C-037-25

  C-037-25 

     

     

TEMAS-SUBTEMAS    

     

Sentencia C-037/25    

     

SOLICITUD DE  SENTENCIA INHIBITORIA-Improcedente  por enunciados genéricos de ineptitud sustantiva de la demanda    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de  requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en  los cargos    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento  de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad    

     

INHIBICION DE LA  CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA-Ineptitud  sustantiva por incumplimiento de carga argumentativa    

     

    

REPÚBLICA DE COLOMBIA        

Corte  Constitucional    

-Sala  Plena-    

     

SENTENCIA C-037 DE 2025    

     

Referencia:  Expediente D-15778.    

     

Asunto:  Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del artículo 33  del Decreto Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales  para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de empleados  públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”.    

     

     

Magistrado ponente:    

Vladimir Fernández Andrade.    

     

Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil  veinticinco (2025)    

     

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales  y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución  Política, y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

     

SENTENCIA    

     

Síntesis de la decisión:  La Corte Constitucional estudió una demanda contra las expresiones  “básica” y “señalada para el respectivo cargo”, contenidas en el  literal a), parcial, del artículo 33 del Decreto Ley 1045 de 1978, frente a  tres cargos: (i) violación del principio de remuneración proporcional a la  cantidad y calidad de trabajo (CP, art. 53); (ii) violación del principio de  igualdad salarial (CP, arts. 13 y 53); y (iii) omisión legislativa relativa.    

     

Antes  de proceder con el examen de fondo en relación con la acusación formulada, la  Corte abordó el análisis de los requisitos de aptitud de la demanda y concluyó  que esta no acredita los presupuestos de especificidad, pertinencia y  suficiencia. Lo anterior, toda vez que la demanda no expone, de forma objetiva  y verificable, una contradicción entre los preceptos acusados y las normas de  la Constitución presuntamente vulneradas. En concreto, no se logró conectar el  principio de remuneración proporcional a la cantidad de trabajo con el deber de  incluir unos factores salariales específicos para la liquidación de la prima de  navidad de los empleados públicos y trabajadores oficiales.    

     

Por  otra parte, la demanda se fundamenta en un concepto de salario construido a  partir de normas infra constitucionales y no logra generar dudas sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados.  La demanda tampoco cumple con las exigencias argumentativas frente a cargos por  violación del derecho a la igualdad y por omisión legislativa relativa.    

     

En  armonía con lo anterior, la Corte señaló que la Sala Plena de la Corporación,  en el año 2022, se pronunció sobre una demanda[1]  prácticamente idéntica a la que ahora es objeto de estudio, en tanto guarda  identidad frente a la norma demandada, los cargos, argumentos y pretensiones  planteadas[2].  Incluso, con algunas leves diferencias, coincide en su estructura e hilo  argumentativo[3].  En dicha oportunidad, la Sala Plena, mediante auto 1171 de 2022[4],  respaldó, de forma unánime, la decisión de inadmisión y rechazó que adoptó la  magistrada ponente[5].    

     

Bajo  ese panorama, la Corte profirió una decisión inhibitoria  frente a la demanda objeto de estudio.    

     

I.                   ANTECEDENTES    

     

1.             El 12 de marzo de 2024, el ciudadano  Fredy Quintero Blanco, en ejercicio de la acción pública prevista en los  artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentó demanda de  inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del artículo 33 del Decreto  Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la  aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de empleados públicos y  trabajadores oficiales del sector nacional”, por  considerar que desconoce los artículos 13 y 53 de la  Constitución Política.    

     

2.             En auto del 8 de abril de 2024, el  magistrado sustanciador admitió la demanda e identificó la formulación de dos  reproches principales y uno subsidiario. Mientras los reproches principales, como  se verá, refieren a la vulneración de los artículos 13 y 53 de la Constitución  en lo relativo a los principios de igualdad y proporcionalidad en la  remuneración salarial; la acusación subsidiaria está asociada a la existencia  de una omisión legislativa relativa en punto a la inclusión de los factores  salariales para la liquidación de la prima de navidad.    

     

3.             En el citado proveído se ordenó: (i)  correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que  rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista  el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de  1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente de la  República, al Ministerio del Trabajo, al Departamento Administrativo de la  Función Pública y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo  estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual  declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art.  244); (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones gremiales y  universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto  de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13)[6],  y (v) oficiar al Departamento Administrativo de la Función Pública para que, en  el marco de sus atribuciones, diera respuesta a unos interrogantes[7].  Esta última solicitud fue reiterada por el magistrado sustanciador mediante  autos del 6 y 31 de mayo de 2024.    

     

4.             Cumplidos los trámites previstos en el  artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la  Corte a decidir sobre la demanda de la referencia[8].    

     

A.                     Norma demandada    

     

5.             A continuación, se transcribe el contenido  del precepto acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 35.035  del 17 de junio de 1978, en el que se subraya y resalta el aparte demandado:    

     

“DECRETO  LEY 1045 DE 1978    

(Junio  7)    

Diario  Oficial No. 35.035    

     

[P]or  el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre  prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del  sector nacional    

     

EL  PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

[E]n  ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5 de 1978    

     

DECRETA    

(…)    

     

Artículo  33.- De los factores de salario para liquidar la prima de navidad. Para  el reconocimiento y pago de la prima de navidad se tendrán en cuenta los  siguientes factores de salario:    

a)  La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo;    

b)  Los incrementos de remuneración a que se refieren los artículos 49 y 97 del  Decreto-Ley 1042 de 1978;    

c)  Los gastos de representación;    

d)  La prima técnica;    

e)  Los auxilios de alimentación y transporte;    

f)  La prima de servicios y la de vacaciones;    

g) La bonificación por servicios  prestados.    

     

B.                      Argumentos de la demanda    

     

6.             El actor plantea como pretensión principal  la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “básica”  y “señalada para el respectivo cargo”,  contenidas en el literal a) del artículo 33 del Decreto Ley 1045 de 1978. En  subsidio, plantea que se disponga la exequibilidad condicionada de las mismas  expresiones demandadas, en el entendido de que “deben  incluirse como factores salariales para el cálculo de la prima de navidad, las remuneraciones  salariales mensuales que conforman el salario variable, tales como lo que el  trabajador percibe por trabajo suplementario, por el trabajo realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio”[9].    

     

7.             Para justificar la pretensión principal,  el accionante plantea dos cargos: (i) la vulneración del artículo 53 de la  Constitución Política, por el desconocimiento del principio superior que ordena  que la remuneración de los trabajadores debe ser proporcional a la cantidad y  calidad de trabajo; y (ii) la infracción al principio de igualdad salarial que  se origina de los artículos 13 y 53 de la Carta[10].  Tan sólo en el caso de proceder al examen de la pretensión subsidiaria, (iii)  se plantea la existencia de una omisión legislativa relativa, en la medida en  que el Legislador no incluyó como factores salariales para la liquidación de la  prima de navidad de los empleados públicos: el trabajo suplementario, el  trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, lo que  vulnera el mandato previsto en el citado artículo 53 de la Constitución, el  cual le impone al Legislador el deber de fijar la remuneración de los  trabajadores en forma proporcional a la cantidad de trabajo. A continuación, se  presentará un resumen de cada uno de los cargos propuestos.    

     

(i)   Vulneración  del artículo 53 de la Constitución Política, por el desconocimiento del  principio superior que ordena que la remuneración de los trabajadores debe ser  proporcional a la cantidad y calidad de trabajo    

     

8.             El accionante afirma que el Decreto Ley  1045 de 1978 prevé las prestaciones sociales a las que tendrán derecho algunos  de los funcionarios públicos del nivel central, tal y como lo indican los  artículos 1° y 2° de dicha normativa[11].  Este mismo régimen se extiende a algunos funcionarios del nivel territorial,  por cuenta del artículo 1° del Decreto 1919 de 2002[12].    

     

9.             Dentro de las prestaciones previstas en el  Decreto Ley 1045 de 1978 se encuentra la prima navidad, la cual se define en el  artículo 32, en los siguientes términos: “Los  empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho al reconocimiento y  pago de una prima de navidad. // Respecto de quienes por disposición legal o  convencional no tengan establecido otra cosa, esta prima será equivalente a un  mes del salario que corresponda al cargo desempeñado en treinta de noviembre de  cada año. La prima se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. //  Cuando el empleado público o trabajador oficial no hubiere servido durante todo  el año civil, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad en proporción al  tiempo laborado, a razón de una doceava parte por cada mes completo de  servicios, que se liquidará y pagará con base en el último salario devengado, o  en el último promedio mensual, si fuere variable”.    

     

10.         El artículo 33 del Decreto Ley 1045 de  1978 (en donde se encuentran las expresiones  objeto de demanda) establece los factores salariales  que se deben emplear para efectos de liquidar la referida prima de navidad. Del  artículo transcrito se infiere que el Legislador estableció un listado taxativo  de los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de  la prima de navidad y, “por oposición, se  entiende que los factores no incluidos, no harían parte del salario tomado en  cuenta para su liquidación”[13].    

11.         De todos los factores incluidos para  liquidar la prima, el literal a) del artículo 33 limita su alcance a la “asignación  básica mensual prevista para el cargo”, lo que  significa que excluye otros conceptos que el servidor público puede recibir  como salario o contraprestación directa por su trabajo, en aquellos casos en  los que el empleado devenga un salario variable. En efecto, el concepto  asignación básica mensual es diferente de otro tipo de ingresos que pueden  percibir los trabajadores por sus servicios, como se deriva de lo consagrado en  el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978, en el que se establece lo  siguiente: “Artículo 42. De otros factores de  salario. Además de la asignación básica  fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo  suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente  recibe el empleado como retribución por sus servicios.”[14]    

     

12.         Por lo tanto, a juicio del accionante, el  salario de los funcionarios públicos está conformado por tres conceptos  diferentes: “(i) la asignación básica mensual; (ii) el  trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio; y (iii) las demás sumas que reciba periódicamente como retribución  al empleo”[15].  Para efectos de afianzar esta distinción, el actor refiere a tres soportes  normativos: (a) los decretos anuales que fijan la asignación básica y que  disponen su incremento anual; (b) las nociones que introduce el Decreto 1042 de  1978 respecto del trabajo suplementario y los recargos por laborar en jornada  nocturna; y (c) la diferencia de los factores que se incluyen para liquidar la  prima de navidad respecto de otra prestación social, como ocurre con las  cesantías[16].  De ahí que, es claro que el Legislador Extraordinario al fijar los factores  para liquidar la mencionada prima de navidad se enfocó exclusivamente en la  asignación básica mensual, dejando de lado otros elementos que, de forma  directa, integran el salario, como ocurre con el trabajo suplementario, el  realizado en jornada nocturna o en días    

de descanso obligatorio.    

