C-219-19

         C-219-19             

Sentencia C-219/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias   argumentativas    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes     

UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal    

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Contenido   y naturaleza    

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos     

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden   nacional    

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y   objetivos    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY   APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance    

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Conformación    

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y   heterogéneo    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad    

En todo caso, en virtud   de los principios y valores sustanciales que explican el mandato de la unidad de   materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se   introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se   correría el riesgo de que por el carácter multitemático de los preceptos que se   incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los propósitos   constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. Ello, además,   se justifica con una razón vinculada a la protección del debate democrático,   pues la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un   término restringido para su aprobación y limita las posibilidades de   modificación en su contenido por parte de los congresistas. Esta realidad hace   que las posibilidades de participación por parte del Congreso en el diseño del   PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez constitucional una   mayor rigurosidad en su examen, con el propósito de evitar la incorporación de   normas sin relación alguna con los objetivos, metas y estrategias de política   que conducirán la acción pública.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y   parte general del plan    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA   APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales     

Se concluye fácilmente que el juicio de   constitucionalidad del principio de unidad de materia en la ley del Plan es más   estricto, al menos por tres razones. La primera razón, porque se trata de   proteger el principio democrático que se manifiesta en la libertad de   configuración del Congreso, la cual, dadas las especiales características de   esta ley, se encuentra notoriamente mermada, en tanto (i) la iniciativa es   gubernamental, (ii) las posibilidades de modificación del proyecto por parte del   Congreso se encuentran limitadas y (iii) el término para la aprobación del Plan   es reducido. La segunda, por su parte, atiende al carácter multitemático de   la Ley del Plan, pues una aproximación demasiado flexible haría perder todo   efecto útil al artículo 158 de la Constitución, “quedando las disposiciones de   ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que   persigue”. Por último, una tercera razón apunta a la especial naturaleza jurídica de   esta ley y su ubicación en el ordenamiento jurídico     

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de jurisprudencia    

NORMA ACUSADA-Contenido y alcance    

Observa la Corte que,   tal como lo puso de presente en su intervención el Departamento de Planeación   Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso base para las cotizaciones   de los trabajadores independientes y, en ese sentido, se inscribe en el ámbito   del Sistema General de Seguridad Social, resultando relevante también en los   campos de salud, pensiones y riesgos laborales que integran el sistema,   particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera del mismo y   de las condiciones en las cuales las personas pueden acceder a las prestaciones   que ofrece    

NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios   para consecución de metas y objetivos     

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de conexidad    

 (…)En efecto, de acuerdo con lo   planteado en el artículo 135, alusivo al ingreso base de cotización de los   trabajadores independientes, esta temática no guarda ningún tipo de conexión    o vínculo con la estrategia de promover un Estado moderno, más transparente,   eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido normativo del precepto   acusado no puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuya   directamente a la materialización del fin que persigue la estrategia transversal   de “Buen Gobierno”.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento     

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación    

Con todo, habiéndose   arribado a la decisión de declarar inexequible la disposición censurada, observa   la Corte, por un lado, que su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría   derivar en la afectación de derechos y principios constitucionales relacionados   con la base de cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de   Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que,   al amparo del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes   habían incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferirán   los efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas   legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la   regulación de la materia, a través de la expedición de una ley con la garantía   plena de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación    

DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer   efectos temporales    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”    

Demandantes: María del Mar Arciniegas   Perea y Juan Esteban Sanín Gómez    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los   artículos 241 y 242 de la Carta Política, los ciudadanos María del Mar   Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez demandaron el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015 “Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.    

Mediante Auto del 26 de octubre de   2017, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en   lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió   traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto   de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar del trámite   a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.    

Dicho proveído fue adicionado, con   posterioridad, por el Auto del tres de noviembre de 2017, en el sentido de   decretar la suspensión de los términos    del proceso a partir de   esa fecha, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral segundo de la parte   resolutiva del Auto 305 de 2017[1],   proferido por la Sala Plena de la Corporación en ejercicio de la facultad que le   confirió el artículo   1º del Decreto 889 de 2017[2].    

Finalmente, el pleno de la Corte, a   través de Auto 288 del 16 de mayo de 2018, decidió levantar la suspensión de   términos ordenada respecto del expediente  D-12345, con el propósito de que se   continuara con las diligencias procesales correspondientes.    

Más adelante, sin embargo, el   Magistrado Sustanciador dictó el Auto del cuatro de octubre de 2018, por medio   del cual declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del Auto   del 26 de octubre de 2017 y retrotrajo la actuación judicial al momento de la   admisión, dejando a salvo únicamente las intervenciones presentadas. Ello, en   tanto se percató de que los ciudadanos   María del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban Sanín Gómez omitieron el   cumplimiento de la exigencia formal atinente a la presentación personal           de la demanda.    

Así las cosas, el 16 de octubre de   2018, los actores radicaron en la Secretaría de esta Corporación escrito de   subsanación en el que dieron cuenta de la corrección del libelo con la   diligencia de presentación personal. Por tal motivo, en Auto del 19 de octubre   de 2018, se resolvió admitir la demanda, ordenar    su fijación   en lista y dar traslado al Ministerio Público. De igual forma, allí se dispuso   comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República,         al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Hacienda y   Crédito Público y al de Salud y Protección Social, así como al Director del   Departamento Administrativo de Planeación Nacional; e invitar a participar       a las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, Externado de   Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, Libre y de Los Andes, para que, si lo   estimaban conveniente, emitieran concepto técnico sobre la constitucionalidad de   la disposición acusada.    

Una vez cumplidos los trámites   previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de   1991, procede esta Corte a decidir acerca de la demanda en referencia.    

II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA    

A continuación, se transcribe el texto del artículo 135   de la Ley 1753 de 2015, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015:    

“LEY 1753 DE 2015    

(junio 9)    

por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”    

El Congreso de la República de Colombia    

DECRETA:    

(…)    

TÍTULO III    

MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN    

(…)    

CAPÍTULO V    

Buen Gobierno    

(…)    

Artículo 135. Ingreso Base de Cotización   (IBC) de los independientes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y   los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban   ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal   vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social   sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del   valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total      del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según       el régimen tributario que corresponda. Para calcular la base mínima de   cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la   actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos   del artículo 107 del Estatuto Tributario.    

En caso de que el ingreso base de cotización   así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de   ingresos que determine         el   Gobierno Nacional, se aplicará este último según la metodología que para tal fin   se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la   Protección Social (UGPP). No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al   determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que   soportan la deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos   de fiscalización preferente que adelante la UGPP.    

En el caso de los contratos de prestación de   servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y   que no impliquen subcontratación alguna o compra de insumos o expensas   relacionados directamente con la ejecución del contrato, el ingreso base de   cotización será en todos los casos mínimo el 40% del valor mensualizado de cada   contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no   aplicará el sistema de presunción de ingresos ni la deducción de expensas. Los   contratantes públicos y privados deberán efectuar directamente la retención de   la cotización de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para   el efecto establezca el Gobierno Nacional.    

Cuando las personas objeto de la aplicación   de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la   ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes   serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la   normatividad aplicable. Lo anterior en concordancia con el artículo 5º de la Ley   797 de 2003”.    

III.    LA DEMANDA    

1.      Normas constitucionales que se consideran   infringidas    

Los   demandantes estiman que la disposición objeto de censura constitucional   contenida en la Ley 1753 de 2015, contraviene lo dispuesto en el artículo 158 de   la Carta Política de 1991[3] y, a su vez, lo   desarrollado en los artículos 148[4] y 193[5]  de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el   Senado y la Cámara de Representantes”.    

2.      Fundamentos de la demanda    

2.1. De manera preliminar, los actores resaltan que el principio de unidad de   materia exige que en toda ley debe haber correspondencia lógica entre el título   y su contenido normativo, así como una relación de coherencia interna predicable   de los distintos mandatos que la integran.    

2.2. Partiendo de esa consideración, sostienen que el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015 desconoce, por entero, el principio de unidad de materia, pues   mientras dicha disposición regula específicamente el ingreso base de cotización   de los trabajadores independientes para establecer sus aportes al Sistema   Integral de Seguridad Social, la preceptiva en su conjunto, por virtud de la   cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, tiene, en cambio, como   finalidad  “construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los   propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas y estándares   internacionales, y con la visión de planificación, de largo plazo prevista por   los objetivos de desarrollo sostenible”[6].    

2.3. La evidente falta de conexión sistemática, causal, temática y teleológica   entre el tenor de la citada norma y la materia dominante del Plan Nacional de   Desarrollo, a juicio de los demandantes, obedece al desenvolvimiento de una   actividad legislativa carente de racionalización y adecuada deliberación pública   en relación con los diversos puntos de regulación planteados de manera previa a   la promulgación de la ley.    

Al   efecto, tras un minucioso escrutinio de la jurisprudencia constitucional sobre   el alcance del principio de unidad de materia[7], precisan que el   articulado de toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera   coherente, en el entendido que se halle referido a uno o varios temas que, en   concreto, resulten claramente necesarios al tratamiento de actos, hechos o   circunstancias que informan una causa propia del resorte competencial del   Congreso de la República. De ahí que, aun cuando la ley aborde una temática   compleja, incumbe preservar una vinculación objetiva y razonable entre sus   varios componentes.    

2.4. De esta suerte, en su criterio, al operar el principio de unidad de materia   como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa        del Legislador, su observancia le impone, cuando menos, dos condiciones básicas:   “(i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto cuáles serán las   materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii)   mantener una estricta relación interna entre las normas que harán parte del   texto de la ley”[8]. Esto último, sin   que tales estipulaciones comporten, necesariamente, simplicidad temática, esto   es, que un proyecto solo verse sobre un único tópico, sino que, por el   contrario, “goce de diversidad de contenidos, siempre que entre los mismos   exista coherencia temática y una clara afinidad con los móviles que son objeto   de regulación general”[9].    

En   otras palabras, la violación del principio de unidad de materia se produce   cuando, dentro de los distintos temas que hacen parte de un proyecto, no es   posible encontrar ningún tipo de acoplamiento o articulación, erigiéndose     cada uno en una materia separada.    

2.5. Bajo tal perspectiva, revelan que esta Corporación ha sido enfática             en señalar que el principio de unidad de materia “constituye un   parámetro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del   ordenamiento jurídico de las normas que lo han incumplido, que le atribuye la   carga           de identificar   la materia de la ley y las normas que no se relacionan             con   ella y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los   núcleos temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad   objetiva y razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se   pretende”[10].    

Ahora bien, tratándose de leyes aprobatorias de Planes Nacionales de Desarrollo,   arguyen los actores, la propia Corte Constitucional reconoce        que, por su carácter multitemático, el principio de unidad de materia opera     con un alcance diverso, en atención a que “la prohibición de incluir temas   que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría   quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad        de contenidos que este tipo de leyes trata, por manera que ninguna previsión   legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza”[11]. Es así como, por   ejemplo, desde la expedición de la Sentencia C-016 de 2016[12],          se consolidó un estándar especial de evaluación orientado a que las normas que   aprueban los Planes Nacionales de Desarrollo se sujeten a los límites aplicables   a las demás leyes:    

“a) El principio de unidad de materia en la ley   aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre   los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos   creados por el legislador para alcanzarlos.    

b) El principio de unidad de materia supone la   existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y   estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene.    

c) El principio de unidad de materia demanda una   conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones   instrumentales contenidas           en la ley, así como el correlativo   incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad para evitar que el   carácter multitemático de la ley del Plan implique el vaciamiento normativo del   principio.    

d) El principio de unidad de materia, en este tipo de   casos, se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer,   no cualquier tipo             de conexión entre la parte general del Plan con   las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no   simplemente eventual o mediato”.    

