ATC455-2020

ATC455-2020
Radicación n.° 54001-22-21-000-2020-00018-01
(Aprobado en sesión virtual de veinticuatro de junio de dos mil veinte)

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020)

Sería del caso resolver la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 22 de mayo de 2020, dictada por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en las acciones de tutela acumuladas N° 2020-00018, 2020-00019 y 2020-00020, instauradas por Leidy Echeverry, Flor de María Chaparro y Ana Isabel Chaparro contra la Presidencia de la República, la Gobernación de Norte de Santander y la Alcaldía de San José de Cúcuta. No obstante, en la actuación surtida se advierte una causal de nulidad que afecta la actividad desplegada, como a continuación se procede a explicar.

1. ANTECEDENTES

1. Las accionantes exigen la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y la “dignidad humana”, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas.
2. Del escrito de tutela y la información consignada en el expediente, se puede colegir lo siguiente:

Las promotoras acotan que desde hace varios años son trabajadoras “(…) informales (…) en las ventas ambulantes (…)”, comercializando “(…) lentes, medias, [inflables y] relojes (…)” en la vía pública del centro de San José de Cúcuta1.

Mediante Decreto 457 de 2020, el Gobierno Nacional impartió instrucciones para la prevención, contención y mitigación de la emergencia sanitaria generada por la “pandemia COVID-19”, consistente en el aislamiento preventivo obligatorio para toda la población.

Manifiestan las gestoras que, el gobernador del Departamento de Norte de Santander y el alcalde de San José de Cúcuta, en cumplimiento a ese mandato, profirieron los Decretos “(…) 0318 de 20 de marzo de 2020 [y] 108 de 21 de marzo de 2020 (…)”, en los cuales se restringió “(…) drásticamente la libre movilidad vehicular y peatonal (…)”2.

Arguyen que, si bien en los enunciados Decretos, se permitió la circulación de “(…) personas y vehículos indispensables para la realización de [algunas] actividades (…)”, ellas no están allí incluidas, por cuanto “(…) no se contempla la venta informal o ambulante en el espacio público (…)”3.

Por lo anterior, señalan, “(…) no h[an] podido volver [a] laborar (…) desde el pasado 20 de marzo y actualmente [se] encuentr[an] sin recursos económicos para sufragar [el] mínimo vital y el de [sus] núcleo[s] familiar[es] (…)”4.

Reiteran, dependen, “(…) en forma exclusiva (…)”, de dicho trabajo para “(…) satisfacer [sus] necesidades personales y familiares[, al no contar con] ingresos provenientes del algún tipo de programa de asistencia estatal (…)”5.

Mencionan, “(…) a pesar de los anuncios públicos (…)” acerca de “(…) la entrega de ayudas, dinero en efectivo y en especie (…) a personas y familias de escasos recursos (…)”, a la fecha, “(…) no h[an] recibido (…)” dineros provenientes de las entidades accionadas, dirigidos a su sostenimiento y a mitigar los problemas que les ha generado la pandemia6.

3. Exigen, por tanto, ordenar a las autoridades fustigadas (i) la entrega de “(…) ayuda humanitaria (…) que permita satisfacer el mínimo vital personal y familiar, mientras dure el aislamiento (…)”; y (ii) una vez se dé apertura a las actividades laborales suspendidas, se les provean “(…) los medios económicos necesarios a fin de reiniciar (…)”7 las mismas.

4. El 14 de mayo de 2020, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta admitió el auxilio impetrado, ordenando vincular a la Secretaría de Gestión del Riesgo y Desastres de San José de Cúcuta y, asimismo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3. del Decreto 1069 de 2015, dispuso la acumulación de las acciones de tutela identificadas bajo los radicados 2020-00018, 2020-00019 y 2020-000208.