     

13.         A lo anterior se agrega que estos últimos  conceptos no operan como una retribución universal para todos los empleados  públicos que se rigen por el Decreto Ley 1045 de 1978. Por el contrario, “(…)  el ordenamiento jurídico restringe los funcionarios públicos que pueden  devengar estos conceptos. Los artículos 36 a 40 del Decreto 1042 de 1978, en  concordancia con los decretos anuales de aumento salarial (para el año 2023, el  artículo 14 del Decreto 905 de 2023) precisa cuáles empleados pueden devengar  esos factores y en qué condiciones”. En general, los  mismos se destinan para los servidores que “(…)  se encuentran en los eslabones más bajos de la escala salarial. En otras  palabras, la exclusión no afecta a los trabajadores con mejores ingresos, sino  a aquellos que [están]  en los escalones más bajos de la escala salarial”[17].  Además, ellos sólo surgen cuando son necesarios en términos del servicio y  cuando existe disponibilidad presupuestal.    

     

14.         Sobre la base de lo expuesto, el  accionante concluye que: “(…) con la norma  demandada, el Legislador excluyó el trabajo suplementario, el realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio como factores para liquidar  la prima de navidad, a pesar de que se trata de factores salariales en estricto  sentido, que son la consecuencia de alterar intensamente la jornada o el  descanso de los empleados públicos de menor jerarquía, como consecuencia de un  acto de subordinación, por necesidades especiales del servicio. Es decir, la  exclusión de esos factores tiene un destinatario objetivo, que es al que le  afecta y que corresponde con los servidores públicos de menor jerarquía”[18].    

     

15.         A partir de lo anterior, el demandante  precisa que el artículo 53 de la Constitución introduce un principio superior  que ordena que la remuneración de los trabajadores debe ser proporcional a la  cantidad y calidad de trabajo, lo que implica que debe existir una equivalencia  entre todas las remuneraciones  que recibe el trabajador (salario y prestaciones  sociales) y la prestación efectiva del servicio.  En otras palabras, “(…) el margen de configuración del  Legislador para determinar la remuneración tiene la obligación de seguir una  regla de proporcionalidad con la cantidad del trabajo”[19].  Esto significa que “(…)  las exclusiones de horas de trabajo efectivamente trabajadas para  liquidar las remuneraciones entran en tensión con la regla constitucional  [previamente citada]  y [,] para resolver si dicha  tensión es constitucional o no [,]  debe hacerse un juicio de proporcionalidad”[20].    

     

16.         En criterio del demandante, en esta  oportunidad, la Corte debe recurrir a un juicio intermedio, por (i) la  naturaleza de la prestación social reclamada (en  tanto que la prima de navidad no hace parte del núcleo duro de las prestaciones  sociales de los trabajadores); (ii) por los factores  excluidos de la liquidación (por cuanto el pago por el  trabajo suplementario y los recargos integran el concepto de salario y se  relacionan de manera directa e intensa con la cantidad de trabajo laborada,  cuyo origen proviene exclusivamente de un acto de subordinación)[21];  y (iii) por el tipo o categoría de empleados sobre los que recae la exclusión  de tales factores (pues se aplica para aquellos que  reciben menores ingresos, principalmente en el nivel técnico y asistencial)[22].    

     

17.         Bajo esta aproximación se considera que el  medio utilizado está prohibido y que no se cumple con ninguna finalidad  importante. En cuanto a lo primero, porque se desconoce la base misma de la  proporcionalidad entre la cantidad de trabajo y la remuneración, como lo ordena  el principio constitucional consagrado en el artículo 53 de la Carta, pues la  norma acusada, al limitar la liquidación de la prima navidad a la asignación  básica mensual, “deja de tener en cuenta la cantidad  de trabajo que se deriva de factores que alteran en forma intensa la  jornada laboral y el descanso de los empleados de más bajo nivel”[23],  como ocurre con el trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en  días de descanso obligatorio, los cuales surgen como una contraprestación  directa para garantizar el mayor esfuerzo que se impone para prestar el  servicio, con ocasión del poder de subordinación y dada la alteración intensa  que se ocasiona en los tiempos de ocio, esparcimiento y descanso a los cuales  tendría derecho –de ordinario– un trabajador.    

     

18.         Y, frente a lo segundo, porque la medida  adoptada únicamente podría ser susceptible de ser explicada a través de tres finalidades,  las cuales no son legítimas, importantes (en su mayoría), ni conducentes. En  este sentido, se expone lo siguiente:    

     

“Una  medida como estas únicamente puede tener tres finalidades: (i) la igualación de  los trabajadores, para el pago de la prima, con fundamento en criterios  meramente formales; (ii) el factor ‘económico’: es decir, generar un ahorro en  la entidad pública o iii) el factor ‘orden administrativo’ es decir, poder  liquidar ‘fácilmente’ la prestación, por no tener que atender a las  particularidades de lo laborado por cada empleado.    

     

Respecto  de la primera finalidad, debe resaltarse que no sería una finalidad  constitucionalmente permitida, pues el mandato constitucional es justamente el  opuesto: que las remuneraciones laborales reconozcan las diferencias derivadas  de la cantidad de trabajo, sobre todo, cuando las diferencias en la cantidad de  trabajo se derivan de la alteración subordinada e intensa de la jornada o del  descanso.    

     

Respecto  de la segunda posible finalidad de la medida: el ‘ahorro’ pudiera parecer una  finalidad legítima e incluso importante para la Constitución. Sin embargo, en  esta oportunidad es solo una conclusión aparente. El ahorro de dinero público  no es legítimo en todas las oportunidades, ya que sólo puede considerarse como  legítimo cuando su fuente es la correcta gestión fiscal. Nótese que sería  constitucionalmente ilegítimo ahorrar dinero como consecuencia de la falta de  inversión pública para satisfacer las necesidades de las personas. En sentido  similar, un ahorro de dinero público es ilegítimo cuando es consecuencia de  afectar la situación laboral de los empleados públicos. Como lo que conseguiría  la norma es ahorrar a costa del mandato de proporcionalidad entre la  remuneración y la cantidad de trabajo, no se trataría de un ahorro que pueda  catalogarse como legítimo para la Constitución y, en consecuencia, tampoco  supera este paso del juicio.    

     

Respecto  de la relación medio–fin, para los dos primeros fines señalados, la medida  tampoco sería efectivamente conducente, pues como se precisó en  antecedencia, los recargos por trabajo suplementario, por el realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y similares únicamente se  pueden autorizar, cuando es necesario en términos del servicio y cuando hay  disponibilidad presupuestal. Por lo anterior, excluir esos factores salariales  para liquidar la prima de navidad no logra el ahorro, sino que lo que  verdaderamente consigue es obligar al empleado a satisfacer las necesidades del  servicio sin la correspondiente contraprestación integral.    

     

Al  evaluar el tercer posible fin que se había enunciado: la finalidad del ‘orden  administrativo’, se encuentra como una finalidad constitucionalmente  importante. Sin embargo, en este caso la medida no es ni siquiera conducente  para lograrlo, pues es una obligación de las entidades públicas llevar un  registro de estos pagos, más aún, cuando tienen la obligación de tenerlos en  cuenta para otras prestaciones, como la prevista en el artículo 45 del Decreto  1045 de 1978, donde se establecen los factores salariales para la liquidación  de otras prestaciones, como las cesantías”[24].    

     

19.         Por todo lo anterior, el demandante  concluye “(…) que la medida restringe  inconstitucionalmente el deber de proporcionalidad previsto en el artículo 53 [de  la Carta], por las siguientes razones: (a) es una  medida prohibida, pues excluye como factores de remuneración los componentes  salariales que implican una alteración intensa de la cantidad de trabajo, en  los empleados de menor nivel en la escala salarial, (b) la medida carece de un  fin constitucional, ya que consigue un ahorro a costa del incumplimiento de un  deber; porque equipara a los empleados por razones meramente formales, en  detrimento de los más débiles, y porque no genera ningún beneficio  administrativo. Además, es inconstitucional, [c] porque no es conducente para  lograr ningún fin legítimo para la Constitución”[25].    

     

(ii) Infracción  al principio de igualdad salarial que se origina de los artículos 13 y 53 de la  Carta[26]    

     

20.         Para el actor, el principio “a  trabajo igual, salario igual” es una concreción del  derecho y principio a la igualdad (CP arts. 13), en el campo de la remuneración  laboral (CP art. 53), por lo que el Legislador tendría la obligación de  establecer una contraprestación que reconozca las diferencias jurídica y  fácticamente relevantes. Cuando se encuentre que una remuneración desconoce la  igualdad salarial, porque no responde al carácter diferencial vinculado con la  calidad y cantidad del trabajo, se estaría frente a una distinción que, prima  facie, sería inconstitucional.    

     

21.         Sobre la base de lo expuesto, se proponen  dos supuestos de comparación. En primer lugar,  entre los servidores que estando en el mismo cargo y grado realizaron trabajo  suplementario, en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y se les  reconoció y pagó ese tiempo de servicio (grupo  1), frente los servidores que estando en el  mismo cargo y grado no trabajaron de forma suplementaria, en jornada nocturna o  en días de descanso obligatorio, a pesar de que podían acceder a dichos  conceptos, según las normas vigentes (grupo  2)  [27].    

     

22.         Teniendo en cuenta lo dispuesto en los  preceptos demandados, se advierte que ambos grupos están conformados  exactamente por el mismo tipo de funcionarios, pero el grupo 1 tiene un salario  mayor porque debió trabajar tiempo suplementario, jornada nocturna o en días de  descanso obligatorio, a pesar de ello a  ambos grupos se les paga la prima de navidad sólo con la asignación básica  mensual, sin tener en cuenta los factores que  impactan en los salarios variables de cada trabajador.    

23.         Esto implica que la  medida acusada trata igual a personas diferentes,  porque “a pesar de ser grupos conformados por  funcionarios que se encuentran exactamente en los mismos grados, e incluso en  los mismos cargos, con las mismas asignaciones básicas, son grupos que se  diferencian en el salario por la cantidad de trabajo efectivamente [realizada]”[28].    

     

24.         Por ello, se desconoce el mandato de  igualdad, porque la norma demandada pone en desventaja efectiva “al grupo que  se le hace trabajar de más, para suplir las necesidades del servicio, y se  omite reconocer los efectos de esa subordinación en las remuneraciones  devengadas”[29],  distinción que no tiene una finalidad legítima que le sirva de soporte (factores  económicos o de ahorro, o de orden administrativo), como se señaló al  examinar los propósitos de la norma en el juicio del cargo anterior.    

     

25.         En segundo lugar, se propone  también una comparación entre los empleados públicos que realizaron trabajo  suplementario, en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y se les  reconoció y pagó ese tiempo de servicio (grupo 1), frente a los  empleados que no devengaron ingresos por trabajo suplementario, recargos por  jornada nocturna o por días de descanso obligatorio, porque el régimen  normativo no se los permite, al estar en cargos superiores a los habilitados  para recibir tales conceptos (grupo 2)[30].    

