como la personería jurídica de estas entidades.    

     

107.   De  un lado, se expuso en la decisión que el legislador creó estas medidas  cautelares para que el Estado contará con un conjunto de herramientas jurídicas  que le permitieran valorar su impacto, a partir de niveles de gravedad o  intensidad de la conducta, de manera que estas no se apliquen de forma aislada,  sino que cada medida cautelar diseñada sea escogida a partir de la gravedad del  asunto y de la urgencia de la intervención requerida. De otro lado, estas mismas  medidas cautelares se diseñaron a partir de la obligación o carga de motivación  prevista por el propio legislador, para erradicar cualquier forma de  arbitrariedad, lo que implica un proceso igualmente establecido por el  legislador, que esté sujeto a controles judiciales también previstos por aquel.  Por lo tanto, el legislador cumplió en ese evento con los presupuestos de  razonabilidad y proporcionalidad para admitir una medida cautelar en el ejercicio  de las funciones de inspección, control y vigilancia a cargo de la autoridad  administrativa.    

     

108.  Conclusión.  En  orden de lo expuesto, puede concluirse que la Corte Constitucional ha  reconocido que resulta constitucionalmente admisible  que no solo las autoridades judiciales, sino también las administrativas, en  ejercicio de las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control,  puedan adoptar medidas cautelares para garantizar el cumplimiento de sus  objetivos y finalidades[121].  Sin embargo, aquello está supeditado necesariamente, según el principio de  legalidad, a la necesidad de que el legislador prevea un marco mínimo legal que  habilite y regule de forma clara las medidas de intervención administrativa.  Con ello, se evita o impide una latente o alta indeterminación de aquellas  medidas administrativas.    

     

Tabla 12. Pautas básicas de las medidas  cautelares en materia de inspección, vigilancia y control    

Medidas    cautelares en materia de inspección, vigilancia y control   

Eventos    en los que se cumple el principio de legalidad. En    materia de inspección, vigilancia y control y en lo que se refiere al    ejercicio de las medidas cautelares, se exige que el legislador disponga un marco    básico que permita, al menos, justificar, en abstracto, que la norma    tiene los elementos esenciales que permiten controlar su razonabilidad y    proporcionalidad. Cuando esto se acredita, la Corte Constitucional ha    considerado que no se vulnera el principio de legalidad, porque se cumplen    las condiciones esenciales que permiten validar constitucionalmente la    adopción de la medida cautelar[122]. No se trata de una    regulación en detalle o minuciosa, sino que debe definirse sus pautas más    básicas de tal medida cautelar.    

     

Eventos    en los que no se cumple el principio de legalidad. La    Corte ha indicado que una alta o latente indeterminación de la medida,    al punto de no lograr valorar que la ley incorpora los elementos que permiten    realizar un control de razonabilidad o proporcionalidad, afecta el principio    de legalidad[123]. Por    ello, el legislador está sometido a ciertos límites establecidos en la    propia Carta Política que restringen su amplio margen de configuración    legislativa al respecto[124].    

(i)                     En su diseño, el legislador debe “obrar cuidadosamente”,    dado que una medida cautelar tiene una naturaleza provisional y, en    consecuencia, puede restringir derechos de personas que aún no han sido    declaradas responsables en una actuación judicial, menos aún en una    administrativa[125].    

(ii)                   La libertad de configuración legislativa no es “omnímoda o    discrecional y sin controles”[126],    dado que debe estar sometida a los principios y valores constitucionales[127] y tampoco puede anular ni    obstaculizar de manera absoluta el ejercicio de derechos y libertades    fundamentales[128].    

     

8.             Nociones generales del derecho al debido proceso administrativo. La  relación de las medidas cautelares con otros procedimientos administrativos de  inspección, vigilancia y control, incluida la potestad sancionatoria[129]    

     

109. Nociones generales del derecho al debido proceso administrativo. El debido proceso es un derecho de rango constitucional dispuesto  en el artículo 29 superior y que contiene un conjunto amplio y extenso  de garantías jurídicas que aseguran que una actuación judicial o administrativa  resulte justa y adecuada[130].  Su finalidad esencial es preservar la protección de los derechos  que se encuentran correlacionados con la garantía de un procedimiento[131].    

     

110. Una de aquellas prerrogativas es la  observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Este concepto  significa que cada procedimiento, por simple que parezca, debe desarrollarse  conforme a unas reglas de juego que aseguran su validez y eficacia en el  sistema jurídico. Luego, desde el punto de vista normativo, cada proceso,  incluidos los trámites administrativos, contienen una estructura y  características propias orientadas a resolver el conflicto concreto, que  deben ser respetadas y seguidas por el operador jurídico.    

     

111. En el caso de las medidas cautelares, aunque todas deben respetar  el debido proceso, no siempre comparten las mismas garantías procesales en su  desarrollo, dado que esto depende del tipo de medida cautelar y de su  finalidad. Así, no es lo mismo una medida cautelar subordinada a un  procedimiento y frente a una contraparte que puede exigir el traslado previo a  su imposición, que una medida cautelar de urgencia. Tampoco es lo mismo el alcance  del debido proceso aplicado a una medida cautelar en el marco de una actuación  jurisdiccional que una respecto de decisiones de la Administración[132].    

     

112. Desde una perspectiva general, en el marco de procedimientos  administrativos que conllevan la adopción de una decisión definitiva, la Corte  Constitucional ha establecido que del derecho al debido proceso se derivan  una serie de garantías constitucionales para las personas que deben ser  respetadas por la Administración. En concreto se trata de: “1)  a acceder y ser oído durante toda la actuación; 2) a que se practique en debida  forma la notificación de las decisiones; 3) a que el procedimiento se tramite  sin dilaciones injustificadas; 4) a que se permita a la persona actuar en todas  las etapas del procedimiento, desde el inicio del mismo hasta su culminación; 5)  a que la actuación la adelante la autoridad competente, con el respeto pleno de  las formas previstas en el ordenamiento jurídico; 6) a gozar de la presunción  de inocencia; 7) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; 8) a  solicitar, aportar y controvertir pruebas; y 9) a impugnar las decisiones y  promover la nulidad cuando ello corresponda”[133].  Además, en lo no regulado se ha dispuesto que debe seguirse el procedimiento  administrativo general y común previsto en el artículo 37 y siguientes de la  Ley 1437 de 2011.    

     

113. En  el caso puntual de las medidas cautelares adoptadas por la Administración y frente  al ejercicio de la inspección, vigilancia y control, el debido proceso se ha  asociado con que la medida cautelar esté plenamente  justificada mediante el procedimiento diseñado o previsto por el legislador  para su aplicación. Lo anterior, dado que no resulta constitucionalmente  posible homologar el ejercicio de estas funciones entre diferentes autoridades  ni establecer un juicio de igualdad entre las funciones asignadas a  dos superintendencias, lo que impacta las diferencias en los procedimientos  aplicables respecto de cada entidad. Además, la Ley 1437 de 2011 no establece  pautas específicas para la adopción y trámite de medidas cautelares o  preventivas de la Administración que puedan, en lo no regulado en la norma  especial, replicarse en materia de inspección, vigilancia y control frente a una  agencia estatal.    

     

114. La clarificación de este tipo de procedimientos se ha estimado  necesaria y relevante cuando, como se explicará a continuación, la inspección,  vigilancia y control incluye esquemas duales, esto es, cautelares y  sancionatorios.    

     

115. Esquemas duales cautelares y sancionatorios en  materia de inspección, vigilancia y control. En  materia de inspección, vigilancia y control el alcance del derecho al debido  proceso administrativo se ha vinculado con el margen de configuración del  legislador para diseñar las medidas administrativas que lo desarrollan. La Constitución de 1991 no definió específicamente cada uno de estos  conceptos de inspección, vigilancia y control, ni las medidas administrativas asociadas  a ellos. Sin embargo, esta Corporación ha indicado que cuando estas  definiciones no estén preestablecidas en las leyes especiales de cada sector  técnico o especializado pueden entenderse, de forma general, de la siguiente  manera: (i) la inspección, “se  refiere a la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en  poder de las entidades sujetas a control”[134];  (ii) la vigilancia “alude al seguimiento y evaluación de las  actividades de la autoridad o entidad sometida a ella”[135]; y (iii)  el control “abarca la posibilidad del ente que ejerce la función de  ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de  la entidad controlada y la imposición de sanciones”[136].    

     

116. En este marco amplio de configuración legislativa respecto de las  medidas administrativas de inspección, vigilancia y control, la  Corte Constitucional ha considerado que el legislador puede diseñar esquemas duales  (sancionatorios y cautelares), siempre que distinga o diferencie claramente sus  objetivos, características y procedimientos propios. En  las sentencias C-703 de 2010 y C-491 de 2016, la Corte Constitucional ha  dispuesto criterios relevantes sobre el particular.    

     

117. Sentencia C-703 de 2010. En este caso se debatía la  constitucionalidad de algunas expresiones y artículos de la Ley 1333 de 2009,  que regula el procedimiento sancionatorio ambiental y la adopción de medidas  preventivas. En términos generales, la demanda tenía que ver con la vulneración  del debido proceso, el principio del non bis in idem y los derechos al  libre desarrollo de la personalidad, de propiedad, libertad de empresa y  trabajo, junto con los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad. En esa  oportunidad, se alegaba que el legislador dispusiera que las medidas  preventivas tenían un efecto inmediato, urgente y sin recurso administrativo alguno,  puesto que el alegato del demandante se estructuraba a partir de la  equiparación sustantiva y procedimental entre las medidas preventivas y las  sanciones.    

     

     

119. Sentencia C-491 de 2016. En este caso la Corte  Constitucional estudió parcialmente el artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. En  esa norma se disponía una medida administrativa de vigilancia especial que  facultaba al Ministerio de Educación Nacional para reemplazar temporalmente a  los directivos, consejeros, representantes legales, administradores o revisores  fiscales de una institución de educación superior cuando no cumplieran,  impidieran, dificultaran la aplicación de las medidas del Ministerio de  Educación Nacional u ocultaran información. En ese momento se acusaba que la  norma vulneraba el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y la  autonomía universitaria, dado que comprendía conceptos indeterminados y que  permitía la adopción de la medida sin que mediara un procedimiento  administrativo sancionatorio.    

     

120. Dentro de sus conclusiones, este Tribunal expuso que “dado del  carácter dual de la inspección y vigilancia del Estado sobre la educación  superior, aparte de las medidas administrativas preventivas a cargo del  Ministerio de Educación, las cuales se adoptan sin perjuicio de la  investigación y la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar,  el  legislador también previó separadamente un  régimen sancionatorio respecto  de los directivos, representantes legales, consejeros, administradores,  revisores fiscales, o cualquier persona que ejerza la administración y/o el  control de la institución de educación superior, que sean investigados”.      

     

121. Esta Corporación encontró que ambos regímenes legales (preventivo  y sancionatorio), respecto de los mismos sujetos vigilados, desde una doble  lectura sistemática y finalista, distinguía claramente “sus características  propias, tanto en su naturaleza, objetivos y procedimiento”. Encontró que: (i)  el legislador distinguió la finalidad preventiva de la sancionatoria  en materia de inspección, vigilancia y control, (ii) los objetivos de  los procedimientos igualmente estuvieron previstos por el legislador, dado que aquel  fijó con claridad las causales por las que procedía la medida preventiva de  vigilancia especial, cuestión separable de la potestad sancionatoria y (iii)  dispuso un procedimiento que aseguraba las garantías del debido  proceso en el trámite administrativo cautelar y en el sancionatorio,  diferenciadamente.    

     

122. En el fallo aludido se explicó que la ley previó un órgano  competente, la implementación mediante un acto administrativo motivado, el cual  debía ser debidamente notificado al interesado, y contra el que procedían  recursos administrativos, susceptibles de control judicial. Por esas razones,  se llegó a la conclusión de que “las medidas preventivas (entre las que se  encuentra la de vigilancia especial) y el proceso sancionatorio, son  actuaciones administrativas independientes que difieren entre sí, pues,  persiguen objetivos totalmente diferentes y responden a procesos y trámites  diversos”. Y, de esta manera, se estableció su constitucionalidad, a partir de  los presupuestos de legalidad y de debido proceso en relación con cada régimen  legal.    

     

123. A continuación, brevemente, se explicarán los rasgos distintivos  de la potestad sancionatoria y los alcances jurisprudenciales sobre la misma, para  establecer su distinción respecto de las medidas cautelares.    

     

124. Mínimo  de referencia respecto de la potestad sancionatoria en materia de inspección,  vigilancia y control. En lo que se refiere puntualmente a la  potestad sancionatoria, la Corte Constitucional tiene un desarrollo jurisprudencial  extenso en la materia[137].  Esta Corporación ha partido de la idea de que la potestad administrativa  sancionatoria es distinguible en tanto se trata de una facultad de la Administración  para imponer consecuencias jurídicas a aquellos sujetos vigilados que incurren  en infracciones administrativas, consistentes en el incumplimiento de  deberes u obligaciones establecidos en la ley, a través de un procedimiento  administrativo sancionatorio[138].  Entre las consecuencias más típicas analizadas recurrentemente en la materia por  este Tribunal están las multas.    

     

125. La  Corte Constitucional ha diferenciado la potestad sancionatoria administrativa  ejercida en materia de inspección, vigilancia y control señalando que presenta rasgos  distintivos del ius puniendi en materia penal o de trámites  administrativos o jurisdiccionales. En particular, se destacan dos características  al respecto: (i) opera bajo un principio de legalidad flexible,  menos rígido que en el derecho penal, lo cual se justifica por la naturaleza  técnica y variable de las conductas sancionadas, permitiendo un mayor  desarrollo normativo por parte del Gobierno Nacional en función de las  necesidades del sector vigilado[139],  y (ii) una tipicidad relativa, en la medida que la definición de  las conductas sancionables depende de los bienes jurídicos protegidos, de los  fines que orientan el  ejercicio de las facultades sancionatorias[140] y de los derechos cuya restricción  se admite, lo cual genera mayor amplitud en la determinación de la conducta y de  la sanción aplicable[141].    

     

126. Por tal razón, la Corte Constitucional ha precisado que el  principio de legalidad no se ve necesariamente vulnerado por la existencia de  una norma con cierto grado de indeterminación. Es decir, la indeterminación  normativa por sí misma no es inconstitucional en lo que corresponde a las  funciones administrativas de inspección, vigilancia y control, “pues solo lo  será en la medida en que de ella se derive directamente una negación o una  restricción injustificada de los principios y derechos constitucionales”[142]. Sin embargo, por tratarse de una  materia reservada a la ley, corresponde establecer una norma de tal rango que  fije un marco mínimo de referencia de la conducta típica y de las  sanciones. La Corte Constitucional ha precisado los siguientes elementos  sobre el particular:    

     

Tabla 13. Potestad sancionatoria    

Potestad    sancionatoria en materia de inspección, vigilancia y control   

1. El legislador debe disponer los elementos básicos de la conducta    típica que será sancionada[143].  Esto incluye (i)    la descripción de la conducta o el comportamiento (acción u omisión) que    constituye una infracción, (ii) el bien jurídico a protegerse, es    decir, el interés o valor que protege la norma, (v) el sujeto que    puede incurrir en la infracción, (iv) la autoridad competente para    imponer la sanción y (v) el procedimiento que debe seguirse para su    imposición[144].    