5. El a-quo constitucional concedió la protección impetrada frente a la Secretaría de Gestión del Riesgo y Desastres de la Alcaldía de San José de Cúcuta, por presentarse el quebrantamiento de los derechos fundamentales de las tutelantes, quienes, según expuso, están “(…) en condiciones de vulnerabilidad (…)”, por cuanto, al verificar la página de afiliación al Sisbén, “(…) presentan puntajes bajos y [pertenecen] Régimen Subsidiado en Salud (…)”, además, “(…) son mujeres cabeza de hogar (…)”.

Por lo esbozado, dictaminó a la fustigada:

“(…) [O]RDENAR al Secretario de Gestión del Riesgo y Desastres de[l ente territorial], que (…) previa verificación en sus bases de datos y atendiendo igualmente la especial condición de vulnerabilidad en la que se encuentran las accionantes, les informe si tienen derecho o no a los señalados beneficios contemplados en el Decreto 458 de 22 de marzo de 2020 así como las disposiciones que resulten pertinentes u otro tipo de auxilios, señalándoles asimismo los requisitos y condiciones para el efecto e igualmente, y si es del caso, la fecha o fechas en las que habrían de serle proporcionadas las eventuales ayudas, según corresponda, atendiendo para ese propósito las consideraciones antes vistas.

“(…) [A]DVERTIR a la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, que en el evento de que las accionantes no salgan favorecidas con algún tipo de ayuda de las que entrega el ente territorial, se le preste la asesoría, orientación y direccionamiento necesario, con el fin de indicarle los procedimientos a seguir y pueda acceder a ellos (…)”9.

6. La Secretaría de Gestión del Riesgo y Desastres de la alcaldía de San José de Cúcuta impugnó el anterior pronunciamiento, aduciendo su incompetencia para establecer si las peticionarias

“(…) pueden acceder a los beneficios contemplados en el Decreto 458 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en tanto que la citada cartera ministerial tiene dentro de sus funciones, tomar las medidas tendientes a garantizar el pago efectivo de dichos programas a todas las personas incluidas en los listados proporcionados por el Departamento Nacional de Planeación (…)”.

“Que el programa de Ingreso Solidario cuya administración está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, va dirigido a aquellas personas que se encuentren en situación de pobreza y vulnerabilidad siempre que no sean beneficiarias de los programas de Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA.

“Conforme al artículo 2 del Decreto 458 de 22 de marzo de 2020, deja claro que la entidad competente para determinar los listados de beneficiarios es el DNP (…)”10.

2. CONSIDERACIONES

1. De las circunstancias narradas se desprende la falta de competencia de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta para desatar la salvaguarda deprecada el 13 de mayo de 2020, contra la Presidencia de la República, la Gobernación de Norte de Santander y la Alcaldía de San José de Cúcuta.

2. Lo expresado, dada la naturaleza de los organismos atacados y lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el precepto 1° del Decreto 1983 de 2017, pues esta demanda constitucional debió ser definida, en primer grado, por los Jueces del Circuito o con igual categoría, toda vez que, según se evidencia el reproche se encuentra enfilado contra autoridades públicas del orden nacional11.

En efecto, del escrito inicial y las pruebas que reposan en el plenario, se advierte que las quejosas reprochan, en últimas, no haber recibido las “ayudas humanitarias”, comunicadas por el Gobierno Nacional a través de los medios de comunicación, para personas que, como ellas, se encuentran en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, con ocasión de la declaratoria del “Estado de Emergencia, Económica y Social”, debido a la propagación de la “pandemia COVID-19”.

Se resalta, en el Decreto 458 de 22 de marzo de 2020 en concordancia con el 518 de 4 de abril de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adoptó medidas y creó el “Programa de Ingreso Solidario” para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, en el marco del “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Aunado, el Departamento Nacional de Planeación – DNP- inició la construcción de una base maestra de información que contiene distintos registros administrativos, tendiente a mejorar la identificación de los beneficiarios de las ayudas y transferencias otorgadas por el Gobierno Nacional, durante el término de duración de la crisis, así como también, se le asignó la función de apoyar la entrega efectiva de dichas ayudas, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Bajo lo discurrido, precisa la Corte, en este caso tal reclamo no compromete, de manera directa, una actuación específica del Presidente de la República, pues las medidas dispuestas para superar la crisis suscitada por la “pandemia COVID-19”, corresponden al Gobierno Nacional, conformado por los ministerios y los departamentos administrativos.