     

26.         Para el accionante, este tratamiento igual  entre desiguales, lo que exterioriza es una discriminación  indirecta, toda vez que la medida, “(…)  aparentemente igualitaria, conlleva[ría]  a un tratamiento peyorativo en contra del segmento más débil del grupo regulado”[31].  Nuevamente se reitera que no existe una finalidad válida que sustente la  igualación de trato que se adopta (factores  económicos o de ahorro, o de orden administrativo),  sobre todo cuando se lesionan los intereses de los funcionarios públicos que se  encuentran en los peldaños más bajos de la escala salarial, a quienes se les  impone una alteración intensa de su jornada de trabajo o de sus tiempos de  descanso.    

     

27.         Precisamente, por virtud del mandato de igualdad  material, al Legislador le corresponde prever que  las prestaciones de los que devengan menos gocen en mayor intensidad de las  garantías del artículo 53 de la Constitución Política, como lo es obtener una  remuneración proporcional  a la cantidad de trabajo,  y no como ocurre con los preceptos demandados, en donde opera en un sentido  contrario, “ya que es evidente que la medida afecta al  grupo más débil al que le aplica la norma”[32],  sin que exista una razón válida para ello.    

     

(iii)           Sobre la existencia de una omisión  legislativa relativa    

     

28.         Sólo en caso de que no procedan los dos  cargos que sustentan la violación directa de la Carta, se propone que se  examine la existencia de una omisión legislativa relativa, la cual da sustento  a la pretensión subsidiaria que se invoca.    

     

29.         Para el efecto, se afirma que se cumplen  con las exigencias de esta modalidad de juicio, por las siguientes razones:    

     

a)     La  omisión se predica del literal a) del artículo 33 del Decreto Ley 1045 de 1978,  porque al señalar los factores del salario que se utilizan para liquidar la  prima de navidad, no se incluyeron “(…) los  elementos que conforman el salario variable, tales como el trabajo  suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio”[33].    

     

b)    Existe  un deber específico impuesto directamente por la Constitución que obliga a  suplir dicha omisión, como lo es el principio de proporcionalidad entre la  remuneración y la cantidad de trabajo, el cual se encuentra previsto en el  artículo 53 de la Carta. En atención a este deber, el Legislador no puede  tratar en forma igualitaria a todos los servidores públicos, cuando algunos  trabajan efectivamente cantidades distintas de tiempo, y se ven sometidos a una  afectación intensa de la jornada y de sus posibilidades de descanso.    

     

c)     La  exclusión que se consagra carece de un principio de razón suficiente, pues,  como se ha dicho, “(…) no existe ninguna  justificación razonable que permita establecer por qué pueden excluirse  los recargos en estudio, para la determinación de esa remuneración, más allá  del propio deseo del Legislador. En primer lugar, los recargos por horas  extras, nocturnas, dominicales o en días feriados obedecen a una alteración  intensa de la cantidad de trabajo, como se ha explicado en abundancia. En  segundo lugar, los únicos efectos que se pueden generar de allí son ‘el  ahorro’, o el ‘orden administrativo’, como se expuso en la demanda, y ninguno de  ellos tiene la fuerza suficiente para permitir la limitación del  [citado] deber constitucional, [en]  contra de los más débiles del grupo [de trabajadores  del Estado], ya que un ahorro es ilegítimo si se deriva  de afectar las garantías laborales (…)”[34].  Lo mismo ocurre respecto del trabajo suplementario.    

     

d)    Finalmente,  la falta de justificación de la exclusión genera una doble desigualdad  negativa. Ello es así, “[e]n primer lugar, ya que  los empleados que devengan tales factores, porque su jornada laboral ha sido  afectada en forma intensa en razón de las necesidades del servicio, ven como su  prima de navidad se ve liquidada [,] como  si no hubieran debido afrontar tales alteraciones intensas a sus jornadas de  trabajo. // La segunda desigualdad negativa ocurre porque la norma implica una  discriminación indirecta, ya que los efectos de la exclusión solo impactan a  quienes pueden devengar tales recargos y no a los empleados que se encuentran  en mejores condiciones de remuneración, como se ha explicado a lo largo del  [presente] escrito”[35].    

     

30.         En consecuencia, se solicita que, como  pretensión subsidiaria, se declare la omisión legislativa relativa y se incluya  en la norma que la prima de navidad debe liquidarse con todas las  remuneraciones salariales mensuales que integran el salario variable,  “tales como lo que el  trabajador percibe por trabajo suplementario, por el trabajo realizado en  jornada nocturna o en días de descaso obligatorio”[36].    

     

C.                 Intervenciones    

     

31.             Durante el trámite del presente asunto se  recibieron en total seis intervenciones, cuatro de las cuales fueron allegadas  oportunamente[37].  De ese universo de escritos dos reclaman la ineptitud sustancial de la demanda  y en subsidio la exequibilidad, al paso que los cuatro restantes reclaman a la  Corte que declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Por su  parte, se tiene que a lo largo del proceso se remitieron a la corporación tres  conceptos técnicos, dos de ellos enviados con posterioridad a que la  Procuradora General de la Nación rindiera su concepto de rigor[38].  Finalmente, se advierte que el Comité Autónomo de la Regla Fiscal se abstuvo de  emitir un pronunciamiento por carecer de competencia para el efecto[39],  y que la única intervención ciudadana obrante en el plenario corresponde a un  escrito elevado por el demandante en respuesta al concepto presentado por el  Departamento Administrativo de la Función Pública[40].    

     

(i)                Intervenciones que solicitan la inhibición  y en subsidio la exequibilidad    

     

32.             El Departamento Administrativo de la  Función Pública, la Defensoría del Pueblo y la Asociación Colombiana de  Ciudades Capitales solicitaron a la Sala Plena de esta corporación inhibirse de  proferir una decisión de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda. En su  concepto, el demandante no satisfizo las cargas argumentativas y analíticas  propias del juicio de igualdad[41].  Ambas entidades sostuvieron que el actor no planteó con rigor el “criterio  de comparación” ni realizó un análisis certero encaminado a demostrar la  falta de proporcionalidad de la medida. Aunado a ello, la Defensoría del Pueblo  puso de manifiesto que el juicio de igualdad es improcedente al momento de  comparar las prestaciones sociales entre regímenes laborales disímiles, pues  tales diferencias obedecen a criterios meritocráticos y técnicos que no son  asimilables[42].  Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública insistió en  que los cargos formulados por el censor se sustentan “en una interpretación  subjetiva e irrelevante del Decreto ley demandado”[43]  y “no obedecen al principio de razonabilidad”[44].    

     

     

34.             Por su parte, la Asociación Colombiana de  Ciudades Capitales (Asocapitales) puso de presente que el demandante no realizó  un estudio objetivo de la vulneración de los artículos 13 y 53 superiores. En  concepto de la asociación, el actor no atendió los elementos fundamentales del  juicio integrado de igualdad ni precisó la intensidad del escrutinio de cara al  supuesto trato desigualitario. Sumado a ello, cuestionó la especificidad del  reproche, pues estimó que los cargos formulados no dan cuenta de la existencia  de un trato desigual entre iguales, al paso que tampoco confrontan con suficiencia  las normas acusadas con el contenido de los artículos constitucionales  presuntamente transgredidos[47].    

     

(ii)              Intervenciones que solicitan la  exequibilidad    

     

35.             A lo largo del proceso de  constitucionalidad fueron allegadas a esta corporación dos intervenciones que  solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones  cuestionadas. Como se reseñó supra, se trata de los escritos allegados  por la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales) y la  Federación Colombiana de Municipios.    

     

36.             Pese a que Asocapitales cuestionó la  aptitud de la demanda, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de  las expresiones acusadas bajo el entendido de que, en el ámbito salarial y  prestacional, el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa,  pues no existe “un mandato constitucional que [lo] obligue (…) a  incluir dentro de la prima de navidad factores salariales variables”[48]. En  sentido complementario, la Federación Colombiana de Municipios trajo a colación  un pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el que se  enfatiza en la distinción entre el salario y las prestaciones sociales, y se  indica que “la prestación social no retribuye propiamente la  actividad desplegada por el trabajador sino que cubre los riesgos, infortunios  o necesidades a que se puede ver enfrentado”.[49]  Asimismo, esta entidad advirtió que (i) con excepción del auxilio de cesantía,  ninguna prestación incluye los recargos por tiempo complementario; y (ii) desde  los inicios el legislador ha tenido claro que la prima de navidad en el sector  público corresponde a un mes de la asignación que corresponda al empleo[50].    

     

37.             Finalmente, Asocapitales manifestó que, al  margen de las diferencias de rango y jerarquía entre los servidores públicos,  la liquidación de la prima de navidad se realiza de manera equitativa,  utilizando como base la asignación mensual de cada servidor. En este caso,  aunque los salarios sean distintos, la prima se calcula conforme a un criterio  objetivo que garantiza la equidad formal, esto es, el monto de la asignación  básica mensual[51].    

     

(iii)           Conceptos técnicos y escrito ciudadano  allegados a lo largo del proceso    

     

38.             Departamento Administrativo de la Función  Pública. Como se reseñó supra, al admitir  la demanda, el magistrado sustanciador solicitó al Departamento Administrativo  de la Función Pública que respondiera unos interrogantes. Dicha solicitud fue  reiterada mediante los autos del 6 y del 31 de mayo de 2024. Así las cosas, en  cumplimiento de tales proveídos, el 19 de junio siguiente la entidad se  pronunció en estos términos:    

     

39.             Por lo que refiere al ámbito de aplicación  del Decreto Ley 1045 de 1978, precisó que esta normativa es aplicable, en  principio, a las entidades de la administración pública del orden nacional:  Presidencia de la República, ministerios, departamentos administrativos,  superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas  especiales. Así y todo, manifestó que conforme a lo dispuesto en el Decreto 1919  de 2002, el régimen previsto en el Decreto Ley 1045 de 1978 también es  aplicable a quienes se vinculan a las entidades de la Rama Ejecutiva en los  niveles departamental, distrital y municipal, así como a las asambleas  departamentales, concejos distritales y municipales, contralorías  territoriales, personerías distritales y municipales, veedurías, entre otros.  De lo que se sigue que, en rigor, el Decreto Ley 1045 de 1978 contempla el  régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva  del orden nacional, departamental y municipal, quienes tienen derecho al  reconocimiento y pago de la prima de navidad de que trata el artículo 32 del  citado estatuto[52].    

