T-199-19

         T-199-19             

Sentencia T-199/19    

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando se configura perjuicio irremediable    

DERECHO A LA VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD   PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela para   su protección    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   PERIODISTAS-Deber de protección del Estado    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   PERIODISTAS-Estándares internacionales de protección   de derechos fundamentales    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   PERIODISTAS-Marco normativo    

ACTO ADMINISTRATIVO-Deber   de motivación    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección deben corresponder a estudios técnicos   individualizados y no pueden desconocerse sin justificación suficiente     

Elementos relevantes que   deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de riesgo de un periodista.   Dichos aspectos son: (i) el perfil del comunicador; (ii) el contenido de la   información u opinión que difunde; y (iii) el contexto del lugar en el cual   desempeña sus funciones. Igualmente, concluyó que la accionada desconoció su   deber de motivar clara, adecuada y específicamente los actos administrativos que   definen acerca de la finalización de medidas de protección, toda vez que se   presentan aparentes contradicciones y omiten explicar las razones por las que se   descartaban las denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de   hechos nuevos que, en su criterio, generaban riesgo para su vida    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE   PERIODISTAS-Criterios de evaluación de riesgo deben   tener en cuenta el contexto en el cual desempeña sus labores el periodista o   comunicador    

Son relevantes por lo menos tres aspectos que deben evaluarse cuando se pretenda   medir el nivel de riesgo de un periodista que se dedica a la difusión de   información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales o a la denuncia   de situaciones ilegales: Perfil del comunicador; contenido de la información u   opinión que difunde y contexto del lugar en el cual se desempeña el periodista.    

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO   ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta de motivación de acto   administrativo que negó protección a periodista    

Referencia: Expediente T-7.147.012    

Acción de tutela   interpuesta por Herley Ramírez Alzate contra la Unidad Nacional de Protección   (UNP).    

Procedencia: Tribunal Administrativo de Caquetá.    

Asunto: Derecho a la seguridad y a la vida de los periodistas y   comunicadores. Criterios para evaluar los riesgos que los afectan a partir de su   contexto.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá D. C.,   quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las   Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la   preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

En el trámite   de revisión del fallo de segunda instancia, dictado por el Tribunal   Administrativo de Caquetá el 29 de octubre de 2018, que a su vez confirmó la   decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia el 24 de   septiembre de 2018, en el proceso de tutela promovido por Herley Ramírez Alzate   contra la Unidad Nacional de Protección (UNP).    

Conforme a lo   consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591   de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió,   para efectos de su revisión, el asunto de la referencia[1].    

I. ANTECEDENTES    

Herley Ramírez   Alzate presentó acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección, por   considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad   humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de   prensa. El actor estima que tales garantías fueron desconocidas por la entidad   demanda al valorar como “ordinario” el riesgo que afronta en su actividad   como periodista, lo cual tuvo como consecuencia el retiro de las medidas de   seguridad que tenía asignadas con anterioridad a dicha calificación.    

A. Hechos y   pretensiones    

1. El tutelante indica que hace 25 años   se desempeña como periodista “en los departamentos de Caquetá, Huila,   Putumayo y Cauca”[2].   Manifiesta que desde el año 2005 es “socio y presidente del Círculo de   Periodistas del Caquetá”[3].    

2. Señala que reside en la ciudad de   Florencia y que realiza su oficio periodístico en diversos medios de   comunicación entre los que se encuentran: “Caracol Radio Armonías del   Caquetá, en el programa RADIO NOTICIAS REGIONALES, RADIO NOTICIAS REGIONAL DEL   SUR RNR; CORPORACIÓN INTERINSTITUCIONAL ECOS DEL CAGUÁN, EMISORA COMUNITARIA   104.1”[4].    

3. El 15 de septiembre de 2016, el   accionante presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito   de amenazas[5]  y solicitó medida de protección a la Policía Nacional[6]. En aquella   oportunidad, explicó que el 29 de agosto de ese año un sujeto (a quien el   tutelante identificó plenamente) había proferido expresiones intimidatorias de   las cuales podía concluirse que su vida estaba en peligro[7].    

Igualmente, narró que el 12 de septiembre de 2016 fue lesionado por dos sujetos   desconocidos que se movilizaban en una motocicleta. Añadió que en ese momento   consideró que esa agresión tenía relación con las amenazas que supuestamente   recibió, por cuanto no le robaron ninguna de sus pertenencias durante el ataque.   Posteriormente, el accionante denunció la presunta comisión del delito de   lesiones personales el 15 de noviembre de dicha anualidad[8].    

4. En razón de lo anterior, el 16 de   septiembre de 2016 el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales de la   Policía Departamental de Caquetá asignó un patrullero como “hombre de   protección” del periodista Herley Ramírez Alzate[9]. Así mismo, el   11 de enero de 2017, la institución le suministró recomendaciones de seguridad y   “autoprotección” y le informó sobre las condiciones previstas en el Decreto   1066 de 2015 para la suspensión de las medidas de protección[10].        

5. El 21 de noviembre de 2016, el   accionante se inscribió al Programa de Protección liderado por la Unidad   Nacional de Protección (en adelante UNP)[11].   El 23 de noviembre siguiente, la entidad le manifestó que se procedería a   evaluar su nivel de riesgo y le otorgó medidas de protección preventivas por un   término de cuatro meses, mientras se surtía el trámite anteriormente descrito[12].    

6. El 22 de enero de 2017 la Policía   Nacional finalizó la medida de protección consistente en “un hombre de   protección con armamento corto tipo pistola”[13]. Argumentó   que, después de revisar la referida asignación del esquema de seguridad, se   presentaba alguna de las siguientes situaciones: (i) se ponderó el nivel de   riesgo del titular como ordinario; (ii) “la decisión adoptada a través de   acto administrativo no compromete a la institución”[14]; y (iii) no   se encuentra dentro de la población objeto de protección por la Policía   Nacional. No obstante, la entidad no especificó cuál de las causales se   configuraba en el caso del actor.    

7. El 3 de mayo de 2017, mediante   Resolución 2585 de 2017, la UNP adoptó las recomendaciones del Comité de   Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM). En dicha   instancia, se determinó que el nivel de riesgo al cual estaba sometido el   accionante en ese momento era extraordinario con una ponderación de   52.22. En consecuencia, dispuso la implementación de un esquema de   protección consistente en un vehículo convencional, dos “hombres de   protección”, un medio de comunicación y un chaleco blindado. Adicionalmente,   se estableció que tales medidas tendrían una duración de un año[15].    

8. El 7 de marzo de 2018, los dos   funcionarios que conformaban el esquema de protección del actor presentaron un   “informe de novedad”, en el cual reportaron que un sujeto, presuntamente   emisario de las llamadas disidencias de los grupos armados al margen de la ley,   había visitado al tutelante. Adujeron que, de acuerdo con lo manifestado por el   actor, esta persona refirió al programa radial noticioso que aquel conduce y le   indicó que “[d]ichas noticias no son muy bien recibidas por parte de los   grupos armados… y por ende está siendo odiado por estos personajes al informar   públicamente por dicho medio sobre las acciones que estos grupos han ocasionado   en el departamento”[16].    

Aunado a lo anterior, reportaron una serie   de seguimientos sospechosos de personas extrañas. Incluso, advirtieron que uno   de ellos se movilizaba en una motocicleta y que en todo momento llevaba su casco   cerrado, con lo cual no fue posible su identificación.    

9. Debido a los acontecimientos   expuestos, en el mes de marzo de 2018, el accionante remitió un escrito a varias   entidades con el fin de poner en conocimiento las presuntas conductas   intimidatorias que habría sufrido[17].   Además, en su escrito de tutela expresó que en tales comunicaciones también   relató  “las dificultades del trato con uno de los escoltas que luego de realizar el   reporte de inconformidad por su desempeño me amenazó con familiares ex miembros   y miembros de grupos armados”[18].    

10. En respuesta a dicha comunicación, el   Departamento de Policía de Caquetá remitió la solicitud a la UNP y destacó que   se había ordenado a la Estación de Policía de Florencia “implementar   coordinaciones de seguridad y adoptar medidas preventivas (revistas policiales,   medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos, etc.)”[19].   Igualmente, la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá) respondió   que “ha adelantado varias diligencias” en relación con lo denunciado por   el actor, entre las cuales se encuentra un oficio remitido por el Director   Seccional de dicha institución[20].    

11. El 3 de abril de 2018, la Fiscalía   General de la Nación informó al accionante acerca del archivo de la   investigación por el delito de amenazas. Al respecto, manifestó que se comunicó   telefónicamente en dos oportunidades con el actor sin que asistiera a las citas   que se acordaron con el investigador, “lo cual demuestra un desinterés total   por parte del denunciante, incumpliendo su deber de informar y atender los   llamados que le haga el ente acusador”[21].    

12. El 7 de junio de 2018, mediante   Resolución 4420 de 2018, la UNP finalizó las medidas de protección que se   habían dictado en favor del actor, en atención a la recomendación del CERREM,   autoridad que consideró que el nivel de riesgo que presentaba el actor era  ordinario.    

13. El tutelante presentó recurso de   reposición en contra del acto administrativo mencionado. En su escrito, expuso   brevemente los hechos que ya se han relatado en la presente providencia y narró   algunos hechos relacionados con atentados y amenazas que han sufrido los   periodistas en Caquetá desde 1981.    

14. A través de la Resolución 7232 de   2018, proferida el 28 de agosto de 2018, la UNP confirmó la decisión de   finalizar las medidas de protección. Explicó que el actor había recibido una   calificación de 40.55% dentro de la matriz de riesgo, sustentada en los   siguientes elementos: (i) en la entrevista adelantada, el demandante negó ser   víctima de amenazas directas y concretas en su contra, aunque sostuvo que ha   sido víctima de seguimientos sospechosos; (ii) no se encontró información   puntual acerca de la posible vulneración a la seguridad e integridad personal   del evaluado; (iii) la Fiscalía General de la Nación informó que la denuncia por   amenazas fue archivada por atipicidad; (iv) la Policía Nacional y la   “Dirección Periodística donde labora el evaluado” afirmaron que no tienen   conocimiento de amenazas directas en contra del accionante; y (v) no se tiene   conocimiento de dificultades o situaciones que evidencien la exposición a un   riesgo excepcional.    

15. En razón de lo anteriormente   expuesto, el accionante presentó acción de tutela en contra de la UNP, ya que   considera vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana,   a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de prensa.   Sostuvo que la decisión de finalizar las medidas de protección, de las cuales se   benefició durante un año, le genera una situación de vulnerabilidad e   indefensión, en razón del riesgo inminente que afronta. Añadió que los   periodistas y comunicadores del departamento de Caquetá han sido víctimas de   situaciones de violencia, atentados y amenazas desde 1981 y presentó una pieza   audiovisual de un medio de comunicación nacional en la cual se refiere a la   situación de los periodistas en dicha entidad territorial[22].    

B. Actuación procesal    

Mediante auto de 13 de   septiembre de 2018,   el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá) admitió la acción   de tutela y solicitó a la parte demandada que se pronunciara respecto de los   hechos y pretensiones formuladas por la accionante. También, se notificó de la   acción de tutela a la Procuraduría General de la Nación[23].    

Respuesta   de la Unidad Nacional de Protección (UNP)    

El 18 de   septiembre de 2018, la entidad demandada solicitó declarar improcedente la   acción de tutela, por considerar que el actor puede acudir al procedimiento de   evaluación de nivel de riesgo reglado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066   de 2015. De igual modo, pidió denegar el amparo constitucional pretendido, por   cuanto la UNP valoró el caso del accionante de conformidad con las normas   reglamentarias aplicables y a partir del estudio técnico desarrollado por el   CERREM[24].    

En primer   lugar, indicó que la decisión de finalizar las medidas de protección del   tutelante no se basó “en una simple discreción” sino que se fundamentó en   la recomendación emitida por el CERREM a partir del análisis minucioso y   razonado de la información que fue recopilada en un proceso administrativo   serio. Añadió que la valoración de riesgo incluyó la novedad reportada en el mes   de marzo de 2018 en relación con los presuntos seguimientos al tutelante.    

En segundo   lugar, afirmó que se tuvo en cuenta su condición de comunicador social, así como   “la condición histórica de la población periodista, el contexto de orden social,   público y político de la zona en la que reside, los informes emitidos por la   Defensoría del Pueblo, la situación de riesgo para los líderes sociales a nivel   nacional, la información aportada por las diferentes entidades y autoridades   consultadas”[25].    

Pese a ello,   resaltó que la categoría de riesgo extraordinario implica que el beneficiario de   las medidas afronta un peligro específico e individualizable. Por tal motivo,   aseguró que, aunque no desestima la situación de riesgo de algunos periodistas,   en el caso concreto no concurrían las circunstancias para calificar su riesgo   como extraordinario.    

En tercer   lugar, explicó que las medidas de protección no son perpetuas ni fijas, pues las   situaciones de riesgo varían con el tiempo, así como las medidas de protección   idóneas para afrontar dichas contingencias. Al respecto, reiteró que el   tutelante puede solicitar nuevamente la valoración de riesgo a través del   procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015.    

Finalmente, la   UNP adujo que tiene el deber de propender por el uso eficiente y transparente de   los recursos públicos, razón por la cual todos los aspirantes al Programa de   Protección deben cumplir los requisitos previstos por las normas reglamentarias.    

C.   Decisiones objeto de revisión    

Sentencia   de primera instancia    

El 24 de   septiembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá)   resolvió “no conceder” el amparo de los derechos fundamentales   reclamados, por considerar que no figura en el expediente evidencia alguna de   que el accionante esté sometido a un riesgo extraordinario ni pruebas que   demuestren la existencia de amenazas directas en su contra[26].    

En relación   con la subsidiariedad de la tutela precisó que, en principio, el actor podía   acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual constituye   un medio judicial idóneo para controvertir los actos administrativos dictados   por la UNP. No obstante, al estimar que el accionante podría sufrir un menoscabo   en su integridad personal y en su vida, el amparo constitucional se torna en el   mecanismo adecuado y efectivo procedente para debatir el asunto.    