2.6. En las anotadas condiciones, los demandantes puntualizan que el artículo   135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vacío normativo relacionado con la   determinación del ingreso base de cotización para trabajadores independientes   con contrato diferente al de prestación de servicios, para así complementar la   regulación establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007; lo que indica,  prima facie, que no es una norma de naturaleza instrumental ni tiene   vinculación directa con los objetivos, metas, planes o estrategias fijadas en la   parte general del Plan Nacional de Desarrollo.    

Dado ese contexto, “al no cumplir con ninguno de los requisitos de conexidad   establecidos en la jurisprudencia como parámetros de análisis normativo y en   función del análisis exhaustivo que debe adelantar la Corte Constitucional”,   concluyen que el precepto normativo impugnado está llamado a ser declarado   inexequible, toda vez que transgrede abiertamente el principio de unidad de   materia por tratarse de una disposición ajena a los principales aspectos   regulados por la Ley 1753 de 2015.    

IV.    INTERVENCIONES    

4.1.1. Departamento Nacional de Planeación -DNP-    

Mediante escrito radicado en esta Corporación, el apoderado designado por el   Departamento Nacional de Planeación -DNP- intervino en el trámite de la presente   causa con la pretensión de que la disposición legal impugnada sea declarada   exequible.    

Después de verificar brevemente el itinerario jurisprudencial vigente en la   materia, el interviniente expresó que el juicio sobre la conformidad del   contenido propio de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, con la previsión   del artículo 158 superior, exige que sean evaluados tres aspectos puntuales:   (i) la ubicación y alcance de la norma; (ii) la existencia de   objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de   Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y (iii) la   existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposición instrumental   acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del   Plan Nacional de Desarrollo.    

Conforme con ello, empieza por advertir, en lo que respecta a la ubicación y   alcance de la norma, que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 se encuentra   contenido dentro de la estrategia transversal de “movilidad social”, cuyo   principal propósito es consolidar la paz, la equidad y la educación como pilares   del proceso de planeación a través del “mejoramiento de las condiciones de   salud de la población colombiana y la generación de alternativas para crear   empleos de calidad y el aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos   laborales”. En punto de su alcance, destaca que la disposición permite  “la aplicación de los porcentajes de cotización previstos para el Sistema   General de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos laborales, que   contribuyen a financiar estos sectores y apuntan a establecer mecanismos de   sostenibilidad y, por ende, la equidad entre todos los que concurren al Sistema”.    

En   seguida, sugiere que la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias   de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con   la disposición juzgada se observa, por un lado, en el objetivo No. 2 del   Plan, referido “al favorecimiento del goce efectivo del derecho a la salud         en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad” y, por   otro, en el punto número 7 de sus bases, que alude al escenario macroeconómico,      “en donde se expone la necesidad de garantizar la ya mencionada   sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social, pero        esta vez ante el envejecimiento de la población”. Así, la norma censurada   logra mejorar la consecución de recursos que garantizan la sostenibilidad   financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, “mediante el   fortalecimiento de herramientas para disminuir la evasión e inexactitud, y que   generan la posibilidad de mayores aportes al Sistema, no solo por obra de la   definición precisa de la base de cotización para trabajadores independientes,   sino por brindar la posibilidad de efectuar deducciones a la base gravable,   guardando, además, una clara relación de conexidad temática, sistemática y   teleológica con los objetivos planteados en la Ley 1753 de 2015”.    

Por   último, al ocuparse del criterio relativo a la existencia de conexidad    directa e inmediata entre la disposición instrumental acusada y los objetivos,   metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo,   el interviniente asevera que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 apunta a   concretar el objetivo No. 3 de la estrategia transversal de movilidad social,   que busca generar alternativas para crear empleos de calidad y acceder al   aseguramiento y a la formalización laboral.    

Así   pues, en su opinión, las razones precedentes conducen a anunciar que, contrario   a lo declarado en el escrito acusatorio, efectivamente existe conexidad directa,   inmediata y eficaz entre la normativa objeto de reproche        y la parte general de la Ley del Plan, apreciándose que su contenido exhibe   unidad de materia, “dado que dicho artículo incrementa los recursos para   suplir las necesidades del sector salud y contribuir a la sostenibilidad del   Sistema General de Seguridad Social en el marco del principio de equidad que lo   gobierna”. Retirarlo del ordenamiento jurídico, sin duda alguna, afectaría   los esquemas de aseguramiento de los trabajadores independientes sin contrato de   prestación de servicios al Sistema, en detrimento del pilar fundamental que   persigue la equidad de todos los trabajadores en Colombia.    

4.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El   representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el   juicio a fin de solicitar a esta Corte que se inhibiera para proferir un   pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su   defecto, declarara la exequibilidad de la norma censurada. En cuanto                  a la pretendida inhibición, señala que el cargo imputado carece   de certeza, habida consideración de que las razones que lo justifican   recaen sobre una interpretación parcial y sesgada del artículo demandado, sin   analizar el conjunto normativo que integra la Ley aprobatoria del Plan Nacional                de Desarrollo ni los objetivos trazados por el Gobierno Nacional para la   reglamentación de los temas abordados en esta normatividad.    

Igualmente, estima que la preceptiva objetada responde a un plan implementado   por el Gobierno Nacional que busca reducir los niveles de pobreza de la   población y ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral. Bajo   esa óptica, sugiere que el cargo adolece de la falta de pertinencia, dado   que los demandantes basan sus reparos en una lectura subjetiva del artículo 135   de la Ley del Plan, sin argumentar con rigor ni suficiencia, por lo demás, en   qué se fundamenta la supuesta inconstitucionalidad de la norma.    

Ahora bien, frente a la declaratoria de exequibilidad como petición subsidiaria,   anota que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, al “llenar el vacío   normativo existente respecto de la determinación de Ingreso Base de Cotización   (IBC) para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación   de servicios” y, en ese sentido, permitir la realización de cotizaciones por   encima del 40% del IBC, el establecimiento de un sistema de retención de aportes          y de presunción de ingresos a efectos de mejorar la gestión de recaudo de los   recursos parafiscales que financian los Sistemas Generales de Salud y Pensiones,   comporta una norma instrumental cardinal del Plan Nacional           de Desarrollo.    

Lo   anterior, a no dudarlo, se evidencia en el documento denominado Bases   del   Plan, que hace parte integral de la Ley. En efecto, el artículo demandado   desarrolla el objetivo del punto 7 del Plan relacionado con el escenario   macroeconómico y la amenaza para la sostenibilidad financiera de la seguridad   social como consecuencia del envejecimiento de la población. También encuentra   relación directa con el objetivo 1 del punto 3, orientado a “reducir las   brechas territoriales y poblacionales existente en la provisión de servicios de   calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad”,   pues para poder asegurar el acceso en igualdad de condiciones  a servicios   fundamentales como la salud, debe garantizarse la sostenibilidad financiera del   sistema, lo cual se logra, entre otros, con lo dispuesto en el artículo 135, que   permite obtener un mayor y mejor recaudo de aportes para los sistemas de salud y   pensiones.    

Así   entonces, concluye que el artículo acusado guarda plena unidad de materia con   las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que de llegar a   declararse inexequible se crearía un vacío normativo en la reglamentación del   ingreso base de cotización de los trabajadores independientes que suscriben   contratos diferentes al de prestación de servicios.    

4.1.3. Ministerio del Trabajo    

El   Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo hizo llegar       a esta Corporación un escrito por medio del cual respalda la exequibilidad         del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para justificar su posición,   menciona que en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se   estableció como objetivo que “Colombia será un país que promueve                 el desarrollo humano integral, donde cada uno de los objetivos de   desarrollo socioeconómico se articula en la construcción de una sociedad con   oportunidades para todos, y, para materializarlo se propone como               meta (i) La inclusión productiva se hará en el marco del trabajo   decente. Para asegurar esta premisa, se deberá ampliar el concepto de relaciones   laborales, de tal manera que cobije a todo tipo de vinculación laboral. Esto   incluye entre otros, la actualización del marco normativo asociado con los temas   laborales, de forma que se ajuste a las condiciones actuales del mercado de   trabajo”. Por tal motivo, infiere que el artículo 135 de la Ley del Plan   introduce                 una estrategia concreta de desarrollo socioeconómico   con un alto impacto en materia administrativa y financiera pública y privada   que, a su vez, revela       la existencia de una   conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos   generales, metas específicas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.    

Con   todo, no deja de advertir que, de una simple lectura del escrito demandatorio   radicado por los actores, “se observa el incumplimiento de la carga   argumentativa requerida cuando se demanda una norma por violación del principio   de unidad de materia”, debido a que, en su opinión, aquellos no expusieron   adecuadamente las razones por virtud de las cuales consideraban que la   disposición tachada de inconstitucional no guardaba relación con el tema de la   ley y, por lo mismo, terminaba lesionando el artículo 158 de la Carta.    

4.1.4. Ministerio de Salud y Protección Social    

Quien obra en nombre y representación del Ministerio de   Salud y Protección Social se pronunció sobre el proceso de la referencia con el   propósito de brindar algunos elementos de juicio que permitan a este Tribunal   adoptar una decisión de fondo sobre la conformidad que, en su concepto, existe   entre el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y las previsiones de la   Constitución Política de 1991.    

De entrada, despacha desfavorablemente el cargo   proyectado por ineptitud sustantiva de la demanda en función de que la acusación   formulada carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, en atención   “a que no logra estructurar ninguna acusación concreta de inconstitucionalidad   en contra     de la preceptiva que fue rebatida”,   reduciéndose a una mera transcripción del artículo cuestionado y al señalamiento   de las normas superiores presuntamente infringidas.    

Acto seguido, el interviniente procede a citar in   extenso algunos apartes considerativos insertos en las Sentencias C-147 de   2015 y C-016 de 2016,      en el interés de poner de   manifiesto no solamente que las finalidades que subyacen al principio de unidad   de materia son la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo, sino   que, a la luz de los pilares de la paz, la equidad  y la educación, reconocidos   en el Plan Nacional de Desarrollo contenido en la Ley 1753 de 2015, la   estrategia transversal de “Buen Gobierno” se orienta   por   garantizar la configuración y consolidación de un Estado moderno, más   transparente, eficiente y eficaz; capítulo en el que, por cierto, se incluye el   artículo 135 que, “al estipular medidas enfocadas a la determinación              del ingreso base de cotización de los independientes, la retención de aportes y   el establecimiento de un sistema de presunción de ingresos, permite un mejor    y eficiente recaudo de las cotizaciones del Sistema de Seguridad Social Integral   y con ello la sostenibilidad financiera del mismo”.    

En consecuencia, destaca que dicho artículo guarda una   clara relación de conexidad temática, sistemática y teleológica con los   objetivos del Plan          y, en   especial, con la estrategia de Buen Gobierno, al amparo de un contexto de   estabilidad y responsabilidad macroeconómica y fiscal, cuyas medidas están   sustentadas en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,   particularmente tratándose de la “reducción de la evasión en el Sistema de   Protección Social”.    

4.1.5. Cámara de Representantes del Congreso de la República    

Por   su parte, la Cámara de Representantes del Congreso de la República considera que   esta Corporación debe decretar la inexequibilidad de la norma acusada. Así,   comienza por aclarar que luego de examinar los objetivos del Plan junto con las   estrategias que cada uno de ellos comprende, no encuentra ninguna relación con   lo dispuesto por el artículo 135 demandado. En este orden de ideas, argumenta   que no es posible establecer una relación de conexidad directa, objetiva y   razonable entre el contenido de dicho precepto y los fines propuestos por el   plan, en especial los que están contenidos en el acápite de “Buen Gobierno”,   que es el título en el que se ubicó la disposición. Por el contrario, en su   criterio, no existe ningún tipo de conexión temática, causal     ni teleológica,   así como tampoco una justificación de técnica legislativa.    