     

2. El ordenamiento puede contar con (i) remisiones normativas    cuando se trata de un tipo en blanco[145] o (ii) definir los    criterios que permitan determinar con claridad la conducta sancionable. En    el derecho administrativo sancionatorio, por regla general, los tipos no son    autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en las que se establecen    órdenes o prohibiciones cuyo incumplimiento constituye una infracción administrativa.    Por ello, la tipicidad relativa es una forma válida de configuración    normativa en este ámbito[146].    En consecuencia, puede existir (a) una tipificación directa,    cuando la conducta como la sanción están previa y claramente establecidas en    la ley de manera suficiente o (b) una tipificación indirecta, que surge de la conjunción de dos normas: la que manda o prohíbe y    la que advierte que su incumplimiento es una infracción administrativa. La    Corte Constitucional ha establecido que a través de diferentes herramientas    hermeneúticas puede completarse la tipificación, entre ellas, una lectura    sistemática, es decir, que puede remitirse a (b1) otras leyes o normas    con fuerza de ley, (b2) a reglamentos y (b3) a criterios    técnicos, siempre y cuando los elementos básicos de la conducta antijurídica    hayan sido determinados previamente por el legislador[147].    

     

3. El legislador debe disponer (i) la sanción que será impuesta y    el ordenamiento debe señalar (ii) los criterios para determinarla con    claridad. El legislador cuenta con un amplio margen de configuración para    la determinación de las sanciones, dada la diversidad de sectores de la    administración y las necesidades de cada uno[148]. No obstante, aquel debe    establecer el contenido material de la sanción[149], esto es, (a) la    clase o tipo de sanción (multas, suspensiones, etc.) y (b) los    parámetros básicos que sirvan para su reglamentación. Sobre esta materia,    esta Corte ha establecido que no se puede delegar la creación de sanciones    administrativas[150].    

     

127. Conclusión.En  consecuencia, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, resulta  admisible concluir que las funciones de naturaleza administrativa varían según  el nivel de intervención dispuesto por el legislador, por lo que se admite que  las superintendencias cuenten con una potestad sancionatoria y, paralelamente,  con la posibilidad de adoptar medidas cautelares. De otro lado, es claro que  los parámetros de juzgamiento constitucional para medidas cautelares y  sancionatorias no son equivalentes ni pueden confundirse. Sobre las medidas  cautelares es exigible criterios mínimos que permitan definir los supuestos o  motivos por los que procede, así como los elementos mínimos para su aplicación  gradual. En cambio, sobre la potestad sancionatoria, el marco de referencia  está asociado a los aspectos básicos de la conducta típica que será sancionada.  De otro lado, es admisible un modelo dual integrado (preventivo y  sancionatorio), siempre que se distingan claramente las finalidades,  características y procedimientos propios de cada una de esas expresiones de  actuación administrativa.    

     

128.  Sin  el cumplimiento del núcleo básico a cargo del legislador, la Corte  Constitucional ha considerado que se vulnera el principio de legalidad y el  debido proceso, cuando: (i) la  regulación es “deficiente”, esto es, cuando las autoridades no tienen ningún  parámetro de orientación, de modo que no pueda preverse con seguridad  suficiente la conducta del servidor público que la concreta[151]; (ii) las  disposiciones jurídicas son “demasiado amplias” en la medida que no contienen  precisiones mínimas que garanticen los mínimos de debido proceso y legalidad[152], razón por  la cual existe una indeterminación insuperable[153]; y (iii)  existe una delegación in genere —en general— al Gobierno Nacional  para que reglamente las infracciones y sanciones administrativas[154],  limitándose la ley a delegar en el Gobierno Nacional la expedición de una norma  reglamentaria que establezca las características puntuales de esta potestad[155].    

     

129. Síntesis de las reglas de decisión. La siguiente tabla sintetiza las reglas  de decisión relevantes para resolver la presente acción pública de  inconstitucionalidad:    

     

Tabla 14. Síntesis  de las reglas    

Síntesis de las    reglas de decisión   

Reserva    de ley y legalidad en facultades de Inspección, vigilancia y control                    

– Los principios de reserva de ley y legalidad son dos mandatos    que inciden en la labor legislativa desde una perspectiva amplia o    restrictiva. Cuando se trata de una materia no sujeta a la reserva de ley, es    factible que pueda agotarse la producción normativa a cargo del legislador    con una referencia o simple mención en la fuente jurídica. En cambio,    tratándose de materias sujetas a la reserva de ley, el cumplimiento del    principio de legalidad se hace más rígido y exigente, en tanto deben    cumplirse los presupuestos de la propia Constitución de 1991 para asegurar un    marco normativo válido, objetivo, claro y suficiente.    

     

– No solo el principio de legalidad, sino la cláusula de reserva    de ley, son aplicables al régimen de inspección, vigilancia y control. Esto    significa que la Constitución Política de 1991 no reserva para el reglamento    una facultad de regulación directa a efectos de ejercer la inspección,    vigilancia y control, sino que la función del Presidente de la República está    delimitada, sujeta o subordinada a la ley. No obstante, ese carácter    reservado tampoco implica ni puede implicar un fenómeno de vaciamiento de las    competencias del Presidente de la República. El adecuado equilibrio entre    ambas exige que el legislador establezca pautas generales, claras y    objetivas que orienten de manera adecuada el ejercicio de las    competencias reglamentarias por parte del Ejecutivo.    

     

– Desde la Sentencia C-429 de 2019, en la que se juzgó previamente    el régimen de la Superintendencia del Subsidio Familiar, la Corte    Constitucional dispuso, de conformidad con el artículo    150 superior, numeral 8°, y siguiendo los artículos 333 y 334 de la    Constitución, que los alcances específicos de las funciones de inspección y    vigilancia deben ser precisados por el legislador, dado que se trata de una    materia reservada a la ley.    

     

– En una materia reservada al legislador    se pueden establecer conceptos jurídicos indeterminados o fórmulas    amplias que habiliten el ejercicio de las competencias propias del Estado    regulador. No obstante, una norma jurídica vulnera el principio de reserva de    ley y, con ello, de legalidad y debido proceso, cuando constituye una indeterminación    insuperable. Aquello ocurre en los eventos que (i) los conceptos    jurídicos indeterminados, bajo una interpretación razonable, no aseguran un    grado de previsibilidad admisible para los destinatarios de la ley; (ii) tal    indeterminación tampoco puede ser superada, a partir de los elementos    de juicio que ofrece el propio ordenamiento jurídico y, además (iii) tratándose    de normas ambiguas, no resulta factible trazar con claridad el comportamiento    diseñado por el legislador.     

– Desde una perspectiva general, las medidas cautelares son    actuaciones provisionales, protectoras y no sancionatorias, de tipología    amplia y diversa, que buscan proteger derechos o intereses jurídicos, así    como preservar la eficacia de una decisión definitiva.    

     

– Desde una perspectiva más específica, en el ámbito de la    inspección, vigilancia y control, y en el marco amplio de libertad    configurativa, el legislador puede acudir a una tipología amplia de medidas    cautelares, aunque no exista una exigencia constitucional    para que en todas las actuaciones se contemple la posibilidad de decretarlas.    

     

– En estos eventos, es necesario que su diseño por parte del    legislador disponga un marco básico que permita, al menos, justificar    en abstracto que la norma tiene los elementos esenciales que permiten    controlar su razonabilidad y proporcionalidad, dado que aquello se enmarca en    el contenido mínimo exigible del principio de legalidad.   

La    relación de las medidas cautelares con otros procedimientos administrativos    de inspección, vigilancia y control, incluida la potestad sancionatoria                    

– Una de las prerrogativas del debido proceso es la observancia de    la plenitud de las formas propias de cada juicio. Este concepto significa que    cada procedimiento, por simple que parezca, debe desarrollarse conforme a    unas reglas de juego que aseguran su validez y eficacia en el sistema    jurídico.    

     

– En vista de aquella    diferencia es claro que los parámetros de juzgamiento constitucional para    medidas cautelares y sancionatorias no son equivalentes ni pueden    confundirse. En el caso de las medidas cautelares, la jurisprudencia ha    dispuesto la necesidad de identificar los criterios mínimos a cargo del    legislador que permitan definir los supuestos o motivos en los que procede,    así como los elementos básicos para su aplicación gradual. En cambio, sobre    la potestad sancionatoria, el marco de referencia está asociado a los    aspectos básicos de la conducta típica que será sancionada.    

     

– Cuando se trate del establecimiento de modelos    duales, sancionatorios y cautelares, el legislador debe diferenciar sus    finalidades, características distintivas y los procedimientos aplicables.      

     

9.             Análisis del problema jurídico    

     

130. Dado que, como explicaron el demandante y varios intervinientes,  el régimen de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia  del Subsidio Familiar conlleva un desarrollo normativo amplio y evolutivo, a  continuación, previo a la resolución del problema jurídico, se contextualizará  tal marco normativo y las conclusiones principales acerca del mismo.    

     

9.1.        Contextualización  del desarrollo normativo referido al régimen de inspección, vigilancia y  control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar[156]    

     

131. Contexto previo. El sistema de subsidio familiar y el papel de las  Cajas de Compensación Familiar. Desde la Ley 90 de 1946 hasta  las Leyes 789 de 2002 y 2225 de 2022, el subsidio familiar ha experimentado una  evolución significativa: (i) inicialmente el subsidio familiar  correspondió a una prestación económica que, por acuerdo voluntario entre  trabajadores y empleadores, se reconocía por cada hijo a cargo de aquellos; (ii)  posteriormente, se convirtió en una prestación social legal y de pago  obligatorio a través de una Caja de Compensación Familiar; y, (iii)  finalmente, se ha consolidado como uno de los esquemas del sistema de  protección social, compuesto por un conjunto diversificado de roles y servicios  a cargo de las Cajas de Compensación Familiar.    

     

132. En la actualidad, el sistema de protección social se ha entendido  como un conjunto amplio “de políticas públicas orientadas a disminuir la  vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente  de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a la salud, la  pensión y al trabajo”[157].  Las Cajas de Compensación Familiar, a través de las cuales se ejecutan  especialmente las funciones de este sistema de subsidio familiar, son personas  jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones  que cumplen, desde la Ley 21 de 1982, funciones de seguridad social y, por lo  tanto, son objeto de inspección, vigilancia y control por parte del Estado.    

     

133. Sobre dichas corporaciones el legislador ha dispuesto desde su  creación (Decreto 118 de 1957) hasta la actualidad un aumento progresivo y  diversificado de roles y funciones a su cargo. Respecto de sus roles, las  cajas implementan diferentes programas y servicios sociales, en sectores  variados y regulados como educación, recreación, vivienda,  capacitación, créditos de fomento, salud, mercadeo, turismo social, protección  al cesante, microcrédito, atención integral a la niñez, jornada escolar  complementaria y atención al adulto mayor, entre otros. Sobre sus funciones,  las cajas gestionan tres tipos de subsidios: en dinero, en especie y en  servicios[158].  Estas atribuciones progresivas y diversificadas no solo han promovido la  transformación legal de las Cajas de Compensación Familiar, sino que también  han incidido directamente en las funciones a cargo de la Superintendencia del  Subsidio Familiar y en la transformación de su estructura interna, a través de  diferentes normas, que a continuación se refieren.    

     

Momentos  de la Superintendencia del Subsidio Familiar    

     

134. Primer momento: el origen de las facultades de inspección,  vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar. El  primer hito sobre el particular es la creación legal de la Superintendencia del  Subsidio Familiar y la disposición de sus funciones de inspección, vigilancia y  control. En efecto, la Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia del Subsidio  Familiar y reguló su naturaleza jurídica, atribuciones, estructura orgánica y  funciones. Para el ejercicio general de tales funciones, la Ley 25 de  1981 estableció que: (i) aquellas se ejercerían conforme a las  instrucciones del Presidente de la República y a las políticas laborales y de  seguridad social adoptadas por el ministerio del ramo (art. 2°); (iii)  estarían sometidas a su vigilancia las Cajas de Compensación Familiar, las  demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar, así como las  entidades que constituyan o administren una o varias de las anteriores (art.  4°); y (iii) el superintendente, junto con los jefes de división y de  sección, tendría carácter de jefe de policía para los asuntos relacionados con  la vigilancia y el control (art. 17).    

     

135. La referida regulación se complementó con lo dispuesto en la Ley 21  de 1982, que modificó el régimen del subsidio familiar. Se trata esta de la  norma fundante del sistema de subsidio familiar. Se reiteró en ella que la  estructura de las cajas vigiladas estaría compuesta por una Asamblea General de  Afiliados, un Consejo Directivo y un Director Administrativo (art.  46). Asimismo, se dispuso su sometimiento “en la forma establecida por la ley”  (art. 39).    

     

136. Tanto  la Ley 25 de 1981 como la Ley 21 de 1982, fueron reglamentadas por los Decretos  341 y 2463 de 1981. Para lo que interesa al presente caso, resulta relevante hacer  referencia a que el Decreto 341 fijó, por primera vez, siguiendo la Ley 25 de  1981, el procedimiento administrativo sancionatorio (arts. 77 al 98) [159]. Por su parte, el Decreto  2463 de 1981 otorgó a la Superintendencia del Subsidio Familiar la competencia  para imponer sanciones a los directivos de las cajas de compensación familiar  en los casos en que incurran en infracciones normativas (art. 13).    

     

137. En lo que se refiere al contenido de las funciones de inspección,  vigilancia y control y, en concreto, a las debatidas en esta oportunidad, la  Ley 25 de 1981 dispuso que el superintendente estaría facultado para: (i)  definir el proceso de afiliación de los empleadores en las Cajas, previo  un estudio estadístico y financiero[160];  (ii) imponer multas, bajo un mínimo y un máximo, a las entidades  sometidas a su control, por violación de las normas legales o  estatutarias, graduadas de conformidad con la gravedad de la infracción.  Además, en los casos de grave o reiterada violación de las normas legales o  estatutarias, podría (ii) decretar la suspensión o cancelación de la  personería jurídica de la respectiva entidad o (iii) la intervención  administrativa de la misma (art. 15 de la Ley 25 de 1981). En lo que se  refiere a las medidas cautelares, únicamente señaló que la Inspección de  Visitaduría tomaría las medidas cautelares “cuando fuere del caso” (art.  14, literal b, de la Ley 25 de 1981).    

     

138. Segundo momento: reestructuración de la Superintendencia del  Subsidio Familiar con fundamento en facultades transitorias constitucionales. El  Decreto Ley 2150 de 1992, como ya se explicó, modificó la estructura de la  superintendencia y redistribuyó sus funciones entre las diferentes  dependencias. Esta norma reafirmó la adscripción de la Superintendencia del  Subsidio Familiar al Ministerio del Trabajo y reiteró sus objetivos. Para  lo que interesa en esta oportunidad, la aludida normativa reguló las medidas  administrativas cuestionadas.    

     

139. Tercer momento: diversidad de roles legales a cargo de la  Superintendencia del Subsidio Familiar. La organización y las  funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar han sido reformadas y  adicionadas por otras normativas, tal como la Ley 789 de 2002, por  medio de la cual se dictaron disposiciones para el apoyo al empleo y la  ampliación de la protección social, así como para la modificación del Código  Sustantivo del Trabajo. En términos generales, esta normativa incrementó las funciones  y roles a cargo de las Cajas de Compensación Familiar, lo que representó un  incremento correlacionado de funciones en la Superintendencia del Subsidio  Familiar[161].    