No obstante,   el fallador acogió los argumentos presentados por la entidad demandada y estimó   que el procedimiento adelantado por la UNP para determinar el riesgo del   tutelante fue ajustado a derecho y respetó su derecho de contradicción y de   defensa. Además, consideró que no existe “ningún indicio siquiera sumario”[27]  que permita concluir que el accionante recibió amenazas directas de grupos   armados ilegales como aquel afirma. Por último, resaltó que la “aparente”  persecución denunciada por el peticionario “no pudo ser confirmada por las   autoridades competentes”[28],   de modo que la calificación del comité interdisciplinario de la UNP “refleja   la situación real del actor”[29].    

Impugnación    

En   desacuerdo con la decisión de primera instancia, el accionante impugnó la   providencia,[30] por estimar que se basó únicamente en la respuesta de la UNP en el   trámite de tutela. Dicha contestación, en su criterio, no se ajusta a la   realidad, pues se trató de una actuación “amañada” y “acomodada”  que desconoció su derecho al debido proceso.    

En efecto, el actor denunció que el funcionario de la UNP que lo entrevistó para   determinar el nivel de riesgo lo “hizo firmar un formato en blanco”[31]  e incluyó información que no era real, pues durante la entrevista   manifestó que había sido víctima de amenazas directas. En este sentido, alegó   que, en su momento, informó al referido servidor público que fue intimidado   mediante un mensaje de texto enviado al teléfono celular de su madre, en el cual   se afirmaba que el accionante “correría la misma suerte del hermano   asesinado”[32]  y agregó que 20 años atrás tuvo que exiliarse en razón de su pertenencia a la   Unión Patriótica. No obstante, reprochó que ninguna de estas afirmaciones fue   anotada en el informe presentado ante el CERREM.    

Añadió que el funcionario designado para la entrevista “venía de la ciudad de   Bogotá desconociendo completamente la problemática del departamento que, como es   de conocimiento público, es una zona de orden público alterado y constantes   vulneraciones a los DDHH”[33].   Dicha circunstancia, a su juicio, constituye una “arbitrariedad” de la   UNP.    

Por   último, adjuntó al escrito de impugnación un oficio expedido por la Procuraduría   Regional de Caquetá, en el cual esta entidad solicitó a la UNP “que se   estudie la posibilidad de realizar una reevaluación del nivel del riesgo”[34]  del actor. Lo anterior, en razón de la solicitud de intervención que el   tutelante formuló ante el Ministerio Público, la cual se basa en los siguientes   argumentos: (i) la evaluación de la UNP debe tener en cuenta el contexto   histórico general de riesgo en contra de los periodistas en Caquetá, pues este   riesgo “se ha materializado en homicidios de varios periodistas, incluso sin   contar con amenazas específicas previas”[35];   (ii) en la entrevista llevada a cabo por el analista de la UNP se tergiversaron   o descontextualizaron sus afirmaciones; y (iii) se deben tener en cuenta varios   hechos como su calidad de denunciante en dos investigaciones penales y la   existencia de amenazas indiscriminadas contra líderes sociales en el   departamento.    

Sentencia   de segunda instancia    

Mediante   sentencia 29 de octubre de 2018, la Sala Primera de Decisión del Tribunal   Administrativo de Caquetá confirmó el fallo objeto de impugnación, por   considerar que la decisión de primera instancia se ajusta a las condiciones   actuales y reales del actor, las cuales fueron puestas en conocimiento de la UNP   y reflejadas por el acto administrativo que finalizó las medidas de protección[36].    

Sostuvo que la   entidad accionada aplicó la jurisprudencia constitucional en el asunto de la   referencia, toda vez que la decisión del desmonte paulatino de las medidas de   seguridad se basó en estudios técnicos e individualizados. Así mismo, argumentó   que “[n]o se puede entrar a controvertir en el presente proceso si las   condiciones de riesgo analizadas y consignadas por la UNP no corresponden a la   realidad, pues se presume su legalidad por tratarse de actos administrativos”[37].    

Ahora bien, en   relación con lo expuesto en el escrito de impugnación, el Tribunal consideró que   no se aportó prueba siquiera sumaria de los hechos que afirma el actor. En este   sentido, el accionante “simplemente pretende que se tengan como hechos nuevos   escritos realizados por el mismo actor sobre lo que ha sido la violencia en el   Caquetá y la muerte de otros periodistas desde el año 1981”. Resaltó que el   demandante no precisa el hecho concreto que ha agravado su riesgo o que ha   ocasionado que su situación de peligro se mantenga, pues se demostró que no   existen nuevas intimidaciones específicas en su contra.    

Igualmente, la   Corporación explicó que la UNP no ha negado la existencia de amenazas en contra   del tutelante, sino que ha considerado que el grado de estas no supera los   índices necesarios para estimar que el riesgo es extraordinario y, de esta   forma, ser titular de medidas de protección especiales. Añadió que el actor   puede acudir nuevamente a la institución para solicitar medidas de protección,   en virtud del procedimiento previsto en las normas reglamentarias.    

En   consecuencia, concluyó que la decisión de la entidad accionada acató las normas   que rigen su actuación y se basó en estudios técnicos sobre las condiciones del   accionante.    

II.   ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN    

A través de   Auto de 6 de marzo de 2018, la Magistrada Sustanciadora solicitó varias   pruebas, con el propósito de contar con elementos de juicio adicionales para   resolver el asunto[38].    

En primer   lugar, se solicitó al accionante Herley Ramírez Alzate que informara a la   Corte acerca de los siguientes aspectos: (i) su situación de seguridad actual y   desde el momento de la presentación de la acción de tutela[39];   (ii) la posible afectación que el desmonte de las medidas de protección ha   ocasionado respecto de su labor periodística; y (iii) los hechos nuevos que, en   relación con el ejercicio de la libertad de prensa, han ocurrido en el contexto   municipal, departamental y regional.    

En segundo   lugar, ofició a la Unidad Nacional de Protección para que señalara los   criterios con los cuales adoptó la decisión cuestionada y, en general, sus   actuaciones respecto periodistas y la situación de contexto[40].    

En cuarto   lugar, se ofició al Ministerio del Interior y a la Presidencia de la   República para que informaran sobre amenazas a periodistas en el país, al   igual que sobre el Plan de Acción Oportuna (PAO) dirigido a la protección de   líderes sociales, defensores de derechos humanos y periodistas, entre otros[42].    

Finalmente, la   Magistrada sustanciadora invitó a la Fundación para la Libertad de Prensa   –FLIP– y a la Federación Colombiana de Periodistas –FECOLPER–  para que aportaran elementos contextuales sobre la situación de seguridad de los   periodistas en el país[43].    

Respuesta del accionante Herley Ramírez Alzate    

El   actor manifestó que su situación de seguridad se ha tornado más difícil, por   cuanto “las amenazas aumentaron por llamadas a mi celular, además de   seguimientos y presencia de desconocidos preguntando por mí”[44]  y aseguró que ha tenido que cambiar de “lugar de descanso o someterme a una   casa prisión con candados y llaves”[45].   De igual modo, puso de presente que teme que se atente contra la integridad de   su hijo menor de edad, quien es una persona en situación de discapacidad   auditiva.    

Agregó que esta circunstancia lo ha afectado psicológicamente y que ha llegado a   niveles de depresión “sin antecedentes”[46]  ocasionados por la sensación de inseguridad que percibe. Respecto de esta   afirmación, el actor aportó una certificación expedida por un médico particular   que indica que aquel presenta estrés elevado “asociado a altos niveles de   ansiedad y depresión en estadio moderado”[47].   Igualmente, allegó copia de su historia clínica, en la cual se señala que el   tutelante tiene “signos y síntomas de depresión ansiosa” y que “hace   aproximadamente 2 años presentó experiencia emocionalmente perturbadora,   ocasionándole estrés postraumático crónico (…) el paciente tiene la historia   fidedigna con hechos vividos que han desorganizado su andamiaje psíquico,   reflejado en múltiples emociones parcialmente discapacitantes”[48].    

En   cuanto a la afectación que ha sufrido en su oficio como periodista, el tutelante   señaló que su “vida laboral, pública y social disminuyó en un 80%”[49]  a raíz del temor permanente que le ocasionó el retiro de las medidas de   protección otorgadas por la UNP. Sobre este asunto, destacó que sus   desplazamientos “dentro y fuera del departamento se redujeron en un 90%”[50],   debido a la afectación psicológica que le ocasionó el retiro del esquema de   seguridad que se le había asignado.    

A su   turno, en relación con el ejercicio de la libertad de prensa en el ámbito local   y regional afirmó, de manera general, que los periodistas que se desempeñan en   la zona se han convertido en “toderos”, por lo cual son “presa fácil   para la pesca en río revuelto”[51]  por los distintos actores armados y los responsables de los hechos de corrupción   en el departamento.    

Por   último, el accionante reiteró que ha recibido nuevas amenazas y que las ha   puesto en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, aportó   un escrito remitido a esa entidad en febrero de 2019, en el cual afirma que ha   recibido llamadas de números desconocidos y que, al comunicarse con ellos,   escuchó “insultos y el llorar de un niño al fondo”[52]. Añadió que   una persona desconocida, en el mes de septiembre de 2018, preguntó por su   ubicación y su número de teléfono.    

Respuesta de la Unidad Nacional de Protección (UNP)    

La   entidad describió la ruta de protección que sustenta el Programa de Protección y   Prevención que se encuentra a cargo de esta entidad. Así mismo, presentó, de   forma detallada, los parámetros normativos y jurisprudenciales que rigen la   actividad de la UNP en el marco de dicho programa.    

Agregó que, en materia de protección a periodistas, el Decreto 1592 de 2000   contiene una reglamentación especial[53].   Con todo, dicho programa se encuentra en concordancia con lo establecido en el   Decreto 1066 de 2015 y en la Ley 418 de 1997, de modo que, para la vinculación   de un periodista al Programa de Protección y Prevención a cargo de la UNP, se   deben cumplir los requisitos previstos en tales normas.    

En   relación con la situación actual del accionante, precisó que al momento de la   respuesta a los requerimientos formulados en sede de revisión el actor no era   beneficiario de medidas de protección, toda vez que en la última valoración   (correspondiente al año 2018) el nivel de riesgo del accionante fue ponderado   como ordinario.    

No   obstante, resaltó que en la actualidad se encuentra en curso un nuevo estudio   de nivel de riesgo, dada su calidad de periodista y comunicador social.   “Por tal motivo, es importante advertir que el CTRAI designó un profesional   analista de riesgo, quien en la actualidad se encuentra gestionando sus labores   de campo, entre las cuales cabe destacar la entrevista que tuvo con el evaluado   con miras a obtener su consentimiento escrito”.    

Adicionalmente, reportó que han sido realizadas 14 evaluaciones de riesgo a   periodistas en el período comprendido entre 2016 y 2018, distribuidas de la   siguiente manera:    

Riesgo                    

2016                    

2017                    

2018   

Extraordinario                    

2                    

4                    

5   

Ordinario                    

0                    

1                    

2    

Por   último, la UNP presentó las transcripciones de los soportes técnicos del CTRAI   en los cuáles se estableció el nivel de riesgo del actor y advirtió su carácter   de información reservada[54].    

Respuesta de la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá)    

La   institución informó que, en relación con las preguntas formuladas por la   Magistrada sustanciadora respecto de: (i) el nivel de riesgo del ejercicio de la   labor periodística en Caquetá; y (ii) el número de periodistas asesinados o   amenazados en los últimos tres años, se remitió la solicitud al Comandante del   Departamento de Policía de Caquetá y al Comandante de la Décimo Segunda Brigada   del Ejército Nacional, “por considerarse que dichas instituciones  son las   competentes para dar efectiva contestación a los interrogantes planteados, pues   tienen una función misional relacionada con la seguridad de la ciudadanía”[55].    

En   tal sentido, remitió copia del oficio enviado por el Ejército Nacional (Décimo   Segunda Brigada) en el cual se indica que en el Departamento del Caquetá la   labor periodística se lleva a cabo con plenas garantías y que durante los   últimos años no se han presentado ataques o amenazas en contra de periodistas o   comunicadores[56].     

Ahora bien, en cuanto al estado en el que se encuentran las investigaciones   iniciadas con ocasión de las denuncias formuladas por el accionante, la   Procuraduría Regional de Caquetá destacó que se adelantó un procedimiento   preventivo abreviado contra la UNP por presuntas irregularidades en el marco del   retiro de las medidas de protección.    

Sin   embargo, manifestó que tal actuación se archivó el 4 de marzo de 2019, en la   media en que la UNP explicó que “ha indicado al señor Herley Ramírez el   trámite correspondiente en caso de que esté interesado en que se adelante una   nueva evaluación sobre su nivel de riesgo”[57].   Además, la Procuraduría solicitó a la Policía Departamental de Caquetá   implementar medidas preventivas en favor del actor.    

Respuesta de la Defensoría del Pueblo    

La   institución explicó que no tiene dentro de sus obligaciones y competencias   investigar la comisión de delitos. No obstante, consultado el sistema de   información misional de la entidad, se encontraron dos procedimientos   relacionados con quejas presentadas a la Defensoría del Pueblo por amenazas de   muerte en contra de periodistas en el departamento de Caquetá. Una de las   solicitudes corresponde al accionante mientras que la otra se relaciona con un   comunicador que reside en el municipio de El Paujil (Caquetá)[58].    

Adicionalmente, la entidad destacó que emitió la Alerta Temprana de Inminencia   No. 001-19 para San Vicente del Caguán (Caquetá) y otros, la cual se refiere al   riesgo de la población civil en varios municipios del departamento. Pese a ello,   aclaró que no se aborda específicamente la situación de los periodistas.    

Respuesta de la Policía Nacional    

El   Comandante del Departamento de Policía del Caquetá aseguró que “no existen   elementos de información puntuales de ningún actor armado o delincuencial que   pueda estar generando amenazas o riesgos para la labor periodística en el   departamento del Caquetá”[59].   Así mismo, precisó que el Sistema Integrado de Información de Inteligencia no   registra datos o antecedentes sobre hechos violentos contra los periodistas de   la referida entidad territorial en los últimos tres años. Añadió que no se han   presentado homicidios contra quienes desempeñan dicha profesión y tampoco se   adelantan investigaciones penales por el delito de amenazas en dicho   departamento.    