Adicionalmente, subraya que el artículo cuestionado no tiene carácter   instrumental, en la medida en que no puede concebírsele como un mecanismo cierto   de ejecución, por cuanto “si bien, en el Plan Nacional de Desarrollo existen   objetivos y estrategias que tienen relación con la seguridad social, están   circunscritas al capítulo de movilidad social, tanto en el documento        de Bases del Plan Nacional de Desarrollo como en el articulado de la Ley 1753 de   2015. Ejemplo de tales disposiciones relativas a la seguridad social son las   correspondidas al manejo unificado de los recursos destinados a la financiación   del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 66)”. En otras   palabras, si el artículo censurado fuera un instrumento o medida necesaria para   cumplir las metas y estrategias que el Plan dispone en materia de movilidad   social, haría parte de ese capítulo y no se ubicaría en el de buen gobierno,   salvo que no existiese coherencia, congruencia e hilo conductor en el contenido   mismo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.    

4.2.1. Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías -ASOFONDOS-    

Asofondos intervino en la presente causa para pedir que se declarara exequible   en su totalidad el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para ello, explica que   el gobierno buscó con su expedición “igualar las condiciones de los   trabajadores independientes en relación con los trabajadores dependientes,   frente al esquema de cotización al Sistema de Seguridad Social Integral, de   forma     que las cotizaciones que se realicen al mismo sean   mes vencido, situación que facilita que los independientes se formalicen   mediante la afiliación al sistema y hallen cobertura a través de los aportes,   respecto de los cuales se encuentra una facilidad operativa si su pago es mes   vencido y no anticipado”.    

Esta finalidad, según afirma, cumple a cabalidad con lo expuesto en las Bases   del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y, por ende, guarda relación de   conexidad teleológica directa con el objetivo de movilidad social y protección   de los derechos sociales fundamentales, comoquiera que está encaminada a:      i)  mejorar el acceso universal y efectivo a la seguridad social; ii)  implementar mecanismos que mejoren las condiciones de los trabajadores   independientes; iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el   sistema de protección social; y iv) asegurar la sostenibilidad financiera   del mismo por vía de la creación de un mecanismo de recaudo de aportes.    

4.2.2. Asociaciones de trabajadores    

Entre tanto, la Asociación Gestores Unidos Por Colombia -Agrupol-, la Asociación   para la Protección del Medio Ambiente y la Seguridad Social Integral -Ayudarte-,   la Asociación Adelante Colombia -Avanti Colombia-,      la Asociación de   Trabajadores Independientes -Asotrain-, la Agremiación Nacional de Trabajadores   Independientes con diferentes Profesiones, Artes      y Oficios -Digore-, y la   Federación Colombiana de Entidades Autorizadas   para Afiliar en forma Colectiva   a Trabajadores Independientes al Sistema       de   Seguridad Social Integral -Fedecoltia-, coadyuvaron la solicitud de   inexequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.    

A   este respecto, indicaron que, dada su calidad de entidades de afiliación   colectiva, tienen conocimiento de que sus afiliados -cada una dice contar        con un número aproximado de 1.000 a 20.000 trabajadores independientes- han   visto afectadas “gravemente no solo sus finanzas sino su tranquilidad,            por tener requerimientos constantes de […] la UGPP, la cual,   basada en la aplicación [del artículo demandado], y del vacío normativo,   ha iniciado procesos administrativos a los trabajadores independientes, con   sumas adeudadas y multas impagables, que los obligan a adquirir deudas para su   pago o a liquidar sus negocios en el peor de los casos”. Por lo demás,   añaden que el artículo 135 demandado le impone cargas desproporcionadas                    a los contratantes o empresarios, pues al verse obligados a   retener y pagar lo correspondiente a los aportes, afiliar al sistema de   seguridad social y gestionar la seguridad y salud en el trabajo, “convierte   al contratista en un trabajador más de la empresa sin serlo, afectando así la   autonomía característica de los trabajadores independientes”.    

4.3.   Conceptos técnicos de universidades    

4.3.1. Universidad Externado de Colombia    

El   Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia propone a   esta Corte declarar inconstitucional la norma acusada. Al efecto, sostiene que,   una vez analizada la Ley 1753 de 2015, no se identifica en su parte general   ninguna relación de conexidad entre sus objetivos con lo regulado en el artículo   135 sobre el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes que   tienen un tipo de contrato diferente al de prestación de servicios. Tampoco   encuentra que la mencionada disposición posea algún tipo de conexidad con los   tres pilares de paz, equidad y educación, consagrados en la parte general de la   Ley del Plan.    

4.4.   Intervención ciudadana    

El   ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo se hizo partícipe del litigio suscitado a   propósito de la acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra el   artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y exhortó a la Corte para que declarara su   inexequibilidad.    

En   su criterio, la norma demandada envuelve, en la práctica, un instrumento para   llenar vacíos jurídicos normativos, en particular, del artículo 18 de la Ley   1122 de 2007, derogado por el artículo 267 de la misma Ley del Plan Nacional de   Desarrollo. Así mismo, concuerda con los demandantes en el sentido de que la   norma impugnada no guarda ningún tipo de relación de conexidad directa con los   objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Específicamente,   advierte que la regulación relativa al IBC de los independientes al Sistema de   Seguridad Social, contenida en el artículo 135 demandado, que hace parte del   Capítulo V “Buen Gobierno”, del Título III “Mecanismos para la   Ejecución el Plan”, no guarda relación con ninguno      de los objetivos,   metas, estrategias o planes del Plan. Señala que al revisar      el documento   Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en relación con el capítulo de   “Buen Gobierno”, el artículo demandado no se encuadra     en ninguno de los   objetivos que fueron allí fijados. En suma, finiquita su intervención afirmando   que no existe relación de conexidad entre la regulación del IBC al Sistema de   Seguridad Social de los trabajadores independientes y los objetivos enlistados.    

V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación, a través de Concepto No. 006502, del 13 de   diciembre de 2018, al pronunciarse sobre el caso de la referencia, solicitó a   esta Corporación que declarara la inexequibilidad del precepto normativo   reprochado por violación del principio de unidad de materia.    

Para la Vista Fiscal, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, “al establecer   el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes por cuenta   propia y no vinculados por contrato de prestación de servicios”, no   constituye una herramienta instrumental para alcanzar los objetivos del Plan   Nacional    de Desarrollo, pues regula un tema propio de la seguridad social. No   en vano, relieva que el legislador lo que pretendía era llenar un vacío   normativo que había dejado el artículo 18 de la Ley 1122 de 2017, el cual se   limitó a reglamentar el ingreso base de cotización de los trabajadores   independientes    y de los contratistas que contasen con contratos de prestación   de servicios.    

En   su concepto, lo dispuesto acerca del IBC para los trabajadores independientes:   (i)  no es una medida que facilite el acceso a la información pública o que   fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no se trata de un   instrumento que mejore la gestión pública, el servicio al ciudadano, o que   favorezca la gestión coordinada de los entes territoriales y la Nación;             (iii) tampoco supone una herramienta para la gestión de la información o   la difusión de estadísticas, ni mucho menos es un medio de cooperación   internacional. Por lo tanto, no se trata de un mecanismo que busque materializar   la estrategia de buen gobierno prevista en el plan.    

Inclusive, el Señor Procurador remata su intervención expresando que, “como   el enunciado normativo acusado no es una medida instrumental que se relacione de   manera directa con los objetivos del plan y, en particular,        con el   objetivo de buen gobierno, entonces el legislador vulneró el contenido del   artículo 158 de la Constitución, puesto que se limitó a introducir en la ley del   PND una disposición con el fin de llenar un vacío normativo en lo que tiene que   ver con el IBC de los trabajadores independientes por cuenta propia y los   independientes con contrato diferente a prestación de servicios”.    

VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.  Competencia    

Conforme lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución   Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda            de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015.    

2.  Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas por resolver    

2.1.   Alcance de la   demanda presentada contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015    

Con   fines de claridad expositiva y coherencia argumentativa, conviene partir del   análisis elemental de los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos en la   demanda, a efectos de delimitar los contornos de la problemática constitucional   que habrá de resolverse más adelante.    

Así   las cosas, se tiene que los demandantes consideran que el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia, pues su contenido no   guarda relación alguna con el Plan Nacional de Desarrollo. Explican que, de   acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, todo proyecto de ley debe   referirse a una misma materia y, por tanto, resultan inadmisibles las   disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella. En términos   generales sostienen, a partir de la nutrida jurisprudencia constitucional   existente en materia del principio de unidad de materia, que el artículo acusado   no tiene conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con la Ley que   lo contiene.    

En   particular, reseñan la falta de congruencia entre el artículo censurado por   medio del cual se regula el IBC para los trabajadores independientes por cuenta   propia y los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación   de servicios y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, a saber: (i)   los propósitos y objetivos previstos para el largo plazo; (ii)  las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo; y (iii)  las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica,   social y ambiental, así como los presupuestos plurianuales de los programas y   proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos   financieros que demanda su ejecución.    

De   ahí que, con base en esa línea argumentativa, solicitan a la Corte la aplicación   del estándar de evaluación del principio de unidad de materia fijado en la   Sentencia C-016 de 2016, entre otras razones, por la consideración de que el   artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vacío normativo   relacionado con la determinación del ingreso base de cotización al Sistema de   Seguridad Social para trabajadores independientes con contrato diferente          al de prestación de servicios, para así complementar la regulación   establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007.    

2.2.   Las posiciones   asumidas respecto de la demanda en las intervenciones y en la Vista Fiscal    

Como puede apreciarse en el expediente y consta respectivamente en el acápite   correspondiente a los antecedentes de esta providencia, distintos intervinientes   se manifestaron en torno a la demanda reseñada y así, mientras que algunos la   coadyuvan sirviéndose de razonamientos análogos a los exhibidos por los   libelistas, otros se oponen a que la Corte declare la inconstitucionalidad           del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, ya que estiman que dicha norma   sí tiene un vínculo directo e inmediato con las metas y objetivos del Plan   Nacional de Desarrollo.    

Quienes intervinieron en nombre y representación de los Ministerios de Hacienda   y Crédito Público, de Trabajo y de Salud y de la Protección Social, solicitaron   a esta Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo,   comoquiera que coincidieron en señalar que la demanda no cumplió los requisitos   de claridad, certeza, suficiencia y pertinencia por ausencia de carga   argumentativa. Igualmente, interpelaron, en caso de que se tuviera como apta la   demanda, la declaratoria de exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1753 de   2015, sobre la base de que no solamente encuentra estrecha relación con el pilar   fundamental de equidad y con la estrategia transversal de movilidad social, sino   también con el objetivo del Plan alusivo al mejoramiento              de la   salud de la población colombiana, a través de un mejor recaudo de las   cotizaciones al Sistema y mayores contribuciones al mantenimiento                  de la sostenibilidad financiera. A este íter argumental adhieren   por completo el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y la Asociación   Colombiana     de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías   -ASOFONDOS-.    

Por   otra parte, la Cámara de Representantes del Congreso de la República, diversas   asociaciones de trabajadores y la Universidad Externado de Colombia, al igual   que sucedió con las coadyuvancias ciudadanas, mantienen una posición acorde con   la delineada por los accionantes y abogan por la declaratoria         de   inconstitucionalidad del precepto demandado aduciendo la inexistencia de   conexidad alguna entre su contenido y los objetivos de buen gobierno del Plan   Nacional de Desarrollo.    

En   último término, el Procurador General de la Nación, compartiendo varios de los   planteamientos esbozados por el segundo grupo de intervinientes referido, en el   sentido de considerar que la norma enjuiciada debía ser declarada inexequible   por inobservancia del principio de unidad de materia, afirma que (i) no   se trata de una medida que facilite el acceso a la información pública o   fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no es un instrumento   que mejore la gestión pública, el servicio al ciudadano o que favorezca la   gestión coordinada de los entes territoriales y la Nación; así como (iii)  tampoco supone una herramienta para la gestión de la información o la difusión   de estadísticas, ni mucho menos se trata de un medio de cooperación   internacional.    