     

140. Mediante esta regulación no se dispuso ningún parámetro respecto  de las medidas cautelares. Además, sobre las funciones de inspección,  vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar el legislador adoptó  tres determinaciones. Primera, un régimen de transparencia sobre las  actividades o conductas de las Cajas de Compensación Familiar, que incide en el  proceso de afiliación de los empleadores y las sanciones a imponerse por el  superintendente (art. 21). Segunda, la Superintendencia del Subsidio Familiar  podrá imponer sanciones a los empleadores como multas sucesivas o  amonestaciones, previo debido proceso, por conductas como no afiliar  trabajadores a la Caja o no pagar aportes oportunamente (art. 24). Tercera, si  la Caja es la única en su territorio, se optará por la intervención  administrativa en lugar de la liquidación, siguiendo el procedimiento  administrativo sancionatorio (art. 17).    

     

     

142. Entre las normas administrativas atinentes se destacan (i) el  Decreto 827 de 2003[162]  que, en el marco del fomento al empleo y la protección al desempleo, estableció  la facultad de imponer sanciones o multas por conductas contrarias al régimen  de transparencia contemplado en la Ley 789 de 2002; (ii) el Decreto 2889  de 2007[163]  que faculta a la Superintendencia del Subsidio Familiar para ejercer control  previo cuando lo estime necesario sobre los recursos que las Cajas destinan a  actividades de mercadeo; (iii) el Decreto 2595 de 2012[164] que, con fundamento en la normativa  vigente, desarrolla las funciones y la estructura de la Superintendencia del  Subsidio Familiar, en consonancia con su carácter de entidad del sistema de  protección social; (iv) el Decreto 1053 de 2014[165] que le asigna competencias para  ejercer control e intervención sobre los planes, programas y proyectos de  inversión destinados a obras o servicios sociales por parte de las Cajas de  Compensación Familiar; y (v) el Decreto 1072 de 2015[166] que compila las normas sobre  competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

     

143. En relación con las materias demandadas, se advierte  principalmente que los aludidos decretos exigen fortalecer los esquemas  de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio  Familiar en cada sector regulado, pero no precisan el alcance de las medidas cautelares  o su diferencia con la potestad sancionatoria. En particular, el Decreto 2595  de 2012, que reestructura la entidad, señala que (i) la imposición de  las sanciones y medidas cautelares a las que haya lugar se hará de conformidad  con la ley (art. 2, 17). Además, establece que las funciones de la entidad  continuarán rigiéndose de conformidad con el Decreto 2150 de 1992 y la Ley 789  de 2002. Por ello, mantiene la imposición de las multas como sanciones a las  que hace referencia la Ley 789 de 2002 (art. 2, 16); (ii) la  intervención y vigilancia en el proceso de afiliación y en el acceso a los  servicios (art. 5, 16); (iii) las sanciones por violaciones legales,  reglamentarias o estatutarias, en los términos y condiciones señalados en la  Ley 789 de 2002 (art. 2, 17); (iv) la intervención de las cajas cuando  se trate de su liquidación, conforme las normas previstas en las disposiciones que  regulan la materia y en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo que  les sea aplicable (art. 2, 22); (v) la intervención administrativa, en  forma total o parcial, de las entidades sometidas a su vigilancia por  infracción a las leyes y estatutos o por inobservancia de las instrucciones  impartidas por la Superintendencia (art. 2, 18); y (vi) la vigilancia  especial en los términos del Decreto 2150 de 1992 y la Ley 789 de 2002.    

     

144. Conclusión. Este recuento normativo permite considerar  que, para un adecuado análisis de las facultades demandadas y de las  competencias a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, debe realizarse  su revisión desde su lectura sistemática y evolutiva de dicho régimen. Tal  marco normativo permite advertir que: (i) desde la creación de la  Superintendencia del Subsidio Familiar el legislador estableció, además de los  procedimientos administrativos regulares de inspección, vigilancia y control,  un diseño dual —sancionatorio y cautelar—. (ii) Este diseño dual se  profundizó con las normas demandadas, las cuales introdujeron una tipología abierta  de medidas cautelares y sancionatorias, entre ellas la intervención  administrativa, la imposición de multas sucesivas y la vigilancia especial. (iii)  El desarrollo legal posterior amplió las funciones de inspección, vigilancia y  control, así como las áreas de actuación de la Superintendencia; sin embargo,  no se clarificó el alcance de las medidas cautelares. Por último, (iv) el  desarrollo reglamentario estableció que las medidas cautelares y sancionatorias  a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar se adoptarán siguiendo la  ley. Delimitado el contexto de las normas en cuestión, la Sala Plena  procederá a realizar el análisis con respecto al problema jurídico descrito  precedentemente y las aristas constitucionales que lo determinan.    

     

9.2.        Los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b),  c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen el principio  de reserva de ley y como efecto consecuencial el principio de legalidad y el  derecho al debido proceso    

     

145. En relación  con las medidas dispuestas en los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus  literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, la  Corte Constitucional encuentra una vulneración del principio de reserva de ley y,  como consecuencia de dicha vulneración, la transgresión del principio de legalidad y del derecho al debido proceso.    

     

146. En  efecto, la Sala Plena observa en las normas acusadas un alto grado de indeterminación de las medidas  cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, puesto que este no  aplicó ningún parámetro de orientación que permitiera delimitar su alcance con  base en los fines constitucionales que pretende desarrollar. Igualmente,  encontró que el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas  administrativas con un carácter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de  los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos básicos y esenciales  que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas, que  en todo caso deben aplicarse con base en la ley.    

     

147. En primer  lugar y como punto central de esta decisión, las pautas que se echan de menos constituyen  un asunto de reserva de ley. Si bien se comparte que en esta materia la reserva  de ley no puede implicar un vaciamiento de la competencia del Presidente de la  República, al legislador, ya sea ordinario o extraordinario, le corresponde  cumplir con las pautas generales, claras y  objetivas que deben orientar adecuadamente la potestad  reglamentaria. Aquí, se insiste en que no se trata de un contenido altamente  detallado ni técnico, sino de los presupuestos esenciales para el diseño de un  tipo de medida cautelar ante la Administración y su carácter diferenciable con  la potestad sancionatoria.    

     

148. En  segundo lugar, sin estas pautas básicas, no se cumple el presupuesto de  legalidad, puesto que no se satisfacen las finalidades constitucionales de este  principio. En estos casos, el diseño legislativo no asegura la igualdad entre  los sujetos vigilados y tampoco otorga seguridad jurídica sobre las conductas  sometidas a inspección, vigilancia y control, ya sea en modalidad cautelar o  sancionatoria. En esta ocasión, el diseño por parte del legislador fue  altamente indeterminado y ambiguo, lo que impide justificar, en abstracto, que  la norma contenga los elementos esenciales que permitan controlar su  razonabilidad y proporcionalidad. Esto era  particularmente necesario en esta materia, pues varias de aquellas medidas administrativas,  como sucede con la intervención total o parcial y las multas sucesivas, tienen,  al mismo tiempo, un carácter sancionatorio.    

     

149. En tercer  lugar, y subsiguientemente, la Sala Plena concuerda con el demandante, varios  de los intervinientes y el Procurador General de la Nación, en que la norma  demandada evidencia una afectación al derecho al debido proceso administrativo.  Este, exige un respeto de las garantías procedimentales mínimas especialmente tratándose  de una medida preventiva a cargo de la Administración, incluida su clara distinción  respecto de la potestad sancionatoria, para efectos de determinar cuáles  conductas resultan controladas por una y otra vía, y qué prerrogativas a su  favor podrían tener los sujetos vigilados frente al ejercicio de cada una de  esas competencias diferenciables.    

     

150. A  continuación, la Sala Plena explica cada una de las conclusiones señaladas.    

     

9.2.1.   El  principio de reserva de ley se desconoce por la ausencia de elementos  esenciales que deben ser fijados en una norma legal respecto de las medidas  establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de  1992    

     

151. En este caso, la Corte Constitucional debe resolver la cuestión  principal planteada por el demandante y algunos intervinientes, relativa a la  tensión existente entre el ámbito mínimo de regulación que corresponde al  legislador y los márgenes posibles de ordenación reglamentaria. En concreto, se  discute hasta qué punto esta materia debe ser desarrollada directamente por el  legislador o si, por el contrario, podía ser complementada por el Gobierno  Nacional, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, o incluso por la  Superintendencia del Subsidio Familiar, a través de actos como la Resolución  629 de 2018.    

     

152. En efecto, para la Sala Plena, los elementos normativos exigidos  respecto de los numerales 20, 22 y 23 acusados corresponden a aquellos básicos  o aspectos esenciales para el ejercicio de la potestad cautelar y su distinción  con la potestad sancionatoria, que están a cargo del legislador, ya sea  ordinario o extraordinario.    

     

153. Esta  conclusión se soporta en tres razones interrelacionadas. (i) El  principio de reserva de ley exige que la regulación del régimen de inspección,  vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar esté contenida  en una norma con fuerza material de ley. (ii) En el caso concreto de las  normas demandadas, ello implica que debe existir una definición legal sobre las  pautas mínimas, básicas o generales que orienten adecuadamente la adopción de  las medidas cautelares dentro de las funciones de la Superintendencia del  Subsidio Familiar, lo que incluye garantizar su carácter diferenciable con  otras potestades administrativas, como la función sancionatoria. (iii) Este  contenido mínimo, derivado de las reglas jurisprudenciales vigentes, no puede  ser suplido válidamente por vía reglamentaria, puesto que ello transgrede  directamente el principio de reserva de ley, como pilar del Estado de derecho, el  principio democrático y el mandato de separación de poderes.    

     

154. Primera.  El principio de reserva de ley es un mandato aplicable al régimen de  inspección, vigilancia y control a cargo del Superintendente del Subsidio  Familiar. De conformidad con el artículo 150 superior, numeral 8°, y siguiendo  los artículos 333 y 334 de la Constitución, este Tribunal ha sostenido que la  regulación de las funciones de inspección, vigilancia y control es un asunto  reservado a la ley. Como se explicó, el principio de reserva de ley  hace referencia específica a la figura jurídica que, por disposición  expresa de la Constitución, exige que un determinado asunto corresponda a la  regulación de una ley proferida por el Congreso de la República o de una norma  con fuerza material de ley.    

     

155. Desde una perspectiva general, tratándose del ejercicio de la  función de inspección, vigilancia y control, la Corte Constitucional ya ha  dispuesto que dicho ámbito está reservado a la ley. En efecto, como se expuso  en detalle en la parte motiva, (i) la Constitución de 1991 no asigna al  reglamento una facultad de regulación autónoma o directa para el ejercicio de  la inspección, vigilancia y control; por el contrario, (ii) establece un  esquema de concurrencia entre el Congreso de la República y el Ejecutivo, en el  cual este último actúa de manera subordinada a las pautas generales o  esenciales definidas por el legislador. Asimismo, (iii) se trata de una  materia reservada al legislador en la medida en que el ejercicio de estas  funciones se vincula estrechamente con la potestad correctiva y sancionatoria  de la Administración, la cual, por su naturaleza, también se encuentra sujeta  al principio de reserva de ley. (iv) Esta exigencia igualmente se  mantiene porque la función de inspección, vigilancia y control se proyecta  sobre una actividad económica, como sucede con la prestación de servicios que  integran el sistema de seguridad social; estos, por disposición constitucional,  también deben estar subordinados al marco legal fijado por el legislador.    

     

156. Desde una perspectiva más específica, tampoco cabe duda de que el  ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas  concretamente al Superintendente del Subsidio Familiar está reservado al  legislador. Como se explicó, a partir de la Sentencia C-429 de 2019, la Corte  Constitucional ha sostenido que, conforme a los artículos 150.8 y 333 superiores,  las potestades de aquella entidad deben ser determinadas directamente por el  legislador, dado que se trata de una materia sujeta a reserva de ley. En  consecuencia, corresponde al legislador establecer las reglas, instrumentos y  condicionamientos necesarios para el ejercicio de estas funciones, mientras que  el Ejecutivo debe desarrollarlas sin que el legislador puede generar un  vaciamiento de la competencia reglamentaria. Por esta razón, desde aquella  sentencia quedó establecido que, para el caso específico de la Superintendencia  del Subsidio Familiar, el equilibrio adecuado entre la competencia del  legislador y la potestad reglamentaria del Ejecutivo exige que el primero fije  las pautas generales o el núcleo esencial que oriente adecuadamente el  ejercicio de las funciones en cabeza del Gobierno Nacional.    

157. Por  esta razón, la Sala Plena comparte la conclusión expuesta por el demandante,  varios de los intervinientes y el Procurador General de la Nación, en el  sentido de que el análisis debe partir de reconocer que el diseño de las  funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Superintendente del  Subsidio Familiar constituye una materia reservada al legislador, ya sea en  ejercicio de facultades ordinarias o extraordinarias.    

     

158. Segunda.  El legislador extraordinario no fijó las pautas generales o básicas para el  establecimiento de una medida cautelar y su distinción con otras funciones  administrativas, como la potestad sancionatoria. Como  se explicó, los parámetros de juzgamiento constitucional para medidas  cautelares y sancionatorias no son equivalentes ni pueden confundirse. En el  caso de las medidas cautelares, el marco normativo básico o mínimo exigido al  legislador debe permitir conocer: (i) los criterios generales de las  medidas cautelares que serán adoptadas por la Administración, lo cual implica,  al menos, precisar si la función tiene una naturaleza jurídica cautelar o  preventiva, señalar los supuestos bajo los cuales procede o los criterios mínimos  de graduación; (ii) en el caso que el legislador adopte un diseño o  modelo dual —que combina funciones cautelares y sancionatorias— la norma legal  debe asegurar una diferenciación objetiva de cada tipo, sus rasgos más  distintivos y el procedimiento aplicable; y, de esta manera, (iii) asegurar  que se distingan los elementos exigibles para la adopción de una medida  cautelar de aquellos supuestos que, a cargo del legislador, configuran una  conducta típica que será sancionada.    

     

159. En el caso de los numerales acusados, ninguno de los criterios  básicos o mínimos exigidos se encuentra satisfecho. Los numerales 20, 22 y 23  establecen que, en el marco de las funciones de inspección, vigilancia y  control, pueden adoptarse determinadas medidas administrativas, sin desarrollar  los presupuestos mínimos requeridos para su validez constitucional, como se  expondrá a continuación.    

     

Tabla 15. Normas acusadas    

Norma acusada                    

Contenido                    

Mínimo exigible    a cargo del legislador   

Numeral 20                    

Vigilar    e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los    empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades    sometidas a su vigilancia                    

El legislador    extraordinario no precisó la naturaleza jurídica de estas funciones, lo cual    resultaba especialmente relevante, dado que tanto la “vigilancia” como la    “intervención”, están a su turno previstas como medidas cautelares o sancionatorias.    En este contexto, al proponerse un diseño dual de las medidas administrativas    era indispensable que se estableciera una diferenciación clara entre cada    tipo de medida administrativa.   

Numeral 22                    

Intervenir    administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su    vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de    las instrucciones impartidas por la Superintendencia                    

El legislador    extraordinario tampoco contempló la naturaleza jurídica de esta medida de    “intervención administrativa”, sino que, al contrario, la replicó en los    numerales 20 y 22, con contenidos diferentes. En un esquema múltiple como    este, era exigible que el legislador fijara los criterios que distinguen su    diseño, como sucede con la potestad sancionatoria ante infracciones    administrativas.   

Numeral 23                    

Adoptar    las siguientes medidas cautelares:    

     

Literal    a): Medida de intervención administrativa total.    

Literal    b): Medida de intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas    geográficas o de operación.    

Literal    c): Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos    legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada.    

Literal    d): Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible,    con la situación que ha dado origen a la medida.                    

El legislador    extraordinario no fijó los criterios mínimos bajo los cuales proceden las    medidas cautelares, ni los parámetros básicos de graduación entre aquellas.    El contenido dispuesto por el legislador se agotó en una lista meramente    enunciativa de medidas cautelares.    