De   igual manera, aclaró que los periodistas y comunicadores sociales no hacen parte   de la población cuya protección se encuentra a cargo de la Policía Nacional, lo   cual “se traduce, entre otras cosas, en falta de competencia para efectuar   estudios de nivel de riesgo de esta población (…) a partir de los cuales, esta   Seccional, podría tener una apreciación frente a su situación de seguridad en   este departamento”[60].   Puntualizó que dicha atribución corresponde a la UNP.    

Respuesta de la Fiscalía General de la Nación    

El   ente acusador informó que, con la firma del Acuerdo Final de Paz con las   FARC-EP, “la criminalidad sufrió una variación en sus formas de expresión, lo   que ha conllevado a direccionar de manera diferente el abordaje de los hechos   con la connotación de delito. Por esto mismo, en el Departamento del Caquetá se   percibe objetivamente abstención en la ejecución de actos de violencia en contra   de los comunicadores sociales ocasionados por su ejercicio”[61].    

Así   mismo, aunque indicó que no se han presentado casos de homicidios en contra de   periodistas, reportó que existen seis denuncias interpuestas por periodistas por   el delito de amenazas, las cuales se encuentran “en estado activo y en etapa   indagación”[62].    

Finalmente, precisó que la denuncia interpuesta por el accionante por el tipo   penal de lesiones personales “se encuentra inactiva”[63] toda   vez que fue asociada a la investigación iniciada con motivo de la otra denuncia   formulada por el tutelante por el delito de amenazas. Adujo que esta última   “se encuentra activa, en indagación y con órdenes a Policía Judicial en curso”[64].    

Respuesta del Ministerio del Interior    

El   Ministerio del Interior indicó que el Plan de Acción Oportuna (PAO), se encamina   a la prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, a   la libertad, a la integridad y a la seguridad de los defensores de derechos   humanos, líderes sociales, comunales y periodistas. En relación con el   diagnóstico que originó la formulación de este plan, como variables de contexto   respecto de la salvaguarda de la población anteriormente mencionada, se   identificaron, entre otras, las siguientes[65]:    

·         Deficiente articulación de las entidades   responsables del fenómeno.    

·         Ausencia de caracterización unificada que   determine los sujetos vulnerables que requieren atención especial del Estado.    

·         Ausencia de cifras unificadas y oficiales que   determinen la magnitud del fenómeno de las agresiones.    

·         Carencia de unificación de rutas y   procedimientos para la acción institucional.    

·         Disputas por el control de zonas críticas con   fenómenos de economía ilícita y reacomodación de estructuras armadas ilegales,   lo cual se suma a la llegada de grupos armados emergentes.    

Igualmente, el   Ministerio del Interior aseveró que se ha avanzado en varias acciones para la   implementación del PAO. En particular, señaló que se inició un “proceso de   reingeniería del programa de protección de la Unidad Nacional de Protección”[66]  y se ha analizado el desarrollo de un sistema de información a través de mesas   técnicas. También, destacó que se realizó una sesión de la Comisión   Intersectorial de Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) en San   Vicente del Caguán, en la cual se socializó el PAO y se acordaron una serie de   recomendaciones generales para mejorar las condiciones de la población civil en   el departamento, en relación con la situación de riesgo que pueden afrontar.    

Respuesta   de la Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP–    

La   organización expresó que el Programa de Protección a Periodistas, aunque ha   salvado vidas, ha evolucionado poco y ha fallado en desactivar las fuentes de   riesgo de los comunicadores. Precisó que “[e]l sistema es reactivo, de corte   policivo y no previene riesgos”[67],   en la medida en que no se han tomado otras medidas alternativas tales como   “campañas que prevengan la estigmatización por parte de funcionarios públicos,   pronunciamientos públicos que respalden el trabajo de periodistas y medios en   riesgo, campañas a favor del autocuidado y atención psicosocial”[68],   entre otros.    

De igual   manera, denunció que la respuesta a las solicitudes de protección es lenta y que   han aumentado considerablemente los trámites que los comunicadores deben   soportar para obtener una solución. Al respecto, indicó que “[m]ientras en el   año 2000 cuatro personas estaban a cargo de tramitar las solicitudes de   protección, hoy un solo caso puede pasar por 23 personas y tres comités para ser   resuelto”[69].    

Por otra   parte, resaltó que “el sistema discrimina”[70] en la medida   en que la UNP asigna “medidas de protección sustancialmente diversas a   periodistas que están en similares niveles de riesgo de acuerdo con sus propias   matrices de evaluación, beneficiando a los periodistas de Bogotá sobre los de   región”[71].   A manera de ejemplo advirtió que, mientras que un   reportero en Guaviare o Norte de Santander con una matriz de riesgo de 55 cuenta   con un hombre de protección y un chaleco blindado, en Bogotá hay periodistas con   una matriz de 52 y un esquema compuesto por dos hombres de protección y un   vehículo convencional.    

Así mismo,   aseveró que el programa de protección se limita a la implementación de esquemas   de seguridad como respuesta a situaciones de amenaza, pero desconoce aspectos   indispensables como la prevención de la violencia y la sanción judicial a sus   responsables[72].   Agregó que “no hay un solo retiro de medidas de protección que esté   respaldado por decisiones judiciales en contra de los responsables de   agresiones, quienes suelen mantener su control en los territorios y su capacidad   de daño. La continuidad de las medidas depende, sobre todo, de la ocurrencia de   nuevas amenazas”[73].    

En relación con   el caso concreto manifestó que, si bien la violencia es generalizada, sus   efectos son más notorios en el periodismo regional, pues los medios locales   “se enfrentan al olvido del Estado, siendo más vulnerables a los riesgos”[74] y son económicamente más débiles. A modo de ejemplo, indicó que en   el departamento de Caquetá se registraron seis violaciones a la libertad de   prensa en 2017 y ocho durante el 2018[75].    

Finalmente, la   FLIP destacó que “la evaluación del riesgo implica un análisis complejo que,   de ninguna manera, debería limitarse a considerar si un periodista ha recibido o   no amenazas o si ha pasado un determinado tiempo desde la última amenaza”[76]. Por   tanto, sugirió que se tuvieran en cuenta ciertos elementos para analizar el   riesgo al cual están sometidos los periodistas: temas de cubrimiento, lugares a   los que se accede para ejercer el oficio, potenciales agresores, ataques a los   que se ven expuestos, vulnerabilidades y riesgos diferenciales por razones de   género, origen y etnia. Concluyó que la UNP debe “hacer análisis de contexto   más certeros, que no dependan únicamente de las amenazas recibidas por el   periodista”[77].    

III.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro   del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos   86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los   artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.    

Asunto   objeto de análisis y problema jurídico    

2. Herley Ramírez Alzate presentó acción de   tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP), por considerar que   dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad   humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de   prensa. Lo anterior, debido a que la entidad accionada valoró como   “ordinario”  el riesgo que afronta en razón de su labor como periodista, lo cual tuvo como   consecuencia el retiro de las medidas de protección que tenía asignadas con   anterioridad a dicha calificación.    

3. La UNP solicitó que se declarara   improcedente la acción de tutela, en la medida en que el actor puede acudir   nuevamente al procedimiento administrativo respectivo para solicitar una nueva   evaluación respecto del nivel de riesgo que afronta. Subsidiariamente, pidió que   se negara el amparo solicitado, dado que la valoración de la situación del actor   con observancia de las normas legales y reglamentarias y con sujeción al estudio   técnico desarrollado por el CERREM, el cual arrojó un porcentaje de 40.55%   dentro de la matriz de riesgo correspondiente.    

4. El juzgado de primera instancia negó la   protección de los derechos fundamentales invocados, por estimar que los actos   administrativos expedidos por la UNP respetaron el derecho de defensa y el   debido proceso del accionante. Además, sostuvo que en el proceso de tutela no se   demostró que el tutelante estuviera sometido a un riesgo extraordinario.    

La   anterior decisión fue impugnada por el actor, pues en su criterio, la actuación   de la UNP fue arbitraria en la medida en que se fundamentó en la información   suministrada por el analista que lo entrevistó, la cual consideró como   tergiversada y contraria a la realidad.    

6. A partir de lo anterior, para la Sala   resulta claro que la presente controversia se refiere a los actos   administrativos que dispusieron la finalización de las medidas de seguridad que   beneficiaban al accionante en su calidad de periodista. En tal sentido, el   presente caso se circunscribe a la posible vulneración de derechos fundamentales   como el debido proceso, la vida, la seguridad, la libertad de expresión y la   integridad personal del tutelante.    

En   contraste, no se percibe una afectación del derecho al trabajo y a la libertad   de prensa, en la medida en que el actor ha podido continuar desempeñando sus   funciones como periodista.    

7. De conformidad con lo expuesto, la Sala   Sexta de Revisión de la Corte Constitucional deberá determinar si la acción de   tutela es procedente para analizar las vulneraciones de derechos fundamentales   alegadas por el peticionario y, en caso de superarse el examen de procedibilidad    del amparo, lo que le corresponde resolver es:    

¿La   decisión de la Unidad Nacional de Protección (UNP), consistente en finalizar las   medidas de protección asignadas al periodista Herley   Ramírez Alzate con base en un concepto del Comité de   Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), vulneró los derechos   fundamentales del accionante al debido proceso, a la vida, a la   seguridad, a la libertad de expresión y a la integridad personal?    

8. Para resolver la cuestión, la Sala   abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho a la seguridad de las personas   cuando se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su amenaza o   vulneración; (ii)  el debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a   cargo de la UNP; y (iii) el deber de protección del   Estado en relación con la vida y la seguridad personal de los periodistas. A   partir de tales fundamentos normativos, pasará a solucionar el problema jurídico   planteado en el caso concreto.    

Procedencia de la acción de tutela[78].     

Legitimación en la causa por activa y por pasiva.    

9. Conforme al artículo 86 de la Carta   Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para   procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,   cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de   cualquier autoridad pública o particular.    

Por su   parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de   amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante   legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante agente oficioso; o   (v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.    

En el   caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que el ciudadano Herley Ramírez Alzate tiene legitimación   por activa para formular la acción de tutela de la referencia, toda vez que   es una persona natural que reclama la protección de sus derechos   constitucionales fundamentales, presuntamente vulnerados por la entidad pública   accionada[79].    

10. Por   su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de   amparo se refiere a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela   para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza   del derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[80].    

En el asunto de la   referencia, la acción de tutela se dirige contra la Unidad Nacional de   Protección (UNP). Se trata de una entidad pública de origen legal[81]  que tiene capacidad para ser parte, por lo que se acredita el requisito de   legitimación por pasiva.    

Inmediatez    

11. El   principio de inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es un   límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este   mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable,   oportuno y justo[82],   toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los   derechos fundamentales[83].    

En   este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que, para verificar   el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo   trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la presentación de la acción   de tutela es razonable[84].    

En el   caso concreto, el acto administrativo[85]  que decidió el recurso de reposición formulado por el accionante fue proferido   el 28 de agosto de 2018 y  la solicitud de amparo fue presentada el 12 de   septiembre del mismo año, de modo que transcurrió menos de un mes entre ambos   eventos. Quiere decir lo anterior que se ha cumplido un plazo razonable para la   interposición de la acción de tutela razón por la cual la Sala considera   que se satisface plenamente el requisito de inmediatez.    

Subsidiariedad    

12. El principio de subsidiariedad, conforme   al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo   procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,   salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio   irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los   recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para   conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se   impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o   instancia judicial adicional de protección.    

No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia   constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela   debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que   existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que   existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[86]:    

(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para   resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las   especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo   definitivo; y,    

(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo,   éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el   cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.    

Adicionalmente, cuando el amparo es promovido por personas que   requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes,   mujeres en estado de gestación o de lactancia, personas cabeza de familia, en   situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre   otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de   criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[87].    

13. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de   otros medios judiciales,   siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de estos en el caso   concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de   forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser   sustancial y no simplemente formal, y reconocer que el juez de tutela no puede   suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de   idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva.    

14. En relación con las acciones   judiciales para controvertir actos administrativos, esta Corporación ha   determinado que, por regla general, el medio de control de nulidad y   restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de los   derechos fundamentales vulnerados por dichas actuaciones.    

No   obstante, en ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del   juez constitucional. En esa medida, si en el caso concreto el mecanismo judicial   ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo permite el   restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la   tutela es improcedente. En contraste, si se advierte que el mecanismo de defensa   judicial ordinario no permite la protección reclamada, será procedente el amparo   constitucional.    

Además, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del   derecho por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues   mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos   supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la   falta de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de tales   derechos. De este modo, la incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo   se manifiesta por alguna de las siguientes circunstancias:    

“a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría   desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales   presuntamente vulnerados o,    

b)   Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el   ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta   situación sólo puede ser resarcida económicamente”[88].    

15.   Particularmente, en relación con los actos administrativos expedidos por la   Unidad Nacional de Protección (UNP), en los cuales se modifican, suspenden o   retiran las medidas de protección asignadas, la Corte Constitucional ha   considerado que la acción de tutela es procedente para discutir si dichas   actuaciones vulneran los derechos fundamentales de los afectados con tales   decisiones[89].    

16. En el caso   concreto se estableció que el accionante: (i) es periodista y desempeña su   oficio en varios medios regionales del departamento de Caquetá; (ii) en el año   2016 sufrió un ataque en contra de su integridad física por sujetos desconocidos   que se movilizaban en una motocicleta, razón por la cual la UNP le otorgó   medidas de protección al considerar que afrontaba un riesgo extraordinario;   (iii) se han presentado amenazas e intimidaciones a la prensa y a los   comunicadores sociales en el departamento del Caquetá, lo cual constituye un   indicio de la posible urgencia con la que el accionante requiere la protección   alegada. En efecto, a partir de lo manifestado por la propia entidad demandada,   por la Fiscalía General de la Nación y por la Defensoría del Pueblo en el   presente proceso, existen varias denuncias por posibles conductas que atentan   contra la libertad de prensa en esta entidad territorial[90].    

17. De este modo, para la Sala el análisis de   procedibilidad debe tener en cuenta que el peticionario podría estar en una situación   inminente  y grave que, eventualmente, tendría la capacidad de afectar   derechos de máxima relevancia como la integridad y seguridad personales y la   vida, de manera que requiere de atención urgente.    