     

40.             Frente al contenido y los efectos de la  disposición, la entidad puso de manifiesto que: (i) para los efectos de la  discusión constitucional sub examine, tanto el Decreto Ley 1042 de 1978  como el Decreto 1919 de 2002 se encuentran vigentes[53];  (ii) la asignación básica es el factor salarial determinante para reconocer y  pagar la prima de navidad, “sin que dicha asignación contenga el valor de  horas extras, recargos nocturnos o dominicales”[54],  y (iii) en el Decreto 0301 de 2024 se fijó la última asignación básica mensual  de los empleados públicos del sector nación de la Rama Ejecutiva, al paso que,  en el caso de los trabajadores oficiales, su regulación consta en los  respectivos contratos de trabajo, reglamentos internos y convenciones  colectivas[55].    

     

41.             Por otro lado, el Departamento  Administrativo de la Función Pública puso de presente que, de conformidad con  la ley y los decretos reglamentarios, los jefes de los organismos estatales son  los competentes para determinar la jornada de trabajo de los empleados públicos.  En este ámbito, al tenor de los decretos en referencia, la entidad remarcó que  si un empleado labora más allá de la jornada ordinaria tal circunstancia le  debe ser remunerada o compensada. Por su parte, luego de recordar la diferencia  entre trabajo ocasional y habitual, se valió de un pronunciamiento de la  Sección Segunda del Consejo de Estado para precisar que “[e]l trabajador que  labore en forma ordinaria en domingos y festivos (…) tiene derecho a un  recargo del 100% del día de trabajo más un día de descanso compensatorio  (…), sin importar el nivel jerárquico al que pertenezca”[56].    

     

42.             Por último, en el concepto obran dos  aclaraciones relevantes. De un lado, que “los empleados que pueden acceder  al reconocimiento y pago de horas extras, dominicales y festivos, deberán  pertenecer al nivel técnico hasta el grado 09 o al nivel asistencial hasta el  grado 19 de las escalas de empleos de entidades del nivel nacional”[57];  escala que se aplica para los empleados del nivel territorial, en los términos  del Decreto Ley 785 de 2005. De otro lado, que el reconocimiento y pago del  trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio no es tenido en cuenta para la liquidación de la prima de navidad,  pero sí lo es “para [e]l reconocimiento y pago del auxilio de  cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y  trabajadores oficiales”[58].    

     

43.             Intervención del ciudadano demandante,  Fredy Quintero Blanco. Con ocasión del  concepto técnico remitido por el Departamento Administrativo de la Función  Pública, y que fue reseñado en las líneas precedentes, el actor allegó un  escrito en el que aseguró que la entidad no respondió con suficiencia “si el  pago que se realiza por concepto de trabajo suplementario y  dominicales/festivos es una retribución directa del servicio o es una mera  prestación social”[59].  Sobre este punto allegó copia del concepto 340011 de 2021, emitido por la  entidad y en el que, a su juicio, queda claro que el pago referido es salario y  no factor salarial.    

     

44.             En el concepto aportado se advierte: (i)  que la base para la liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social  está compuesta por: “la asignación básica mensual, los gastos de  representación (…), la remuneración por trabajo dominical o festivo y la  remuneración por trabajo suplementario”[60],  y (ii) que los factores salariales a tener en cuenta al momento de liquidar los  aportes parafiscales son: “la asignación básica, los gastos de  representación, el subsidio de alimentación, la prima técnica, las horas extras,  dominicales y festivos, la bonificación por servicios prestados y la prima  de servicios”[61].    

     

45.             Ministerio de Hacienda y Crédito Público.  Como se dijo supra, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó a  la corporación un escrito en el que sentó su posición frente al tema. Si bien  es verdad que el documento fue remitido con posterioridad a que la Procuradora  General de la Nación rindiera su concepto de rigor –por lo que se trata de un  escrito extemporáneo–, al ser ilustrativo para comprender los efectos  materiales de la disposición acusada, será reseñado en lo pertinente.    

     

46.             Por conducto de uno de sus delegados, la  cartera ministerial le hizo saber a la Corte que, según lo expuesto por la  Dirección General de Política Macroeconómica, cualquier cambio sobre el factor  salarial para liquidar la prima de navidad impactaría el gasto de las entidades  del orden nacional y territorial. Así mismo, la Dirección General de  Presupuesto Público Nacional indicó que la inclusión de los factores salariales  que el demandante echa de menos –como lo son el trabajo suplementario, nocturno  y en día de descanso obligatorio– “conllevaría a un incremento de los gastos  de personal y la necesidad de un reajuste al interior de la Entidad para cubrir  ese costo o, en su defecto, el requerimiento de mayores recursos por  parte de los sectores a este Ministerio”. A lo anterior se suma el “impacto  fiscal y puntualmente presupuestal negativo importante para las finanzas del  sector público” y la emergencia de “necesidades adicionales [que] no  están contempladas en el espacio fiscal establecido en el Marco de Gasto de  Mediano Plazo (MGMP), el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), ni en el Plan  Financiero vigente”[62].    

     

47.             Departamento Administrativo del Servicio  Civil Distrital. Al igual que el Ministerio de  Hacienda, el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital (DASCD)  allegó extemporáneamente un escrito en el cual hizo algunas afirmaciones sobre  la liquidación de la prima de navidad. Por ser relevante para el asunto sub  examine, merece la pena reseñar dos cuestiones planteadas por la entidad.  Por un lado, el DASCD recalcó que la prima de navidad “se define como una  prestación social que consiste en el pago que realiza la entidad al servidor,  en la primera quincena de diciembre equivalente a un mes del salario y  correspondiente al devengado a 30 de noviembre, a la cual tiene derecho todo  servidor público, que sea empleado o trabajador oficial por haber servido  durante todo el año civil o parte del mismo”. Agregó que a la hora de  reconocer y pagar la citada prestación social se tienen en cuenta los  siguientes factores salariales: asignación básica mensual fijada para el  respectivo cargo, los gastos de representación, la prima técnica (cuando sea  factor salarial), los auxilios de alimentación y de transporte, la prima de  servicios y de vacaciones y la bonificación por servicios prestados.    

     

48.             Por otro lado, destacó que la referida  prestación es liquidada en proporción al tiempo laborado, así: “una doceava  parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará y pagará con base en  el último salario devengado, o en el último promedio mensual, si fuera variable”[63].    

     

D.    Concepto de la Procuradora General de la  Nación    

     

49.             En concepto del 23 de septiembre de 2024,  la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte “que declare la  EXEQUIBILIDAD de las expresiones acusadas del literal a) del artículo 33 del  Decreto Ley 1045 de 1978”. En sustento de su  postura, la funcionaria expuso las siguientes razones:    

     

50.             En primer lugar, hizo  hincapié en que la Constitución Política atribuye al legislador una facultad  amplia para regular los regímenes salariales de los funcionarios. Ciertamente,  esta potestad está limitada por el contenido material del artículo 53 superior,  que dispone, entre otras cosas, que la remuneración salarial debe atender  criterios de igualdad y proporcionalidad[64].    

     

51.             En segundo lugar, destacó que la prima de  navidad es una prestación social que “no busca retribuir directamente las  labores realizadas por los empleados”, antes bien se trata de “un  ingreso adicional para cubrir los gastos de las celebraciones de final de año”,  por lo que no resulta irrazonable o discriminatorio que su cálculo no se  realice en función del tiempo laborado. En sentido análogo, manifestó que no es  gratuito que a esta prestación se le denomine “aguinaldo”, lo que denota  su naturaleza “adicional o complementario al salario”, habida cuenta de  que no retribuye las labores realizadas por los trabajadores[65].    

     

52.             En tercer lugar, y al hilo de los anteriores  planteamientos, la Procuradora insistió en que, a juzgar por su naturaleza no  retributiva, no es irrazonable ni arbitrario que la liquidación de la prima de  navidad prescinda por disposición legal de las horas extras, dominicales,  feriadas o nocturnas. En este caso, la funcionaria advirtió que, al margen de  los factores salariales excluidos para su liquidación, el hecho cierto es que  la prestación social objeto de análisis se calcula sobre la base de un  parámetro objetivo que garantiza el derecho a la igualdad: la asignación básica  mensual. Criterio que es razonable si se le escruta desde la óptica de la  finalidad que se pretende alcanzar con la citada prestación social[66].    

     

INTERVINIENTES     Y CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA                       

SOLICITUD     

       

Departamento Administrativo de la Función Pública    

                     

Ineptitud sustantiva de la demanda y subsidiariamente exequibilidad   

Defensoría del Pueblo                    

Ineptitud sustantiva de la demanda y subsidiariamente exequibilidad   

Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES)                    

Exequible   

Federación Colombiana de Municipios                    

Exequible   

Procuraduría General de la Nación                    

Exequible    

     

II.                CONSIDERACIONES    

     

A.           Competencia    

     

53.             Esta corporación es competente para  resolver la demanda planteada según lo dispuesto por el artículo 241.5 del  texto superior, en cuanto se trata de una acción promovida por un ciudadano en  contra de un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno,  específicamente, el Decreto Ley 1045 de 1978.    

     

B.                     Cuestión previa: examen de aptitud de la  demanda    

     

54.             El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene  el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante  la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de  inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los  siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir  literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii)  especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii)  presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si  la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma  demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para  expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la  Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos  antedichos, que se conoce como el concepto de la violación[67],  implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con  la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos  mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro  actione.    

     

55.             Tales mínimos han sido desarrollados,  entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y  C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de  claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de  la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la  argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las  justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la  acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una  que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se  define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia  cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de  estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia  cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de  suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con  impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.    

     

56.             Si bien por regla general el examen sobre  la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el  ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la  sentencia[68],  teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los  requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un  principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción  para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho  de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la  Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión  del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de  autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la  demanda. A este respecto se ha dicho que, a partir del desarrollo del proceso y  conforme a las intervenciones y conceptos allegados, el pleno de la corporación  tiene la potestad de efectuar un análisis más riguroso y profundo de la  acusación formulada[69].    

     

57.             En el asunto bajo examen se tiene que dos intervinientes  solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento  de fondo. Sobre este particular, en la reciente Sentencia C-100 de 2022,  reiterada en las providencias C-212 de 2022 y C-387 de 2023, la Corte señaló  que no caben las solicitudes genéricas de ineptitud de la demanda, en  las que los intervinientes sólo plantean un enunciado, o recurren a alegatos  comunes, o se refieren de forma abstracta al incumplimiento de una o de todas  las cargas necesarias para provocar un juicio de fondo, sin poner de presente  argumentos concretos que se deriven de un examen particular de la acusación  realizada y que sirvan de soporte a la solicitud de inhibición. En estos  eventos, dado el carácter deliberativo que tiene la acción pública de inconstitucionalidad[70],  y siempre que exista una argumentación mínima  que habilite un pronunciamiento de mérito, cuya aptitud sustancial es  susceptible de ser verificada por el pleno de este tribunal, cabe continuar con  la causa propuesta y avanzar en el estudio de fondo de los cargos planteados[71].    