Por tanto, el jefe de estado, en lo atinente a la emisión de los aludidos decretos legislativos, concurre como miembro del Gobierno Nacional, tal como lo prevé la Constitución Política en el precepto 11512 y, será él, junto a los ministros, los competentes para modificar las circunstancias de acuerdo con la declaratoria del Estado de Excepción (art. 214 ejúsdem).

Así las cosas, la vinculación directa del presidente resulta aparente, por cuanto la tutela no se dirige contra alguna actuación desplegada por él, sino frente a actos procedentes de organismos del sector central de la administración pública del orden nacional.

Sobre la “queja aparente” contra el Presidente de la República, la Sala ha precisado:

«Al revisar el diligenciamiento de este asunto, observa la Sala la falta de competencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali para resolver en primera instancia la presente acción, al advertirse que como la pretensión cardinal se circunscribe a que se ordenen las «transferencias» de los recursos del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas AESGPRI, a favor de la Comunidad Wounaan Unión Agua Clara del Río Bajo San Juan del municipio de Buenaventura, tal reclamo no compromete de manera directa una actuación específica del Presidente de la República, que habilitaría para conocer del auxilio a esa corporación en las condiciones en que lo hizo.

“En efecto, con sujeción a lo previsto en los artículos 356 y 357 de la Carta Política, la Nación transfiere recursos a las entidades territoriales para la financiación de los servicios asignados conforme a la Ley 715 de 2001, complementada por los Decretos 1953 y 2719 de 2014, en donde se definieron los parámetros y los procedimientos para que los resguardos indígenas registrados ante el Ministerio del Interior, acrediten experiencia y buenas prácticas para la administración y ejecución de tales dineros entregados por el Departamento de Planeación Nacional – DNP, y su implementación fue radicado en cabeza de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible.

“De ahí que en ese proceso no hay intervención directa del Presidente de la República, pues es sabido que frente a la reglamentación normativa o emisión de actos administrativos, él participa como parte del Gobierno Nacional constituido, conforme a lo contemplado por la Constitución Nacional, conjuntamente con el Ministro o el Director de Departamento correspondiente (artículo 115), estando a cargo de estos últimos la representación de la entidad, órgano u organismo estatal (art. 159), advirtiendo que la representación legal de la Presidencia de la República, no se radica en el Presidente sino en el Director de ese Departamento Administrativo (Ley 3ª de 1898; Decreto 133 de 1956; Ley 489 de 1998 y Decreto 179 de 2019).

“Entonces, la vinculación aparente emerge porque la tutela no se dirige contra alguna actuación desplegada por el Presidente de la República, sino contra actos emanados de otras entidades del sector central de la administración pública del orden nacional y conforme a las funciones legalmente atribuidas a sus funcionarios, lo que excluye el conocimiento del amparo aludido en el numeral 3º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017»(…)”13.

3. La situación descrita permite la aplicación del canon 138 del Código General del Proceso, en lo referente a los efectos de la declaratoria de falta de competencia, norma extensiva a la acción de tutela en virtud de lo consagrado en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, reglamentario del 2591 de 1991, el cual alude a los principios generales del Estatuto Procesal Civil para la interpretación de los preceptos regulatorios de dicho trámite, en cuanto no contraríe sus propias disposiciones.

4. Bajo la égida del Decreto 1382 de 2000 la Sala, con argumentos que hoy, en vigencia del aludido Decreto 1983 de 2017, reitera, ha discrepado de la tesis prohijada por la Corte Constitucional y, en ese sentido, tiene ocasión de puntualizar:

“(…) respecto a que los jueces ‘no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000’ el cual ‘(…) en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto (…), [pues para esta Corporación el aludido Decreto] reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 relativo a la competencia para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes”.