Además, la Sala advierte que, en razón   de su labor, algunos periodistas se encuentran expuestos a un riesgo superior al   de la mayoría de la población, por cuanto sus profesiones u oficios implican la   difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales o la   denuncia de situaciones irregulares o delictivas. Para la Corte, este aspecto   incide en el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Así, por   ejemplo, en la Sentencia T-1037 de 2008[91], esta Corporación consideró que el amparo constitucional era el   mecanismo procedente para analizar si la decisión del Ministerio del Interior de   suspender el esquema de seguridad que le había sido asignado y reemplazarlo por   una ayuda económica para transporte vulneraba sus derechos fundamentales.    

Igualmente, se debe tener en cuenta que las amenazas en   contra de los periodistas repercuten directamente en el ejercicio de la libertad   de expresión y del derecho a desempeñar libremente la profesión u oficio de los   comunicadores[92].   De este modo, el presente proceso involucra la posible vulneración de derechos   fundamentales distintos del debido proceso, lo cual refuerza la procedencia de   la acción de tutela en razón de la falta de idoneidad y eficacia de los   mecanismos judiciales ordinarios en relación con la protección de estos   derechos.    

Finalmente, la alegada situación de seguridad del actor ha   ocasionado efectos negativos para su salud, como se evidencia a partir de la   copia de la historia clínica allegada al proceso. Al respecto, se debe recordar   que el accionante fue diagnosticado con “estrés postraumático crónico”,   ocasionado a partir del episodio violento que sufrió en 2016 y que derivó en las   medidas de protección otorgadas por la UNP al año siguiente. Por consiguiente,   se requiere de un medio judicial que, sin mayores dilaciones, resuelva de fondo   el asunto objeto de análisis.    

18. Por consiguiente, se advierte que exigirle al peticionario que   acuda a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo para controvertir la actuación de la UNP resulta   desproporcionado, en tanto la ausencia de protección de sus derechos   fundamentales eventualmente lo   podría llevar a una situación más gravosa. Además, las presuntas amenazas contra   su vida implican una intervención urgente del juez constitucional como garante   de sus derechos, por lo que, en este caso particular, la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo.    

El derecho a   la seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o   vulneración. Reiteración de jurisprudencia[93].    

19. El artículo 2° de la Constitución Política establece   como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia   pacífica” y “proteger a todas las personas   residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las personas y de preservar   las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre de   amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un individuo se   encuentra en una situación de riesgo predecible que pone en entredicho su vida o   integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas   tendientes para evitar que el peligro que recae sobre ella se materialice.    

20. Colombia ha ratificado   diferentes tratados internacionales de derechos humanos que buscan proteger la   seguridad personal y la vida. Por ejemplo, el artículo 9° del Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que “[t]odo   individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.”. Así   mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 7°   que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.    

Por   lo tanto, las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho a la seguridad   personal se desprenden de la Constitución y de las normas internacionales sobre   derechos humanos. Además, estos deberes cobran especial importancia en el caso   de ciertos sujetos que, dada su condición o contexto, son titulares de especial   protección en virtud de mandatos constitucionales y del derecho internacional   vigente.    

21. Esta Corporación ha establecido en   múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta   Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial   relacionada con sus conceptos. De esta   forma, en Sentencia T-981 de 2001[94] esta Corporación se refirió a   la situación de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un traslado   laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima de   amenazas. En esa ocasión este Tribunal sostuvo que el Estado debe   responder “a las   demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga   conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que habitan   zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos   del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que el Estado   pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para   prestar la ayuda requerida.    

22. Así mismo, la Sentencia  T-719 de 2003[95] decidió el caso de una mujer desplazada   por la violencia cuyo compañero permanente fue asesinado debido a que no se le   prestaron oportunamente las medidas de protección que había solicitado. Esta   Corporación observó que la seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución.   La primera como valor, pues es un fin del Estado que permea la totalidad del   texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo, y la tercera como un   derecho individual derivado de las garantías previstas en la Carta contra los   riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas las personas.    

Respecto a la   seguridad como derecho individual, esta providencia determinó que esta dimensión   permite que las personas reciban una protección adecuada por las autoridades   cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico   de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden   calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las   características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la   protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su   seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los   desplazados y los sindicalistas, entre otros.    

Esta sentencia   también estableció que el Estado debe cumplir las   siguientes obligaciones para garantizar el derecho a la seguridad personal:    

“La obligación de identificar   el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo   de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a   los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada   por el interesado.    

La obligación de valorar, con   base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las   características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y   el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.    

La obligación de definir   oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y   suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se   materialice.    

La obligación de asignar tales   medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada   a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.    

La obligación de evaluar   periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones   correspondientes para responder a dicha evolución.    

La obligación de dar una   respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo   extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus   efectos.    

La prohibición de que la   Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las   personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a   los afectados.”    

De este modo,   el Estado tiene la obligación de identificar, valorar y definir la situación de   seguridad de las personas que se encuentren sometidas a riesgos o amenazas.   Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y evaluar su eficacia y   necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las autoridades no cumplen   alguna de estas obligaciones, el derecho a la   seguridad personal se ve vulnerado.    

23. Por otro lado, la   jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con   el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar   protección especial por parte del Estado. En ese sentido, la Sentencia T-339   de 2010[96] analizó el caso de un beneficiario del Programa de Protección del entonces   Ministerio del Interior y de Justicia al cual no se le habían prestado las   medidas reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y   “amenaza”  con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar   medidas de protección especial:    

“El riesgo es   siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza   supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo   malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos   objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo,   cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.    

Así, esta providencia determinó que la   escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en situaciones en las que se solicita protección   especial es la siguiente (por su pertinencia se cita in extenso):    

“ 1) Nivel de riesgo:   existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la   integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la   persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario:   se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos   a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la   escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la   existencia humana y a la vida en sociedad.    

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para   exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad   personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es   una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.     

2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del   uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad   o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de   daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los   derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el   inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este   nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este   nivel se divide en dos categorías:    

a)     amenaza   ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría,   el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y   determinar si ésta presenta las siguientes características:    

i.      existencia   de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y   sin vaguedades;    

ii.      existencia   de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que   existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se   convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de   un peligro remoto o eventual.;       

iii.      tiene que ser importante, es decir que debe amenazar   bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el   derecho a la libertad;    

iv.      tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo   que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,    

v.      deber   ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la   situación por la cual se genera el riesgo.    

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar   su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte   del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho   fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además,   puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el   Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico   del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva   violación definitiva del derecho.    

b)    amenaza   extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida   a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y   además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad   personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección   directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia,   no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir   protección por parte de las autoridades.    

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la   seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la   amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de   los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que,   cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde   protección especializada.”     

24. De conformidad con   lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo   normal u ordinario, en los términos definidos, no tiene derecho a solicitar   medidas de protección por parte del Estado ya que los mismos son los derivados   de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido a amenazas   extraordinarias o extremas surge el deber del Estado de brindar protección   especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la seguridad   personal. En estos casos el Estado tiene la obligación de determinar el tipo de   amenaza que recae sobre una persona y, además, debe definir de manera oportuna   los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la   consumación del daño.    

25. En suma, la seguridad e   integridad personal es un derecho fundamental que debe ser garantizado y   preservado por el Estado, de manera que cuando una persona se encuentra ante una   amenaza extraordinaria o extrema, debe adoptar las medidas de protección   necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales. Así mismo, las   autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia   respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración de   este derecho.    

El debido   proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a cargo de   la UNP. Reiteración de jurisprudencia[97].    

26. El artículo 29 de la   Constitución Política establece que el debido proceso es un derecho fundamental   que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. En ese   sentido, constituye una garantía para todas las personas, ya que le impone al   Estado la   obligación de resolver las situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas y   con la observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin, por lo que se   convierte en un medio para combatir las posibles arbitrariedades o abusos de   autoridad en las que pueda incurrir la entidad que profiere las actuaciones.    

27. En primer lugar, el artículo 81   de la Ley 418 de 1997[98] dispuso la creación de   un programa de protección para personas que se encuentran en situación de riesgo   inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas   relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado   interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías:    dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de   oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,   sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las organizaciones de derechos   humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros.    

De conformidad con esta disposición, el   Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2° del Decreto 1066 de 2015[99]  regula este programa de protección, ya que no solo reglamenta el proceso   ordinario para que las personas accedan a este, sino que también distribuye   facultades y responsabilidades a distintas autoridades gubernamentales y   administrativas dentro del proceso.    

28. Ahora bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que rigen los   programas de prevención y protección, además de los constitucionales y   legales que orientan la función administrativa.    

Entre estos principios se encuentra el   de causalidad, el cual señala que “[l]a vinculación al   Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa   entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas,   públicas, sociales o humanitarias.” De esta manera, la posibilidad de que una persona pueda ser   beneficiaria del programa de protección siempre debe estar justificada en el   nivel de riesgo o del cargo que ocupa. Por tanto, este impone la necesidad de   que se realice un estudio técnico previo que determine un nexo entre: (i) los   hechos que originan las condiciones de peligro para la vida y la integridad; y   (ii) el ejercicio de las funciones, actividades o profesiones que, debido a su   importancia social, son objeto de protección mediante el programa.    

Así mismo, otro principio que rige este   tipo de actuaciones es el de idoneidad al señalar que “[l]as medidas de prevención y   protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las   condiciones particulares de los protegidos”. Así, la valoración y   definición de las medidas de seguridad deben corresponder directamente a la   situación de riesgo de la persona interesada en el servicio de protección o en   su cargo, por lo que los fundamentos de las decisiones siempre deben tener como   soporte algún estudio técnico previo.           

De esta manera,   los procedimientos de valoración tanto para ingresar al programa de protección   en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad correspondientes   deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que justifiquen la   necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca garantizar el   debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la   administración tiene el deber de   argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que motiven   la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad.    

29. Ahora bien, la   jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que para cumplir las   obligaciones derivadas del derecho a la seguridad personal, las actuaciones   administrativas que lleven a cabo las autoridades competentes deben estar   justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos del nivel de   riesgo de la persona interesada. Por ejemplo, en la mencionada Sentencia   T-224 de 2014[100], la Sala Quinta de Revisión estableció   lo siguiente:    

“En el presente caso, (…) el   CERREM calificó el riesgo del demandante como “ordinario” y por tanto no   merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni a favor de su   grupo familiar.    

A pesar de lo expuesto por la   demandada, el contenido de la comunicación escrita de esa valoración no ofrece   argumentos que fundamenten la decisión, ni estos le fueron informados o dados a   conocer por otra vía al peticionario. La comunicación se limita a afirmar   que obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en   el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio,   individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible,   excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente asignarle el   esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen circunstancias de   tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para descartarlo como   sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar las características   propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia constitucional, sin que exista   evidencia de su análisis y valoración”.    

En   ese sentido, cuando la valoración del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un   estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada,   existe una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y a la   seguridad personal.    

30. Del mismo modo,   la Sentencia T-707 de 2015[101] se pronunció respecto del  caso   de un líder de una “colectividad de izquierda democrática y en oposición”,   el cual señaló que la UNP vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la   seguridad personal, al debido proceso y a la participación política, al   reducirle notoriamente su esquema de seguridad en contra de un concepto   especializado de uno de sus grupos de valoración sin exponer los argumentos   técnicos que justificaban la actuación. En ese sentido, consideró que:    

“la definición y asignación de medidas de   seguridad deben estar justificadas razonablemente, con base en estudios técnicos   individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la protección,   los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que   también estén sustentados en conceptos especializados. Esto, para efectos de   garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios   de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección   personal.”    

En tal virtud, las   decisiones que asignen medidas de seguridad deben estar debidamente justificadas   por estudios técnicos que se encarguen de analizar la situación particular del   sujeto que requiere la protección.    

31. En conclusión, para garantizar el derecho fundamental   al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que   orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones administrativas   que lleven a cabo estudios de valoración y   de medidas de seguridad deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y   específicos que los fundamenten de manera   suficiente y razonable.    

El deber de   protección del Estado en relación con la vida y la seguridad personal de los   periodistas    

Estándares internacionales de protección de los derechos a la vida   y a la seguridad personal de los periodistas.    

32.  Una de las facetas más importantes   de los derechos a la libertad de prensa y de expresión es la protección de la   seguridad personal, la vida y la integridad de los periodistas. De este modo,   los tratados y convenios internacionales que garantizan los derechos humanos   anteriormente enunciados establecen, primordialmente, el deber de los Estados de   salvaguardar a quienes ejercen el periodismo[102].    

En   particular, el principio 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de   Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH),   aprobada en el año 2000, dispone que “[e]l asesinato, secuestro,   intimidación, amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción   material de los medios de comunicación, viola los derechos fundamentales de las   personas y coarta severamente la libertad de expresión. Es deber de los Estados   prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las   víctimas una reparación adecuada”.    

33. Aunado a lo anterior, existen   diversos instrumentos internacionales que abordan específicamente la cuestión de   la seguridad y la protección de los periodistas y comunicadores sociales, entre   los que se encuentran: (i) la Declaración de Medellín de 2007, suscrita por los   países miembros de la UNESCO[103];   (ii) las Resoluciones 72/175 de 2017[104],   70/162 de 2015[105],   69/185 de 2014[106]  y 68/163 de 2013[107],   dictadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas; (iii) la Resolución   1738 de 2006 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas[108]; y (iv) el   Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de los Periodistas y la   Cuestión de la Impunidad de 2012, entre otros.    

Igualmente, deben destacarse los informes de la CIDH en relación con esta   materia: (i) Violencia contra periodistas y trabajadores de medios:   Estándares interamericanos y prácticas nacionales sobre prevención, protección y   procuración de la justicia  (2013)[109];   y (ii) Zonas silenciadas: Regiones de alta peligrosidad para ejercer la   libertad de expresión (2017)[110].   Estos documentos constituyen un valioso insumo para determinar las obligaciones   estatales en relación con la protección de periodistas y comunicadores en el   contexto particular de cada uno de los países miembros del Sistema   Interamericano de Derechos Humanos.    