     

     

     

     

161. La normativa relacionada detallada precedentemente  tampoco expresa ningún parámetro legal que clarifique y distinga adecuadamente  estos contenidos. En efecto, una lectura sistemática y evolutiva del régimen  legal del subsidio familiar tampoco aporta parámetros adicionales.    

     

162. Como  se explicó, desde la creación de la Superintendencia del Subsidio Familiar, el  legislador, mediante la Ley 25 de 1981, dispuso además de los procedimientos  administrativos regulares de inspección, vigilancia y control, un diseño dual  —sancionatorio y cautelar—, señalando la adopción de medidas cautelares “cuando  fuera el caso”, sin precisarse su alcance respecto de las normas acusadas. En  el Decreto Ley 2150 de 1992 se profundizó este diseño dual, mediante las normas  demandadas, las cuales introdujeron una tipología abierta de medidas  cautelares, entre ellas la intervención administrativa, la imposición de multas  sucesivas y la vigilancia especial, sin claridad sobre su alcance respecto de otras  medidas administrativas, como la potestad sancionatoria. El desarrollo legal  posterior, que incluye la Ley 789 de 2002, tampoco estableció parámetro  alguno respecto de tales  medidas cautelares.    

     

163. De esta manera, en el plano legal no es posible considerar un  marco de referencia normativo básico exigible al legislador, más allá de que en  materia de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del  Subsidio Familiar operan las medidas administrativas acusadas.  Luego, no se  trata de la existencia de una norma de rango legal que señala en qué casos y  bajo qué circunstancias generales procede cada una.    

     

164. Tercera. Este contenido mínimo, derivado del alcance del principio  de reserva de ley, no puede ser suplido válidamente por vía reglamentaria.  En  este caso, la regulación exigible no se refiere a aspectos altamente detallados  o técnicos propios de la inspección, vigilancia y control sectoriales. Por el  contrario, se trata de la determinación de las pautas básicas para el  establecimiento de una medida cautelar y su diferencia con el ejercicio de  otras medidas administrativas, como la potestad sancionatoria.  En este  sentido, lo que se exige al legislador no es un nivel máximo de regulación,  sino un mínimo de certeza, especialmente cuando se trata de medidas que pueden  tener una naturaleza ambivalente, es decir, que pueden desplegar efectos tanto  preventivos como sancionatorios.    

     

165. Sobre estos elementos, para la Sala Plena, es claro que la normativa expedida por la rama  Ejecutiva no puede suplir el déficit normativo en que incurrió el legislador,  pues se trata de la definición de los elementos básicos de las medidas  cautelares y sancionatorias, en ejercicio de las funciones de inspección,  vigilancia y control, cuya regulación corresponde en su núcleo esencial al  legislador, en virtud del principio de reserva de ley.    

     

166. Esta Corte ha señalado, como se explicó, que el Presidente de la República ejerce sus funciones  constitucionales de inspección, vigilancia y control sujetándose a los parámetros  previstos o definidos en la ley. En consecuencia, en ejercicio de la potestad  reglamentaria, puede desarrollar los contenidos legales de tal función, pero de  forma subordinada a la ley. Igualmente, las superintendencias  no cuentan con autonomía normativa directa, ya que su capacidad regulatoria se  encuentra supeditada al marco legal y reglamentario previamente definido.    

     

167. Por lo tanto, las superintendencias no pueden crear las normas  sustantivas y procedimentales que definan los comportamientos y consecuencias básicas  de las medidas cautelares y sancionatorias, en el marco de la inspección,  vigilancia y control, sin que ello implique sustituir al legislador en materias  reservadas. Ahora, si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha  reconocido a estas superintendencias un margen de discrecionalidad,  particularmente en la adopción de criterios técnicos, esa discrecionalidad no  significa que puedan, por sí mismas, definir el diseño normativo de las medidas  preventivas o sancionatorias a su cargo, sino que se trata del desarrollo de  aquellos criterios propios de su especialidad o sector vigilado, a partir de  las definiciones mínimas establecidas por el legislador y de la regulación  reglamentaria.     

     

168. En este caso, las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional  no pueden suplir los elementos normativos que son propios de la definición  legislativa en materia de inspección, vigilancia y control. Como se evidenció,  los Decretos 827 de 2003, 2889 de 2007 y 1053 de 2014 no contienen  disposiciones que precisen las condiciones objetivas para la adopción de  medidas cautelares ni establecen criterios que permitan diferenciarlas de la  potestad sancionatoria. Por su parte, los Decretos 2595 de 2012 y 1072 de 2015  reconocen expresamente que la superintendencia puede “imponer las (…) medidas  cautelares a las que haya lugar de conformidad con la ley” (art. 17), o “tomar  las medidas cautelares que señala la ley sobre los sujetos objeto de  vigilancia”. Estas expresiones normativas confirman que el propio Gobierno  entiende que su función reglamentaria está subordinada a la ley.    

     

169. Por último, algunas  intervenciones y el propio demandante sostienen que directamente el Superintendente  del Subsidio Familiar concretó ciertos aspectos esenciales o básico de las  medidas enjuiciadas mediante la Resolución 629 de 2018, modificada por las  Resoluciones 858 y 873 de 2022 y 21 y 378 de 2023.    

     

170. En  efecto, la Resolución 629 de 2018 incorpora desarrollos normativos que buscan  precisar el contenido y alcance de las medidas cautelares. En particular: (i)  establece rasgos distintivos sobre lo que debe entenderse por medida cautelar  (numeral 2.4); (ii) define la figura de la vigilancia especial como  medida de carácter preventivo y su relación con el proceso de afiliación y  acceso a los servicios (numeral 2.10); (iii) distingue expresamente la  intervención administrativa cuando esta se adopta con carácter cautelar  (numeral 2.8); (iv) regula el procedimiento aplicable para su  imposición, incluyendo las fases de evaluación, decisión, adopción de la medida  y contenido del acto administrativo; y (v) diferencia la intervención  administrativa como medida cautelar de su aplicación como sanción (numeral  2.9), entre otros aspectos.    

     

171. Ciertamente,  “las materias objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es,  no puede remitirse a autoridades administrativas la posibilidad de regular  mediante decretos reglamentarios, actos administrativos o resoluciones,  materias reservadas a la ley o a normas con fuerza de ley”[167]. Luego, si una materia está sujeta  a reserva de ley no es posible que sea deslegalizada válidamente, ya sea por  disposición legal expresa o, incluso, tácitamente por la generalidad de la  ordenación, como ocurre en este caso.    

     

172. En  esta oportunidad, la Sala Plena comparte el concepto del Procurador General de  la Nación en el que manifestó que la insuficiencia identificada  en las normas demandadas, no explica ni justifica la deslegalización de la  materia, ya que de manera expresa la ley no autoriza al Gobierno Nacional para  expedir una regulación que establezca, por ejemplo, las reglas sustantivas o  procedimentales del caso, aunque su nivel de generalidad incide en tal efecto.    

     

     

174. A continuación, se explicará cómo, además de la ausencia de los elementos  mínimos que debe establecer legislador por virtud de la reserva de ley, las  normas acusadas desconocen, de forma consecuencial, el principio de legalidad.    

     

9.2.2.    El principio de  legalidad se desconoce por la alta indeterminación e insuperable ambigüedad de  las medidas administrativas previstas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo  7° del Decreto Ley 2150 de 1992      

     

175. En este caso, la arquitectura legal a partir de la mera  enunciación de las opciones de medidas administrativas, conlleva a concluir que  (i) el legislador extraordinario acudió a conceptos jurídicos  indeterminados que, en el contexto específico del régimen del subsidio familiar,  evidencian un alto grado de indeterminación respecto de la adopción de medidas  cautelares; y, por lo mismo, se traduce en un diseño normativo ambiguo, pues  las medidas administrativas demandadas admiten significados diversos  —cautelares o sancionatorios—. (ii) Estos conceptos, incluso cuando se  interpretan de forma sistemática y con apoyo en distintos elementos de juicio  del ordenamiento jurídico, no logran superar la indeterminación. En  consecuencia, con las normas acusadas no solo se compromete el principio de  reserva de ley, sino también, de forma derivada, el principio de legalidad.     

     

176. Primera. Las medidas administrativas demandadas presentan un alta  indeterminación jurídica y un diseño ambiguo. Para  la Sala Plena la indeterminación jurídica se acentúa por la ambigüedad con que  fueron reguladas las medidas en cuestión. Al ser leídos de forma sistemática,  los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 exhiben  un contenido normativo confuso, pues sus disposiciones admiten distintos significados  según el contexto en el que se insertan dentro del conjunto de normas  demandadas. Esta ambigüedad se evidencia en el diseño de cada una de las  medidas administrativas contenidas en las normas demandadas, como se detalla a  continuación.     

     

177. (i) La  medida de intervención administrativa prevista en los numerales 20, 22 y 23,  literales a) y b), del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 presenta un  contenido ambiguo. El Decreto Ley 2150 de 1992 no dispone exclusivamente la medida de  intervención administrativa como un único procedimiento administrativo. Al  contrario, prevé tres normas con alcances diferentes. Por un lado, el numeral  20 dispone que la medida de intervención resulta aplicable al proceso de  afiliación de los empleadores y al acceso a los servicios de las entidades  vigiladas. De otro lado, el numeral 22 alude a la medida de intervención  administrativa, total o parcial, como resultado de la infracción normativa a las  leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la  Superintendencia del Subsidio Familiar. Además, el numeral 23 del  artículo 7° referido señala que la intervención administrativa, ya sea total o  parcial, por servicios, o por áreas geográficas o de operación, es una medida  cautelar.    

     

178. Ni del  análisis literal de los textos normativos ni de las pruebas recaudadas, puede  establecerse con claridad que, aunque la intervención administrativa está  prevista en tres normas distintas, se trata del mismo procedimiento  administrativo. Frente a lo anterior, en la etapa probatoria, la Secretaría  Jurídica de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de  la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función  Pública manifestaron no contar con información, ni en formato físico ni  digital, sobre la memoria justificativa o los antecedentes administrativos que  dieron origen a la expedición del Decreto Ley 2150 de 1992. Esta ausencia  impide afirmar con certeza que la intervención administrativa prevista por sí  sola, aunque se incluya en tres numerales distintos, constituya un mismo  procedimiento administrativo con una naturaleza cautelar.     

     

179. Al  contrario, la  falta de claridad en el numeral 20 sobre su elemento más básico —esto  es, su naturaleza o el tipo de intervención que representa— ha obligado a que  sea principalmente la propia Superintendencia del Subsidio Familiar la que  disponga, de acuerdo con la Resolución 629 de 2018, que la medida de intervención  es “una medida cautelar, con el fin de vigilar e intervenir el proceso de  afiliación de los empleadores y el acceso a los servicios ofrecidos por las  cajas de compensación familiar”[169],  lo cual, como se explicó, desconoce no solo el principio de legalidad, sino la reserva  de ley.    

     

180. Igualmente,  respecto del numeral 22 ha sido la jurisprudencia de lo contencioso  administrativo la que define los alcances y contornos de esta medida y le asigna  una naturaleza sancionatoria. En efecto, han sido principalmente las decisiones  de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sobre las  competencias de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia  del Subsidio Familiar, las que sostienen que la intervención administrativa  prevista en el numeral 22 aquí demandado, tiene una connotación además de  cautelar, sancionatoria[170].    

     

181. Esta  lectura del Consejo de Estado ha tenido como fundamento, en su origen, los  artículos 15 y 16 de la Ley 25 de 1981, que dispusieron que el superintendente  estaría facultado para imponer como sanciones administrativas, entre otras, la  intervención administrativa por infracción de las leyes y estatutos, o por  inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia, y su  trámite respectivo para la subsanación de los hechos que darían origen a la  imposición de sanciones. Igualmente, el artículo 17 de la Ley 789 de 2002 que  señala que, para la intervención administrativa en caso de liquidación, se  seguirá el debido proceso administrativo sancionatorio previsto, entre otros,  en los artículos 35 y 36 del Decreto Ley 2150 de 1992, que fijaron el trámite  del informe evaluativo y los descargos respectivos sobre las sanciones  administrativas. Además, ha tenido sustento en el Decreto 341 de 1988 que  desarrolló el procedimiento administrativo sancionatorio, el cual  posteriormente se incluyó en el Decreto compilatorio 1075 de 2015. Por último,  esta lectura se ha expuesto expresamente en la Resolución 629 de 2018 de la  propia Superintendencia del Subsidio Familiar que, en desarrollo de las normas  en la materia y de la jurisprudencia citada, dispuso que la intervención  administrativa, total o parcial, presenta una naturaleza sancionatoria y  cautelar (art. 2°).    

     

182.  De ahí que la Sala comparta la postura del demandante y que apoyan  algunos intervinientes, según la cual una lectura plausible de la medida de  intervención administrativa prevista en los numerales 20, 22 y 23, literales a)  y b), desde una perspectiva sistemática y evolutiva, es que se trata de una  medida sancionatoria y cautelar a la vez.    

     

183. Para  esta Sala Plena, aun cuando en abstracto se admita esta dualidad  (cautelar/sancionatoria) de la medida de intervención administrativa, la  infracción del principio de legalidad ocurre porque la alta indeterminación jurídica  manifestada en un diseño ambiguo, impide afirmar que existe un marco  legislativo que contiene los elementos normativos necesarios para un adecuado  control sobre su razonabilidad y proporcionalidad.    

     

184. En  este punto debe clarificarse que la razonabilidad y la proporcionalidad no  significa que son elementos que, en sí mismos, deben integrarse en el contenido  de la norma para que esta cumpla con el principio de legalidad. Se trata, más  bien, de concebirlos como parámetros que permiten evaluar en abstracto la  validez de la norma, es decir, si el contenido legal resulta irrazonable o  desproporcionado de manera manifiesta. En estos supuestos, tales elementos lo  que buscan es que la norma legal contenga los criterios suficientes para que,  al aplicarse aquella, sea posible considerar su razonabilidad y  proporcionalidad. De esta manera, debe distinguirse con claridad: entre: (i)  el juicio sobre la validez de la norma legal, que exige que esta contenga los  elementos básicos y esenciales que estructuran la potestad diferenciada en lo sancionatorio  y lo cautelar y (ii) el juicio sobre la aplicación concreta de la norma,  en el que puede exigirse que la medida adoptada sea razonable y proporcional en  el caso específico.    

     

185. Desde  una perspectiva constitucional y abstracta, el diseño legislativo de las medidas  de intervención administrativa dispuestas en el Decreto Ley 2150 de 1992 y  ahora demandadas no permite considerar que el legislador hubiera previsto un  marco legal que las habilite y regule de forma clara. Lo anterior, considerando  que, (i) el legislador no las diseñó con base en un objetivo  concreto[171];  (ii) tampoco puede advertirse su necesidad o graduación, en el sentido  de ser las alternativas menos lesivas, en su conjunto o individualmente, lo  cual no definió el legislador extraordinario de cara a lograr una aplicación  escalonada o gradual dependiendo del interés protegido; (iii) ni que  cumplan con la definición de las pautas generales para su imposición.    