     

58.             Dicha argumentación mínima supone  una constatación que (i) puede provenir del control de admisibilidad realizado  por el magistrado sustanciador, cuya labor tendría que ser ratificada por el  pleno de la Corte (como sucedió, por ejemplo, en las sentencias C-100 de 2022 y  C-212 de 2022), o (ii) por el estudio directo u oficioso que sobre la aptitud  de la demanda realice la Sala Plena, al tratarse de una competencia amplia y  autónoma cuyo ejercicio no es susceptible de ser limitado por la falta de  suficiencia de las intervenciones, ni por la evaluación inicial que se haya  efectuado por el ponente. Sin embargo, la existencia de solicitudes genéricas  de inhibición opera en favor de la prosperidad del principio pro actione[72].    

     

59.             En vista de que dos de los intervinientes  presentaron razones concretas para soportar la ineptitud de los reproches  presentados por el demandante, y que, por virtud de lo dispuesto en el Decreto  2067 de 1991, la Sala Plena está facultada para realizar un escrutinio sobre la  efectiva configuración de un genuino cargo de inconstitucionalidad, en lo  sucesivo se procederá con el análisis de la aptitud de la demanda.    

     

60.             Análisis de aptitud de la demanda.  De entrada, la Sala Plena encuentra que la presente demanda no satisface los  requisitos de aptitud. Como punto de partida adviértase que los reproches de la  demanda están entrelazados y exigen un análisis integral. Así, se observa que  la demanda se fundamenta en una acusación concreta: que la norma cuestionada excluye  injustificadamente como factores salariales para la liquidación de la prima de  navidad las remuneraciones derivadas del trabajo suplementario y del trabajo  realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Este reproche  es transversal a todos los cargos.    

     

61.             Frente al primer cargo la Corte encuentra  que, en principio, satisface el requisito de claridad.  En efecto, del artículo 33 del Decreto 1045 de 1978 se desprende que el factor  salarial determinante para la liquidación de la prima de navidad es la  asignación básica mensual, al paso que dicha asignación no contempla lo  devengado por trabajo suplementario o por trabajo realizado en jornada nocturna  o en días de descanso obligatorio. Sin embargo, se echa de  menos el cumplimiento de los demás requisitos. En cuanto a la certeza,  la Corte observa que el demandante parte de un concepto subjetivo de salario  que se confunde con la noción de “asignación básica mensual” para efectos de  liquidar la prima de navidad, cuestión que no se deriva objetivamente de la  norma cuestionada. Por lo que toca al requisito de especificidad, el  cargo no expone de forma objetiva y verificable una  contradicción entre los preceptos acusados y el artículo 53 de la Constitución.  Respecto de este requisito, la Corte ha señalado que al demandante le  corresponde no solo identificar  correctamente la norma demandada, sino establecer de qué manera aquella  desconoce la Constitución, lo cual pasa necesariamente por desentrañar el  contenido del artículo que se considera vulnerado[73].    

     

62.             El cargo refiere al  principio de proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de  trabajo, derivado del artículo 53 superior. Si bien la jurisprudencia ha  reconocido dicho principio como parte de los principios mínimos del estatuto  del trabajo[74], no resulta claro que a partir de este se infiera el mandato  de incluir ciertos factores salariales (derivados del trabajo suplementario y  del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio)  para liquidar la prima de navidad de los empleados públicos y trabajadores  oficiales.     

63.             Ello, además, se refuerza  a partir de apartados de sentencias citadas en la demanda donde se advierte que  la Constitución no establece una definición de salario, ni de prestaciones  sociales, como tampoco reglas expresas y precisas para fijar los elementos que  integran el salario ni sus efectos en la liquidación de dichas prestaciones[75].    

     

64.             En este sentido, no se logra conectar el  principio de remuneración proporcional a la cantidad de trabajo con el deber de  incluir unos factores salariales específicos para la liquidación de la prima de  navidad de los empleados públicos y trabajadores oficiales[76].  A este respecto, el actor no argumenta por qué el legislador no podía excluir  los conceptos de trabajo suplementario y recargos, ni por qué desatendió los  márgenes establecidos por la Constitución y el principio de proporcionalidad al  definir los factores salariales a tenerse en cuenta a la hora de liquidar y  pagar la prima de navidad. Sumado a ello, el actor se basa en una  interpretación general del principio de proporcionalidad sin especificar los  contenidos materiales de este último y su relación con el reconocimiento de una  prestación económica concreta que es distinguible del salario y cuyo objetivo,  como lo recordó el Ministerio Público, es paliar los gastos derivados de la  época decembrina. De ahí que en este ámbito el reproche no sea del todo certero.    

     

65.             Por otra parte y en relación con el último  requisito esbozado, vale insistir en que el demandante construye un concepto  propio de salario que no se desprende de la Constitución sino de normas de  inferior jerarquía[77],  a partir del cual se reprocha la exclusión de ciertos factores salariales que,  en su criterio, lo integran. Al respecto, cabe señalar que los factores  salariales cuya exclusión se reprocha están regulados en normas infra  constitucionales, tal como advierte la demanda[78].  Además, dichos trabajos obedecen a circunstancias especiales[79].  Lo anteriormente expuesto afecta la certeza, la especificidad y  la pertinencia del cargo. Aunado a que se plantea una confrontación  (constitucionalmente irrelevante) entre la norma demandada y el artículo 45 del  Decreto 1045 de 1978, que refiere a los factores salariales para la liquidación  de las cesantías[80],  el actor aseguró que la norma carece de un fin constitucionalmente legítimo a  partir de razones enteramente subjetivas que no se desprenden de la norma  acusada.    

     

66.             Por último, la Corte estima que el cargo  tampoco cumple el requisito de suficiencia, pues las razones planteadas  no logran generar una duda mínima  sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. Ello, además, teniendo  en cuenta que el artículo 53 superior presuntamente infringido no  refiere a la forma como deben liquidarse las prestaciones sociales[81],  ni mucho menos, la prima de navidad.    

     

67.             El segundo cargo incumple los requisitos  de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.  Recuérdese que este reproche refiere como normas constitucionales infringidas  los artículos 13 y 53, en concreto, el principio de “a trabajo igual, salario  igual”. Aunado a ello, el cargo se fundamenta en la exclusión –que el actor  juzga como inadmisible–, de las remuneraciones derivadas del trabajo  suplementario, del trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio, como factores salariales para liquidar la prima de navidad. Así,  el cargo plantea dos comparaciones entre grupos de sujetos, a partir,  justamente, de la posibilidad de devengar recargos por los citados factores  salariales. De igual forma, reitera el deber del legislador de brindar una  remuneración proporcional a la cantidad de trabajo, de acuerdo con el artículo  53 superior.    

     

68.             En este sentido, las consideraciones  expuestas sobre la falta de especificidad y pertinencia del primer cargo  también son extensivas al segundo. A ello se suma el hecho de que este  reproche, a pesar de las razones expuestas, no explica de qué forma el  principio de igualdad salarial se garantiza a partir de la inclusión de ciertos  factores salariales en la liquidación de la prima de navidad.    

     

69.             Por otro lado, aunque el cargo propone un  juicio de igualdad, sus planteamientos son deficientes a la hora de demostrar  la existencia –normativa y fáctica– de un “trato igual a desiguales”. Al  respecto, la Corte ha señalado que el principio de igualdad implica la igualdad  de trato, que se concreta en dos mandatos generales: “(i) el de dar un mismo  trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes  para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos  de hecho diferentes”[82].  Asimismo, ha advertido que a partir de esos mandatos  surgen cuatro mandatos adicionales: “(i) un mandato de trato idéntico a  destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de  trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten  ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a  destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las  similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato  de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición  en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más  relevantes que las similitudes”[83].  (subrayado fuera de texto).    

     

70.             Sobre este punto, se advierte que el actor  no tuvo en cuenta que entre los sujetos objeto de comparación median  similitudes y diferencias que son determinantes a la hora de construir el  cargo. El primer supuesto de comparación propuesto involucra a sujetos que  desempeñan y ostentan el mismo cargo y grado (personas del nivel técnico hasta  el grado 09 y del nivel asistencial hasta el grado 19) y devengan asignación  básica. Solo se diferencian en que unos devengan recargos por trabajo  suplementario, y por trabajo realizado en jornada nocturna o en días de  descanso obligatorio. Nótese que en este caso las similitudes que presentan los  sujetos comparables son más relevantes que las diferencias, por lo que no es  claro en qué medida la norma acusada trate de forma igual a personas  desiguales.    

     

71.             En el segundo supuesto de comparación  sucede lo mismo. En este caso los sujetos comparables –de un lado, personas del  nivel técnico hasta el grado 09 y del nivel asistencial hasta el grado 19, y  del otro, personas en niveles superiores, como el asesor o directivo– comparten  diferencias y similitudes. Así, los sujetos corresponden a cargos y grados  distintos y uno de ellos puede devengar recargos por trabajo suplementario y  por trabajo realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio,  porque el ordenamiento jurídico lo permite. Si bien estos sujetos tienen  algunas diferencias tampoco es claro que estas sean significativas, máxime si  todos ellos son empleados públicos que se rigen por el Decreto 1045 de 1978,  como advierte la demanda[84].  Adicionalmente, tampoco es claro que el presunto trato igual entre desiguales  en esta segunda comparación constituya una medida fundada en un criterio  ‘semisospechoso’ de diferenciación[85].      

     

72.             En este orden de ideas, es preciso señalar  lo siguiente. La claridad y la certeza de este cargo se ven  minadas desde el punto de vista de la consecuencia jurídica que el demandante  asigna a la exclusión de factores salariales al momento de liquidar la prima de  navidad. A lo largo de la demanda se afirma que tal circunstancia suscita un  trato desventajoso que obra en contra de los servidores públicos de menor  jerarquía, es decir, del “segmento más débil del grupo regulado”. Con todo, tal  afirmación no se desprende del contenido objetivo del enunciado ni encuentra  sustento en alguna fuente normativa en específico.    

     

73.             Por su parte, en lo que refiere a la especificidad  y pertinencia del cargo, se advierte que el demandante no expuso razones  concretas para demostrar que el presunto trato diferenciado es inadmisible a la  luz de la Constitución. Es decir, no profundizó en los motivos por los cuales  las distinciones advertidas en la liquidación de la prima de navidad son  contrarias al principio de proporcionalidad desde el punto de vista de la  compensación económica que debe recibir el servidor público por su trabajo.  Naturalmente, las deficiencias advertidas impactan el cumplimiento del  requisito de suficiencia, ya que el cargo no  suscita una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada ni sobre  su afectación al principio de igualdad en los términos metodológicos decantados  por la jurisprudencia constitucional[86].    