(i)  en aquellos países o regiones en los cuales los periodistas se encuentran en una   situación de especial vulnerabilidad por el contexto de violencia dirigida   contra este grupo de personas, el Estado tiene una responsabilidad reforzada  en sus obligaciones de prevención y protección[111].    

(ii) las medidas adoptadas para proteger a un periodista frente   a una amenaza creíble de daño contra su integridad física deben tener en cuenta   las necesidades propias de la profesión del comunicador y otras   circunstancias individuales[112].    

(iii) las medidas de   protección para periodistas y comunicadores deben contemplar una perspectiva   de género que tenga en cuenta, tanto las formas particulares de violencia   que sufren las mujeres como los modos específicos en que se implementan las   medidas de protección que pueden ser necesarias o adecuadas para mujeres   periodistas[113].    

(iv) la promoción de la   seguridad de los periodistas y la lucha contra la impunidad no deben limitarse a   adoptar medidas después de que hayan ocurrido los hechos. Por el contrario, se   necesitan mecanismos de prevención y políticas para luchar contra la   impunidad y resolver las causas profundas de la violencia contra los   periodistas[114].    

(v) La protección de   los periodistas debería adaptarse a las realidades locales que les afectan.   Por ejemplo, los periodistas que informan sobre la corrupción y la delincuencia   organizada, son blanco, cada vez con mayor frecuencia, de los grupos de   delincuencia organizada y los poderes paralelos[115].    

Marco normativo de protección de los derechos a la vida, integridad   y seguridad de los periodistas en el derecho colombiano.    

35. En Colombia, los mecanismos de   protección legales y reglamentarios desarrollados por el derecho interno han   respondido a una situación histórica de violencia y amenazas en contra de los   periodistas. En este sentido, instituciones como la Corte Interamericana de   Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), la CIDH, el Centro de Memoria   Histórica y el Ministerio del Interior han reconocido la existencia de un   contexto en el cual se ha buscado censurar, acallar y silenciar a los   periodistas, especialmente a aquellos que expresan opiniones disidentes u   opositoras o quienes denuncian actos de corrupción o situaciones delictivas.    

36. Sobre este particular, en el caso   Carvajal Carvajal y otros vs. Colombia, la Corte IDH estableció de manera   amplia el contexto de violencia en contra de periodistas y comunicadores   sociales que ha tenido lugar en el país, particularmente en el apogeo del   conflicto armado interno. A manera de ejemplo, la providencia indica que, “de   acuerdo a información del Comité para la Protección a Periodistas, en el año   1997, Colombia ocupó el segundo puesto en la lista mundial de periodistas   ejecutados, y en el año 1998, ocupó el primer lugar, siendo catalogado como el   ‘lugar más mortífero para la prensa en el mundo’”[116].    

Estas circunstancias también fueron establecidas en el caso Vélez Restrepo y   familiares vs. Colombia, en el cual la Corte IDH constató que en Colombia   existía “un contexto de riesgo especial para los periodistas y comunicadores   sociales en relación con el cumplimiento de sus labores, por motivo de actos de   violencia, amenazas y hostigamientos por parte de actores del conflicto armado   interno, entre ellos grupos armados disidentes, grupos paramilitares y algunos   miembros de la fuerza pública, así como de grupos de delincuencia común”[117].    

37. Así mismo, es pertinente tener en   cuenta que, según las cifras del Centro de Memoria Histórica, entre 1977 y 2015   fueron ejecutados un total de 152 periodistas colombianos en razón de su oficio[118].   En este grupo, se encuentran casos ampliamente recordados por la opinión pública   como los del humorista Jaime Garzón Forero, Guillermo Cano Isaza y Diana Turbay   Quintero, los cuales son ilustrativos de la persecución en contra de periodistas   y comunicadores en contextos de violencia y polarización política. No obstante,   la mayoría de los casos documentados se refieren a periodistas que se   desempeñaban en medios regionales de comunicación, aspecto al que la Corte se   referirá más adelante.    

38. De este modo, el contexto de   confrontaciones armadas en Colombia es una de las consecuencias de profundos   desacuerdos en la sociedad que se han traducido en intolerancia y violencia, que   no está atada exclusivamente al conflicto interno que culminó con el Acuerdo   Final de Paz con las FARC-EP, sino que desborda ese suceso. En razón de la   situación histórica de violencia en contra de periodistas que presentan   información de contenido político, social o de opinión, en el ordenamiento   jurídico colombiano se han expedido varias normas legales y reglamentarias   orientadas a la protección y seguridad de los periodistas. Al respecto, la CIDH   ha resaltado que el país cuenta con el sistema de protección a periodistas   “más antiguo y consolidado de la región”[119].    

39. En efecto, la Ley 418 de 1997 creó por primera   vez, bajo la órbita del Ministerio del Interior, un programa de protección   destinado a personas en situación de riesgo “por causas relacionadas con la   violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno” y   pertenecientes a determinados grupos de personas, como dirigentes o activistas   de grupos políticos, organizaciones sociales y organizaciones de derechos   humanos.    

Posteriormente, el   Decreto 1592 de 2000 reconoció a los periodistas y comunicadores sociales   como una población en riesgo especial,  con la creación del “Programa de   Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales”, a cargo de la Dirección   General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Esta normativa   estableció el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), un órgano   interinstitucional integrado por representantes del Estado y de la sociedad   civil con el propósito de evaluar los casos particulares y recomendar la   adopción de medidas de protección.    

A su   turno, mediante el Decreto 1225 de 2012, se unificaron todos los   programas de protección específicos antes existentes para personas en situación   de riesgo extraordinario o extremo. Entre los 16 grupos poblacionales que son   objeto de protección por parte del Programa de Prevención y Protección   actualmente existente se incluyó a los periodistas y comunicadores sociales. En   el marco de dicha estructura, se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP),   cuyo funcionamiento ya ha sido explicado en consideraciones anteriores de la   presente providencia.    

40. No obstante, la CIDH también ha   alertado acerca de los riesgos y limitaciones que aún presenta este sistema, en   particular los aspectos atinentes a la impunidad en relación con las amenazas y   atentados en contra de los comunicadores[120].   En efecto, la Comisión ha señalado “la importancia de establecer una   coordinación efectiva entre los órganos estatales encargados de proteger a los   periodistas y comunicadores sociales en situación de riesgo y las autoridades   responsables de investigar, procesar, y sancionar a los responsables por las   presuntas violaciones a sus derechos, como las amenazas, hostigamientos,   atentados y asesinatos perpetrados contra dicha población en razón de su   profesión”[121].    

Además, ha insistido en la importancia de garantizar la investigación como   medida idónea de prevención y ha recordado que la falta de investigación de los   hechos que motivan las situaciones de riesgo, “podría generar un efecto   acumulativo respecto del aumento constante de beneficiarios en el programa de   protección y sobre las facultades de revisión de las decisiones adoptadas en   materia de protección”[122].   Esa determinación no solo se sustenta en el deber de protección a la integridad,   la seguridad personal y la vida de las personas, sino en razón a la importancia   de la labor periodística y de la contribución de las opiniones para la   democracia, como valor central del Estado Social de Derecho.    

Así   pues, esta Corporación ha señalado que las medidas de protección y seguridad   destinadas a periodistas y comunicadores sociales deben tener en cuenta las   condiciones propias del ejercicio de su profesión. En este sentido, la Sentencia T-1037 de 2008[124] se pronunció   sobre el derecho de una periodista a participar en el diseño las medidas   otorgadas por el Programa de Protección  para periodistas (anterior a la   creación de la UNP) con el fin de permitir la continuación de sus actividades   profesionales.    

En   el citado fallo, la Corte Constitucional determinó que “cuando se trata de un   periodista que pese a las amenazas decide continuar sus investigaciones, es   probable que requiera de esquemas especiales que tengan en cuenta la totalidad   de los derechos involucrados. En particular, es obvio que los comunicadores   pueden requerir cierta privacidad para poder entrevistarse con una fuerte   reservada o hacer ciertas indagaciones”[125].   La decisión concluyó que, en estos casos, es necesario que los comunicadores   puedan contar con esquemas especialmente diseñados para garantizar tanto su   seguridad como su trabajo, así como los importantes derechos asociados a la   libertad de expresión[126].    

Deberes del Estado en relación con las medidas de protección que se   asignan a los periodistas en el marco del Programa de Protección y Prevención a   cargo de la UNP. Aspectos que se deben tener en cuenta en la valoración de   riesgo    

42. Con fundamento en las consideraciones   anteriores, para la Sala es claro que existen obligaciones especiales para el   Estado en materia de protección para aquellos periodistas que se encuentran   expuestos a un riesgo superior al de la mayoría de la población, por cuanto sus   labores implican la difusión de información, expresión u opinión en asuntos   políticos, sociales o la denuncia de situaciones irregulares o delictivas.    

En   efecto, como fue expuesto previamente, en el país ha existido un contexto   histórico de violencia y polarización política, el cual ha ocasionado que   los actores armados e, incluso, las organizaciones delincuenciales persigan   opiniones disidentes y pretendan acallar ciertos discursos, en detrimento del   derecho fundamental de informar u opinar en el marco de las libertades de prensa   y de expresión. De este modo, sobre los periodistas y comunicadores cuya labor   se refiere a asuntos políticos o que emiten opiniones y realizan investigaciones   sobre temas como el conflicto, el Estado, la delincuencia, la corrupción, entre   otros, recae un grado especial de amenaza que puede verse acentuado en razón de   factores como (i) el perfil de quien ejerce la actividad; (ii) el contenido de   la información u opinión que la persona difunde; y (iii) la ubicación   territorial[127].    

43. Por razones similares a las   anteriores, esta Corporación ha señalado que, en este país y especialmente en   algunos momentos de su historia, ostentar la calidad de defensor de derechos   humanos, de líder o lideresa social o sindical constituye una actividad riesgosa   en virtud de la función que cumplen estas personas. En esa medida, el entramado   legal referido reconoce que estos grupos de personas, por el contexto particular   colombiano, gozan de una presunción de riesgo que obliga a las autoridades   competentes a analizar de forma diferencial su situación y, de conformidad con   ello, ordenar y ejecutar los medios idóneos para su protección[128].    

Adicionalmente, la jurisprudencia ha recalcado que los estudios de riesgo para   este tipo de personas deben sujetarse a parámetros específicos, en tanto deben   guiarse por los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y   enfoque diferencial, en el entendido de que este último es el que garantiza   el compromiso del Estado de proteger los diversos modos de vida de quienes   habitan en su jurisdicción y concreta los mandatos de igualdad, al reconocer las   diferencias que existen entre quienes ejercen este tipo de liderazgos.    

44. Ahora bien, en razón de la situación   de violencia histórica y polarización política y social que ha ocasionado   múltiples vulneraciones de los derechos fundamentales de quienes ejercen el   periodismo, la Corte considera que las evaluaciones de riesgo deben tener en   cuenta el contexto en el cual desempeña sus labores el periodista o comunicador,   pues de lo contrario se generaría una visión parcial y limitada respecto de los   riesgos a los cuales pueden estar sometidos.    

45. En este sentido, son relevantes por   lo menos tres aspectos que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de   riesgo de un periodista que se dedica a la difusión de información, expresión u   opinión en asuntos políticos, sociales o a la denuncia de situaciones ilegales:    

(i)       Perfil del comunicador: En este componente, la autoridad debe valorar el tipo de audiencia   a la que se dirige el periodista y el nivel de difusión de los contenidos   informativos o de opinión que presenta. Así mismo, se debe tener en cuenta el   tipo de respaldo institucional del cual dispone, pues en muchas ocasiones las   amenazas suelen afectar en mayor grado a periodistas que no cuentan con un medio   de comunicación consolidado de amplia circulación que pueda respaldar sus   labores.    

(ii)   Contenido de la información u opinión que difunde: En este punto, es imperativo que la autoridad administrativa   evalúe si se trata de un contenido que, por su carácter político, social o   ideológico, implica un riesgo particular para quien expresa tales opiniones o   divulga información en relación con estos aspectos. Al respecto, conviene   destacar que el contenido de la información que presenta un periodista en un   contexto de violencia o polarización política es relevante para determinar el   posible grado de riesgo o amenaza al cual puede verse sometido.    

(iii)  Contexto del lugar en el cual se desempeña el periodista: Este aspecto resulta especialmente relevante para determinar el   nivel de riesgo, pues “se ha considerado que   por su cercanía a los contextos de intensa violencia política y armada, los   medios locales y regionales son más vulnerables a sufrir agresiones, presiones o   persecuciones por los actores del conflicto y la guerra. Como ejemplo de esto,   cabe resaltar que 48 de los 58 periodistas ejecutados entre 1996 y 2005,   trabajaban para medios de comunicación de influencia regional o local”[129].    

De este modo, la autoridad administrativa tiene la carga de valorar expresamente   la influencia que puede tener en la situación de riesgo del periodista el lugar   desde el cual desempeña sus labores y la posible incidencia de factores   relevantes tales como, por ejemplo: (i) las cifras de periodistas amenazados o   asesinados en la zona; (ii) la existencia de actores armados o grupos   delincuenciales con presencia en el lugar; (iii) las posibles dificultades   derivadas del desplazamiento en el sector; y (iv) el grado de visibilidad que   puede tener el periodista o comunicador en razón del tamaño de la ciudad o   localidad en la que desempeña sus funciones.    

46. Formuladas las anteriores   precisiones, la Sala destaca que la protección especial de la cual son   destinatarios los periodistas, en materia de medidas de seguridad necesarias   para garantizar su vida e integridad, no es una salvaguarda genérica para   quienes se dedican a este oficio. En contraste, se debe recordar que el   riesgo que permite activar las medidas de protección debe ser concreto, de modo   que la autoridad administrativa tiene la obligación de verificar en cada caso   que el peligro se encuentre individualizado como presupuesto para disponer que   se otorguen medidas de seguridad. En todo caso, la Corte enfatiza en que la   circunstancia prevalente y determinante para el otorgamiento de medidas de   protección es la existencia de un riesgo individualizado y concreto.    