2.3.   Cuestiones previas    

Habiéndose realizado el precedente recuento y teniendo como base lo expresado   por varios intervinientes, se ocupará esta Corte de resolver algunos asuntos de   manera previa al examen de fondo, como son la adecuada estructuración en la   demanda de un verdadero cargo de inconstitucionalidad y la naturaleza jurídica   del vicio alegado para establecer la oportunidad en su presentación.    

2.3.1. Análisis de aptitud de la presente demanda    

Según se ha dejado en claro en la jurisprudencia constitucional, para que exista   demanda en forma y esta Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, el   promotor del respectivo escrito de acusación, además de señalar las normas que   se acusan como inconstitucionales y las disposiciones superiores que estima   violadas, debe exponer las razones o motivos por los cuales              la norma acusada viola la Constitución, lo cual se traduce, a su vez, en la   formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad[13].    

Las   dos primeras exigencias, conforme indica la misma jurisprudencia, cumplen un   doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto  sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se   demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal   de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión      en la demanda de un   ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del artículo   2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, por otro, que se señale de forma   relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor   resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes   para el juicio.    

Ahora bien, frente al último de los presupuestos que exige consignar en el texto   de la demanda las razones o motivos a partir de los cuales se entiende que la   norma acusada infringe la Constitución, ha hecho énfasis la Corte en que el   mismo impone al ciudadano que hace uso de la acción pública una carga   particular, consistente en la formulación de por lo menos un cargo concreto      de inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio y que éste   se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes   y suficientes”[14],   que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva  y verificable   entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales.   Dicho en otros términos: la proposición de una verdadera controversia de   raigambre constitucional[15].    

Lo   anterior se traduce en que sólo habrá lugar a la activación del respectivo   juicio de inconstitucionalidad, si la acusación presentada se apoya en razones   (i)  claras, esto es, cuando la acusación formulada por el actor es   comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas,   si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición   demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor;  (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre   en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política; (iv)   pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple   conveniencia; y (v)  suficientes, en la medida en que la acusación contenga   todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para   adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos   una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado[16].    

En   el presente caso, considera la Corte que la acusación efectuada por los actores   frente al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del   principio de unidad de materia, debe ser analizada de fondo por el juez   constitucional. Veamos:    

En   cuanto hace a la certeza del cargo, se encuentra que el   mismo recae sobre una proposición jurídica real y existente en la norma   censurada, por manera que se entiende que para los demandantes esta define el   Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores independientes por cuenta   propia y aquellos que tengan un contrato diferente al de prestación de   servicios, lo cual se constata a partir de una lectura del contenido del   artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.    

En   cuanto a la especificidad del cargo, es preciso recordar que los   demandantes señalan que la norma acusada no guarda relación alguna con el Plan   Nacional de Desarrollo y, en esa medida, solicitan a la Corte que aplique los   estándares que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional a fin de   verificar que el artículo 135 no tiene una naturaleza instrumental ni se   relaciona con los objetivos, metas, planes o estrategias del Plan Nacional de   Desarrollo. A juicio de la Corte, se trata de un planteamiento concreto para   determinar si se terminó incluyendo en la Ley 1753 de 2015 un precepto que, a   primera vista, desconoce la unidad de materia.    

En   lo relacionado con la pertinencia, la Corte advierte que por   invocarse una vulneración de la unidad de materia se trata de una alegación de   orden constitucional y no subjetiva o meramente doctrinaria o legal.    

Finalmente, la suficiencia del cargo ha de verse reflejada en la   generación de una duda de inconstitucionalidad sobre la norma acusada. En este   caso, para la Sala Plena es admisible el reproche constitucional que deben   cumplir los artículos de una ley frente a una misma materia, según las reglas   que se han decantado en la jurisprudencia constitucional. En tal sentido, se   considera que la argumentación está encaminada a demostrar la falta de conexidad   temática, causal, teleológica y sistemática del artículo 135 respecto de la Ley   1753 de 2015.    

En   consecuencia, al cumplirse con los requisitos mínimos de procedibilidad, toda   vez que la demanda propone un verdadero cargo de contenido constitucional por   acreditarse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y   suficiencia, la Corte habrá de pronunciarse sobre si el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015 vulnera el principio de unidad de materia, consagrado en el   artículo 158 de la Carta Política.    

2.3.2. La configuración del   principio de unidad de materia como un vicio de carácter material    

La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en   señalar que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio   material, lo que apunta a que las acciones públicas de inconstitucionalidad en   las que se alegue la violación de este principio no les es aplicable el término   de caducidad previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política.   Sobre este particular, en la Sentencia C-531 de 1995[17],   la Corte señaló: “Sin embargo, un análisis más detenido muestra que no se   trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido   material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite   intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al   procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La   ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden   ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su   contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de   la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se   surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación.  Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos   artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal   pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el   Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa   forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son   inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la   Constitución. (…) Todo lo anterior muestra entonces que la violación de la regla   de unidad de materia no es un vicio de forma, y por ende la acción contra una   norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca (Subrayas   no originales)[18].    

Esta regla se ha tenido en cuenta, por igual, cuando se   pretende verificar la unidad de materia de las leyes que aprueban el Plan   Nacional de Desarrollo[19]. Bajo esa comprensión,   por ejemplo, en la Sentencia C-008 de 2018[20], esta   Corporación indicó que “cuando se trata de verificar la unidad de materia de   leyes, incluyendo las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se   trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con   el contenido material de la norma acusada” (…)”De lo anterior se deduce que en   el caso concreto, aunque la demanda de inconstitucionalidad se presentó pasado   el año de promulgación de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la   unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendría el término   de caducidad dispuesto en el artículo 242.3. de la Constitución”.    

Vistas así las cosas, bien puede concluirse que la demanda que se examina en la presente oportunidad   es apta para su estudio de fondo, pues si bien es cierto que la Ley 1753 de 2015   fue expedida el nueve de junio de 2015 y la demanda fue incoada hasta el 27 de   septiembre de 2017, el término de caducidad dispuesto en el numeral 3º del   artículo 242 de la Carta Política no le es aplicable, en tanto el cargo por   violación del principio de unidad de materia se configura en un vicio   sustancial.    

3.  El problema jurídico planteado    

En   virtud de lo expuesto, corresponde a la Corte definir si el artículo 135 de la   Ley 1753 de 2015, que dispone el Ingreso Base de Cotización para los   trabajadores independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes   con contrato diferente al de prestación de servicios, vulnera el principio de   unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, teniendo en   cuenta las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la   necesidad de que exista un vínculo directo entre la parte general del Plan y las   disposiciones instrumentales que lo componen, y no se trate de una conexión   simplemente eventual o mediata.    

Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala reiterará su   jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias   del Plan Nacional de Desarrollo para, posteriormente, resolver el cargo   propuesto      por los demandantes.    

4.  Del principio de unidad de   materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración   de jurisprudencia    

Esta Corporación ha tenido la oportunidad de estudiar en diversas ocasiones la   naturaleza jurídica de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y   la forma en que debe aplicarse el principio de unidad de materia a las mismas. A   continuación, la Sala Plena hará un breve repaso de las principales reglas que   se han fijado en la jurisprudencia sobre la materia.    

4.1.   En desarrollo de la función de planificación del   Estado, el artículo 341 de la Carta Política dispone que, dentro de los seis   meses siguientes al inicio de un nuevo período presidencial, el Gobierno   Nacional deberá presentar para aprobación del Congreso de la República el   proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Este instrumento constitucional tiene   como objetivo remarcar los   lineamientos para el crecimiento y mejoramiento del país, a través del   señalamiento de metas, propósitos y orientaciones generales en materia de   política económica, social y ambiental, con miras a  mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.    

En sintonía con el artículo 339 del Texto Superior, el  Plan Nacional de Desarrollo se integra por   dos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones   de las entidades públicas del orden nacional. En la primera, deben consagrarse   (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii)  las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y (iii) las   estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social     y ambiental[21].   Por su parte, en la segunda, se deben incluir (a) los presupuestos plurianuales   de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la   especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución en un   marco de sostenibilidad fiscal, de acuerdo con lo expuesto en el Acto   Legislativo No. 03 de 2011[22].    

Si   bien el objetivo principal de la ley del Plan Nacional de Desarrollo es   planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto   público durante un cuatrienio, el numeral 3º del artículo 150 de la Constitución   también permite que además de los citados elementos, se incluyan en esta ley   “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”[23].   Bajo esta autorización constitucional, la jurisprudencia ha sostenido que la ley   del Plan no solo prevé instrumentos o estrategias “referentes al cálculo de   ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos   fiscales con destino a la financiación de programas”[24], sino que igualmente   consagra “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se deriva la consecución de   las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha   estimado deseable alcanzar”[25].    

De   suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra   tanto con los parámetros normativos que fijan las estrategias presupuestales,   como con aquellas normas jurídicas que permiten realizar los objetivos, metas y   orientaciones que en materia de política económica, social y ambiental se   consagran en la parte general del PND. Puntualmente, en la Sentencia C-363 de   2012[26],   se dijo lo siguiente:    

“[La] jurisprudencia constitucional ha   precisado que las   estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas   en la parte general del Plan de Desarrollo no son únicamente de carácter   presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas,   cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, ‘pues es propio   de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan   los objetivos y metas señalados en la parte general y que se adelanten   las inversiones programadas, normas que son de índole instrumental en cuanto   están destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo    (…)”[27].    

A   partir de la armonización de estos elementos y siguiendo lo dicho en la   Sentencia C-394 de 2012[28],   este Tribunal ha llegado a la conclusión de que el PND está integrado por (a)  los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (b) las metas y   prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (c) las estrategias y   orientaciones generales de la política económica, social y ambiental; (d)  los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de   inversión pública; (e) los recursos financieros requeridos y (f)  las normas jurídicas necesarias para su ejecución[29].    

Desde una perspectiva general, se entiende que el principio de unidad de materia   exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con   la materia principal que se regula. Es allí en donde cobra importancia el   título, como guía del contenido principal al que se refiere la ley, ya sea que   se encuentre en un solo tema, o en su defecto, en varios que se relacionen entre   sí.    

La   relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda del principio   democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo   que atañe al primero de los valores sustanciales objeto de protección, en su   condición de escenario para la deliberación democrática, no cabe duda de que el   Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en   el ejercicio de la función legislativa, por medio de la cual se busca garantizar   que la producción normativa se cumple a partir de temas que son previamente   definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiación   política o sus mayorías, tienen la oportunidad de concurrir en su discusión y de   proponer reformas a los textos propuestos. De esta manera, se protege el debate   democrático evitando que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a   los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del legislador, o que   sin la suficiente ilustración alteren la unidad temática que debe regir la   elaboración de las leyes. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-714 de 2008[33],   se resaltó que el principio de unidad de materia busca impedir que los   legisladores “sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada   tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley   aprobada, y que [,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del   necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”.    

Por   su parte, también se protegen los mandatos de transparencia y publicidad del   proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad que de manera   furtiva se incorporen textos distantes al marco regulatorio definido, sino   también porque la comunidad en general tiene la oportunidad de conocer e   identificar en qué consisten las iniciativas que cursan en el Congreso y cuya   aprobación impactará en la sociedad. Incluso la coherencia interna que se exige   aporta elementos para amparar la seguridad jurídica, en la medida en que evita,   o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran   surgir como consecuencia de la aprobación de disposiciones que no tengan   relación con la materia principal a la cual se refiere la ley.    

4.3.   Para la generalidad de las leyes, la unidad de materia   exige que entre el tema dominante y cada una de sus disposiciones exista una   conexidad objetiva y razonable, que se fija a partir de criterios de naturaleza   temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[34]. En este escenario, el   juicio constitucional se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de   ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley   parcialmente demandada”[35]  y, en seguida, se procede a determinar si entre dicha materia y las normas que   se acusan se acreditan alguno de los vínculos que aseguran su coherencia   interna. Conforme se ha reiterado por la jurisprudencia, este juicio debe   aplicarse de manera flexible, de tal forma que no se sacrifique el principio   democrático de creación normativa. De allí que, la violación de los artículos   158 y 169 de la Constitución, solo ocurriría cuando las disposiciones que se   acusan resulten realmente ajenas a la materia que se regula[36].    