     

186. Podría considerarse que la medida de intervención administrativa,  desde una lectura conjunta de las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y 789 de 2002,  así como del Decreto Ley 2150 de 1992, es un instrumento idóneo para cumplir  los objetivos generales en materia de inspección, vigilancia y control a cargo  de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Si bien puede reconocerse esta  idoneidad general, lo cierto es que, en la definición de su tipología y  finalidades, esta Corporación, por ejemplo, en los fallos C-144 de 2015, C-835  de 2013 y C-145 de 2009 ya explicados, ha analizado las finalidades concretas  previstas por el legislador. Es decir, dentro del universo de bienes e intereses  públicos aplicables a cada sector técnico o especializado, la Sala Plena ha  evaluado la construcción de instrumentos a partir de la relevancia, mayor  impacto o urgencia en la protección de bienes o intereses específicos.    

     

187. Así las cosas, en el caso puntual de la medida cautelar de  intervención administrativa, no solo no se describen tales finalidades, sino  que únicamente se enuncia que podrá adoptarse para el proceso de afiliación y  acceso a los servicios, de manera total o parcial ante infracciones normativas  y para el caso de su adopción cautelar, por servicios o por áreas geográficas o  de operación, bajo categorías que no permiten distinguirlas entre sí.      

     

188. (ii)  La medida de multas sucesivas prevista en el numeral 23, en su literal c), también  presenta un contenido ambiguo. En el  numeral 23, literal c) demandado, el legislador extraordinario dispuso que la  imposición de multas sucesivas constituye una medida cautelar en materia de  inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio  Familiar. Para la Sala esta norma es igualmente indeterminada y ambigua.    

     

189. Como  se expuso por el demandante y algunos intervinientes, al realizar una lectura  sistemática de la legislación aplicable a este respecto, se advierte, en efecto,  que las multas sucesivas tienen adicionalmente una connotación sancionatoria.  El artículo 15 de la Ley 25 de 1981 establece que las multas se imponen como  sanción administrativa. Por su parte, el artículo 24 de la Ley 789 de 2002  dispone que las multas sucesivas deben graduarse según la gravedad de las  conductas sancionadas. En ese sentido, resulta admisible afirmar que las multas  sucesivas contempladas por el legislador en este régimen en específico de  inspección, vigilancia y control tienen un doble carácter —cautelar y  sancionatorio—.    

     

190. En el numeral acusado el legislador extraordinario no fijó alguna  pauta que permita valorar los rasgos distintivos de estas multas en su  condición de medida cautelar. Esto es particularmente relevante dado que, como  se explicó, la provisionalidad y el carácter no sancionatorio son dos de los  rasgos característicos de las medidas cautelares. En cambio, las multas han  sido diseñadas y valoradas como medidas típicamente correctivas[172] o sancionatorias[173], alejadas de cualquier carácter   provisional o temporal. Una multa, incluso con efectos correctivos o policivos,  implica la imposición de un pago por un comportamiento realizado y que,  justamente, lo sanciona de manera definitiva para que una conducta no se repita  o se prevenga tal comportamiento en el futuro.    

     

191. En este caso tampoco existe soporte documental que posibilite  conocer la memoria justificativa o los antecedentes administrativos que  expliquen el diseño normativo adoptado por el legislador extraordinario  mediante el Decreto Ley 2150 de 1992, ni un desarrollo normativo que  permita considerar la existencia de pautas legales suficientes y necesarias que  soporten, en abstracto, la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida  cautelar.    

     

192. No es posible identificar (i) la idoneidad de aquella, es  decir, establecer cuál es la finalidad concreta de definir una multa como  medida cautelar; (ii) su necesidad, esto es, por qué dado el impacto que  causa sobre los derechos de los sujetos vigilados resulta admisible utilizarla  como medida cautelar y su distinción con una de carácter sancionatorio  igualmente aplicable en el régimen del subsidio familiar y que con ello,  constituya la medida menos lesiva para cumplir con la finalidad propuesta; y (iii)  su proporcionalidad, en particular, cuál sería la razón que justificaría la  imposición de multas sucesivas o continuas con carácter cautelar, a partir de una  ponderación de bienes enfrentados. Esta proporcionalidad igualmente se pone en  duda dado que, sin ningún parámetro por parte del legislador, la imposición  reiterada o sucesiva de multas rompe con este principio, pues su carácter  acumulativo transforma la medida en un castigo económico progresivo,  equiparable a una sanción administrativa, sin que se advierta el procedimiento  que valoraría o adecuaría dicha proporcionalidad.    

     

193. En consecuencia, al no precisarse la naturaleza de la multa como  actuación cautelar, frente a su condición concurrente de sanción, no es posible  advertir los elementos legislativos que justifican su carácter diferenciable o  dual.    

     

194. (iii) La medida de vigilancia dispuesta en los numerales 20 y 23,  literal d), presente igualmente un contenido ambiguo. El  numeral 20 faculta al superintendente para “vigilar”, si lo estima necesario,  el proceso de afiliación de los empleadores y el acceso de los servicios  establecidos para las entidades sometidas a su vigilancia. Esa redacción  condiciona su alcance a que la autoridad “lo estime necesario”. Esta  prescripción, sin parámetros legales adicionales, no permite determinar con  claridad si se trata de una medida de vigilancia ordinaria, correctiva,  preventiva, cautelar o de control, lo que genera confusión sobre el diseño de  la medida y su diferencia con otras potestades administrativas, como las sancionatorias.    

     

195. Por su parte, el literal d) del numeral 23 alude a una “vigilancia  especial” con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que  ha dado origen a la medida. Sin embargo, no define en qué consiste dicha  vigilancia, ni cuál es su contenido específico o su diferencia o relación con  la medida de vigilancia establecida en el numeral 20. La fórmula utilizada por  el legislador extraordinario, centrada en “superar (…) la situación” resulta  excesivamente abierta e indeterminada, al no establecerse ningún supuesto  material o procedimental que habilite esta medida.    

     

196. Analizadas en su conjunto y de forma sistemática, las  disposiciones contenidas en los numerales 20 y 23, literal d), carecen de los  elementos normativos esenciales que permitan establecer con claridad el  contenido, la naturaleza o los elementos que permita diferenciarlas entre sí.    

197. En el caso de la vigilancia especial no se conocen los  comportamientos que para el legislador darán origen a esta medida. Si bien  podría considerarse que se trata de la propia vigilancia en los términos  descritos en la jurisprudencia constitucional, esto es, que “alude  al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad  sometida a ella”[174],  el carácter cautelar no resulta diferenciable. Es decir, el impacto urgente,  inmediato, preventivo o correctivo que se quiso atender al diseñar la medida.    

     

198. En consecuencia, esta ambigüedad sobre el contenido de la medida  ha tenido como efecto que sea la Resolución 629 de 2018 —y no una norma con  fuerza material de ley— la que precisa mínimamente su contenido. Así, dicha  resolución señala que (i) la vigilancia es “una atribución de la Superintendencia para  advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las cajas de  compensación familiar cumplan las leyes, los estatutos, las directrices  impartidas y, en general, las normas que regulan el sistema del subsidio  familiar”; y (ii) la vigilancia especial “se concibe como una medida cautelar para evitar  la adopción de una intervención administrativa”. Como se explicó, esta indefinición  legal no solo desconoce el principio de legalidad, sino de reserva de ley.    

     

199. En consecuencia, la alta indeterminación y ambigüedad de las  normas demandadas no solo refleja deficiencias en su diseño legislativo, sino  que también evidencia la imposibilidad de realizar una evaluación adecuada de  dicho diseño. Esto impide verificar, conforme con los estándares normativos  previstos por el propio legislador, si cada una de las medidas contempladas en  el numeral 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 es razonable y  proporcional.    

     

200. Segundo. El carácter altamente indeterminado y  ambiguo de los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de  1992 no es superable. Siguiendo las reglas expuestas en la parte  motiva, la Sala encuentra que la alta indeterminación y ambigüedad de las  normas demandadas no se superan en el caso concreto.    

     

201. (i) La  Sala observa que la alta indeterminación y ambigüedad no puede ser superadas a  través de elementos de juicio que aporte el ordenamiento jurídico. La Corte  Constitucional ha indicado que, en materias sujetas a reserva de ley, en lo que  se refiere a la inspección, vigilancia y control, el legislador ordinario o  extraordinario puede emplear fórmulas normativas indeterminadas o amplias  cuando la ley haya conferido expresamente a la Administración competencias de  regulación[175].  Sin embargo, incluso en esos escenarios, debe existir una regulación básica  —una “materialidad legislativa”— a partir de la cual el Ejecutivo pueda ejercer  válidamente la función reglamentaria y, mediante la cual, se supere dicha  indeterminación con elementos de juicio del ordenamiento jurídico.    

     

202. Igualmente,  la Corte ha dispuesto que tratándose de materias sujetas a reserva de ley, el  cumplimiento del principio de legalidad no se satisface con una simple mención  o referencia a una fuente jurídica. En estos casos se requiere que la norma a  cargo del legislador, ordinario o extraordinario, responda a las exigencias  propias del constituyente para asegurar un marco normativo objetivo, claro y  suficiente. Por lo tanto, en materias sujetas a la reserva de ley, el análisis  del principio de legalidad se hace más exigente.    

     

203. En efecto, como ya se explicó, los numerales 20, 22 y 23 del  artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 no establecen una regulación básica  que permita delimitar con claridad el alcance, contenido y finalidad de las  medidas administrativas allí enunciadas. Tampoco fijan criterios mínimos que habiliten  a la Administración para ejercer válidamente sus funciones dentro de los  límites que impone el principio de legalidad.    

     

204. Así las cosas, se trata de disposiciones abiertas y ambiguas, cuya  indeterminación no puede ser superada mediante una interpretación sistemática  del ordenamiento, ni por el desarrollo reglamentario posterior, debido a que el  legislador omitió cumplir con su obligación de definir el núcleo esencial de  una materia reservada a la ley y, por lo mismo, se afecta el ámbito del principio  de legalidad, incluso tratándose de conceptos jurídicos indeterminados o  ambiguos.    

     

205. En ese  orden, si bien en algunos casos la indeterminación normativa puede ser atenuada  mediante una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, o a través  del desarrollo reglamentario o jurisprudencial, ello no es suficiente cuando se  trata de materias sujetas a reserva de ley. En estos eventos, el principio de  legalidad exige que sea el propio legislador quien establezca el contenido  esencial de la regulación que será objeto de la labor reglamentaria o  interpretativa. En este caso, la lectura sistemática o razonable del  ordenamiento jurídico no trata únicamente de complementar o clarificar una  disposición legal, sino de definir un contenido esencial a cargo del  legislador, lo cual excede la función de interpretación y corresponde  exclusivamente al legislador.    

     

206. (ii) La  alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares impacta principios  y derechos constitucionales en el contexto específico del subsidio familiar. Una  medida cautelar constituye una actuación provisional y no definitiva. Desde una  perspectiva general, como se explicó en la parte considerativa, aquella se  convierte en una actuación provisional, que no requiere de la acreditación  plena de una situación jurídica para ser aplicable. Incluso, dependiendo de su  tipología, el proceso administrativo para su imposición cambia  significativamente. Al operar bajo un carácter provisional y no definitivo, las  medidas cautelares dispuestas por la Administración pueden producir impactos  significativos en los derechos de los sujetos destinatarios.    

     

207. Estos  impactos pueden implicar, para el caso concreto del régimen del subsidio  familiar, una alteración de las funciones, organización y roles a cargo de las  Cajas de Compensación Familiar y de su propia actividad económica, así como  impactar en los empleadores y los trabajadores afiliados al sistema por  conducto de dichas corporaciones. Por esta razón, el equilibrio entre, de un  lado, la necesidad de la Administración en cuanto adoptar una medida  cautelar y, de otro, los derechos de los sujetos posiblemente afectados con las  mismas, se alcanza cuando el diseño legislativo es preciso en la forma de  establecer la intervención cautelar de la Administración.    

     

208. En  consecuencia, la indeterminación jurídica y la ambigüedad normativa no solo  generan dificultades interpretativas, sino que su utilización produce una  restricción de tales mandatos constitucionales, que afecta la validez de las  normas demandadas; por lo mismo, el legislador debía justificarlas  adecuadamente, lo cual no sucedió en la presente oportunidad.    

     

209. (iii) Por  último, se constata que la alta indeterminación y ambigüedad normativa impiden  que los destinatarios de las normas —en este caso, los sujetos vigilados, y,  particularmente, las Cajas de Compensación Familiar— puedan prever o les  resulte previsible la aplicación de aquellas. Como se ha señalado a lo largo de  esta providencia, según las pruebas recaudadas, la jurisprudencia en la materia  y la contextualización de las normas demandadas,  la ambigüedad en la  formulación de las medidas administrativas acusadas es de tal magnitud que el  Superintendente del Subsidio Familiar no solo cuenta con una amplia discrecionalidad  para determinar los presupuestos normativos o causales que justifican su  adopción, sino que incluso puede definir, sin límite claro, la naturaleza  jurídica de dichas medidas.    

     

210. La Superintendencia del Subsidio Familia puede aplicar  indistintamente figuras como la intervención administrativa, la vigilancia o la  imposición de multas, sin criterios normativos que delimiten cuándo corresponde  a una u otra modalidad prevista en la ley o cuándo se trata de una función  cautelar o sancionatoria. Por lo tanto, dentro del contexto normativo acusado,  las medidas no solo presentan un alto grado de ambigüedad, sino que además  resultan imprevisibles para los sujetos vigilados, en tanto no se identifican  con claridad los supuestos de hecho que el legislador tuvo en cuenta para  determinar cómo y cuándo debe operar cada medida, ya sea en su modalidad  sancionatoria o cautelar.    

     

9.2.3.   El  diseño del legislador extraordinario también afectó el derecho al debido  proceso administrativo al no distinguirse adecuadamente el procedimiento  cautelar de otras actuaciones administrativas, específicamente respecto de la  potestad sancionatoria    

     

211. Como se indicó, en materia de inspección, vigilancia y control el  legislador tiene un amplio margen de configuración normativa para disponer las  medidas administrativas aplicables a cada sector vigilado. La Corte  Constitucional ha establecido que dicho margen incluye la facultad para prever  un modelo dual (cautelar y sancionatorio) que resulta válido  constitucionalmente siempre que se distingan claramente los objetivos, rasgos o  características de cada potestad. De no ser así, se afecta no solo el principio  de legalidad en conexidad con la reserva de ley, según lo previamente  analizado, sino el derecho al debido proceso, puesto que no es distinguible ni  se puede verificar que cada asunto respete las reglas procedimentales exigibles  a nivel constitucional. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.    

     

212. Primera. El legislador no estableció parámetros procedimentales  específicos para garantizar el respeto del debido proceso en la adopción de  medidas cautelares por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar a  diferencia de la potestad sancionatoria. En relación con el  procedimiento administrativo sancionatorio, el legislador extraordinario  dispuso un procedimiento especial. Como se dijo, los  artículos 36[176]  y 37[177]  del Decreto Ley 2150 de 1992 fijan los pasos para los descargos, etapa  probatoria y los informes evaluativos que le serán aplicables. Además, en su  inicio, tal procedimiento se desarrolló mediante el Decreto 341 de 1988, el  cual se compiló en el Decreto 1072 de 2015. Este se suspendió por el Consejo de  Estado, según información reportada por la Superintendencia del Subsidio  Familiar. Por lo tanto, en la actualidad, según lo dispuesto en el artículo  47 del CPACA, en aquellos aspectos no regulados por la norma especial, debe  seguirse el trámite administrativo aplicable para la generalidad de los  procedimientos sancionatorios[178]. Luego, en su conjunto, la  lectura de la normatividad legal podría asegurar garantías mínimas del debido  proceso en lo que se refiere a la potestad sancionatoria.      