En   dicha valoración de riesgos, es indispensable tener en cuenta los criterios   establecidos previamente, en la medida en que existen razones poderosas para   presumir que, cuando se presenta una amenaza o atentado, los periodistas que se   dedican a la difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos,   sociales o a la denuncia de situaciones ilegales pueden encontrarse en un   peligro superior que el del resto de la población en razón del contexto de   violencia histórica y polarización antes expuesto.    

La UNP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad, a   la vida y a la integridad del accionante Herley Ramírez Alzate al omitir sus   deberes de: (i) sustentar la evaluación de riesgo en el contexto del actor, en   razón de su perfil como periodista, del contenido de la información que difunde   y de la ubicación territorial en la que desempeña sus funciones; y (ii) motivar   clara, adecuada y específicamente las razones que condujeron a calificar su   nivel de riesgo como ordinario. No obstante, no ha violado el derecho a la   libertad de expresión.    

47. La Sala debe determinar si la   decisión de la UNP consistente en finalizar las medidas de protección asignadas   al accionante con base en una evaluación que ponderó su riesgo como ordinario,   vulnera los derechos fundamentales del tutelante al debido proceso, a la   integridad, a la seguridad personal y a la vida. Para tal efecto, las pruebas   recaudadas en instancia y en sede de revisión han permitido a esta Corporación   constatar los siguientes hechos:    

(i)   El tutelante se desempeña como periodista en medios de comunicación regionales   en el departamento de Caquetá y reside en la ciudad de Florencia.    

(ii)   El 12 de septiembre de 2016, de conformidad con lo relatado por el actor, fue   lesionado por dos sujetos desconocidos que se movilizaban en una motocicleta.   Considera que esta situación obedeció a intimidaciones y represalias en razón de   sus funciones como periodista, en la medida en que: (a) no le robaron ninguna de   sus pertenencias durante el ataque; y (b) los hechos ocurrieron dos semanas   después de que un sujeto profirió expresiones intimidatorias en contra suya en   la vía pública, de las cuales podía concluirse que su vida estaba en riesgo.    

(iii) La Policía Departamental de Caquetá asignó un patrullero como “hombre   de protección” para salvaguardar la seguridad personal del accionante entre   el 16 de septiembre de 2016 y el 22 de enero de 2017.    

(iv)   La UNP consideró que el tutelante afrontaba un riesgo extraordinario y, por   consiguiente, el 3 de mayo de 2017 dispuso la implementación de un esquema de   protección consistente en un vehículo convencional, dos “hombres de   protección”, un medio de comunicación y un chaleco blindado.    

(v)   Al año siguiente, la UNP finalizó las medidas de protección que, en su momento   había establecido. Entre otras razones, la entidad consideró que el demandante   “negó ser víctima de amenazas directas y concretas en su contra”. No   obstante, en el mismo informe se registran los siguientes hechos:    

“sin embargo, [el evaluado] afirma ser víctima de seguimientos   sospechosos los cuales le ha obligado a pernotar (sic) en diferentes residencias   de Florencia (familiares), situación por la cual teme ser víctima de acciones   delictivas en su contra, de esta manera señala que el día 17 de enero del   presente, en velación del deceso de su señora madre, una persona desconocida se   mezcló entre los asistentes, situación por la cual llamaron a las autoridades   para que identifique al sujeto, las autoridades realizaron el procedimiento, sin   embargo, no encontraron antecedentes de la persona.    

Posteriormente por conocimiento de terceros, el día 07 de marzo una   persona se entrevista con el evaluado, está le advierte que las noticias   transmitidas por la emisora radial ECOS DEL CAGUAN, no eran muy bien recibidas   por los grupos armados, refiriéndose a las disidentes de las FARC, por ende,   debía guardar prudencia entre los medios. Otro hecho informa que, en el mes de   febrero al desplazarse hacia el cementerio central de Florencia, un sujeto   desconocido a bordo de una motocicleta realizó seguimientos durante su   desplazamiento, no obstante, se informó ante las autoridades y se realizó el   mismo procedimiento con la Policía, sin contar con suerte de identificar al   individuo. Durante su trayectoria profesional como periodista y   comunicador social, ha realizado denuncias públicas de toda índole, situación   por la cual no han sido bien aceptadas por la comunidad, en especial por   grupos armados interesados en silenciar las denuncias de corrupción y acciones   delictivas, advierte que las denuncias son de carácter regional”[130].    

Adicionalmente, por su pertinencia, se transcriben in extenso las   conclusiones de dicho reporte:    

Otras entidades como Policía y la Dirección Periodística donde   labora el evaluado, coincidieron en afirmar que no tienen conocimiento de   amenazas directas en contra del señor Herley Ramírez, situación por la cual   reduce proporcionalmente la matriz. Aunado a lo anterior, analizando su   cargo y función en el ámbito periodístico, el evaluado se encuentra vinculado   como periodista independiente, durante su estancia en la emisora, no se   tiene conocimiento de dificultades o situaciones que pongan en evidencia la   exposición a un riesgo excepcional, además es de señalar que en medio de la   entrevista el evaluado refirió no haber recibido amenazas de alguna índole,   no obstante, si (sic) afirma haber sido objeto de seguimientos, esto no   constituyen amenazas directas (…)”[131].    

(vi)   En sede de revisión, varias entidades se pronunciaron en relación con la   situación de seguridad del departamento del Caquetá, en relación con el posible   riesgo para la labor periodística. Las respuestas de las autoridades pueden   resumirse en el siguiente cuadro:    

Cuadro 1. Resumen de las respuestas de   las organizaciones intervinientes respecto de la existencia de un contexto de   violencia contra los periodistas en el Departamento de Caquetá.    

            

Autoridad u organización           interviniente                       

Resumen general de la situación                       

Datos sobre periodistas amenazados                       

Datos sobre periodistas atacados o           asesinados      

Unidad Nacional de Protección (UNP)                    

“No se cuenta con un indicador de riesgo por población”.                    

Han sido realizadas 14 evaluaciones de riesgo a periodistas en el período           comprendido entre 2016 y 2018, distribuidos de la siguiente manera:    

          

Riesgo                          

2016                          

2017                          

2018     

Extraordinario                          

2                          

4                          

5     

Ordinario                          

0                          

1                          

2                            

No           cuenta con información al respecto.   

Ejército Nacional (Décimo Segunda           Brigada)                    

Indica que en el departamento la labor periodística se lleva a cabo con           plenas garantías.                    

Niega que se hayan presentado amenazas contra los periodistas.                    

Niega que se hayan presentado homicidios o ataques.   

Defensoría del Pueblo                    

Existe una Alerta Temprana de Inminencia respecto del municipio de San           Vicente del Caguán.                    

Se           encontraron dos quejas presentadas por amenazas de muerte contra           periodistas.                    

No           cuenta con información al respecto.   

Departamento de Policía del Caquetá                    

Sostiene que no hay información acerca de actores delincuenciales que           generen amenazas o riesgos para la labor periodística.                    

Niega que se hayan presentado amenazas contra los periodistas y afirma que           no se adelantan investigaciones penales por amenazas contra los           comunicadores.                    

Niega que se hayan presentado homicidios o ataques.   

Fiscalía General de la Nación                    

Reporta que existen seis denuncias interpuestas por periodistas por           el delito de amenazas, las cuales se encuentran “en estado activo y en           etapa indagación”.                    

Niega que se hayan presentado homicidios o ataques.   

Ministerio del Interior[132]                    

Reconoce un incremento de la vulnerabilidad para defensores de derechos           humanos y periodistas[133].                    

Acoge las cifras de la FLIP según las cuales, a nivel nacional, se           presentaron 1.052 ataques, 457 amenazas y 570 víctimas.                    

No           presenta información al respecto.   

Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP)                    

Considera que los efectos de la violencia son más notorios en el periodismo           regional. Indica que en la región suroccidental del país es donde se           concentran los últimos 6 homicidios a periodistas.                    

Registró    seis violaciones a la libertad de prensa en el departamento en 2017 y           ocho    durante el 2018.                    

Informa que el último homicidio de un periodista en el departamento ocurrió           en 2015, en el municipio de El Doncello.      

(vii) Finalmente, en sede de revisión se indagó a la UNP acerca del proceso de   evaluación de riesgo del accionante, en particular respecto de los criterios que   se utilizaron en esta valoración. No obstante, la entidad no especificó tales   pautas y se limitó a transcribir los informes que dieron origen a los actos   administrativos que el actor cuestiona, en los cuales no figura alusión alguna a   su contexto como periodista regional.    

48. De conformidad con el anterior marco   fáctico, la Sala pasará a analizar, en primer lugar, si la valoración de riesgo   consideró los elementos propios del contexto en el cual el accionante desempeña   su oficio como periodista, esto es, si se tuvo en cuenta específicamente su   perfil, el tipo de información que difunde y las circunstancias propias del   espacio geográfico en el que trabaja. En segundo lugar, verificará si la   motivación que presentó la UNP en los actos administrativos que finalizaron las   medidas de protección de las cuales era titular el actor fue clara, adecuada y   específica.     

La UNP omitió su deber de valorar el riesgo en el contexto del   actor, en razón a su perfil como periodista, al contenido de la información que   difunde y a la ubicación territorial en la que desempeña sus funciones.    

49. La Sala considera indispensable   resaltar que la UNP fue diligente en el proceso administrativo que culminó con   la calificación del riesgo del actor como ordinario mediante la Resolución 2585   de 2017. En este sentido, es indudable que se desplegaron varias actividades   para determinar las eventuales circunstancias de riesgo que afectaban al actor.   Sin embargo, tales actuaciones no consultaron los factores relacionados con su   labor como periodista y que podían incidir en dicha evaluación, entre los cuales   se incluye su perfil, su contexto territorial y el contenido de la información   que difunde. En contraste, la labor de la entidad se concentró en determinar si   habían surgido nuevas amenazas directas en contra del accionante.    

50. En su respuesta a la acción de tutela   durante el trámite de instancias, la UNP afirmó que se tuvo en cuenta la calidad de comunicador social del   peticionario, así como “la condición histórica de la población periodista, el   contexto de orden social, público y político de la zona en la que reside, los   informes emitidos por la Defensoría del Pueblo, la situación de riesgo para los   líderes sociales a nivel nacional, la información aportada por las diferentes   entidades y autoridades consultadas”[134].    

No   obstante, a partir de la información remitida a esta Corporación en razón de la   solicitud formulada en sede de revisión, es claro que los actos administrativos   que el actor cuestiona no analizaron las circunstancias derivadas de su labor   como periodista regional que desempeña sus funciones en un departamento que   ha sido identificado como uno de los más afectados en razón de la violencia   contra líderes sociales y periodistas.    

En   efecto, aunque en el informe elaborado por el analista de riesgo se indica que   “el evaluado se encuentra vinculado como periodista independiente”[135],   esta circunstancia no parece haber sido tomada en cuenta dentro de la valoración   del riesgo, pues en dicho documento no se concluye nada al respecto. En otras   palabras, para la Sala, aunque la UNP estaba al tanto del oficio que desempeñaba   el actor como comunicador, omitió su deber de tener en cuenta su perfil y su   contexto, como elementos relevantes para valorar el riesgo al cual podría estar   sometido y, en tal sentido, su consiguiente obligación de motivar su   posición en relación con ese hecho.    

En   este sentido, no basta con que la UNP afirmara que el evaluado se desempeñaba   como periodista para deducir que, dentro del acto administrativo que valoró el   riesgo que afrontaba el peticionario, la entidad tuvo en cuenta las   circunstancias propias de su labor. Por el contrario, dicha decisión debió   valorar el perfil del actor, analizar su posible reconocimiento y prestigio   local y determinar la eventual incidencia de aspectos como el contenido de las   noticias y la información que presenta, así como las condiciones de seguridad   específicas para quienes desempeñan la labor periodística en el ámbito local y   regional en dicha zona.      

51. De igual modo, en el informe rendido   por el analista de riesgo figura la siguiente anotación respecto del accionante:   “[d]urante su trayectoria profesional como periodista y comunicador social,   ha realizado denuncias públicas de toda índole, situación por la cual no han   sido bien aceptadas por la comunidad, en especial por grupos armados interesados   en silenciar las denuncias de corrupción y acciones delictivas, advierte que las   denuncias son de carácter regional”[136].   Pese a lo anterior, dicha aseveración no conduce a ninguna conclusión dentro   del acto administrativo ni forma parte de algún razonamiento orientado a   sustentar la decisión de finalizar las medidas de protección que habían sido   otorgadas al actor.    

52. Adicionalmente, la valoración de   riesgo no incluyó elementos de contexto regional o local que resultaban   relevantes y constituían hechos notorios y, en tal medida, debieron ser objeto   de análisis. Entre estos aspectos, se encuentran: (i) la situación del   departamento de Caquetá como una de las zonas en las que el conflicto armado se   ha desarrollado con mayor intensidad; (ii) la existencia de, al menos, un caso   reciente de homicidio en contra de un periodista regional en esta entidad   territorial; así como de (iii) amenazas en contra de periodistas y comunicadores   en la región reportadas por diferentes entidades, las cuales han aumentado de   conformidad con lo expuesto por el Ministerio del Interior y la UNP[137].       

53. En consecuencia, esta Corporación   estima que la UNP desconoció los derechos fundamentales del accionante al haber   omitido la valoración de elementos relevantes, los cuales se encuentran   asociados a la labor periodística del tutelante.    

Así,   por ejemplo, en cuanto a su perfil, la Sala encuentra que el actor es un   periodista regional que desempeña sus funciones en algunas emisoras radiales   (incluidas las que difunden su contenido a través de internet). Igualmente, es   claro que la información que divulga se relaciona con noticias y reportes   de actualidad sobre los acontecimientos relevantes que suceden en la región, lo   cual, según la propia entidad accionada, incluye denuncias en relación con tales   sucesos. Por último, respecto del contexto local y regional, se reitera   lo expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores en lo atinente a las   condiciones de seguridad para el ejercicio del oficio de periodista en el   departamento de Caquetá.    

54. Ahora bien, la Sala estima imprescindible enfatizar en que la   omisión de la valoración del contexto del accionante no implica necesariamente   que aquel esté sometido a un riesgo extraordinario. En este sentido, el   nivel de riesgo del actor debe ser valorado individual y concretamente, tal y   como lo afirma la entidad demandada, pero en atención a factores relevantes del   comunicador evaluado, tales como: (i) el perfil de quien ejerce la   actividad; (ii) el contenido de la información u opinión que la persona difunde;   y (iii) la ubicación territorial[138].    