No   obstante lo anterior, este Tribunal ha señalado que los criterios expuestos no   son del todo aplicables a la ley del Plan, primordialmente, por dos razones:   (i)  en primer lugar, porque los objetivos, metas y estrategias generales en materia   de política económica, social y ambiental, conducen necesariamente a que el   contenido normativo del PND sea multitemático y heterogéneo[37]. Ello se   manifiesta no solo en la múltiple destinación de los recursos, sino también en   la diversidad de las normas jurídicas dispuestas para su ejecución. No sobra   recordar, que el Plan “no recoge una visión unívoca sobre la metas de   desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que   por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuáles   deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante este   período”[38];   y (ii) en segundo lugar, porque su condición de ley especial dirigida a   indicar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la   realidad económica, social y ambiental del país, no permiten, en estricto   sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley, más allá del   elemento básico de la planeación.    

En   todo caso, en virtud de los principios y valores sustanciales que explican el   mandato de la unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas   instrumentales que se introducen en el PND se exige un control más riguroso,   pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter   multitemático de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo   disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la   planificación estatal. Ello, además, se justifica con una razón vinculada a la   protección del debate democrático, pues la ley del Plan es de exclusiva   iniciativa gubernamental[39],   cuenta con un término restringido para su aprobación[40] y limita las   posibilidades de modificación en su contenido por parte de los congresistas[41]. Esta   realidad hace que las posibilidades de participación por parte del Congreso en   el diseño del PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez   constitucional una mayor rigurosidad en su examen, con el propósito de evitar la   incorporación de normas sin relación alguna con los objetivos, metas y   estrategias de política que conducirán la acción pública.    

Como se observa de lo expuesto, el punto de partida en el juicio de unidad de   materia, cuando se trata del examen de constitucionalidad de las normas   contenidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, lo constituye la   determinación del objeto sobre el cual es posible adelantar su verificación. En   este sentido, en virtud del principio de coherencia previsto en el   artículo 3º de la Ley 152 de 1994[42],   se ha interpretado que “la unidad de materia no se exige respecto de los   diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciadas en la parte   general”[43],   sino solamente respecto de las disposiciones de carácter presupuestal y de   aquellas otras en las que se señalan medidas para la ejecución del Plan, incluso   de carácter normativo, “las cuales siempre han de encontrar un referente en   la parte general del mismo”[44].    

4.4.   Específicamente, para verificar si en un caso concreto   se satisface el principio de unidad de materia frente a normas del Plan Nacional   de Desarrollo, en las Sentencias C-573 de 2004[45],   C-795 de 2004[46], C-377 de 2008[47],   C-394 de 2012[48], C-016 de 2016[49],   C-359 de 2016[50] y C-453 de 2016[51]  se han recopilado y sintetizado las siguientes reglas:    

–   En primer lugar, la ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser usada para   “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores”[52], ni para   ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República,   por fuera de los objetivos, metas y estrategias de la política económica, social   y ambiental objeto de planificación[53].    

Por   ello, la Corte ha señalado que “el legislador debe respetar el contenido   constitucional propio que le fue asignado a la ley del Plan Nacional de   desarrollo”[54],   lo que significa que las disposiciones que lo integran “o son normas de   orientación de la política económica, social y ambiental o son normas de   contenido instrumental, es decir, las que señalan las estrategias presupuestales   o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser   encuadrada en ninguna de estas dos categorías debe ser retirada del ordenamiento   jurídico”[55].    

–   En segundo lugar, las normas instrumentales deben tener una relación de   conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de política social   económica y ambiental consagradas en el Plan. Si ello no ocurre o si la   disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución de una de tales   políticas, se producirá una infracción de los artículos 158 y 169 de la Carta.   Al respecto, se ha sostenido que:    

“Precisando lo anterior puede decirse que   algunas de las normas contenidas     en el Plan de   Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política   económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un   período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los   principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben   señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales   programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir   carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y   programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que   trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de   políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley   cuatrienal de planeación.”[56]    

Cuando esta Corporación se ha referido a que la conexidad debe ser directa,   siempre lo ha realizado bajo la idea de excluir las relaciones simplemente   eventuales o hipotéticas. Para la Corte, se presenta una conexión eventual, si del cumplimiento de una norma   instrumental no puede obtenerse inequívoca-mente la efectividad de un objetivo, meta o estrategia de política[57]. De igual manera, se excluyen las   relaciones mediatas en las que la efectividad de la norma programática no   se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental, requiriendo del   cumplimiento de otra condición[58].    

En   este contexto, la Corte ha reiterado que “aquellas disposiciones de carácter   instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los   programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera   autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las   metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de   materia”[59].    

–   En tercer lugar, el principio de unidad de materia impone que exista una   conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias   generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta   exigencia de un vínculo entre los medios y los fines encuentra fundamento en la   necesidad de garantizar el principio de coherencia al cual se hizo previamente   referencia.    

–   En cuarto lugar, la unidad de materia guarda una relación especial con el   trámite legislativo, de suerte que si una medida instrumental ha estado presente   durante todo el debate del PND, es posible inferir que respecto de su aprobación   se dan las condiciones para entender que su objetivo es el de realizar los   programas y proyectos de política consagrados en la parte general, pues la   existencia del debate democrático excluye la incorporación de textos ocultos o   extraños al Plan, dando por el contrario soporte a su relación con el mismo[60].    

4.5.   Finalmente, la concreción de los citados criterios   impone realizar un juicio en el que se deben seguir los siguientes pasos   fundamentales. Para comenzar, es preciso (i) determinar la ubicación y alcance   de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza   instrumental. A continuación, se exige (ii) verificar si se encuentran   objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan   Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición acusada y, de   ser el caso, (iii) proceder a cotejar que exista la conexidad directa y   teleológica estrecha que se demanda.    

4.6.   En este punto, interesa destacar que esta Corte ha   examinado la constitucionalidad de diferentes disposiciones normativas de la Ley   1753 de 2015, acusadas de infringir el principio de unidad de materia. A   continuación, se presenta un breve recuento de las sentencias en que se abordó   de fondo el aludido cargo.    

Una   primera aproximación válida del tema se encuentra en la Sentencia C-016 de 2016[63],   en la que se examinó el artículo 44 de la ley 1753 de 2015, que modificó el   artículo 65 de la ley 1341 de 2009, relativo a las sanciones aplicables a   quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la información y de las   telecomunicaciones. En esa oportunidad, la Corte encontró que la disposición   demandada se ajustaba al principio de unidad de materia porque al establecer o   fortalecer un régimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector   de las TIC se estaba contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de   dichas tecnologías. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen   parte de los pilares reconocidos en la parte general de la Ley del Plan, en   concreto los de “Paz” y “Equidad”, y opera también como un instrumento del eje   transversal de “competitividad e infraestructura estratégicas”. A ello se agrega   que la Corte encontró que la disposición acusada había sido ampliamente debatida   en el Congreso.    

Seguidamente, en la Sentencia C-359 de 2016[64], esta Corte revisó el   artículo 41 de la ley del Plan que otorga a la Agencia Nacional de Televisión la   facultad para determinar el número de concesionarios y las condiciones de los   contratos a través de los cuales se otorgan los espacios de televisión del Canal   UNO; y el artículo 267, sobre los límites porcentuales de participación que   estaban vigentes al momento de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. En   dicha ocasión, la Corte advirtió que las disposiciones demandadas no vulneraban   el principio de unidad de materia. En concreto, resaltó que el contenido de las   normas acusadas respondía a dos de las tres principales finalidades previstas en   la ley del Plan frente a la estrategia de “competitividad e infraestructura” y lo dispuesto en el documento que   incorpora las Bases. Adicionalmente, sostuvo que las reformas introducidas por   los artículos cuestionados fueron ampliamente discutidas en el Congreso, de   manera que no se trató de un asunto ajeno al debate democrático.    

Por   su parte, en la Sentencia C-453 de 2016[65] se estudiaron los   artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, relativos a la definición de   la política en salud y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social   en Salud. Tras analizar los argumentos usados por el demandante, la Corte   declaró infundado el cargo sobre la infracción del principio de unidad de   materia, al evidenciar que las disposiciones demandadas tenían una conexión   directa con la estrategia de movilidad social prevista en el plan. La   Sala Plena constató que los cuatro artículos estaban ubicados en el capítulo   segundo de la Ley del Plan denominado “Movilidad Social” en el título III sobre   “Mecanismos para la ejecución del Plan” y, luego de revisar su contenido,   concluyó que dichos  preceptos buscaban cumplir los propósitos y objetivos específicos en materia de   goce efectivo del derecho a la salud.    

Con   posterioridad, en la Sentencia C-519 de 2016[66], la Corte analizó el   artículo 262 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, sobre la cesión de   permisos      de uso del espacio radioelectrónico y halló que no existía una   conexión   directa entre la disposición acusada y la estrategia denominada   competitividad e infraestructura estratégicas, pues no se trataba de una   medida que efectivamente contribuyera a la materialización del Plan.    

Más   adelante, en la Sentencia C-620 de 2016[67], la Corte resolvió que el   artículo 71 de la Ley 1753 de 2015, sobre la prohibición a los proveedores y   compradores de medicamentos, insumos y dispositivos de efectuar transacciones   por encima de los precios fijados en una negociación centralizada, tenía una   conexión directa e inmediata con los pilares, estrategias y objetivos del Plan y   por lo mismo, no lesionaba el principio de unidad de materia. En concreto, la   disposición se encaminaba a avanzar en la materialización de una equidad   incluyente, “que en la   estrategia de ‘movilidad social, se relaciona con la sostenibilidad financiera   del Sistema de Seguridad Social Integral”.    

A   su turno, en la Sentencia C-044 de 2017[68], se estableció que el   artículo 95 de la ley del Plan, que prevé el retiro de los aportes de la Nación   al Fondo de Desarrollo de la Educación Superior que no se encontraran   comprometidos presupuestalmente al momento de su entrada en vigencia, para   transferirlos al Icetex, guardaba una relación directa con la iniciativa   política y normativa del Plan relativa al eje de educación. En este sentido,   afirmó que la estrategia de   movilidad social incluye un “interés por cerrar las brechas que se perciben   en diversos segmentos de la población (y diversos órdenes territoriales), en lo   que tiene que ver con el acceso a, y la calidad de, la educación superior o   terciaria”; y añadió que, en el documento de las Bases del Plan, se hace   referencia específica a la necesidad de fortalecer la oferta educativa y a la   intención de hacerlo mediante una priorización y focalización de los esfuerzos   estatales en el Icetex.    

Por   el contrario, en la Sentencia C-008 de 2018[69] se declararon   inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, que regulaban las   sanciones en distribución de combustibles y las multas en el sector de   hidrocarburos, respectivamente, porque no se verificaba la existencia de un   vínculo directo e inmediato con los objetivos, planes y estrategias del Plan. La   Corte afirmó  que, pese a que las disposiciones acusadas podrían, eventualmente,   vincularse con las temáticas generales del Plan relativas a la infraestructura y   la competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, las mismas      no cumplían con los criterios jurisprudenciales del juicio estricto de unidad   de materia, en tanto son normas de carácter sancionatorio, sin un vínculo   directo con los objetivos y metas del Plan.    