     

74.              Finalmente, el cargo por omisión  legislativa relativa tampoco satisface los requisitos de aptitud. Como lo ha  dejado en claro la jurisprudencia constitucional, este tipo de cuestionamientos  exigen una carga argumentativa más rigurosa. Además de los anotados requisitos  de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en estos casos  los demandantes deben explicar: (i) la existencia de una norma sobre la cual se  predique necesariamente el cargo; (ii) la existencia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente  al legislador  que resulta omitido; (iii) que la  exclusión o la no inclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio  de razón suficiente; y (iv) en los casos de exclusión o no inclusión, la falta de  justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se  encuentran amparados por las consecuencias de la norma[87].    

     

75.             Dicho esto, se debe precisar que este  reproche incumple la carga argumentativa tanto por lo que refiere a los  requisitos estándar como por lo que respecta a las exigencias argumentativas  adicionales. Lo primero que debe decirse, desde el punto de vista de la  claridad, la certeza y la pertinencia, es que el reproche se funda en una  noción de salario subjetiva construida a partir de normas infra  constitucionales.    

     

76.             Adicionalmente el cargo tampoco satisface  el requisito de especificidad, pues no explica cómo el deber de  garantizar el principio de proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad  de trabajo, previsto en el artículo 53 superior, se traduce en un mandato  dirigido al legislador de incluir ciertos factores salariales para liquidar la  prima de navidad. Este aspecto es de suma importancia, ya que la demanda se  estructura a partir de la idea de que la norma acusada debió incluir las  remuneraciones derivadas del trabajo suplementario y del trabajo realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, para liquidar dicha prestación  social.    

     

77.             Sobre esto último vale abundar en dos  cuestiones expuestas a lo largo de esta providencia. Por un lado, está claro  que el demandante dejó de lado la naturaleza de la prestación a la hora de  sustentar la supuesta desproporción de la medida. En este campo, se valió de un  concepto ad hoc de salario que, además, no se desprende objetivamente  del artículo 53 superior. Por otro lado, tampoco precisó en qué sentido  las normas constitucionales invocadas le imponen al legislador el mandato de  incluir en la liquidación de la prima de navidad los factores salariales por el  trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio. Así pues, en definitiva, el demandante no aludió a la existencia  de un deber específico impuesto por el Constituyente al Congreso de la  República. Es decir, no hizo referencia a ningún mandato constitucional claro y  específico que prohibiera al legislador excluir del enunciado cuestionado el  ingrediente o supuesto normativo que se estima omitido.    

     

78.             Al hilo de lo anterior, tampoco se observa  que el demandante haya expuesto por qué la exclusión de algunos factores  salariales a la hora de liquidar y pagar la prima de navidad carece de un  principio de razón suficiente. Aunque, según el accionante, la antedicha  exclusión tiene por propósito “el ahorro del dinero público”, tal aseveración  es meramente hipotética, pues no responde a una fuente normativa objetiva que  imponga al legislador la obligación de incluir los citados factores en la  liquidación de la prima de navidad. Al respecto, cabe reiterar que el artículo  53 de la Constitución no refiere a la forma como deben liquidarse las  prestaciones sociales ni mucho menos la prima de navidad.    

     

79.             Bajo esta perspectiva, el cargo no cumple  el requisito de suficiencia, ya que no permite suscitar una duda mínima  sobre la constitucionalidad de los preceptos acusados. En esta oportunidad el  actor no logra explicar dos de los presupuestos esenciales de la omisión  legislativa relativa, a saber: (i) la existencia de un deber específico  impuesto  directamente por el Constituyente al legislador que resulta desatendido, y (ii)  la ausencia de una razón suficiente para la exclusión del ingrediente normativo  que se estima omitido.    

     

80.             En suma, la Sala concluye que la presente demanda  es inepta, pues ninguno de los cargos planteados cumple los requisitos de  aptitud.    

     

81.             En armonía con lo anterior, cabe señalar  que la Sala Plena de la Corporación, en el año 2022, se pronunció sobre una  demanda[88]  prácticamente idéntica a la que ahora es objeto de estudio, en tanto guarda  identidad frente a la norma demandada, los cargos, argumentos y pretensiones  planteadas[89].  Incluso, con algunas leves diferencias, coincide en su estructura e hilo  argumentativo[90].  En dicha oportunidad, la Sala Plena, mediante auto 1171 de 2022[91],  respaldó, de forma unánime, la decisión de inadmisión y rechazo que adoptó la  magistrada ponente[92].    

     

82.             Pese a que está claro que  el pronunciamiento aludido no constituye cosa juzgada ni tiene el propósito de  restringir el derecho de acción, en él se hicieron reflexiones relevantes sobre  la ineptitud de la demanda que, por las similitudes entre los reproches hoy  escrutados con los otrora analizados, valdría la pena traer a colación, como  criterio complementario o de referencia. En la referida providencia  la Sala Plena estimó que la demanda no se subsanó en debida forma, pues los  actores no lograron exponer razones claras,  ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que sustentaran la premisa de  su pretensión. “Es decir, no lograron conectar el principio de  proporcionalidad con el deber de incluir a título de factores salariales de la  prima de navidad tanto el trabajo suplementario como el trabajo en días de  descanso obligatorio. Al no explicarse esa conexión, mucho menos se podría  derivar que la ausencia de estos factores en la norma acusada causara una  vulneración de los artículos 53 y 13 de la Constitución”[93].  (subrayado fuera de texto).    

     

83.             De otra parte, frente a la presunta  omisión legislativa relativa, la Sala Plena resaltó que “los actores no demostraron el deber específico porque la  premisa sobre la cual se sustentó toda la demanda fue una interpretación que  aquellos hicieron del artículo 53 constitucional. De esta no necesariamente se  derivan las consecuencias que aquellos reprochan omitidas por el legislador”[94]. En este sentido, la Sala Plena indicó que los demandantes no  efectuaron una confrontación entre los apartes censurados y los artículos 13 y  53 superiores, por lo que no lograron despertar una mínima duda sobre la  constitucionalidad de las expresiones acusadas. Con base en lo anterior, la  corporación sostuvo que le asistía razón a la magistrada sustanciadora al  señalar que la fundamentación de la censura no cumplía los requisitos de  claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.    

     

84.             A partir de lo expuesto, luego de advertir  que la presente demanda es inepta, la Sala Plena se inhibirá de emitir  un pronunciamiento de fondo.    

III.            DECISIÓN    

     

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

     

RESUELVE    

     

Único. INHIBIRSE de  pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra el literal a) parcial  del artículo 33 del Decreto Ley 1045 de 1978, por ineptitud sustantiva de la  demanda.    

     

Notifíquese,  comuníquese y cúmplase.    

     

     

     

     

     

JOSE  FERNANDO REYES CUARTAS    

Presidente    

     

     

     

NATALIA  ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN  CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

DIANA  FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

     

     

VLADIMIR  FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

     

     

     

JORGE  ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Magistrado    

     

     

     

ANTONIO  JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

     

     

     

PAOLA  ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

CRISTINA  PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

     

     

     

ANDREA  LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria  General    

     

     

     

     

     

     

[1] Demanda presentada por los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras, David Francisco Franco  Moreno y Gerardo Díaz Joya en contra del literal a) (parcial) del artículo 33 del  Decreto Ley 1045 de 1978.    

[2] Ello se advierte no solo a partir de las providencias dictadas en  el proceso constitucional de dicha demanda (Expediente D-14844), sino a partir  de la comparación entre el texto de la demanda del año 2022 (y su escrito de  corrección) y el texto de la demanda estudiada en esta oportunidad. Los textos  de la demanda del año 2022 pueden consultarse en los enlaces incluidos en el  auto 1171 de 2022. En este sentido, la presente demanda es casi una réplica de  aquella presentada en el 2022. Por otro lado, cabe precisar que (a) en el texto  de la demanda presentada en el 2022 se formularon dos  cargos: (i) desconocimiento del principio de  proporcionalidad entre la cantidad de trabajo y la remuneración (CP, art. 53);  y (ii) violación del principio de “a trabajo igual salario igual”  derivado de los artículos 13 y 53 superiores; y (b) en el escrito de corrección  de la demanda se desarrolló un cargo adicional por omisión legislativa  relativa.    

[3] Ibídem. Esto se refleja no solo en la forma como están  construidos los cargos sino principalmente en el reproche que fundamenta la  demanda, cual es, que la norma acusada hubiese excluido como  factores salariales para el cálculo de la prima de navidad, las remuneraciones  salariales mensuales que conforman el salario variable, tales como lo que el  trabajador percibe por trabajo suplementario, por el trabajo realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Por otra parte, en el cargo  por violación del principio de “a trabajo  igual salario igual”, la demanda propone un juicio de igualdad a  partir de dos comparaciones, que corresponden a los mismos grupos identificados  en la demanda estudiada en la presente oportunidad.    

[4]  M.P. José Fernando Reyes. Esta decisión no tuvo  aclaraciones ni salvamentos de voto.    

[5] Por parte de la magistrada  Cristina Pardo Schelesinger, quien fue la ponente de dichas providencias. De  acuerdo con la magistrada Pardo, la demanda no cumplió con los requisitos de certeza,  especificidad,  pertinencia y suficiencia. Al respecto, en el auto de rechazo se indicó, entre  otras, que “(…) no es cierto que a partir de la existencia en la Constitución de un  principio acorde con el cual “la remuneración debe ser proporcional a la  cantidad de trabajo” pueda derivarse, al mismo tiempo, una obligación  constitucional que vincule al legislador en el sentido de compelirlo a que  incluya entre los factores salariales para liquidar la prima de navidad el  trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio (…)”. De igual forma, se advirtió que los accionantes “no  lograron mostrar en qué medida el artículo 53 contendría un mandato de  imperioso cumplimiento para el legislador en el sentido de incluir el valor del  trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio para liquidar la prima de navidad” (subrayado fuera de  texto).    

[6] El  listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y  Crédito Público; al Departamento Nacional de Planeación; al Comité Autónomo de  la Regla Fiscal (CARF); al Centro de Investigación Económica y Social  (FEDESARROLLO); a la Contraloría General de la República; a la Defensoría del  Pueblo; a la Federación Colombiana de Municipios; a la Federación Nacional de  Departamentos; a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES);  a la Comisión Nacional del Servicio Civil; a la Secretaria Jurídica de la  Alcaldía de Bogotá; a la Secretaría de Gestión Humana y Servicio a la  Ciudadanía de Medellín; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la  Corporación Excelencia en la Justicia; a la Confederación de Trabajadores de  Colombia (CTC); a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT); a la Confederación  General de Trabajadores (CGT); a la Escuela Nacional Sindical; al Colegio de  Abogados del Trabajo; a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes;  a la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; a la Facultad de  Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana; a la Facultad de  Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del  Rosario; a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; a la  Facultad de Derecho de la Universidad Libre; a la Facultad de Ciencias  Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; a la Facultad de Derecho de  la Universidad del Cauca; a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y  Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; a la Facultad de  Derecho de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad  de Nariño.    