“[Por lo tanto,] “(…) aunque el trámite del amparo se rige por los principios de informalidad, sumariedad y celeridad, la competencia del juez está indisociablemente referida al derecho fundamental del debido proceso (artículo 29 de Carta), el acceso al juez natural y la administración de justicia, de donde, ‘según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insanable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso” (Auto 304 A de 2007), ‘el cual establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’ (Auto 072 A de 2006, Corte Constitucional)”14.

5. En consecuencia, se declarará la nulidad de lo actuado a partir del auto de 14 de mayo de 2020, mediante el cual la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta admitió la acción constitucional, y se dispondrá su remisión inmediata, a fin de tramitarse ante los Juzgados Civiles del Circuito de Cúcuta.

En cuanto a la orden impartida, no está demás memorar lo indicado por esta Corte:

“(…) [N]o cabe en absoluto declarar conflicto de competencia afirmativa ni negativa de un juez de inferior categoría al superior, pues la historia jurídica ha patentizado desde épocas remotas (Ley 105 de 1931) que la organización judicial en forma de cuerpo piramidal deviene del concepto de jerarquía tan básico para una recta administración de justicia, pues de lo contrario se llegaría a la anarquía y perdería el concepto de autoridad fijado en la misma ley (…)”.

“En esta misma perspectiva se han reflejado en el tiempo diversas reformas conservando el núcleo esencial, tal y como ocurrió con el Decreto 1400 y 2019 de 1970 que adoptó el Código de Procedimiento Civil, confirmando la regla que ‘El juez que reciba el negocio no podrá declararse incompetente, cuando el proceso le sea remitido por su respectivo superior jerárquico o por la Corte Suprema de Justicia’. Criterio posteriormente recogido por el Decreto 2289 de 1989 en el inciso 3º del artículo 148 bajo el mismo texto y con plena vigencia (…)”15.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: Declarar la nulidad de lo actuado en las acciones de tutela acumuladas N° 2020-00018, 2020-00019 y 2020-00020, instauradas por Leidy Echeverry, Flor de María y Ana Isabel Chaparro contra la Presidencia de la República, la Gobernación de Norte de Santander y la Alcaldía de San José de Cúcuta, a partir del auto de 14 de mayo de 2020, mediante el cual la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta admitió la acción constitucional; sin perjuicio de la validez de las pruebas en los términos del inciso 2º del artículo 138 del Código General del Proceso.

SEGUNDO: Por lo tanto, se ordena remitir el expediente, a fin de tramitarse ante los Juzgados Civiles del Circuito de Cúcuta, para lo de su competencia. Ofíciese.

TERCERO: Comuníquese lo así resuelto a la Corporación de origen y a las partes mediante comunicación electrónica o por mensaje de datos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

1 Folio 1, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
2 Folio 1 y 2, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
3 Folio 2, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
4 Folio 3, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
5 Folio 2, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
6 Folio 4, Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
7 Ibídem.
8 Folio 2, Sentencia2020522121540.
9 Folios 1 al 15, cuaderno Sentencia2020522121540.
10 Cuadernos 2020-00018, 2020-00019, 2020-00020 Escritos de tutela.
11 “2. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría”.
12 “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.
13 CSJ. ATC1275-2019, ago. 15 de 2019, rad. 2019-00176-01
14 CSJ. ATC de 13 de mayo de 2009, exp. 08001-22-13-000-2009-00083-01.
15 CSJ. ATC de 16 de julio de 2010, exp. 81001-22-08-000-2010-00022-01; reiterado el 9 de agosto de 2010, exp. 63001-22-14-000-2010-00064-01; y el 28 de febrero de 2014, exp. 08001-22-13-000-2013-00648-01