Por   último, interesa mencionar que en la Sentencia C-092 de 2018[70],   se revisó el artículo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las   sanciones que podía imponer la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios y que, con ocasión de ese análisis, se advirtió que el referido   artículo no guardaba relación material con ninguno de los objetivos señalados en   la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias, pues   ninguno de esos objetivos hacía referencia a los vínculos entre las empresas   prestadoras de servicios y los usuarios. Según la Corte, “si bien los servicios públicos domiciliarios están directamente   relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, por ende, la   facultad administrativa sancionadora en dicho ámbito es particularmente   importante, elevar las sanciones a imponer a las  empresas prestadoras de   servicios públicos domiciliarios no guarda relación material con ninguno de los   objetivos señalados en la Ley del Plan   de Desarrollo, ni con los programas,   objetivos, metas y estrategias señalados en este.” Por lo tanto,   declaró inexequible la disposición por infracción al principio de unidad de   materia.    

5.  Caso concreto: el artículo   135 de la ley 1753 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia previsto   en el artículo 158 del Texto Superior, comoquiera que no existe un vínculo   directo entre la regulación del Ingreso Base de Cotización para los trabajadores   independientes con contratos diferentes al de prestación de servicios y los   objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo.    

Como ya se anotó en esta providencia, a fin de establecer si la norma demandada   vulnera el principio de unidad de materia es preciso determinar el alcance de la   disposición normativa y su ubicación en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.   Luego, analizar si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen   objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la   disposición acusada. Y, por último, es necesario verificar una conexidad directa   e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la   parte general del Plan.    

5.1. Contenido de la disposición normativa acusada    

La   disposición acusada se orienta a regular el Ingreso Base de Cotización (IBC)   para “los independientes”, dentro de los cuales comprende a los trabajadores   independientes por cuenta propia y a los independientes con contrato diferente a   prestación de servicios.    

En   desarrollo de los dispuesto en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, tal como   fue modificado por el artículo 3º de la ley 797 de 2003, en la Ley 1122 de 2007  “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de   Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”, se había regulado el   monto de la base de cotización al sistema para los trabajadores independientes   que tuvieran la condición de contratistas de prestación de servicios, y se había   dispuesto que, para los demás contratos y tipos de ingresos, el Gobierno   Nacional reglamentaría un sistema de presunción de ingresos con base en la   información sobre las actividades económicas, la región de operación, la   estabilidad y estacionalidad del ingreso[71].    

La   Ley 1753 de 2015 derogó el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, y en el artículo   demandado desarrolló una regulación alternativa orientada a establecer la base   de cotización, en principio, para todos los trabajadores independientes, ya se   tratase de trabajadores independientes por cuenta propia o independientes con   contrato diferente a prestación de servicios, o se estuviese frente a   contratistas de prestación de servicios personales relacionados con las   funciones de la entidad contratante.    

Observa la Corte que, tal como lo puso de presente en su intervención el   Departamento de Planeación Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso   base para las cotizaciones de los trabajadores independientes y, en ese sentido,   se inscribe en el ámbito del Sistema General de Seguridad Social, resultando   relevante también en los campos de salud, pensiones y riesgos laborales que   integran el sistema, particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad   financiera del mismo y de las condiciones en las cuales las personas pueden   acceder a las prestaciones que ofrece.    

5.2.   Ubicación de la disposición normativa acusada    

El   artículo 135 demandado se encuentra ubicado en el Título III de la Ley 1753 de   2015, que establece seis mecanismos para la ejecución del plan y,   específicamente, en el Capítulo V, que contiene el mecanismo denominado “Buen   Gobierno”.    

El artículo 2º establece que el documento denominado “Bases   del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Todos por un nuevo país”,   elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de   la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones   realizadas en el trámite legislativo, “(…) es parte integral del Plan   Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo”[72].    

El artículo 3º de la Ley 1753 de 2015 define los   pilares del Plan Nacional de Desarrollo en los siguientes términos: “1. Paz. El Plan refleja la voluntad política del Gobierno   para construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos.   // 2. Equidad. El Plan contempla una visión de desarrollo humano integral   en una sociedad con oportunidades para todos. // 3. Educación. El Plan   asume la educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y   crecimiento económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar   brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos   poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares   internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los   ciudadanos”.    

El artículo 4º enumera las “Estrategias   transversales y regionales” para la consolidación de los tres pilares   referidos en el artículo previo, y la “transformación hacía un nuevo país”.   En lo relacionado con las estrategias transversales define: 1. Competitividad e   infraestructura estratégicas; 2. Movilidad social; 3. Transformación del campo;   4. Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz; 5. Buen   gobierno y 6. Crecimiento verde. En seguida, enlista las estrategias regionales “para establecer   las prioridades para la gestión territorial y promover su desarrollo”, así:   Caribe, Eje Cafetero y Antioquia, Centro Oriente y Distrito Capital de Bogotá,   Pacífico, Llanos Orientales y Centro Sur Amazonía.    

5.2.2. Tal como se puso de presente,   el artículo 135 demandado se encuentra ubicado en el Título III, que establece   seis mecanismos para la ejecución del plan, a saber: (i) competitividad e infraestructura estratégicas, (ii)  movilidad social, (iii) transformación del campo, (iv) seguridad,   justicia y democracia para la construcción de la paz, (v) buen gobierno y   (vi) crecimiento verde. Específicamente, la disposición demandada hace parte   del Capítulo V denominado “Buen Gobierno”, cuyo contenido pasará a   analizarse a continuación.    

Según el documento “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018”, la   estrategia de “Buen Gobierno” busca garantizar la configuración y   consolidación de un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz. “El   enfoque de buen gobierno es el de un Estado como instrumento de redistribución   de recursos y oportunidades, esto es, de cierre de brechas”[73].   Para materializar lo anterior, fueron planteados, a su vez, seis objetivos[74]:    

“a) Promover una gestión pública transparente que   facilite el acceso a la información pública y prevenga la corrupción.    

b) Mejorar la efectividad de la gestión pública y el   servicio al ciudadano a nivel nacional y territorial.    

c) Fortalecer la gobernanza multinivel en sus aspectos   institucionales, financieros, de información y de cooperación entre los   distintos niveles de gobierno para lograr coordinar y articular sus perspectivas   de desarrollo en propósitos comunes y acciones conjuntas.    

d) Garantizar la producción y difusión de estadísticas   oficiales oportunas, de calidad y estratégicas de la Nación.    

e) Construir un presupuesto informado por desempeño y   resultados que mejore la calidad del ciclo de la inversión pública    

f) Promover y asegurar los intereses nacionales   mediante la política exterior y la cooperación internacional”.    

En   líneas generales, la Corte observa que la estrategia de “Buen Gobierno”,      a la luz de los objetivos mencionados, busca consolidar la lucha contra la   corrupción por vía de la implementación de sistemas efectivos de transparencia y   rendición de cuentas, fortalecer la articulación Nación-territorio, modernizar   el Estado promoviendo eficiencia y eficacia administrativa, optimizar la gestión   de la información y mejorar la gestión de la inversión y de los recursos   públicos.    

5.3.   En la   parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o   estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada    

La   ley del Plan Nacional de Desarrollo incluye varias disposiciones relacionadas   con la política de atención integral en salud[75], los recursos destinados   a la financiación del Sistema General de Seguridad Social[76]  y el trabajo decente[77], todos los cuales hacen   parte de la estrategia transversal denominada movilidad social.    

Incluso, interesa recordar que el Departamento Nacional de Planeación argumentó   que la norma censurada se encontraba estrechamente relacionada con el pilar   fundamental de la equidad, que persigue, entre otros objetivos, “mejorar las   condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del   derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y   sostenibilidad”.    

Finalmente, no sobra poner de presente que el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público consideró en su intervención que el artículo 135 desarrollaba el   objetivo ínsito en el punto siete del Plan relacionado con el escenario   macroeconómico y la amenaza para la sostenibilidad financiera de la seguridad   social a raíz del envejecimiento de la población. Igualmente, encontró relación   con el objetivo uno del punto tres, encaminado a “reducir las brechas   territoriales y poblacionales existente en la provisión de servicios de calidad   en salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad”,   pues para poder asegurar el acceso en igualdad de condiciones a servicios   fundamentales como la salud, debe garantizarse la sostenibilidad financiera del   sistema, lo cual se logra con previsiones como la del artículo 135, que permite   obtener un mayor y mejor recaudo de aportes para los sistemas de salud y   pensiones.    

5.4.   No existe una conexidad directa e inmediata entre la   norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del   Plan.    

Siguiendo las anteriores consideraciones, a la luz del juicio de conexidad   directa e inmediata, para esta Corporación es claro que no se cumplen los   criterios fijados en la jurisprudencia para el juicio estricto de   constitucionalidad a la luz del principio de unidad de materia de las normas que   se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo.    

La   Corte llega a la anterior conclusión a partir de dos tipos de consideraciones,   las primeras de carácter formal, relacionadas con la ubicación de la disposición   demandada en el cuerpo mismo de la ley del plan, y las segundas, de carácter   material, referidas al examen sobre la existencia de una conexión teleológica   estrecha y directa entre la previsión acusada y las normas instrumentales de la   ley del plan.    

5.4.1.  A partir de la presentación realizada   es posible concluir que la norma demandada no tiene relación alguna con el   mecanismo de ejecución de “Buen Gobierno” en el que se encuentra ubicada.   En efecto, de acuerdo con lo planteado en el artículo 135, alusivo al ingreso   base de cotización de los trabajadores independientes, esta temática no guarda   ningún tipo de conexión  o vínculo con la estrategia de promover un Estado   moderno, más transparente, eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido   normativo del precepto acusado no puede ser relacionado como un enunciado   instrumental que contribuya directamente a la materialización del fin que   persigue la estrategia transversal de “Buen Gobierno”.    

5.4.2. Por otra parte, la conexidad alegada por algunos de   los intervinientes respecto de la cobertura en salud o la movilidad social como   objetivo y estrategia transversal del Plan, es meramente hipotética, conjetural   e indirecta. Ello, porque si bien regular el ingreso base de cotización de los   trabajadores independientes, en la medida en que es un presupuesto de la   sostenibilidad del sistema, puede encontrar relación con alguno de los   objetivos, metas, planes o estrategias propuestos en el Plan Nacional de   Desarrollo, tal relación no puede considerarse como directa e inmediata, ni   plantea una conexidad teleológica estrecha entre la disposición demandada y los   referidos contenidos del plan. En realidad, la regulación atacada pretende   llenar el vacío normativo que se advertía en la Ley 1122 de 2007 frente a la   fijación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes con   contratos diferentes a los de prestación de servicios. En ese contexto, advierte   la Corte que se trata de una disposición de seguridad social de índole   transversal y con carácter permanente en el orden jurídico que debe estar   incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta   materia. Así, la disposición acusada no corresponde a una medida instrumental   orientada a hacer efectiva alguna estrategia específica del Plan Nacional de   Desarrollo, no siendo de recibo tampoco la pretensión conforme a la cual es   posible incluir en la ley que lo contiene, cualquier medida que obedezca a los   objetivos generales del Estado  o que pretenda subsanar deficiencias detectadas   en sistemas preexistentes, sin que, por lo demás, dadas las especiales   características de esta normativa, en relación con tales contenidos se cumpla un   debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación   democrática.    

6.      Decisión por tomar    

6.1. De acuerdo con las consideraciones expuestas en   precedencia, concluye la Corte que no existe una conexidad directa ni inmediata   del tema regulado en el artículo 135 del Plan Nacional de Desarrollo, es decir,   de la fijación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes   con los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados   en la Parte General de la Ley 1753 de 2015.    

Sobre esta base, será decretada la inconstitucionalidad del artículo 135 de la   Ley 1753 de 2015 por desconocimiento del principio de unidad de materia   consagrado en el artículo 158 de la Carta Política de 1991.    

6.2. Con todo, habiéndose arribado a la decisión de   declarar inexequible la disposición censurada, observa la Corte, por un lado,   que su retiro inmediato del ordenamiento jurídico podría derivar en la   afectación de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de   cotización de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad   Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo   del estándar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes habían   incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferirán los   efectos de la inexequibilidad de la decisión hasta por las dos próximas   legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la   regulación de la materia, a través de la expedición de una ley con la garantía   plena de los principios democráticos de la debida transparencia y deliberación.    