Por   lo demás, esta Corporación considera los elementos de juicio allegados al   presente proceso no son suficientemente claros, evidentes ni contundentes para   definir si, en el caso concreto, el actor está sometido a un riesgo   extraordinario. En efecto, resulta necesario precisar que lo que se echa de   menos en el presente caso es que se haya valorado el riesgo que afrontaba el   actor de manera suficiente, habida cuenta de su contexto y sus condiciones   particulares como periodista que se desempeña en un medio de comunicación   regional. Sin embargo, en ningún caso ello implica que, para la Corte, el actor   haya demostrado que afronta un riesgo extraordinario, en la medida en que dicha   situación debe ser determinada y verificada por la autoridad administrativa   accionada, con la inclusión de los criterios establecidos en la parte motiva de   la presente sentencia.    

Por   otra parte, la Sala encuentra que la UNP también incurrió en una violación al   derecho al debido proceso al no motivar adecuadamente el acto administrativo,   como se pasa a precisar.    

La motivación de los actos administrativos dictados por la UNP no   fue clara, adecuada ni específica, en la medida en que se incurrió en   contradicciones y no se explicaron las razones por las que se descartaban las   denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de hechos nuevos que,   en su criterio, generaban riesgo para su vida.     

55. Para la Sala, es claro que la   principal razón que la entidad accionada esgrime para calificar el riesgo del   tutelante como ordinario es que aquel “negó ser víctima de amenazas directas   y concretas en su contra”[139].   No obstante, el mismo informe indica que el evaluado:    

“afirma ser víctima de seguimientos sospechosos los cuales le ha obligado a   pernotar (sic) en diferentes residencias de Florencia (familiares), situación   por la cual teme ser víctima de acciones delictivas en su contra, de esta manera   señala que el die 17 de enero del presente, en velación del deceso de su señora   madre, una persona desconocida se mezcló entre los asistentes, situación por la   cual llamaron a las autoridades para que identifique al sujeto, las autoridades   realizaron el procedimiento, sin embargo, no encontraron antecedentes de la   persona.    

Posteriormente por conocimiento de terceros, el día 07 de marzo una persona se   entrevista con el evaluado, está le advierte que las noticias transmitidas por   la emisora radial ECOS DEL CAGUAN, no eran muy bien recibidas por los grupos   armados, refiriéndose a las disidentes de las FARC, por ende, debía guardar   prudencia entre los medios. Otro hecho informa que, en el mes de febrero al   desplazarse hacia el cementerio central de Florencia, un sujeto desconocido a   bordo de una motocicleta realizó seguimientos durante su desplazamiento, no   obstante, se informó ante las autoridades y se realizó el mismo procedimiento   con la Policía, sin contar con suerte de identificar al individuo”[140].    

56. En relación con tales circunstancias,   la UNP no informó las razones por las cuales tales denuncias o amenazas no le   merecen credibilidad o no las considera como intimidaciones directas en contra   del actor. Tampoco se aclaró la aparente incoherencia que se presenta en el acto   administrativo, en la medida en que se niega que el accionante haya afirmado la   existencia de amenazas directas en su contra pero, a continuación, se describen   una serie de conductas que podrían ser consideradas como tales sin entrar a   desvirtuarlas.        

En   este sentido, la Sala observa que la entidad accionada tiene el deber de motivar   claramente los actos administrativos que dicta, de modo que debe ofrecer   explicaciones suficientes y libres de contradicciones en relación con las   decisiones administrativas que toma. En esa medida, resultaba indispensable   que la demandada explicara al actor, de manera adecuada y específica, por qué   tales hechos relevantes no constituían amenazas directas en su contra.    

57. Al margen de lo anterior, la Sala   debe precisar que no encuentra que, en esta oportunidad, las actuaciones de la   UNP hayan comprometido el derecho a la libertad de expresión del tutelante. En   efecto, es pertinente resaltar que en ningún momento se ha demostrado que el   accionante haya cesado en el desempeño de su oficio como periodista, ni se ha   menoscabado su libertad de opinión ni se han impuesto restricciones respecto del   contenido de su discurso.    

Conclusiones y órdenes a proferir    

58. De conformidad con lo precedente, la   Sala responde el problema jurídico formulado en el sentido de concluir que la   UNP vulneró el derecho al debido proceso del tutelante, lo cual amenaza   seriamente sus derechos a la integridad, a la seguridad personal y a la vida.   Por tanto, se revocarán las decisiones de los jueces de instancia y, en su   lugar, se concederá la protección invocada.    

59. En el presente caso, la Corte   encontró que la entidad demandada no cumplió con su deber de valorar los   elementos relevantes que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de   riesgo de un periodista. Dichos aspectos son: (i) el perfil del comunicador;   (ii) el contenido de la información u opinión que difunde; y (iii) el contexto   del lugar en el cual desempeña sus funciones[141].   Igualmente, concluyó que la accionada desconoció su deber de motivar clara,   adecuada y específicamente los actos administrativos que definen acerca de la   finalización de medidas de protección, toda vez que se presentan aparentes   contradicciones y omiten explicar las razones por las que se descartaban las   denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de hechos nuevos que,   en su criterio, generaban riesgo para su vida.    

60. En consecuencia, se ordenará a la   Unidad Nacional de Protección (UNP) que, en el término de quince (15) días   contado a partir de la notificación de la presente sentencia, realice una nueva   evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que afronta el señor   Herley Ramírez Alzate, en la cual debe considerar efectivamente: (i) su perfil   como periodista, (ii) el contenido de la información que presenta; y (iii) el   contexto de la región en la que desempeña su oficio de comunicador.    

La   decisión adoptada deberá ser comunicada al accionante mediante acto   administrativo motivado de forma clara, adecuada y específica, en los términos   de la presente sentencia.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución Política,    

RESUELVE                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             

Primero. REVOCAR la sentencia de segunda   instancia dictada el 29 de octubre de 2018 por el Tribunal   Administrativo de Caquetá que, a su vez, confirmó la decisión de primera   instancia proferida el 24 de septiembre de 2018 por el   Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá). En su lugar,   CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad, a la vida y a la integridad   personal  del señor Herley Ramírez Alzate.    

Segundo. ORDENAR a la Unidad Nacional   de Protección (UNP) que, en el término de quince (15) días contado a partir de   la notificación de la presente sentencia, realice una  nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que   afronta el señor Herley Ramírez Alzate, en la cual   debe considerar efectivamente: (i) su perfil como periodista, (ii) el contenido   de la información que presenta y (iii) el contexto de la región en la que   desempeña su oficio de comunicador. La decisión adoptada deberá ser comunicada   al actor mediante acto administrativo motivado de forma clara, adecuada y   específica, en los términos de la presente sentencia.    

Tercero. Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRESE la   comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.     

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] El expediente fue seleccionado y   repartido a la Magistrada Sustanciadora por la Sala de Selección Número Uno de   la Corte Constitucional en sesión del 28 de enero de 2019, de acuerdo con el   criterio orientador del proceso de selección de carácter subjetivo denominado ‘urgencia   de proteger un derecho fundamental’.    

[2] Folio 1, Cuaderno de primera y segunda   instancia (en adelante, Cuaderno No. 1).    

[3] Ibíd.    

[4] Folio 1, Cuaderno No. 1.    

[5] Folio 18, Cuaderno No. 1.    

[6] Folio 34, Cuaderno No. 1.    

[7] Folio 18, Cuaderno No. 1. En la copia   de la denuncia aportada al proceso de la referencia, el accionante indica que el   presunto sujeto activo de la conducta le aseguró que “mis días estaban   contados porque ya tenía el perro que me haría la vuelta”.    

[8] Folios 25 a 27, Cuaderno No. 1.    

[9] Folio 29, Cuaderno No. 1.    

[10] Folio 23, Cuaderno No. 1.    

[11] Folios 36 a 39, Cuaderno No. 1.    

[12] Folio 40, Cuaderno No. 1.    

[13] Folio 41, Cuaderno No. 1.    

[14] Ibíd.    

[15] Folios 43 y 44, Cuaderno No. 1.    

[16] Folio 46, Cuaderno No. 1.    

[17] Folios 47, 49 y 53, Cuaderno No. 1. El   actor presentó peticiones ante la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría   General de la Nación (Regional Caquetá) y la Policía Nacional. Adicionalmente,   el 23 de julio de 2018 el accionante presentó un escrito ante la Defensoría del   Pueblo (Regional Caquetá), en el que puso de presente que había recibido   amenazas y que fue “víctima de un atentado”, el cual atribuyó a las   disidencias de grupos armados ilegales dedicados al narcotráfico.    

[18] Folio 3, Cuaderno No. 1.    

[19] Folio 48, Cuaderno No. 1.    

[20] Folio 54, Cuaderno No. 1.    

[21] Folio 54, Cuaderno No. 1. Pese a la   decisión de archivo, se ordenó entrevistar al actor respecto de los hechos que   informó en su escrito de marzo de 2018. Dicha diligencia se llevó a cabo el 27   de agosto de ese año y en ella el accionante aportó fundamentalmente elementos   de contexto respecto de la violencia en contra de comunicadores y periodistas en   Caquetá. Agregó información acerca de los seguimientos que fueron reportados por   su esquema de seguridad durante el mes de marzo.    

[22] Folio 61, Cuaderno No. 1. En el   informe periodístico, que según el demandante data del 1° de agosto de 2018,   Noticias Caracol afirmó: “[c]on la desmovilización de la guerrilla de las   FARC la prensa pudo ingresar a muchas zonas que antes eran impenetrables por el   conflicto armado, pero nuevos grupos armados amenazan esa libertad y restringen   el ingreso de los comunicadores, por ejemplo, a zonas del Caquetá”. Uno de   los entrevistados indicó que “ha habido amenazas directas a algunos de los   compañeros, yo mismo fui objeto de estas amenazas por hacer actividad   periodística, para no dar a conocer la problemática de estas zonas y que están   impidiendo los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito”. A su   turno, una representante de la Federación Colombiana de Periodistas (FECOLPER)   expresó que “registramos con gran preocupación el incremento de zonas vedadas   para el ejercicio periodístico en el país, en el departamento de Caquetá (…)”.   Igualmente, el Comandante de la Policía de Caquetá sostuvo que: “la Policía   Nacional vino adelantando acciones con las instituciones que tienen   responsabilidad frente a este tema. Se han realizado 7 operaciones que han   arrojado importantes capturas de cabecillas del GAO [Grupo Armado Organizado]   residual”. La nota audiovisual concluye que “en Caquetá cinco periodistas   cuentan con esquemas de seguridad de la Unidad Nacional de Protección por   amenazas”.    

[23] Folio 108, Cuaderno No. 1.    

[24] La contestación de la entidad demandada obra a folios 112 a 120 del   Cuaderno No. 1.    

[25] Folio 115, Cuaderno No. 1.    

[26] La sentencia de primera instancia obra a folios 147 a 163 del   Cuaderno No. 1.    

[27] Folio 162, Cuaderno No. 1.    

[28] Folio 163, Cuaderno No. 1.    

[29] Ibíd.    

[30] El escrito de impugnación figura a   folios 165 a 169 del Cuaderno No. 1.    

[31] Folio 167, Cuaderno No. 1.    

[32] Folio 166, Cuaderno No. 1.    

[33] Ibíd.    

[34] Folio 170, Cuaderno No. 1.    

[35] Folio 169, Cuaderno No. 1.    

[36] La sentencia de segunda instancia obra a folios 177 a 187 del   Cuaderno No. 1.    

[37] Folio 185, Cuaderno No. 1.    

[38] Folios 12-14, Cuaderno de Revisión ante la Corte Constitucional (en   adelante Cuaderno No. 2).    

[39] Igualmente, se indagó si el accionante o algún miembro de su familia   han sufrido nuevas amenazas o ataques con ocasión de su labor periodística y se   solicitó al actor indicar si había puesto tales hechos en conocimiento de las   autoridades.    

[40] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las   siguientes:     

“a) ¿Con qué mecanismos normativos   y prácticos diferenciales cuenta la entidad para garantizar la seguridad de los   periodistas, especialmente los que ejercen sus labores en zonas rurales?    

b) ¿Ha adoptado medidas de   protección adicionales para el actor?    

c) ¿El departamento de Caquetá es   de alto riesgo para el ejercicio de la libertad de prensa?    

d) ¿Cuántos periodistas han sido   asesinados o amenazados en el Departamento de Caquetá en los últimos 3 años?    

e) ¿Cómo fue el proceso de   evaluación de riesgo del señor Herley Ramírez Álzate? Para responder a esta   pregunta por favor indique cuál fue la información analizada, los criterios   utilizados, y demás elementos fácticos y jurídicos para determinar la situación   del actor”.    

“a) ¿El departamento de Caquetá   presenta alto riesgo para el ejercicio de la labor periodística?    

b) ¿Cuántos periodistas han sido   asesinados o amenazados en el departamento de Caquetá durante los últimos 3   años?    

c) ¿En qué estado se encuentran las   investigaciones iniciadas con ocasión de las denuncias interpuestas por el señor   Herley Ramírez Álzate?”    

[42] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las   siguientes:     

a) ¿Qué diagnóstico de la situación   general del país con relación a las amenazas contra periodistas ha realizado ha   realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de   derechos humanos, líderes, sociales, comunales y periodistas”?    

b) ¿En qué etapa de implementación   se encuentra el Plan de Acción Oportuna (PAO)?    

c) ¿Qué acciones para la promoción   y protección de los derechos a la vida, la libertad y la integridad de los   periodistas en zonas de conflicto ha desarrollado la “Comisión del Plan de   Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes, sociales,   comunales, y periodistas”?    

d) ¿Qué recomendaciones ha   realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de   derechos humanos, líderes, sociales, comunales, y periodistas” para la   protección de los periodistas en el departamento de Caquetá?    

e) ¿Qué medidas de protección   colectiva y proyectos de autoprotección ha dispuesto la “Comisión del Plan de   Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes, sociales,   comunales, y periodistas” para los periodistas en el departamento de Caquetá?    