[7] En concreto, se le solicitó que informara lo siguiente: “7.1. ¿A qué servidores públicos aplica el Decreto Ley 1045 de 1978, tanto  por su rigor normativo como  por vía de remisión? 7.2. ¿Qué  servidores públicos tienen derecho a la prima de navidad prevista en el artículo  32 del Decreto Ley 1045 de 1978? 7.3. ¿El concepto “asignación básica mensual señalada para el  respectivo cargo”, para efectos de la liquidación de la prima de navidad  (literal a) del artículo 33  del Decreto Ley 1045 de 1978), incluye el valor del trabajo suplementario y del  realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio? 7.4. En su concepto: ¿se encuentran  vigentes el Decreto 1919 de 2002 y el Decreto 1042 de 1978? 7.5. ¿En qué decreto se fijó la asignación  básica mensual de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional para el año 2024?  Sírvase remitir copia del mismo. 7.6. ¿A qué empleados públicos y trabajadores  oficiales del sector nacional se les puede reconocer y pagar trabajo  suplementario, recargos nocturnos o la prestación de servicios en días de  descanso obligatorio?; ¿con base en qué normas y bajo el cumplimiento de qué  condiciones? 7.7. ¿Para la liquidación de qué prestaciones sociales se tienen  en cuenta el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada  nocturna o en días de descanso obligatorio, y para cuáles no?; ¿qué  justificación existe para la distinción que pueda presentarse? 7.8. Sírvase  remitir copia de los decretos anuales de fijación de la asignación básica  mensual de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional de los últimos 10 años”.    

[8] Luego de recibir las pruebas requeridas el procedimiento  ordinario continuó su curso, en virtud del auto del 6 de agosto de 2024.    

[9] Escrito de demanda, p. 3.    

[10] En particular, se alude al principio de a trabajo igual, salario  igual, en los términos reseñados por la Corte en la sentencia C-408 de 2021. En  esta providencia, en los apartes pertinentes, se manifestó lo siguiente: “Dentro  de los principios mínimos consagrados en el artículo 53 de la Constitución se  encuentra el que establece que todo trabajador tiene derecho a una remuneración  mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. Este  último aspecto se expresa, en palabras de esta Corte, en términos de igualdad:  ‘a trabajo igual, salario igual’. // Esta norma no solo persigue la  protección especial del trabajo en condiciones dignas y justas, sino que  también es un desarrollo específico del principio general de la igualdad,  contenido en el artículo 13 superior, que impone dar el mismo trato a las  personas que se encuentran en idéntica situación, aunque admite la diversidad  de reglas cuando se trata de hipótesis distintas. // La Corte  Constitucional ha señalado que con este mandato ‘no se trata de instituir una  equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo  para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones  jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y  características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como  disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que  por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni  se desconozcan los mandatos constitucionales.’ // Aplicado en materia salarial,  se entendería que, si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma  categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas  responsabilidades, su remuneración debería ser la misma en forma y cuantía. No  se admiten circunstancias propias o atribuibles al empleador que interfieran  con el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la  Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo (…)”.    

[11] Las normas en cita disponen que: “Artículo 1. Del campo de  aplicación. El presente Decreto fija las reglas generales a las  cuales deben sujetarse algunas entidades de la administración pública del orden  nacional para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales señaladas  por la ley para su personal. // Estas reglas no se aplican al personal de las  fuerzas militares y de policía que tenga un régimen de prestaciones especial.”  “Artículo 2o.- De las entidades de la administración pública. Para los  efectos de este Decreto se entiende por entidades de la administración pública  del orden nacional de la Presidencia de la República, los ministerios,  departamentos administrativos y superintendencias, los establecimientos  públicos y las unidades administrativas especiales.”    

[12] La disposición en mención establece lo siguiente: “Artículo  1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados  públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y  descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y  Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y  Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y  Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados  públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de  Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y  media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para  los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden  Nacional. // Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán  liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.”    

[13] Escrito de demanda, p. 5.    

[14] Énfasis por fuera del texto original.    

[15] Escrito de demanda, p. 5.    

[16] Al respecto, el demandante afirma que: “[i] (…) en los  decretos anuales de aumento salarial, expedidos por el Gobierno Nacional, se  verifica la precitada distinción entre la asignación básica mensual y los demás  componentes que podrían conformar el salario. Por ejemplo, para el año 2022, el  artículo 2° del Decreto 473 de 2022 fijó la asignación básica mensual para los  empleados públicos y para el año 2023, lo hizo el artículo 2 del Decreto 905 de  2023. [ii] De otro lado, los artículos del Decreto 1042 de 1978 establece que  el empleado público puede devengar por concepto de recargo nocturno (artículos  34 y 35), horas extras (artículo 36), horas extras nocturnas (artículo 37),  recargos por trabajo dominical o en días festivos (artículos 39 y 40). Todos  estos factores, según la distinción referida, si bien hacen parte del salario,  no hacen parte de la asignación básica mensual. Razón por la cual, se  encuentran excluidos como conceptos para liquidar la prima de navidad, cuya  liquidación se hace exclusivamente con la asignación básica mensual, conforme a  la norma acusada. [iii] Finalmente, para no dejar duda sobre la certeza de la  exclusión del trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días  de descanso obligatorio como factores para liquidar la prima de navidad, puede  confrontarse la norma demandada con la redacción del artículo 45 del Decreto  1045 de 1978. Cuando esa norma establece los factores salariales para la  liquidación de las cesantías se indica que, las cesantías se liquidarán con:  “(…) a. La asignación básica mensual; (…) c. Los dominicales y feriados;  (…) d. Las horas extras. Razón por la cual, se evidencia que existe  distinción entre la ‘asignación básica mensual’ y los demás componentes del  salario, a pesar de que todo constituye salario”. Escrito de demanda, p. 6.    

[17] Escrito de demanda p. 7. Como ejemplo, el actor transcribe el  artículo 14 del Decreto 473 de 2022 (decreto salarial anual), en el que se  dispuso lo siguiente: “Para que proceda el pago de horas extras y del  trabajo ocasional en días dominicales y festivos, así como el reconocimiento,  cuando a ello hubiere lugar, de descansos compensatorios de que trata el  Decreto 1042 de 1978 y sus modificatorios, el empleado deberá pertenecer al  Nivel Técnico hasta el grado 09 o al Nivel Asistencial hasta el grado 19. //  Los Secretarios Ejecutivos del despacho de los Ministros, Viceministros,  Directores y Subdirectores de Departamento Administrativo y los Secretarios  Ejecutivos de Grado 20 en adelante que desempeñen sus funciones en los  Despachos de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo,  Viceministros y Subdirectores de Departamento Administrativo, Secretarías  Generales de Ministerios y Departamento Administrativo, tendrán derecho a  devengar horas extras, dominicales y días festivos, siempre y cuando laboren en  jornadas superiores a cuarenta y cuatro (44) horas semanales. // En los  Despachos antes señalados sólo se podrán reconocer horas extras máximo a dos  (2) Secretarios, a los que se refiere el inciso anterior. Parágrafo 1.  Los empleados públicos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del  Departamento Nacional de Planeación que tengan la obligación de participar en  trabajos ordenados para la preparación y elaboración del presupuesto de rentas  y la ley de apropiaciones, su liquidación y demás labores anexas al cierre e  iniciación de cada vigencia fiscal, podrán devengar horas extras, dominicales y  festivos, siempre y cuando estén comprendidos en los niveles asistencial,  técnico y profesional. En ningún caso podrá pagarse mensualmente por el total  de horas extras, dominicales y festivos más del cincuenta por ciento (50%) de  la remuneración mensual de cada funcionario. Parágrafo 2. El límite para  el pago de horas extras mensuales a los empleados públicos que desempeñen el  cargo de conductor mecánico en las entidades a que se refiere el presente  título, será de cien (100) horas extras mensuales. En todo caso la autorización  para laborar en horas extras sólo podrá otorgarse cuando exista disponibilidad  presupuestal”.    

[18] Escrito de demanda, p. 8.    

[19] Escrito de demanda, p. 11. Énfasis de acuerdo con el texto  original.    

[20] Escrito de demanda, p. 11. Énfasis de acuerdo con el texto  original.    

[21] En sus propias palabras, el actor señala que: “Nótese que el  trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio son factores que surgen únicamente cuando el empleador, por un acto  de subordinación, afecta en forma intensa la jornada de trabajo o los tiempos  de descanso del trabajador, ya que sólo existen las horas extras, cuando el  trabajador es obligado a superar la jornada ordinaria; solo existen los  recargos nocturnos, cuando al empleador se le altera el tiempo ordinario de  descanso diario, e incluso el ciclo natural del sueño. En sentido similar, sólo  existen los recargos dominicales y feriados, cuando se impide al trabajador  descansar en los tiempos ordinariamente previstos para tal fin. En otras  palabras, como el trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en  días de descanso obligatorio son alteraciones intensas de los tiempos de  descanso del trabajador, que surgen por la subordinación y las necesidades  especiales del servicio y, como están directamente relacionados con la cantidad  de trabajo, su exclusión como factores para determinar la proporcionalidad de  las remuneraciones, debe evaluarse en forma relativamente intensa.” Escrito  de demanda, p. 13.    

[22] Para el accionante, a partir de lo previsto en la normativa sobre  la materia, estos conceptos no aplican para los cargos de niveles directivo y  asesor, y sólo se extiende para algunos profesionales.    

[23] Escrito de demanda, p. 16.    

[25] Escrito de demanda, p. 17.    

[26] Como ya se dijo, frente al principio de “a trabajo igual, salario  igual”, en los términos reseñados por la Corte en    

la sentencia C-408 de 2021.    

[27] Frente al cargo y grado el actor precisa que se trata de personas  del nivel técnico hasta el grado 09 y del nivel asistencial hasta el grado 19  (en ambos grupos). Al respecto, precisa que el artículo 14 del Decreto 473 de  2002 dispone que, para devengar trabajo suplementario, por jornada nocturna o  en días de descanso obligatorio se debe, por ejemplo, pertenecer al Nivel  Técnico hasta el grado 09 o al Nivel Asistencial hasta el grado 19.    

[28] Escrito de demanda, p. 22.    

[29] Escrito de demanda, p. 24.    

[30] Frente al cargo y grado el actor precisa que se trata de (i)  personas del nivel técnico hasta el grado 09 y del nivel asistencial hasta el  grado 19 (grupo 1); y (ii) personas en niveles superiores, como el asesor o  directivo (grupo 2). Al respecto, refiere las asignaciones básicas mensuales,  según el nivel y grado de los cargos públicos, de acuerdo con el artículo 2 del  Decreto 905 de 2023.    