Sobre la potestad de diferir los efectos de sus decisiones, esta Corporación ha   expresado que, de ordinario, y salvo que se indique expresamente algo diferente   en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos   hacia el futuro (ex nunc). Sin embargo, excepcionalmente, la   jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad que le asiste a este   Tribunal de modificar la mencionada regla general y determinar, en principio,   otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, siempre que   ello encuentre justificación en la guarda de la supremacía e integridad de la   Carta Política[78].    

En   esa medida, interesa señalar que “deben existir razones de orden   constitucional que pongan en evidencia la necesidad de variar la regla general   anterior (efectos ex nunc), bien sea para diferir la aplicación de la parte   resolutiva del fallo, o bien sea para retrotraer sus efectos”[79],   para lo cual se ha considerado necesario efectuar dos tipos de análisis. El   primero, impone a esta Corte determinar la entidad de la infracción   constitucional, en función de la cual se puede determinar, bien sea la   retroactividad de los efectos del fallo, cuando ello se requiera para la   protección de los derechos afectados[80], o el diferimiento de los   mismos, cuando quiera que la afectación sea menor[81].   El segundo tipo de análisis, de carácter consecuencial, exige a la Corporación   valorar los impactos positivos y negativos que puede conllevar la decisión de   retrotraer o diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de   la norma enjuiciada, ya que en el primer supuesto se afecta la seguridad   jurídica  y la confianza en la validez del sistema jurídico[82]  y, en el segundo, se mantiene la vigencia de una disposición contraria al   ordenamiento superior.    

Siguiendo los anteriores postulados, y teniendo en cuenta que el nivel de   gravedad de la afectación constitucional puede resultar leve-moderada              en función de la trascendencia social que supone la regulación   contenida en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, cuyo retiro inmediato del   ordenamiento jurídico podría causar un impacto altamente negativo al (i)   generar una grave alteración en las dinámicas de cotización de los trabajadores   independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente al   de prestación de servicios al Sistema Integral de Seguridad Social; (ii)   causar una seria afectación a la sostenibilidad financiera de dicho Sistema; y,   eventualmente, (iii)  suscitar una falta de reglamentación en un aspecto transversal propio de la   seguridad social, en el presente asunto resulta procedente efectuar el anunciado   diferimiento[83], con miras a “proteger   la Constitución de la violación que se le ha infringido, pero sin afectar   gravemente otros valores constitucionales que se encuentran en juego”[84].    

Así   las cosas, se insiste en el hecho de que esta modalidad de decisión se adopta   bajo el entendido de que la inexequibilidad inmediata del artículo 135 de la Ley   135 de la Ley 1753 de 2015, podría dar lugar a la eventual afectación de   principios y valores constitucionales. El término de hasta por las dos próximas   legislaturas no menoscaba de manera desproporcionada el principio democrático y,   en cambio, sí le concede un espacio razonable al Congreso de la República para   que, de una manera deliberativa más amplia, apruebe una ley ordinaria en la que   se establezca con precisión la base de cotización de trabajadores independientes   al Sistema Integral de Seguridad Social.    

En   las anotadas circunstancias, tampoco se podría establecer una sentencia     de   tipo integradora de carácter condicionado para suplir la inexequibilidad   derivada de la falta de unidad de materia del artículo demandado, comoquiera que   en este caso no se puede suplir con este tipo de decisión la ausencia de   conexidad directa e inmediata   entre los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo con las normas   instrumentales que se establecen para darle aplicación y efectividad, dado que   se excedería la potestad de la Corte para efectuar este tipo de control sobre la   unidad de materia, que como se ha expresado en esta providencia es de carácter   estricto.    

Por lo anterior, para la Corte, se   cumplen en este caso los presupuestos jurisprudenciales para proferir este tipo   de decisiones de carácter diferido en el tiempo, ya que, como se ha mostrado, no   solamente existe una justificación para esa modalidad de decisión, sino que   también se encontró que dicho diferimiento responde al hecho de que la   declaración de inexequibilidad inmediata   podría derivar en una afectación de derechos y principios que conduciría a una   situación constitucionalmente más gravosa que el mantenimiento en el   ordenamiento jurídico de la disposición acusada. De igual forma, se ha dejado   sentado que la solución planteada es más adecuada que la de recurrir a una   sentencia integradora, al paso que, finalmente, la extensión del plazo conferido   al legislador se justifica en razón de la complejidad propia del tema y de la   incidencia de su regulación en la vigencia de los principios y derechos   constitucionales y en la sostenibilidad financiera del Sistema Integral de   Seguridad Social[85].    

VII.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 135 de la Ley   1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   Todos por un nuevo país”, por infracción al principio de unidad de materia.    

SEGUNDO.- Diferir los efectos de la inconstitucionalidad   declarada hasta      el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias   siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-219/19    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte   Constitucional (Salvamento de voto)    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional   para establecer si procede su aplicación (Salvamento de voto)    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia (Salvamento de voto)    

Expediente D-12345    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

En atención a la decisión adoptada por la mayoría de la   Sala Plena, Salvo mi Voto en relación con la declaratoria de la inexequibilidad   diferida de la disposición objeto de estudio en el expediente de la referencia,   con fundamento en las siguientes razones:    

1.                   En la sentencia de la cual me aparto se concluyó que la disposición acusada no   cumplía con las reglas de conexidad establecidas en la Sentencia C-092 de 2018,   para efectos de valorar su adecuación al artículo 158 de la Constitución, que   regula la exigencia de unidad de materia. En esa oportunidad, la Corte   Constitucional fundamentó la declaratoria de inexequibilidad de la disposición   objeto de control en las siguientes tres razones concretas y específicas:    

(i) Falta de conexidad entre la disposición demandada y las bases del Plan   Nacional de Desarrollo: “si bien los servicios públicos domiciliarios están   directamente relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y,   por ende, la facultad administrativa sancionadora en dicho ámbito es   particularmente importante, elevar las sanciones a imponer a las empresas   prestadoras de servicios públicos domiciliarios no guarda relación material con   ninguno de los objetivos señalados en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los   programas, objetivos, metas y estrategias señalados en este. De lo anterior se   sigue que el artículo 208 acusado no guarda relación de conexidad directa e   inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la Ley   1751 de 2015, ninguno de los cuales hace referencia a los vínculos entre las   empresas prestadoras de servicios y los usuarios, razón por la cual, se vulneró   el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta   Política”.    

(ii) Exigencia de una mayor deliberación para la adopción de normas   sancionatorias:  “las normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberación   democrática con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserción aislada y   coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relación entre estas y el   Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza   de ultima ratio e inmediata injerencia en el ámbito de la libre determinación   humana -con mayor o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un   estudio en el que se incluya la determinación de los elementos del tipo   (sujetos, objetos de protección, conducta, etc.), ya que estos se erigen en   exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se   delegaron por completo en el ejecutivo”.    

(iii) Restricción para crear   regulaciones permanentes: “respecto al estándar de análisis   constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar   que cuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan   Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, una medida de naturaleza   permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como   en efecto lo son las normas de planificación económica, las cuales se supeditan   a la temporalidad prescrita en el artículo 339 de la Constitución Política”.    

2.                   Según este precedente, la inconstitucionalidad de una disposición del Plan   Nacional de Desarrollo  por el desconocimiento del principio de unidad de materia en el trámite   legislativo exige: (i) que entre esta y las normas generales e   instrumentales del Plan no exista relación de conexidad directa e inmediata,   (ii)  que regule una materia sancionatoria o (iii) que tenga carácter   permanente. Ninguna de estas subreglas se acreditó en el control de   constitucionalidad del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.    

3.                   En primer lugar, existía un vínculo directo entre la regulación del Ingreso Base   de Cotización (IBC) para los trabajadores independientes, con contratos   diferentes al de prestación de servicios, con los objetivos, metas y estrategias   del PND. La disposición guardaba conexidad con el pilar general de equidad (art.   3 del PND) y, en materia instrumental, con la base de movilidad social (art. 4   del PND). La disposición desarrollaba el objetivo específico de formalización y   calidad en el empleo. Finalmente, la disposición materializaba la estrategia de   movilidad social, de modo directo e inmediato, al regular una nueva fuente de   financiamiento.    

4.                   En segundo lugar, la disposición no regulaba una materia sancionatoria, sino una   fuente de financiación.    

5.                   En tercer lugar, la disposición estatuía una nueva fuente de financiación   temporal, pues estaba circunscrita a la vigencia del PND 2014-2018. Esto se   corrobora si se tiene en cuenta que el nuevo PND 2019-2022 “Pacto por   Colombia, pacto por la equidad” (una vez entre en vigencia) deroga la   disposición demandada[86].    

6.                   Conforme a lo antes expuesto, la norma declarada inexequible con efectos   diferidos a las siguientes dos legislaturas no se encuadraba en ninguna de las   subreglas jurisprudenciales definidas en la Sentencia C-092 de 2018, en tanto   que: (i)  tenía relación con dos bases del PND: equidad y movilidad social, (ii) no   regulaba una materia sancionatoria, sino el IBC de los trabajadores   independientes y (iii) tenía carácter temporal.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-219/19    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL   DE DESARROLLO-Conexidad directa e   inmediata (Salvamento de voto)    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales   (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de   temporalidad (Salvamento de   voto)    

1. Mediante   Sentencia C-219 de 2019[87], la Sala Plena declaró   inexequible, con efectos diferidos, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015   “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un   nuevo país”, al concluir que se desconoció el principio de unidad de   materia. Contrario a la posición mayoritaria, considero que existe un vínculo   directo e inmediato entre la regulación del Ingreso Base de Cotización para los   trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato   diferente a prestación de servicios, y los objetivos, metas o estrategias   previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, no comparto la   nueva regla de temporalidad empleada en esta oportunidad para el análisis de   constitucionalidad del principio de unidad de materia.    

2. En primer   término, en mi concepto, la norma acusada tiene una conexidad inmediata y   directa con las estrategias transversales de “Buen Gobierno” y “Movilidad   Social”.    

2.1. De   acuerdo con el documento “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018”, la estrategia   transversal de “Buen Gobierno” busca garantizar la configuración y   consolidación de un Estado moderno, más transparente, eficiente y eficaz.  Correlativamente,   el artículo cuestionado en tanto regula el Ingreso Base de Cotización de los   trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes   con contrato diferente a prestación de servicios, resulta conexo   con el objetivo de reducir la informalidad y crear más puestos de trabajo de   calidad. Al tratarse de un Sistema de Seguridad Social, los ingresos que se   perciban por este concepto contribuyen de manera directa a la prestación de los   bienes y servicios ofrecidos por el Estado en materia salud e influyen en la   garantía de solidaridad que gobierna el Sistema[88].    

Por consiguiente, el contenido del precepto acusado   puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuye directamente   a la materialización del fin que persigue la estrategia transversal de “Buen   Gobierno”, y en esa medida, guarda unidad de materia con el Plan Nacional de   Desarrollo.    

2.2. De otra parte, la norma cuestionada está   relacionada con la estrategia transversal de “Movilidad Social”, la cual   persigue entre otros objetivos: “mejorar las condiciones de salud de la   población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en   condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad”.    

En concreto con las metas: b) Seguridad Social   Integral: Acceso a la Salud de calidad y la c) Seguridad Social Integral: empleo   y relaciones laborales. En cuanto a la primera, tiene como uno de los   objetivos específicos (i) aumentar el acceso y mejorar la calidad de los   servicios para lo cual señala como estrategia: 1.1. consolidar la cobertura   universal y unificar la operación del aseguramiento.    

En lo que se refiere a la segunda meta, a saber,   Seguridad Social Integral: empleo y relaciones laborales, también observo una   conexidad directa e inmediata entre el precepto censurado y la parte general del   PND como pasa a exponerse.    