[43] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las   siguientes:     

a) ¿Cuál es la situación de riesgo   actual que enfrentan los periodistas en los departamentos de Caquetá, Putumayo y   Cauca?    

b) ¿De qué manera influye la   situación de orden público y la presencia de grupos armados ilegales,   especialmente las denominadas “disidencias de las FARC” en el ejercicio de la   libertad de prensa en el departamento del Caquetá?    

c) ¿Qué elementos de análisis   contextual consideran indispensables en la evaluación del riesgo de periodistas   en zonas de conflicto armado y regiones rurales del país?    

d) ¿Qué tan efectivas son las   medidas de protección otorgadas a periodistas por la Unidad Nacional de   Protección para el aseguramiento del derecho a la libertad de prensa en zonas   con presencia de grupos armados ilegales?    

e) ¿Qué rutas de protección y   autocuidado poseen los periodistas en Colombia para asegurar su vida e   integridad ante la ausencia de medidas de protección otorgadas por la Unidad   Nacional de Protección?    

d) ¿Qué recomendaciones ha   realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de   derechos humanos, líderes, sociales, comunales, y periodistas” para la   protección de los periodistas en el departamento de Caquetá?    

e) ¿Qué medidas de protección   colectiva y proyectos de autoprotección ha dispuesto la “Comisión del Plan de   Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes, sociales,   comunales, y periodistas” para los periodistas en el departamento de Caquetá?    

[44] Folio 32, Cuaderno No. 2.    

[45] Ibíd.    

[46] Ibíd.    

[47] Folio 40, Cuaderno No. 2.    

[48] Folio 41, Cuaderno No. 2. La anotación del psiquiatra en la historia   clínica se realizó el 12 de marzo de 2019.    

[49] Folio 32, Cuaderno No. 2.    

[50] Folio 33, Cuaderno No. 2.    

[51] Folio 33, Cuaderno No. 2.    

[52] Folio 37, Cuaderno No. 2.    

[53] “Artículo 1º. Créase el Programa de Protección a   Periodistas y Comunicadores Sociales que en el ejercicio de su actividad   profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los   derechos humanos y aplicación del Derecho Internacional Humanitario y que, por   tal circunstancia, se encuentren en situación de riesgo contra su vida,   integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia   política o ideológica o con el conflicto armado que padece el país.  Este   programa estará a cargo de la Dirección General para los Derechos humanos del   Ministerio del Interior”.    

[54] En razón de tal carácter, la Sala únicamente reproducirá los   aspectos que son absolutamente indispensables para decidir en el caso concreto,   en la correspondiente sección de la providencia.    

[55]  Folio 78, Cuaderno No. 2.    

[56]  Folio 81, Cuaderno No. 2.    

[57]  Folio 79, Cuaderno No. 2.    

[58]  Folio 108, Cuaderno No. 2.    

[59]  Folio 184, Cuaderno No. 2.    

[60]  Folio 108, Cuaderno No. 2.    

[61]  Folio 106, Cuaderno No. 2.    

[62]  Folio 107, Cuaderno No. 2.    

[63]  Folio 107, Cuaderno No. 2.    

[64]  Ibíd.    

[65]  Folio 201, Cuaderno No. 2.    

[66]  Ibíd.    

[67]  Folios 191 a 200, Cuaderno No.   2.    

[68]  Ibíd.    

[69]  Ibíd.    

[70]  Ibíd.    

[72] Sobre este asunto, la entidad sostuvo: “La principal ausente del   programa es la justicia, esencial para la protección de los periodistas. La   impunidad es, por el contrario, el mejor incentivo para la violencia, ya que los   agresores confían en que sus acciones no tendrán consecuencias”.    

[73]  Folios 191 a 200, Cuaderno No.   2.    

[74]  Ibíd.    

[75] La FLIP consideró que un caso que reflejaba la situación de riesgo   de los periodistas regionales es el de Luis Antonio Peralta, en El Doncello   (Caquetá) “quien fue asesinado por sicarios el 14 de febrero de 2015. Peralta   denunciaba fuertemente irregularidades en la contratación local y corrupción. Su   caso es un lamentable ejemplo de las fallas institucionales que lo   desprotegieron: múltiples amenazas y una bomba desactivada no fueron   suficientes. El periodista se enfrentó al desprecio de funcionarios locales que   no daban crédito o importancia a sus denuncias y a la completa inoperancia de la   Fiscalía. (…) La UNP jamás inició trámite para dar protección”.    

[76]  Folios 191 a 200, Cuaderno No.   2.    

[77]  Ibíd.    

[78] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover   una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la   Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir de manera detallada   las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de procedencia de la acción de   tutela se tomarán como modelo de reiteración los parámetros fijados por la   Magistrada Sustanciadora en las Sentencias T-399 de 2018, T-239 de 2018, T-666   de 2017, T-583 de 2017, T-401 de 2017, T-340 de 2017 y T-163 de 2017.    

[79] Sentencia T-163 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[80] Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de   2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[81] La Unidad Nacional de Protección fue   creada por el Decreto Ley 4065 de 2011 como una Unidad Administrativa Especial   del orden nacional, con personería jurídica propia.    

[82] Sentencia T-834 de 2005 (M.P. Clara   Inés Vargas Hernández); Sentencia T-887 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[83] Sentencia T-401 de 2017 (M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado); Sentencia T-246 de 2015 (M.P. Martha Victoria Sáchica   Méndez).    

[84] Sentencia T-246 de 2015 (M.P. Martha   Victoria Sáchica Méndez).    

[85] Resolución 7232 de 2018.    

[86] Sentencia T-662 de 2016 (M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado).    

[87] Sentencias T-163 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); T-328   de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo   Rentería), T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-136 de 2001 (M.P.   Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras.    

[88] Sentencia T-236 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[89] Véanse, entre otras: Sentencias T-411 de 2018 (M.P. Carlos Bernal   Pulido); T-399 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); T-205 de 2018 (M.P.   Antonio José Lizarazo Ocampo); T-707 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa;   T-224 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); T-460 de 2014 (M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo); T-657 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa);   T-924 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-591 de 2013 (M.P. Mauricio   González Cuervo).    

[90] Para establecer este contexto, la Sala también tiene en cuenta el   informe de prensa allegado por el accionante, en el cual se reportó la   existencia de amenazas en contra de periodistas que realizan su labor en el   departamento de Caquetá (nota al pie de página 22 – Informe de Noticias   Caracol).    

[91] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[92] Sentencia T-1037 de 2008 (M.P. Jaime   Córdoba Triviño).    

[93] Las consideraciones contenidas en el   presente acápite son parcialmente retomadas de las sentencias T-399 de 2018,   T-666 de 2017 y T-924 de 2014, todas con ponencia de la Magistrada   Sustanciadora.    

[94] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[95] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[96] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[97] Las consideraciones contenidas en el   presente acápite son parcialmente retomadas de las sentencias T-399 de 2018,   T-666 de 2017 y T-924 de 2014, todas con ponencia de la Magistrada   Sustanciadora.    

[98] “Por la   cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la   eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”    

[99] “Por medio del cual se expide el   Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”    

[100] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[101] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[103] Esta Declaración tiene como propósito incentivar a los Estados   miembros de las Naciones Unidas y de la UNESCO a garantizar la seguridad de los   periodistas y luchar contra la impunidad.    

[104] Resolución del 19 de diciembre de 2017, aprobada en el 72 período de   sesiones (A/RES/72/175).    

[105] Resolución del 17 de diciembre de 2015, aprobada en el 70 período de   sesiones (A/RES/70/162).    

[106] Resolución del 18 de diciembre de 2014, aprobada en el 69 período de   sesiones (A/RES/69/185).    

[107] Resolución del 18 de diciembre de 2013, aprobada en el 68 período de   sesiones (A/RES/68/163).    

[108] Resolución del 23 de diciembre de 2006. S/RES/1738 (2006)    

[109] OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 12/13. Diciembre 31 de 2013.    

[110] OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17. Marzo 15 de 2017.    

[111] Violencia contra periodistas y trabajadores de medios: Estándares   interamericanos y prácticas nacionales sobre prevención, protección y   procuración de la justicia. Informe de la Relatoría Especial para la   Libertad de Expresión de la CIDH. OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 12/13.   Diciembre 31 de 2013.    

[112] Ibíd.    

[113] Ibíd. || En relación con la idoneidad de las medidas de protección,   se sugiere igualmente revisar la Sentencia T-124 de 2015 (M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez).    

[114] Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de los   Periodistas y la Cuestión de la Impunidad. 2012.    

[115] Ibíd.    

[116] Corte IDH. Caso Carvajal Carvajal y   otros vs. Colombia (Fondo, reparaciones y costas).   Sentencia del 13 de marzo de 2018.    

[117] Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y   familiares vs. Colombia (Excepción preliminar,   fondo, reparaciones y costas). Sentencia del 3 de septiembre de 2012.    

[118] Centro Nacional de Memoria Histórica. La palabra y el silencio. La   violencia contra periodistas en Colombia (1977 – 2015), Bogotá, CNMH, 2015.    

[119] Zonas silenciadas: Regiones de   alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de   la CIDH. OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017.    

[120] “En este sentido, la Comisión observó   la importancia de una efectiva participación de la Fiscalía General de la Nación   en las sesiones del CERREM, en su calidad de invitado especial, de manera de   aportar y recibir información clave sobre las situaciones bajo análisis y las   presuntas violaciones de derechos humanos sufridas por los periodistas y   comunicadores sociales”. (Zonas silenciadas:   Regiones de alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe   de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. OEA/Ser.   L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017).    

[121] Zonas silenciadas: Regiones   de alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de   la CIDH. OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017.    

[122] Ibíd.    

[123] Sentencia C-650 de 2003 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa).    

[124] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[125] Sentencia T-1037 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[126] Ibíd.    

[127] En similar sentido, la Corte IDH ha señalado que los Estados   “tienen el deber de brindar medidas de protección a la vida y la integridad de   los periodistas que estén sometidos a [un] riesgo especial”. Según la Corte,   este riesgo especial debe ser evaluado a la luz del contexto existente en el   país y puede surgir “por factores tales como el tipo de hechos que los   periodistas cubren, el interés público de la información que difunden o la zona   a la cual deben acceder para cumplir con su labor, así como [por] amenazas en   relación con la difusión de esa información o por denunciar o impulsar la   investigación de violaciones que sufrieron o de las que se enteraron en el   ejercicio de su profesión” (Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y familiares   vs. Colombia (Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas). Sentencia   del 3 de septiembre de 2012).    

[128] Sentencia T-399 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[129] Corte IDH. Caso Carvajal Carvajal y   otros vs. Colombia (Fondo, reparaciones y costas).   Sentencia del 13 de marzo de 2018. En similar sentido se ha pronunciado la CIDH:   “El informe publicado por el Centro Nacional de   Memoria Histórica de Colombia reconoce que la proximidad de los   periodistas con las comunidades que sufren violencia es una variable constante   en los crímenes contra la libertad de expresión. Son ellos quienes están   cerca de los problemas de la comunidad, construyen una memoria pertinente de lo   que ocurre y hacen una puesta en relieve de los problemas que algunos quieren   esconder” (Zonas silenciadas: Regiones de alta   peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de la Relatoría   Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. OEA/Ser. L/V/II.   CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017).    

[130] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1. El   resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.    

[131] Folio 80. Cuaderno No. 1. El resaltado   es de la Sala y no forma parte del texto original.    

[132] En este punto, se incluye la   información contenida en el Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección   para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y   Periodistas (Disponible en:   https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/plan_de_accion_oportuna_de_prevencion_y_proteccion_0.pdf).    

[133] “Desde el año 2016 y en lo corrido   del 2018, grupos armados organizados han reconfigurado situaciones violentas en   sus disputas territoriales, que han implicado el incremento de la   vulnerabilidad de los defensores de derechos humanos y periodistas, en   las zonas donde existe competencia entre varios grupos armados organizados o   delincuenciales por el control del territorio empleado para el narcotráfico, la   extracción ilícita de yacimientos mineros y otras actividades ilícitas, así como   la consolidación de nuevas alianzas entre dichos grupos. // Tal   situación ha afectado principalmente a los defensores de derechos humanos,   líderes sociales, comunales y periodistas presentes en los departamentos   Antioquia, Cauca, Norte de Santander, Valle del Cauca, Nariño, Caquetá,  Chocó y Córdoba, aunque no es un fenómeno exclusivo de estos territorios, pues   se presenta, aunque con menor magnitud, en municipios pertenecientes a 26 de los   32 departamentos del país, que tienen en común encontrarse afectados por la   presencia de actividades como la extracción ilícita de yacimientos mineros, los   cultivos de uso ilícito como hoja de coca, marihuana y amapola, y el desarrollo   de negocios vinculados con el narcotráfico” (Plan de Acción Oportuna de   Prevención y Protección para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes   Sociales, Comunales y Periodistas. Página 6). El resaltado es de la Sala y no   forma parte del texto original.    

[134] Folio 115, Cuaderno No. 2.    

[135] Folio 80. Cuaderno No. 1. El resaltado   es de la Sala y no forma parte del texto original.    

[136] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1. El   resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.    

[137] Tales situaciones se encuentran   indicadas en el Cuadro No. 1 (Fundamento jurídico 47).    

[138] Sobre este particular, el Plan de   Acción Oportuna de Prevención y Protección para los Defensores de Derechos   Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas ha reconocido que “en los   últimos tres años, se han intensificado las agresiones a los defensores de   derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas que se desenvuelven   en los distintos ámbitos mencionados, de acuerdo con los informes realizados por   diferentes instancias, tales como la Oficina del Alto Comisionado de las   Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) (2017, 2018), La Fiscalía   General de la Nación (2016, 2018), la Defensoría del Pueblo y otras   Organizaciones no Gubernamentales (Indepaz, 2016, 2017; DeJusticia y Human   Rights Data Analysis Group, 2018; Somos Defensores, 2018; Fundación para la   Libertad de Prensa, 2018; Asociación Colombiana de Medios de Información,   2018)”. En este mismo documento, se señala que el departamento del Caquetá   es una de las zonas en las cuales se ha registrado este incremento de agresiones   contra la población objeto del PAO.    

[139] Folio 79. Cuaderno No. 1.    

[140] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1.    

[141] Fundamento jurídico 45.