[31] Escrito de demanda, p. 24. Frente a este  segundo grupo de comparación el demandante afirma que la pertenencia a escalas  superiores es justamente el factor que evidencia a la medida como peyorativa  o fundada en un criterio semisospechoso.    

[32] Escrito de demanda, p. 31.    

[33] Ib., p. 32.    

[34] Ib., p. 34.    

[35] Ib., p. 36.    

[36] Escrito de demanda, pp. 3 y 36.    

[37] En la Secretaría General se  recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervención: (i) el 24 de abril de 2024, por parte del Departamento  Administrativo de la Función Pública; (ii) el 23  de agosto de 2024, por parte de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales  (ASOCAPITALES), y (iii) el 26 de agosto  de 2024, por parte de la Defensoría del Pueblo y de la Federación Colombiana de  Municipios. Finalmente, (iv) cabe advertir que los escritos del Ministerio del  Trabajo y de la Comisión Nacional del Servicio Civil fueron presentados –de  manera extemporánea– el 27 de agosto de 2024.    

[38] En efecto, luego de ser requerido por el  despacho sustanciador, el Departamento Administrativo de la Función Pública  allegó concepto técnico el 19 de junio de 2024. Por su parte, los días 25 de  septiembre y 1 de octubre de 2024 la Secretaría General de la Corte recibió los  conceptos técnicos enviados, respectivamente, por el Ministerio de Hacienda y  Crédito Público y por la Oficina de Control Disciplinario del Departamento  Administrativo del Servicio Civil Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá.    

[39] El escrito del citado comité fue allegado el  20 de agosto de 2024.    

[40] La intervención ciudadana fue allegada el 23  de julio de 2024.    

[41] Al respecto, la Defensoría del Pueblo advierte que “el  planteamiento de cargos de la demanda imponía en los dos cargos principales un  juicio de igualdad, inclusive en el primero en el que no se invoca una  violación al artículo 13 de la Carta, pero comporta un análisis relacional y de  proporcionalidad, que en ningún caso se realiza en la demanda, pues de manera  genérica se propone la violación de los principios aludidos, sin realizar el  detallado examen que exigen los cargos formulados”. Escrito de intervención de la Defensoría del Pueblo, p. 3.    

[42] Escrito de intervención de la Defensoría del  Pueblo, p. 10.    

[43] Escrito de intervención del Departamento  Administrativo de la Función Pública, p. 7.    

[44] Ib., p. 14.    

[45] Escrito de intervención de la Defensoría del  Pueblo, p. 11.    

[46] Ib.    

[47]    

[48] Escrito de intervención de Asocapitales, p.  9.    

[49] Escrito de intervención de la Federación  Colombiana de Municipios, p. 5. La jurisprudencia citada corresponde a la  sentencia dictada el 5 de agosto de 2010, radicación  05001-23-31-000-1990-00307-01(4935-05), de la Subsección A de la Sección  Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente Luis Rafael Vergara Quintero.    

[50] Ley 6 de 1945 (art. 74), Ley 4 de 1966 (art. 11), Decreto Ley  3135 de 1968 (art. 11) y Decreto 1848 de 1969 (art. 51).    

[51] Cf. Escrito de intervención de  Asocapitales, pp. 8-9.    

[52] Concepto técnico del Departamento  Administrativo de la Función Pública, pp. 3-4.    

[53] Ib., p. 4.    

[54] Ib.    

[55] Ib., pp. 5-6.    

[56] Ib., pp. 6-8.    

[57] Ib., p. 9.    

[58] Ib., p. 10.    

[59] Escrito de intervención del ciudadano Fredy  Quintero Blanco, p. 2.    

[60] Ib., p. 5.    

[61] Ib., p. 8. (Énfasis en el escrito original).    

[62] Concepto técnico del Ministerio de Hacienda  y Crédito Público, pp. 1-2.    

[63] Concepto técnico del Departamento  Administrativo del Servicio Civil Distrital, pp. 3-4.    

[64] Concepto de la Procuradora General de la  Nación, p. 2.    

[65] Ib.    

[66] Ib., pp. 3-4.    

[67] Corte  Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016.    

[68] Decreto Ley  2067 de 1991, art. 6.    

[69] Corte  Constitucional, sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281  de 2013, C-220 de 2019, C-330 de 2019, C-059 de 2023 y C-387 de 2023.    

[70] Corte  Constitucional, Auto 243 de 2001 y sentencias C-194 de 2013, C-025 de 2020 y  C-154 de 2022.    

[71] Corte Constitucional, sentencia C-212 de 2022.    

[72] Corte Constitucional, sentencia C-212 de 2022.    

[73] Corte Constitucional, sentencia C-114 de 2024.    

[75] Apartados transcritos  de las sentencias C-521 de 1995, C-081 de 1996 y C-492 de 2015. Con todo, en  estas providencias se advierte la protección constitucional del trabajo y del  salario, y se resaltan los principios y contenidos del artículo 53 superior  –uno de ellos el de la remuneración proporcional a la cantidad y calidad del  trabajo–, los cuales constituyen límites a la libertad del legislador.      

[76] Este argumento también fue expuesto por la Sala Plena en el auto  1171 de 2022. En esta providencia se resolvió un recurso de súplica contra el  auto que rechazó una demanda presentada en el 2022, que era prácticamente  idéntica a la estudiada en esta oportunidad, pues guardaba  identidad frente a la norma demandada, los cargos, argumentos y pretensiones  planteadas (Expediente D-14844). En dicha providencia la Sala Plena confirmó el  auto de rechazo. La citada demanda fue presentada por los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras, David Francisco Franco  Moreno y Gerardo Díaz Joya en contra del literal a) (parcial) del artículo 33  del Decreto Ley 1045 de 1978.    

[77] Supra, núm.  10-12. Un argumento similar fue expuesto por la Magistrada Cristina Pardo  Schlesinger, quien fue la magistrada ponente de los autos que resolvieron  inadmitir y rechazar la demanda presentada en el 2022 (Expediente D-14844).     

[78] Ibídem. Al respecto, la demanda cita el Decreto Ley 1042 de 1978, y  los decretos 473 de 2022 y 905 de 2023.    

[79] Así lo advierte la demanda al indicar que “ellos solo surgen  cuando son necesarios en términos del servicio y cuando existe disponibilidad  presupuestal”. Supra, núm. 12    

[80] Supra, pie de página 11.    

[81] Tal como advirtió la magistrada Cristina Pardo Schlesinger frente  a la demanda presentada en el año 2022 (Expediente D-14844).    

[82] Corte Constitucional, sentencias C-239 de 2014 y C-432 de 2020.    

[83] Corte Constitucional,  sentencias C-239 de 2014, C-335 de 2016, C-015 de  2018 y C-432 de 2020, entre otras.    

[84] Escrito de demanda, p. 24.    

[85] Así lo advierte la demanda. Supra, núm. 25 y pie de página 26. La Corte ha señalado que existen criterios  “semisospechosos” de diferenciación, como por ejemplo la edad (sentencias C-093  de 2001 y C-022 de 2020, entre otras).    

[86] Corte Constitucional, sentencia C-393 de 2019 y C-137 de 2023, entre  otras.    

[87] Corte Constitucional, sentencias C-048 de  2020, C-173 de 2021, C-166 y 403 de 2023 y C-137 de 2024, entre otras.    

[88] Demanda presentada por los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras, David Francisco Franco  Moreno y Gerardo Díaz Joya en contra del literal a) (parcial) del artículo 33  del Decreto Ley 1045 de 1978.    

[89] Ello se advierte no solo a partir de las providencias dictadas en  el proceso constitucional de dicha demanda (Expediente D-14844), sino a partir  de la comparación entre el texto de la demanda del año 2022 (y su escrito de  corrección) y el texto de la demanda estudiada en esta oportunidad. Los textos  de la demanda del año 2022 pueden consultarse en los enlaces incluidos en el  auto 1171 de 2022. En este sentido, la presente demanda es casi una réplica de  aquella presentada en el 2022. Por otro lado, cabe precisar que (a) en el texto  de la demanda presentada en el 2022 se formularon dos  cargos: (i) desconocimiento del principio de  proporcionalidad entre la cantidad de trabajo y la remuneración (CP, art. 53);  y (ii) violación del principio de “a trabajo igual salario igual”  derivado de los artículos 13 y 53 superiores; y (b) en el escrito de corrección  de la demanda se desarrolló un cargo adicional por omisión legislativa  relativa.    

[90] Ibídem. Esto se refleja no solo en la forma como están  construidos los cargos sino principalmente en el reproche que fundamenta la  demanda, cual es, que la norma acusada hubiese excluido como  factores salariales para el cálculo de la prima de navidad, las remuneraciones  salariales mensuales que conforman el salario variable, tales como lo que el  trabajador percibe por trabajo suplementario, por el trabajo realizado en  jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. Por otra parte, en el cargo  por violación del principio de “a trabajo  igual salario igual”, la demanda propone un juicio de igualdad a  partir de dos comparaciones, que corresponden a los mismos grupos identificados  en la demanda estudiada en la presente oportunidad.    

[91]  M.P. José Fernando Reyes. Esta decisión no tuvo  aclaraciones ni salvamentos de voto.    

[92] Por parte de la magistrada  Cristina Pardo Schelesinger, quien fue la ponente de dichas providencias. De  acuerdo con la magistrada Pardo, la demanda no cumplió con los requisitos de certeza,  especificidad,  pertinencia y suficiencia. Al respecto, en el auto de rechazo se indicó, entre  otras, que “(…) no es cierto que a partir de la existencia en la Constitución de un  principio acorde con el cual “la remuneración debe ser proporcional a la  cantidad de trabajo” pueda derivarse, al mismo tiempo, una obligación  constitucional que vincule al legislador en el sentido de compelirlo a que  incluya entre los factores salariales para liquidar la prima de navidad el  trabajo suplementario, el realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio (…)”. De igual forma, se advirtió que los accionantes “no  lograron mostrar en qué medida el artículo 53 contendría un mandato de  imperioso cumplimiento para el legislador en el sentido de incluir el valor del  trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso  obligatorio para liquidar la prima de navidad” (subrayado fuera de  texto).    

[93] Auto 1171 de 2022. M.P. De otra parte, la Sala  Plena advirtió que los juicios de proporcionalidad e igualdad debieron  subsanarse, pues “Era inferible que, si la premisa sobre la que se basaba la  demanda tenía problemas de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia,  el desarrollo de aquellos también resultaría afectado. Sin embargo, los  demandantes insistieron en los cargos y en los juicios sin subsanar el déficit  identificado por la magistrada Pardo Schlesinger”.    

[94] Ibidem.

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