     

213. Sin embargo, esto no se advierte con el ejercicio de las medidas  cautelares. Ni el Decreto Ley 2150 de 1992 —norma objeto de análisis— ni su  lectura sistemática con las Leyes 25 de 1981 y 789 de 2002 contienen  disposiciones que orienten la imposición de medidas de intervención  administrativa, ya sea en su modalidad total, parcial, por servicios, por áreas  geográficas o zonas de operación, como medidas cautelares. Tampoco existen  lineamientos procedimentales sobre otras medidas cautelares como la vigilancia  especial y las multas sucesivas.    

     

214. Segunda. Los mínimos aplicables al procedimiento administrativo cautelar  o preventivo era un criterio necesario exigible al legislador, pues no existe  previsibilidad respecto de la aplicación de otros regímenes procedimentales.   Para la Sala, la afectación al debido proceso es consecuencia del  desconocimiento de los principios de legalidad y reserva de ley. Sin el diseño  legislativo sobre los rasgos distintivos de la medida, tales omisiones inciden  directamente en la correcta configuración del procedimiento que debe aplicarse.  Como se señaló precedentemente, si bien es cierto que toda medida cautelar debe  respetar el debido proceso, no todas las medidas cautelares exigen el mismo  procedimiento. El legislador no dispuso si estas son medidas cautelares, de  naturaleza preventiva o correctiva, o si se aplican de forma autónoma o  dependiente de un proceso administrativo, incluso aquellos de carácter  sancionatorio. Tampoco si se trata de una medida rápida e inmediata y los  impactos que tienen en términos de garantías procesales.    

     

215. Incluso  recurriendo a la normativa general, no es posible advertir como impacta el  diseño de las medidas cautelares en el ejercicio de las funciones de  inspección, vigilancia y control. El Código de Procedimiento Administrativo y  de lo Contencioso Administrativo contiene reglas sobre el procedimiento  administrativo general y sobre el procedimiento sancionatorio, pero no regula  de manera específica la ritualidad de las medidas preventivas de forma autónoma  e independiente según los requerimientos de la Administración. Los artículos 34  y siguientes del CPACA disponen principios y etapas generales para las  actuaciones administrativas.    

     

216. Entre otros aspectos, regulan la apertura del trámite y las  audiencias (art. 35), la formación y examen del expediente (art. 36), la  comunicación a terceros y su eventual intervención (art. 37), los conflictos de  competencia y la etapa probatoria (arts. 39 y 40), así como la corrección de  irregularidades y la exigencia de motivación de los actos administrativos  (arts. 41 y 42). Asimismo, se definen los requisitos de los actos definitivos,  el deber de proporcionalidad en decisiones discrecionales y la posibilidad de  corregir errores formales (arts. 43 y 44). Sin embargo, sin claridad sobre la  tipología de las medidas cautelares previstas por el legislador, no resulta  previsible cómo estas disposiciones suplen los vacíos para considerar que  contienen las garantías mínimas del debido proceso.    

     

217. Tercera. Tampoco resulta viable llenar esta indeterminación por  aplicación analógica de otros procedimientos previstos en regímenes de  inspección, vigilancia y control. En efecto, cada entidad  cuenta con una normativa legal específica que regula las medidas cautelares,  preventivas o de salvamento: (i) la Superintendencia Financiera de  Colombia se rige por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[179]; (ii) la Superintendencia de  Servicios Públicos Domiciliarios por la Ley 142 de 1994[180]; (iii) la Superintendencia  de Vigilancia y Seguridad Privada por el Estatuto de Vigilancia y Seguridad  Privada[181];  (iv) la Superintendencia de la Economía Solidaria por la Ley 454 de 1998[182]; (v) en materia ambiental,  tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como las autoridades  ambientales cuentan con procedimientos sancionatorios y preventivos definidos  por la Ley 1333 de 2009; y (vi) las competencias sancionatorias y  preventivas a cargo del Ministerio de Educación Nacional están previstas en la  Ley 1740 de 2014. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener  que los regímenes de cada entidad no son trasladables ni equiparables para la  regulación de otras instancias, pues dependen de las particularidades del  sector vigilado o de los ajustes que directamente prevea el legislador.    

218. En consecuencia, la ausencia de un marco legal adecuado, preciso y  razonable en el régimen del subsidio familiar para la adopción de medidas  cautelares no puede considerarse una omisión menor del legislador, ni subsanable  por medio de una remisión abierta o general a otro régimen o a la potestad  reglamentaria. Por el contrario, se trata de una insuficiencia legislativa que  compromete el principio de legalidad y el debido proceso, pues impide  establecer el procedimiento en la materia que clarifique su aplicación respecto  de trámites sancionatorios y garantice los mínimos constitucionales de este  principio, en un trámite administrativo de alto impacto para la gestión de  corporaciones privadas que prestan servicios en el ámbito de la protección  social, en beneficio de los empleadores y trabajadores del país.    

     

10.         Conclusión y efectos de la decisión    

     

219. En virtud de lo expuesto anteriormente, la  Corte Constitucional concluye que las medidas cautelares y sancionatorias  adoptadas por la Administración constituyen instrumentos legítimos, orientados  al cumplimiento de fines constitucionales y a la protección de bienes e  intereses públicos. Sin embargo, aun cuando las medidas cautelares se diseñen  con un carácter urgente, inmediato o correctivo para cumplir finalidades de  interés, esta potestad de la Administración no está exenta de límites  constitucionales y no puede confundirse con el ejercicio de la función  sancionatoria.    

     

220. El derecho administrativo contemporáneo,  conforme lo establece la Ley 1437 de 2011, se sustenta en una regulación legal  de la función pública que, en conjunto con los principios consagrados en la  Constitución Política, asegure que las actuaciones administrativas se adelanten  con respeto al debido proceso, esto es, de conformidad con las normas de cada  procedimiento administrativo, lo que incluye la plena garantía de los derechos  de defensa y contradicción. Igualmente, en materia administrativa  sancionatoria, la Constitución exige la observancia del principio de legalidad  respecto de las faltas y de las sanciones.    

     

221. En este orden, la regulación de las  medidas cautelares—sean diseñadas de forma autónoma o como parte de  procedimientos administrativos especiales, incluidos los propios de la potestad  sancionatoria—, no constituye un aspecto meramente formal o secundario frente a  la actuación de la Administración. Como una forma de control preventivo con  efectos inmediatos, su regulación incide directamente en la garantía del debido  proceso y en la legalidad en la actuación de las autoridades. De ahí que sea  necesaria una base normativa clara, precisa y objetiva para tal actuación a  cargo del legislador, sea ordinario o extraordinario. Con base en lo anterior,  en este caso y conforme con lo explicado, la Sala Plena de la Corte  Constitucional concluye que:    

     

222. En primer lugar, el legislador  extraordinario vulneró el principio de reserva de ley. En este caso, la reserva  de ley no se satisface con una referencia genérica a la posibilidad de adoptar  determinadas cautelas o medidas sancionatorias, pues el ejercicio de las  funciones de inspección, vigilancia y control en el régimen del subsidio  familiar es una materia reservada al legislador y su contenido corresponde a  uno altamente regulado por la ley. En ese sentido, sin que aquello implique un  vaciamiento de la competencia reglamentaria del Presidente de la República, los  criterios habilitantes deben estar establecidos por parámetros generales  definidos por el legislador, con los cuales se oriente adecuadamente al  Gobierno Nacional en su desarrollo reglamentario, así como a la entidad  encargada de aplicar técnicamente dichas medidas. La ausencia de estos  parámetros desconoce el núcleo mínimo exigido por la reserva de ley y no pueden  ser suplidos de forma general por la potestad reglamentaria.    

     

223. En segundo lugar y como efecto  consecuencial, el legislador extraordinario desconoció el principio de  legalidad. Los numerales 20, 22 y 23, acudieron a conceptos jurídicos indeterminados que, en el contexto  específico del régimen del subsidio familiar, evidenciaron un alto grado de  indeterminación respecto de la adopción de medidas cautelares; y, por lo mismo,  un diseño normativo cuya ambigüedad resultó insuperable. De esta manera, las medidas preventivas no son la  regla frente a la actuación de la Administración, al punto de que su regulación  ha sido respaldada y aceptada a partir de las normas especiales que en cada  caso se diseñen con rango legal, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.    

     

224. En tercer lugar, los numerales 20, 22 y 23  del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, igualmente, desconocen el derecho  al debido proceso, ante la no acreditación del estándar que exige la aplicación  de las formas propias para cada procedimiento, especialmente el cautelar, y su  trámite diferenciable con la potestad sancionatoria.    

     

225. Lo expuesto, en principio, implicaría la  declaratoria de inexequibilidad simple de los numerales 20, 22 y 23 del  artículo 7° del Decreto 2150 de 1992, “[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio  familiar”. No obstante, la Sala encuentra que la expulsión inmediata del ordenamiento  jurídico de dichas normas puede causar traumatismos en cuanto al funcionamiento  del sistema de subsidio familiar y de protección social e impactar el régimen  de inspección, vigilancia y control analizado, provocando situaciones de impacto  normativo que pueden conllevar efectos contrarios a mandatos superiores, en  especial, en lo relacionado con aspectos como la protección del interés  general, la adecuada prestación de servicios públicos o de impacto social, la  protección de recursos públicos y la materialización de los principios de la  seguridad social, entre otros.    

     

226. Por regla general, los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional serán  inmediatos y hacia futuro, en beneficio de la seguridad jurídica y la buena fe[183]. Sin  embargo, esta Corporación tiene establecido que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270  de 1996, en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad puede, de  manera excepcional, posponer o diferir los efectos de la declaratoria de  inexequibilidad de una norma a un momento futuro. Esto, con el propósito de (i)  evitar que la expulsión inmediata de aquella del ordenamiento jurídico  afecte irrazonablemente derechos, principios y valores constitucionales y, al  mismo tiempo, (ii) otorgar un plazo prudencial al legislador para que  corrija la inconstitucionalidad constatada[184]. En estos casos, de acuerdo con  lo expuesto en el fallo C-161 de 2024, el diferimiento está supeditado a una  carga de argumentación respecto de los siguientes elementos:    

     

“(i) La Corte debe  justificar la modalidad de decisión.    

(ii) La Corte debe constatar que existen suficientes  elementos fácticos y jurídicos que demuestren que la declaración de inconstitucionalidad  inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento  en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue  verificada en el proceso.    

(iii) La Corte debe explicar por qué es más adecuado  recurrir a una inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para  lo cual deberá tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de  configuración tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los  principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposición  acusada en el ordenamiento.    

(iv) La Corte debe justificar la extensión del plazo  conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad  misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la  vigencia de los principios y derechos constitucionales”.    

     

227. En primer lugar, en el presente caso la  Sala Plena considera que la mejor alternativa es modular los efectos de su decisión  y recurrir a una inconstitucionalidad diferida debido a que, en atención al objeto  del régimen del subsidio familiar y a las funciones de la Superintendencia del  Subsidio Familiar, la expulsión inmediata de las normas que se califican como  inconstitucionales podría alterar las competencias de inspección, vigilancia y  control de la entidad, afectando los derechos de personas beneficiarias del  sistema de protección social.     

     

228. El artículo 2° del Decreto Ley 2150 de 1992 dispone que la  Superintendencia de Subsidio Familiar ejerce las competencias de inspección,  vigilancia y control con el objetivo de garantizar que las entidades vigiladas,  entre ellas las Cajas de Compensación Familiar, entreguen correctamente el  subsidio familiar y cumplan con las prestaciones sociales a su cargo, siguiendo  las prioridades del Gobierno Nacional en materia de seguridad social. Como se  explicó, la Ley 789 de 2002 está correlacionada con esta norma, porque  actualiza el sistema de protección social y amplifica las funciones de las  Cajas de Compensación Familiar. Conforme el artículo 1° de la Ley 789 de 2002,  como igualmente se explicó, el sistema de protección social se constituye como  un conjunto amplio de políticas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a  mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más  desprotegidos. Por lo mismo, a las Cajas de Compensación Familiar, según el artículo  2° de aquella normativa, se les reconoce, entre otras funciones, la de garantizar  programas de protección social mediante subsidios, servicios de salud,  vivienda, educación y recreación.    

     

229. En estos términos, la Sala Plena considera  que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos de las normas  demandadas, generaría un impacto normativo que afectaría significativamente el  ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la  Superintendencia del Subsidio Familiar, especialmente frente a las Cajas de  Compensación Familiar. Estas instituciones no solo administran recursos de  naturaleza parafiscal, sino que son responsables de ejecutar un conjunto amplio  de servicios de protección y políticas sociales que impactan significativamente  a población catalogada como especialmente vulnerable.    

     

230. Luego, la declaratoria de inexequibilidad  inmediata limitaría la capacidad del Estado de controlar preventivamente el  manejo de los recursos públicos y la ejecución de políticas sociales dentro del  sistema de protección social. Esto porque, como consecuencia de la  inexequibilidad, se expulsan del ordenamiento jurídico las normas que soportan  las medidas cautelares en el régimen de inspección, vigilancia y control a  cargo del Superintendente del Subsidio Familiar. Además, dichas normas,  sustentan parte significativa de la construcción reglamentaria que a la fecha  existe en la materia y de la cual depende el ejercicio de tales funciones.    

     

231. Sobre el particular, la Superintendencia  de Subsidio Familiar explicó que los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del  Decreto Ley 2150 de 1992 han sido el fundamento normativo de las facultades de  inspección, vigilancia y control. En particular de las medidas de intervención  administrativa, también frente al proceso de afiliaciones a los empleadores y  en el acceso a los servicios, así como en la imposición de multas y en la  vigilancia especial, como medidas cautelares[185].  Igualmente, el Ministerio del Trabajo expresó que las normas demandadas, leídas  sistemáticamente, son relevantes en el marco del proceso policivo  administrativo, ya que permiten la inspección y vigilancia efectiva sobre las  entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del  subsidio familiar[186].  Por lo mismo, el Procurador General de la Nación intervino expresando que la  salida inmediata del ordenamiento jurídico de las normas demandadas, en  especial aquellas referidas a la potestad cautelar o preventiva, tiene incidencia  en el manejo y control preventivo sobre los recursos de seguridad social[187].    

     

232. En segundo lugar, la Sala constata que  existen elementos fácticos y jurídicos que demuestran que la declaratoria de  inexequibilidad inmediata generaría una situación más gravosa desde el punto de  vista constitucional, que la permanencia temporal de las normas acusadas. Como  lo señalaron diferentes intervinientes y el Procurador General de la Nación, y  lo corroboran las pruebas recaudadas ante esta instancia judicial, las medidas  cautelares y sancionatorias constituyen un instrumento importante de la labor  de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio  Familiar.    

     

233. De acuerdo con las pruebas, en los últimos  diez años y hasta la fecha, la entidad ha venido adoptando de manera continua  medidas cautelares —como la intervención administrativa, total o parcial, o la  vigilancia especial—, que han derivado en un número de 141 resoluciones administrativas  de medidas tales, con impactos diferenciados sobre las Cajas de Compensación  Familiar. La pérdida de vigencia inmediata de la norma que sustenta estas  medidas cautelares y las de alcance sancionatorio podría generar graves efectos  sobre actuaciones administrativas en curso, con consecuencias perjudiciales  sobre el control de los recursos, la seguridad jurídica y la prestación eficiente  de las políticas de protección social que son canalizadas mediante aquellas instituciones[188].    

     

234. En tercer lugar, la Sala estima que  resulta más adecuado un diferimiento de los efectos de la decisión que una  sentencia integradora. Esto se debe a que el régimen de protección social —y  dentro de él, el sistema de subsidio familiar— constituye una materia altamente  regulada, diversa, dinámica y sujeta a una evolución constante, en la que el  legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para definir  sus contenidos, niveles de responsabilidad de sus operadores, y los parámetros  generales por medio de los cuales se ejecuta la inspección, vigilancia y  control. En este punto, imponer una interpretación judicial sobre el alcance respecto  de las medidas cautelares y sancionatorias en el ámbito del régimen del  subsidio familiar implicaría definir asuntos propios que solo le competen al  legislador, con alto grado de complejidad y sin ser procedente la remisión a  otros regímenes, en materias como la finalidad, el alcance y los procedimientos  concretos de tales actuaciones administrativas.     

     

235. En consecuencia, la Sala considera que la  mejor alternativa en el presente caso consiste en modular los efectos de la  sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida. Esto, a fin de que el  Congreso de la República, en el plazo de una legislatura, expida el régimen  cautelar y sancionatorio en el sistema del subsidio familiar, sin que las normas  declaradas inexequibles pierdan vigencia inmediatamente.    

     

236. En este caso, la Sala Plena aprecia que la  decisión de inexequibilidad puede utilizarse por el legislador para que realice  un análisis integral y democrático sobre los contenidos normativos que  estructuran el régimen de inspección, vigilancia y control a cargo de la  Superintendencia del Subsidio Familiar, en cuanto a las facultades de  intervención administrativa, bien sea cautelares o de carácter sancionatorio. Las  pruebas recolectadas, las intervenciones recibidas, la jurisprudencia examinada  y la contextualización normativa, evidencian que las disposiciones analizadas, así  como los textos en los que se insertan, conforman una regulación que requiere  una evaluación sistemática, coherente y evolutiva, como se ha explicado a lo  largo de la presente providencia.    

     

237. Así, la Corte Constitucional procederá  entonces en la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la inexequibilidad  con efectos diferidos de los numerales 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley  2150 de 1992, hasta el 21 de junio de 2027. Si el anterior plazo expira sin que  el Congreso de la República actúe de conformidad con lo ordenado en esta  providencia, la norma perderá  vigencia de forma definitiva en ese momento y, en consecuencia, las medidas administrativas  adoptadas con fundamento en ellas dejarán de producir efectos jurídicos.    

     

III.  DECISIÓN    

     

En mérito de lo expuesto,  la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del  pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

     

     

Primero.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los  numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del  artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992.    

     

Segundo.-  DIFERIR los efectos de la  declaratoria de inexequibilidad hasta el 21 de junio de 2027. Una vez cumplido dicho término, las normas perderán  vigencia de forma definitiva y, en consecuencia, las medidas administrativas que  se fundamenten en ellas dejarán de producir efectos jurídicos.    

     

Notifíquese y  cúmplase.    

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ    

Magistrada    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Salvamento de voto    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

MIGUEL POLO ROSERO    

Magistrado    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

[1]  Documento Oficial remitido por la Secretaría Jurídica del Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89719.    

[2]  El 26 de marzo de 2024, Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó una demanda  contra el artículo 7° (parcial) del Decreto 2150 de 1992. El demandante sostuvo  que estas disposiciones vulneraban la Constitución con soporte en tres cargos  consecuenciales: (i) el principio de reserva de ley, consagrado en los  artículos 150.8, 333 y 334 de la Constitución, (ii) el principio de  legalidad, contenido en los artículos 6°, 121, 122 y 123 de la Carta Política y  (iii) el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 superior.  El 19 de abril de 2024 se inadmitió la demanda y, tras el escrito de  subsanación, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admitió la  demanda contra el artículo 7° (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1992.    

[3]  “Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan  otras disposiciones”.    

[4]  “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección  social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”.    

[6]  “Por medio del cual se adecúa el procedimiento para las medidas cautelares  señaladas en los literales a, b y d del numeral 22 del artículo 7° del Decreto  Ley 2150 de 1992”.    

[7]  El 19 de abril de 2024, se inadmitió la demanda y, tras el escrito de  subsanación, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admitió la  demanda contra el artículo 7° (parcial) del Decreto 2150 de 1992. En el auto  admisorio se indicó que se estudiaría conjuntamente  los cargos de legalidad y debido proceso, en tanto construyen un examen  sustantivo y procedimental de las normas demandadas y de los mandatos  constitucionales presuntamente infringidos.     

[8]  “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas  ejerce las siguientes funciones: (…) 8. Expedir las normas a las cuales debe  sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y  vigilancia que le señala la Constitución”.    

[9]  “Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres,  dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir  permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. (…)”.    

[10]  “Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.  Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos  naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y  consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para  racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y  territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la  calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las  oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente  sano. (…)”.    

[11]  “Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por  infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la  misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.    

[12]  “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas  de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.    

[13]  “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones  detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se  requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus  emolumentos en el presupuesto correspondiente (…)”.    

[14]  “Artículo 123. (…) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la  comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la  ley y el reglamento (…)”.    

[15] El demandante hizo  referencia a las Sentencias C-490 de 2000, C-921 de 2001, C-617 de 2002, C-1150  de 2003, C-655 de 2003, C-305 de 2004, C-379 de 2004, C-7964 de 2004, C-782 de  2007, C-314 de 2009, C-570 de 2012, C-835 de 2013, C-851 de 2013, C-144 de  2015, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-429 de 2019 y C-165 de 2019. Lo anterior,  para sostener que la potestad del legislador en la determinación de las  funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia del  Subsidio Familiar no es absoluta y, por consiguiente, le corresponde al  Congreso de la República expedir un cuerpo legal en el que las funciones del  Presidente de la República se desarrollaran bajo criterios claros, precisos e  inequívocos, en tanto suponen un grado alto de intromisión en las actividades  que realizan los entes vigilados.    

[16]  Consejo de Estado, Sentencias del 13 de agosto de 1993, 10 de marzo de 2005 y 10  de febrero de 2011, entre otras.    

[17]  Según el Consejo de Estado “las medidas preventivas están destinadas a precaver  o subsanar, de manera urgente, los casos de graves o reiteradas violaciones de  las normas legales o estatutarias o la inobservancia o desacato de las  instrucciones impartidas por la entidad”. Consejo de Estado, Sentencia del 10  de marzo de 2005. C.E. Rafael E. Ostua De Lafont Pianeta.    

[18]  Como argumento adicional, el demandante comparó en extenso la norma demandada  con otras regulaciones en materia de inspección, vigilancia y control,  asociadas a la intervención administrativa o toma de posesión de otras  entidades vigiladas. Expuso la regulación dispuesta por el legislador respecto  de las superintendencias Financiera de Colombia, de la Economía Solidaria, de  Vigilancia y Seguridad Privada, Nacional de Salud, de Sociedades, de Industria  y Comercio, de Servicios Públicos Domiciliarios, así como de la Dirección  Nacional de Derechos de Autor y del procedimiento sancionatorio ambiental. En  estos eventos, el demandante afirmó que el legislador ha fijado pautas para la  adopción de este tipo de medidas cautelares, lo que no sucede respecto de la  Superintendencia del Subsidio Familiar.    

[19]  “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones  judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes  preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con  observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (…)”.    

[20]  Mediante autos del 15 de mayo, 30 de julio y 6 de septiembre de 2024, el  magistrado sustanciador ordenó y requirió la práctica de pruebas, de  conformidad con lo dispuesto en los artículos 10° del Decreto 2067 de 1991 y 63  del Acuerdo 02 de 2015.    

[21]  Intervenciones del 16 y 18 de septiembre de 2024.    

[22]  Intervención del 17 de septiembre de 2024.    

[23]  Intervención del 14 de agosto de 2024.    

[24]  Intervenciones del 5 de junio y 9 de agosto de 2024.    

[25]  Intervención del 5 de junio de 2024.    

[26]  Intervenciones del 25, 26 de junio y 13 de septiembre de 2024 y 10 de marzo de  2025.    

[28]  La superintendencia presentó un archivo en Excel que contiene información sobre  las actuaciones realizadas, en el que detalló información sobre cada caja  intervenida, la vigencia de la medida, el tipo de medida, las causas, los  trámites efectuados y los actos administrativos proferidos.    

[29]  Intervención del 13 de septiembre de 2024.    

[30]  Intervención del 22 de octubre de 2024.    

[31]  A través del Auto 26 de noviembre de 2024 se ordenó continuar con el trámite  judicial respectivo. En consecuencia, se dispuso (i) fijar en lista el  proceso; (ii) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii)  adelantar las comunicaciones dispuestas en los artículos 244 de la  Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; y, por último, (iv) invitar  a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones a intervenir en  este proceso.    

[32]  La Secretaría General fijó en lista el proceso el 29 de noviembre de 2024 por  el término de 10 días, que venció el 12 de diciembre del mismo año. En la  Secretaría General se recibieron los siguientes escritos: (i) el 2 de  diciembre de 2024, se recibió escrito del ciudadano Luis Felipe Barrera  Montaño; (ii) el 4 de diciembre, se recibió escrito del ciudadano Jorge  Alejandro Hernández Cobos; (iii) el 9 de diciembre, se recibió escrito  de Adriana María Guillén Arango, en calidad de presidente de la Asociación  Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); (iv) el 11 de  diciembre (17:30), se recibió escrito de María Valeria Borja Guerrero,   directora jurídica encargada del Departamento Administrativo de la Función  Pública; (v) el 12 de diciembre (9:23), se recibió escrito de Saray  Chajín Goro, en calidad de Coordinadora del Grupo Contencioso Administrativo de  la Superintendencia Financiera de Colombia; (vi) el 12 de diciembre  (12:14), se recibió escrito del ciudadano David Ricardo Acosta Rengifo; (vii)  el 12 de diciembre (16:36), se recibió escrito de William Álzate Rincón,  presidente Ejecutivo de la Federación Nacional de Cajas de Compensación  Familiar (FEDECAJAS), (viii) el 12 de diciembre (17:16), se recibió  igualmente escrito de Ana Victoria Vásquez Cárdenas, decana de la Facultad de  Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia; y (ix) el  12 de diciembre (21:14), se recibió escrito del ciudadano Germán Bula Escobar.  Se referenciarán todos los escritos, sin embargo, solo se tendrán en cuenta  aquellos allegados dentro de la oportunidad procesal.    

[33]  Mediante escrito del 2 de febrero de 2025, la institución presentó un escrito  complementario precisando que compartía la inexequibilidad de las normas por  afectar mandatos constitucionales expuestos por el demandante.    

[34]  Mediante escrito del 6 de febrero de 2025, la institución presenta un escrito  complementario afirmando que también compartía la exequibilidad condicionada  propuesta por el demandante.    

[35]  La institución solicitó la exequibilidad condicionada en los términos expuestos  desde un inicio por el demandante.     

[36]  La intervención se refiere a la Ley 2385 de 2024, por lo tanto, pese a que fue  presentada por plataforma con destino al presente expediente, no hace parte del  mismo.    

[37]  La interviniente manifestó abstenerse de emitir un concepto sobre su  constitucionalidad o inconstitucionalidad, dado que la norma demandada abarca  aspectos ajenos a la competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia.    

[38]  Fedecajas solicitó que “se declare la improcedencia de la acción de  inconstitucionalidad y, en consecuencia, se confirme la exequibilidad de la  norma demandada”.    

[39]  Estos objetivos eran: mejorar la compensación o el  equilibro entre lo que se recauda y lo que se destina a los pagos, reducir los  costos administrativos de las entidades y evitar la formación de cajas de élite  que concentraran afiliados con altos salarios.    

[40]  Intervención de la Universidad de Antioquia y de Asocajas.    

[41]  Intervención de Asocajas.    

[42]  Intervención de Asocajas.    

[43]  Intervención de la Universidad de Antioquia.     

[43]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[44]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[45]  Intervención de la Universidad de Antioquia.     

[45]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[46]  Intervención de Asocajas.    

[47]  Intervención de Asocajas.    

[48]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[49]  Intervención de Asocajas.    

[50]  Intervención de Asocajas.    

[51]  Intervención de Asocajas.    

[52]  Intervención de la Universidad de Antioquia.     

[52]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[53]  Intervención de la Universidad de Antioquia.    

[54]  Intervención de David Ricardo Acosta Rengifo.    

[55]  Intervención de Asocajas.    

[56]  Intervención de Asocajas.    

[57]  El Procurador citó las Sentencias  C-742 de 2010, C-501 de 2014, C-394 de 2019 y C-094 de 2021.      

[58]  “Artículo Transitorio 10. Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de  las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su  control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”.    

[59]  “Artículo Transitorio 20. El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho  meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y  teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada  por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados  por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y  uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá,  fusionará o reestructurará las entidades de la rama Ejecutiva, los  establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las  sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en  consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en  especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”.    

[60]  En la Sentencia C-429 de 2019 la Corte Constitucional declaró inexequible la  expresión “y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes  inmuebles de su propiedad”, contenida en el literal g) del artículo 6° de la  Ley 25 de 1981, subrogado por el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de  1992, al igual que el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 y el numeral 10° del  artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. La Sala Plena concluyó que tenía  competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de  1992, al tratarse de una norma con contenido material de ley, que se enmarca en  las llamadas competencias especiales o “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia  de esta Corporación.    

[61]  “7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o  fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,  establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus  objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de  las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así  mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales  del estado y sociedades de economía mixta”.    

[62]  “8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el  ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la  Constitución”.    

[63]  El artículo 24 dispone las funciones y facultades de la Superintendencia de  Subsidio Familiar.    

[64]  Al respecto, en la Sentencia C-1055 de 2012, la Corte Constitucional sostuvo  que “bajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra  norma de contenido idéntico y cuya jerarquía sea de competencia de este  Tribunal, ésta tiene jurisdicción para hacer el análisis de fondo ya que  procede la integración normativa”.    

[65]  “Artículo 24. Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio  Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio  Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales (…)”.    

[66]  “22. Las demás que conforme a las disposiciones legales pueda desarrollar y en  particular las previstas en los artículos 1° y 2° del Decreto 2150 de 1992 y  las contempladas en los numerales 5, 7, 8, 12, 13, 17, 20, 21 y 22 del artículo  del Decreto 2150 de 1992”.    

[67]  “16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos  y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los  principios y reglas generales que defina la ley”.    

[68]  “Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuáles el  Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios,  departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden  nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la  organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y  demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones  aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las  previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política (…)”.    

[70] Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2001.    

[71]  Ibid.    

[72] Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2021.    

[73]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección  Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.E. Guillermo Vargas  Ayala. Disponible en: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/167/S1/11001-03-24-000-2013-00252-00.pdf    

[74]  El artículo 54 establece las reglas que debe seguir el Gobierno Nacional para  modificar la estructura de los ministerios y entidades administrativas, con  base en el artículo 189.16 de la Constitución. Estas reformas deben responder a  la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la  gestión pública, permitiendo, entre otros aspectos, la fusión, supresión o  creación de dependencias internas. Ver, al respecto, la Sentencia C-702 de  1999.    

[75]  Intervención del 5 de junio de 2024, folio 8.    

[76]  Intervención del 13 de septiembre de 2024, folio 7.    

[77]  A continuación, se transcribe el contenido normativo asociado:        

Decreto Ley 2150 de 1992                    

Decreto 2595 de 2012   

ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE.    

20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de    afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en    las entidades sometidas a su vigilancia;    

22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las    entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos,    o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;    

23. Adoptar las siguientes medidas cautelares:    

a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada.    

b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas    geográficas o de operación;    

c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios    mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada    

d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo    posible, con la situación que ha dado origen a la medida.                    

ARTÍCULO  5°. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL    SUPERINTENDENTE DEL SUBSIDIO FAMILIAR.     

16. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de    afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en    las Cajas de Compensación Familiar y las demás entidades que estas    constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con    relación a la prestación de los servicios sociales a su cargo.    

17. Imponer las sanciones y adoptar las medidas cautelares a que haya    lugar de conformidad con la ley.    

18. Ordenar la intervención administrativa, en forma total o parcial,    de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y    estatutos o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la    Superintendencia.    

19. Ordenar la vigilancia especial en las entidades sometidas a su    inspección, vigilancia y control, con el fin de superar, en el menor tiempo    posible, la situación que haya dado lugar a la medida.      

     

[78]  Esta reiteración toma y complementa las consideraciones expuestas en los Autos  242 de 2015, 1005 y 1006 de 2024.    

[79] Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 2025.    

[80] Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055  de 2013, C-281 de 2013, C-031 de 2014, C-688 de 2017, C-263 de 2019, C-233 de  2021, C-335 de 2021 y C-009 de 2023.    

[81] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013.    

[82]  Ibid.    

[83] Corte Constitucional, Sentencias C-031 de 2012, C-135 de 2016 y C-394  de 2019.    

[84] Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017.    

[85]  Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010.    

[86] En la Sentencia C-306 de 2004, la Corte indicó que “al  margen de haberse asignado al órgano de mayor representatividad la función  legislativa, ésta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o  Parlamento. La complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del  Estado contemporáneo, proyectado en razones de conveniencia, de organización y  de celeridad en el desarrollo de las políticas públicas, ha llevado a revaluar  el antiguo concepto de la separación absoluta de las ramas del poder público,  haciendo necesario, en aplicación del principio universal de “colaboración  armónica” – imperante en nuestro sistema político (C.P. art. 114)-, que se  asigne a ciertos órganos del Estado algunas de las funciones que en principio  son privativas de otros; para el caso, que también se asigne a la rama Ejecutiva,  en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas”.    

[87]  Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010.    

[88] En la Sentencia C-412 de 2015 se indicó que “los asuntos  reservados a las normas legislativas no pueden ser regulados mediante decretos  reglamentarios ni resoluciones. … todos los preceptos constitucionales en los  que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales,  centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos  (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de  las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos leyes,  o decretos legislativos”.    

[89]  A lo largo de la jurisprudencia de esta Corporación, el principio de reserva de  ley ha tenido distintos significados y conceptos correlacionados con el  principio de legalidad. Siguiendo la Sentencia C-134 de 2021, el principio de  reserva de ley se ha utilizado como (i) “sinónimo de principio de legalidad o de  la cláusula general de competencia del Congreso, lo cual equivale a que, en  principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley;  (ii) es una técnica de concreción de disposiciones constitucionales, en las que  el constituyente le ordena al legislador que ciertos temas deben ser  desarrollados por una fuente específica: la ley; y (iii) se habla de reserva  general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la  prohibición general de que se puedan establecer restricciones a estos derechos  con normas diferentes a la ley (solo con esta se puede hacer una regulación  principal que afecte los derechos fundamentales)”.    

[90]  Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010.    

[92]  Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012.    

[93] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016.    

[94] Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007.    

[95] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018.    

[96] Corte Constitucional, Sentencia C-269 de 2022.    

[97] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016.    

[98]  Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2014 y C-429 de 2019.    

[99]  “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,  Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)     

11. Ejercer la potestad  reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes  necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.    

16. Modificar la estructura  de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos  administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales  que defina la ley.    

21. Ejercer la inspección y  vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.    

22. Ejercer la inspección y  vigilancia de la prestación de los servicios públicos.    

24. Ejercer, de acuerdo con  la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen  actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con  el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así  mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles.    

26. Ejercer la inspección y  vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se  conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla  con la voluntad de los fundadores”.    

[100] Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007.    

[101]  Ibid.    

[102]  Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2015.    

[103]  “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses  generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,  moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante  la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.    

[104]  “Artículo 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República  podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos,  representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,  gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.  Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas  puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”.    

[105]  Corte Constitucional, Sentencia C-974 de 2002.    

[106] En la Sentencia  C-188 de 2022 se dispuso que la Corte Constitucional que “[l]a reserva de ley en esta materia no implica que ´todo acto de  intervención estatal en el ámbito de la autonomía de la voluntad privada y de  las libertades económicas tenga que hacerse directamente por medio de la ley´  (…), y tampoco exige que el legislador fije todos los elementos específicos de  la limitación al ejercicio de estas libertades”. En cualquier caso “[l]a  Constitución (…) impone al legislador la obligación de definir las  reglas mínimas de la intervención económica, a saber: (i) las finalidades de la intervención, (ii) la materia sobre la cual  recae, (iii) los instrumentos mediante los cuales se desarrolla y (iv) la  fijación de reglas ‘claras y precisas’ (…) que determinen el contenido de las facultades del órgano  regulador llamado a concretarla (…)”.    

[107] Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003.    

[108] Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002.    

[109] Corte Constitucional, Sentencias C-435 de 2013, C-219 de 2017, C-069  de 2023 y C-044 de 2023.    

[110] Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013.    

[112] Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023.    

[113] Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023.    

[114] Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 2022.    

[115]  Ibid.    

[116]  Para esta reiteración se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos  C-054 de 1997, C-490 de 2000, C-379 de 2004, C-039 de 2004, C-145 de 2009,  C-523 de 2009, C-835 de 2013, C-284 de 2014, C-144 de 2015 y C-491 de 2016.    

[117]  Corte Constitucional, Sentencias C-054 de 1997 y C-523 de 2009.    

[118]  En la Sentencia C-144 de 2015 la Corte también ha considerado que resulta  necesario que se vean satisfechos ciertos requisitos esenciales, a saber, “(i)  haya la apariencia de un buen derecho (“fumus boni iuris”), esto es, que el  demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra  fundada, al menos en apariencia; y (ii) que haya un peligro en la demora  (“periculum in mora”), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido  pueda verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso”.    

[119] Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2014.    

[120] Corte Constitucional, Sentencias C-039 de 2004 y C-835 de 2013.    

[121] Corte Constitucional, Sentencias C-490 de 2000, C-379 de 2004 y C-144  de 2015.     

[122] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013.    

[123]  Ibid.    

[124] Corte Constitucional, Sentencias C-523 de 2009 y C-835 de 2013.    

[125] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013.    

[126] Corte Constitucional, Sentencia C-523 de 2009.    

[127] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013.    

[128]  Ibid.    

[129]  Para esta reiteración se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos  C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006, C-860 de 2006, C-1011 de 2008,  C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-135 de 2016, C-032 de 2017,  C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019, C-394 de 2019, C-094 de 2021,  C-044 de 2023 y C-211 de 2024.    

[130]  Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2011, C-085 de 2014, C-600 de 2019 y  C-162 de 2021.    

[131]  Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021.    

[132]  En la Sentencia C-935 de 2013, la Corte Constitucional ha dispuesto como  parámetros los siguientes: “(i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a  la justicia; (ii) el juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del  derecho de defensa, con los elementos para ser oído dentro del proceso; (iv) la  razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso; y (v) la  imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades”.    

[133] Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021.    

[134] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012.    

[135] Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013.    

[136] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012.    

[137]  Ver, al respecto, los fallos C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006,  C-860 de 2006, C-1011 de 2008, C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016,  C-135 de 2016, C-032 de 2017, C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019,  C-394 de 2019, C-094 de 2021, C-044 de 2023 y C-211 de 2024.      

[138] Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017.    

[139] Corte Constitucional, Sentencia C-394 de 2019.    

[140] Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2024.    

[141] De acuerdo con la  Sentencia C-393 de 2006, el principio de legalidad,  en su componente de tipicidad, se satisface cuando concurren los siguientes  elementos: (i) que la conducta sancionable esté descrita de manera  específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo  normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas  jurídicas; (ii) que exista una sanción cuyo contenido material este  definido en la ley y (iii) que exista correlación entre la conducta y la  sanción.    

[142] Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013.    

[143]  En la Sentencia C-219 de 2017, la Corte ha dispuesto que: “el legislador está  obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o  ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda  alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a  sanción de carácter penal o disciplinario”.    

[144]  En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte ha señalado que esta garantía  apunta a que: “es la ley, y no el operador jurídico, quien  determina cuáles conductas son sancionables y, para lo cual, los tipos  sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad posible, de tal  manera, que tanto su contenido como sus límites se deduzcan del tenor de sus  prescripciones”.    

[145]  En los fallos C-030 de 2012 y C-392 de 2019, la Corte Constitucional ha establecido  que una norma o tipo en blanco consiste en una descripción incompleta de la  conducta sancionada, pero que, en todo caso, puede ser complementada por otras  normas a las cuales se remite la primera. En este sentido, se caracterizan  porque, si bien son incompletas, no son deficitarias, en la medida en que el  reenvío es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento que constituye  la infracción.    

[146] Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2023.    

[147]  En los fallos Sentencia C-219 de 2017 y C-044 de 2023, la Corte ha insistido en  que “cuando resulte factible esclarecer el contenido de los conceptos jurídicos  indeterminados y su implicación en el ámbito de las libertades constitucionales  a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento,  la disposición no será inconstitucional”.    

[148] Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 2021.    

[149]  Ibid.    

[150] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018.    

[151] Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 2001 y C-851 de 2013.    

[153] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016.    

[154] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018.    

[155]  Ibid.    

[156]  Para esta reconstrucción se sigue principalmente la Sentencia C-429 de 2019 y  las normas legales y reglamentarias en la materia.    

[157]  Artículo 1° de la Ley 789 de 2002.    

[158]  Ver, por ejemplo, la Ley 789 de 2002.    

[159]  El Consejo de Estado, mediante el fallo del 13 de agosto de 1992, estableció  que las “sanciones, según se infiere del contenido de los artículos 93 y 94  (…) pueden ir desde la intervención que tiene por objeto la adopción de  medidas administrativas necesarias para subsanar los hechos que hayan dado  lugar a ella, hasta la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la  correspondiente entidad vigilada”. Por lo tanto, la decisión adoptada por la  Superintendencia del Subsidio Familiar “en el sentido de ordenar la  intervención administrativa de las entidades vigiladas, no es un simple acto de  trámite, como lo afirma la parte interviniente, sino que, por el contrario, se  trata de un acto definitivo que conlleva a la imposición de una sanción”.  Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 1992. C.E. Miguel González  Rodríguez. Acción de nulidad contra el artículo 97 del Decreto 341 de 1988.      

[160]  Artículo 88 de la Ley 21 de 1982.    

[161]  Como ejemplo, la norma dispone que la Superintendencia del Subsidio Familiar  velará (i) por el cumplimiento de la cuota monetaria (art. 4); (ii) ordenará  cortes contables y ordenará el traslado de recursos entre Cajas para el fomento  del empleo y protección al desempleo (art. 6), (iii) las operaciones de crédito según la regulación de la Superintendencia  Bancaria (art. 20) y (iv) sancionará las prácticas de selección adversa  y la violación al régimen de transparencia de los directivos y administradores  (art. 21).    

[162]  “Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8° y  13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la  administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento de Empleo y  Protección al Desempleo”.    

[163]  “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002”.    

[164]  “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio  Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias”.    

[165]  “Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes, programas  y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen las  Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”.    

[166]  “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”.    

[167]  Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2010.    

[168] Corte  Constitucional, Sentencias C-107 de 2013, C-030 de 2021, C-065 de  2021, C-153 de 2022, entre otras.    

[169]  Resolución 629 de 2018, artículo 2°.    

[170]  El Consejo de Estado ha indicado expresamente que: “Del análisis normativo que  se hizo en la precitada sentencia se colige que existen dos clases de  competencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar: la  disciplinaria, que concluye con la sanción de intervención administrativa y la  policiva, que le permite a la entidad, antes de que se surta el trámite  descrito, adoptar medidas provisionales de cautela cuando la situación lo  amerita y para precaver perjuicios mayores. De tal manera que si en este caso,  conforme se infiere del texto de los actos acusados, la Superintendencia de  Subsidio Familiar hizo uso de la facultad que tiene para decretar medidas  cautelares, por no estar ejerciendo su poder disciplinario sino policivo, y no  tener dichas medidas el carácter de sanción, no estaba obligada a formular  pliego de cargos ni a seguir el procedimiento previsto en el Decreto 0341 de 1988”.  Consejo de Estado, Sentencia del 6 de febrero de 2003. C.E. Gabriel Eduardo  Mendoza Martelo. // Consejo de Estado, Sentencia del 10 de febrero de 2011.  C.E. María Elizabeth García González.    

[171]  En ese sentido, algunos intervinientes proponen considerar que: (i) el  numeral 20, leído de forma sistemática con el artículo 6° de la Ley 25 de 1981  y el artículo 88 de la Ley 21 de 1982, tiene como propósito establecer o  promover programas de coordinación entre los distintos sistemas e instituciones  del Subsidio Familiar, orientados a mejorar la compensación entre recaudos y  pagos, así como a reducir los costos administrativos de las entidades  vigiladas; (ii) el numeral 22, interpretado en armonía con lo dispuesto  en las Leyes 25 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011, tiene una naturaleza  sancionatoria y, por tanto, persigue sancionar infracciones graves y reiteradas  a las normas legales o estatutarias; sin embargo, (iii) el numeral 23 no  establece una finalidad concreta, lo que ha llevado a cuestionar su validez por  tratarse de una disposición excesivamente indeterminada, que recoge los  numerales anteriores.    

[172] Corte Constitucional, Sentencia C-142 de 2020.    

[173] Corte Constitucional, Sentencia C-411 de 2024.    

[174] Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013.    

[175] Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.    

[176]  Cuando se presente una violación de normas legales o estatutarias, la  Superintendencia del Subsidio Familiar correrá traslado del pliego de cargos a  los presuntos responsables. Estos dispondrán de un término de diez (10) días  para presentar sus descargos y las pruebas que pretendan hacer valer (art. 36).    

[177]  El Superintendente del Subsidio Familiar deberá contar con un informe  evaluativo que incluya: (i) una descripción sucinta de los hechos materia de  investigación; (ii) el análisis de los cargos; (iii) el análisis de los  descargos; y (iv) el análisis de las pruebas en las que se funde o se desvirtúe  la responsabilidad de los investigado.    

[178]  “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por  leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las  disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se  aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”.    

[179]  Decreto Ley 663 de 1993.    

[180]  Ley 142 de 1994, artículo 121 y siguientes.    

[181]  Decreto Ley 356 de 1994, artículo 75 y siguientes.    

[182]  Artículo 34 y siguientes.     

[183] Corte  Constitucional, Sentencias C-430 de 2024, C-397 de 2024, C-161 de 2024 y C-233  de 2021.    

[184] Ibid.    

[185]  Intervención del 13 de septiembre de 2024, folio 6.    

[186]  Intervención del 5 de junio de 2024, folio 8.    

[187]  Intervención del 3 de febrero de 2025, folio 12.    

[188]  Revisada esta información con los datos de los informes de rendición de cuentas  de 2023 y 2024, la Superintendencia del Subsidio Familiar expone que diferentes  medidas cautelares están vigentes. Durante el periodo 2014-2023, el 42% de  estas Cajas de Compensación Familiar —es decir, aproximadamente 18— estuvieron  sometidas a medidas cautelares por parte de la superintendencia. Para el año  2023, esta cifra se fue del 35%, lo que equivale a 15 cajas. En el segundo  semestre de 2024, las cifras indicaron la adopción o mantenimiento de medidas  cautelares sobre 11 cajas, lo que representa el 25,6% del total.

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