Esta meta tiene como objetivo específico aumentar la   formalización y calidad en el empleo (1.) y propone dos estrategias. De un lado,   proteger a la población ocupada a través de la seguridad social (1.1.) la cual   se materializa en que: “El Ministerio del Trabajo promoverá la   universalización de los servicios de protección social (salud, pensiones,   riesgos profesionales, cajas de compensación familiar y protección al cesante)   ofrecidos a la población trabajadora (formal o informal), bien sea a través de   contribuciones, ahorro o subsidios. De manera particular, se promoverá la   afiliación al Mecanismo de Protección al Cesante y el aporte voluntario de los   trabajadores al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al   Cesante – FOSFEC. Así mismo, se deberán desarrollar mecanismos para garantizar   la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social. // Adicionalmente,   el Ministerio del Trabajo desarrollará una estrategia para mejorar las   condiciones laborales de la población ocupada, su seguridad social y   financiamiento. Esta estrategia deberá contar con componentes diferenciados   poblacionales y territoriales y desarrollo de incentivos tanto para empleadores   como trabajadores para que se vinculen a la seguridad social.”.    

Y de otro lado, la estrategia de promover las ventajas   de la formalización entre la población trabajadora, se puntualiza en que: “El   Ministerio del Trabajo deberá promocionar los beneficios de afiliación al   Sistema de Seguridad Social y la importancia de la prevención de los riesgos   […]. Así mismo, se deberán desarrollar e implementar esquemas que reduzcan los   costos de transacción para el empleador y el trabajador en todas las gestiones   relativas a la seguridad social. […] [Diseñar] modelos operativos para que las   poblaciones que se encuentren en sectores informales contribuyan a la seguridad   social. Finalmente, se requiere que el país defina una batería de indicadores   que permitan un mejor monitoreo de las condiciones laborales de toda la   población ocupada que complemente la medición de la formalidad como medida de   trabajo decente.”    

En conclusión, la meta de Seguridad Social Integral:   empleo y relaciones laborales fija objetivos y estrategias que pueden asociarse   de forma directa e inmediata con el artículo 135 de la Ley del Plan, puesto que   como ya se ha resaltado el mismo regula el ingreso base de cotización de los   independientes y las estrategias descritas se enfocan en que el Ministerio de   Trabajo promueva la universalización de los servicios de protección social, la   afiliación de Protección al Cesante, mejore las condiciones de la población   ocupada, cree incentivos y promocione los beneficios para que empleadores y   trabajadores se afilien a la seguridad social, reduzca costos de transacción en   las gestiones relativas a la seguridad social, entre otros.     

En suma, una vez revisados los objetivos, metas y   estrategias que comprenden la estrategia transversal de “Movilidad Social” de   conformidad con las “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018”, era procedente   concluir que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 tiene una relación inmediata   y directa con la misma.    

3. De otra parte,   discrepo con que la mayoría haya creado una regla nueva para el análisis del   desconocimiento del principio de unidad de materia cuando las normas censuradas   están contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, la   Sentencia C-219 de 2019, determinó:    

“En realidad,   la regulación atacada pretende llenar el vacío normativo que se advertía en la   Ley 1122 de 2007 frente a la fijación del ingreso base de cotización de los   trabajadores independientes con contratos diferentes a los de prestación de   servicios. En ese contexto, advierte la Corte que se trata de una disposición de   seguridad social de índole transversal y con carácter permanente en el orden   jurídico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular   concretamente esta materia. Así, la disposición acusada no corresponde a   una medida instrumental orientada a hacer efectiva alguna estrategia específica   del Plan Nacional de Desarrollo, no siendo de recibo tampoco la pretensión   conforme a la cual es posible incluir en la ley que lo contiene, cualquier   medida que obedezca a los objetivos generales del Estado  o que pretenda   subsanar deficiencias detectadas en sistemas preexistentes, sin que, por lo   demás, dadas las especiales características de esta normativa, en relación con   tales contenidos se cumpla un debate informado y suficiente que preserve la   necesaria deliberación democrática.” (énfasis añadido)    

En mi criterio   tres eran los escenarios posibles para introducir la nueva regla de temporalidad   para el juicio de constitucionalidad en los casos de desconocimiento del   principio de unidad de materia cuando la norma cuestionada se encuentra en el   Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar; (ii)   que el precedente estuviera contenido en las sentencias C-092 de 2018[89] y C-016 de 2016[90];   y (iii) que no existiera precedente sobre el tema. No obstante, las tres   hipótesis mencionadas quedan descartadas porque: (i) las sentencias C-016 de   2016 y C-008 de 2018 no son precedentes, pues no fijaron en su ratio   decidendi una postura sobre la regla de temporalidad mencionada; (ii) las   sentencias C-092 de 2018 o C-016 de 2016 no establecen tal precedente, y aún, si   lo estableciesen, en dichas providencias no se cumplió con la carga   argumentativa para modificar las reglas de análisis que ha fijado la   jurisprudencia constitucional en estos casos; y (iii) en esta oportunidad   tampoco se cumplió con la carga argumentativa que exige un cambio de precedente.    

Tampoco en la   Sentencia C-008 de 2018 se hizo referencia a la transitoriedad de las normas. En   esa ocasión, la Corte declaró inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753   de 2015, que regulaban las sanciones en distribución de combustibles y las   multas en el sector de hidrocarburos, respectivamente, porque no verificó la   existencia de un vínculo directo e inmediato con los objetivos, planes y   estrategias del Plan. La Corte afirmó que, pese a que las disposiciones acusadas   podrían, eventualmente, vincularse con las temáticas generales del Plan   relativas a la infraestructura y la competitividad y la estrategia envolvente de   crecimiento verde, las mismas no cumplen con los criterios jurisprudenciales del   juicio estricto de unidad de materia, en tanto son normas de carácter   sancionatorio, sin un vínculo directo con los objetivos y metas del Plan. Por   último, la mayoría invoca la Sentencia C-092 de 2018 en la que se revisó el   artículo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las sanciones que puede   imponer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y advirtió que   el mismo no guardaba relación material con ninguno de los objetivos señalados en   la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias; pues   ninguno de estos se refiere a los vínculos entre las empresas prestadoras de   servicios y los usuarios. No obstante, es preciso señalar que la forma en que   esta última sentencia hace referencia a los precedentes mencionados es la   siguiente: “En tales términos, la Sala Plena en esta ocasión reitera su   jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al   estándar de análisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de   materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan   Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza   permanente, -como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaras-, en principio no debería   ser incluida en un ley cuya vocación es transitoria, como lo es la ley del plan   de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por   su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificación   económica.”    

Bajo tales   consideraciones, me aparté de la decisión mayoritaria al considerar que no había   razones para incluir un criterio adicional de análisis del principio de unidad   de materia referente a la temporalidad de las normas contenidas en los planes   nacionales de desarrollo.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

[1] En el citado auto, expedido el 21 de junio de 2017, el   pleno de la Corte Constitucional, a partir de esa fecha, resolvió suspender los   términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento   jurídico sexto contenido en dicha decisión, que hubieren sido admitidos para   trámite ante la Corte e independientemente de la etapa procesal en que se   encuentren, a fin de priorizar el control automático, único   y   posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1º y el   inciso 3º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.    

[2] “Artículo 1°. El Decreto 2067 de 1991 tendrá un   nuevo artículo transitorio, así: Artículo transitorio 5°. La Corte   Constitucional, por decisión que deberá ser adoptada por la mayoría de sus   miembros, podrá suspender los términos de los procesos ordinarios de   constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que así   se justifica, para que priorice el control automático, único y posterior de   constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1 y el inciso 3 del   artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”.    

[3] “Artículo 158.   Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las   disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de   la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este   precepto, pero sus decisiones serán apelables                ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en   un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.    

[4] “Artículo 148. Rechazo de   disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión   Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán   apelables ante la Comisión”.    

[5] “Artículo 193. Títulos de las Leyes. El título de   las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto   precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia, DECRETA”.    

[6] Los demandantes traen a colación el artículo 1º de la Ley   1753 de 2015 que alude a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   “Todos por un nuevo país”.    

[7] Los actores citan las Sentencias C-597 de 1996, C-501 de   2001, C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-778          de 2003, C-821 de 2006, C-400 de 2010, C-896 de 2012, C-274 de 2013 y C-016 de   2016. De acuerdo         con lo expuesto   en aquellas, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar   el principio democrático en el proceso legislativo, pues garantiza una   deliberación pública y transparente sobre              temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Con ello, se evita   la aprobación de normas                  que vinculan materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que   fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no   visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio   transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia   contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.    

[8] Aparte   considerativo extraído de la Sentencia C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[9] Aparte   considerativo extraído de la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[10] Aparte considerativo extraído de la Sentencia   C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[11] Aparte considerativo extraído de la Sentencia   C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[12] M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[13]  Ver, entre otras, las Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997,   C-426 de 2002 y C-170 de 2004.    

[14]  Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1115 de 2004.    

[15]  Ver, entre otras, la Sentencia C-426 de 2002.    

[16]En la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizando los lineamientos   fijados por la jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a   partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que   el citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables   pronunciamientos.    

[17]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[18] Esta regla ha sido reiterada, entre otras, en las   Sentencias C-211 de 2007, C-214 de 2007, C-230 de 2008,   C-486 de   2009, C-277 de 2011, C-133 de 2012, C-540 de 2012, C-147 de 2015 y C-261 de   2015.    

[19]  Consultar, entre otras, las Sentencias C-156 de 2013, C-016 de 2016, C-518 de 2016 y C-008 de 2018.    

[20] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[21] El artículo 5 de la Ley 152 de 1994,   precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general, en los siguientes   términos: “(…) La parte general del plan contendrá lo   siguiente: // a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a   mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de   sus principales sectores y grupos sociales; // b. Las metas nacionales y   sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y   mecanismo generales para lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en materia   económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar   los objetivos y metas que se hayan definido; // d. El señalamiento de las   formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación   nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal,   distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras   entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas   constitucionales vigentes”.    

[22] El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, igualmente   establece los contenidos específicos del Plan de Inversiones Públicas, en los   términos que a continuación se exponen: “El plan de inversiones de las entidades públicas del   orden nacional incluirá principalmente: // a) La proyección de los recursos   financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de   gasto público; // b) La descripción de los principales programas y subprogramas,   con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y   los proyectos prioritarios de inversión; // c) Los   presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de   los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte   general; // d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.   Parágrafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional   de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el   Marco Fiscal de Mediano Plazo”.    

[24] Sentencia C-305 de 2004, M.P. marco Gerardo Monroy Cabra.    

[25] Ibídem. En los mismos términos, en la Sentencia   C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se indicó que: “En efecto,   las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal   definidas  en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las   de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir   en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los   objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias   cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas   que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como   exenciones u otro tipo de beneficios. (…)”.    

[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[27] Énfasis por fuera del texto original.    

[28]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[29]  Consultar, entre otras, las Sentencias C-363 de 2012,   C-394 de 2012, C-016 de 2016 y C- 359 de 2016.    

[30]  CP. art. 341. Como mandato general, la norma en cita dispone   que: “El Gobierno elaborará (…) y presentará el proyecto a consideración del   Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período   presidencial respectivo. // Con fundamento en el informe que elaboren las   comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y   evaluará el plan en sesión plenaria. (…) El plan nacional de inversiones se   expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes (…)”.   Bajo una autorización eminentemente excepcional, se permite la expedición del   Plan mediante un decreto con fuerza de ley, tal y como se consagra en la norma   constitucional en mención. Al respecto, se establece que: “(…) Si el congreso   no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses   después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante un decreto   con fuerza de ley”. Este último se somete igualmente al control de   constitucionalidad de esta Corporación, previa demanda ciudadana, según se   estipula en el numeral 5 del artículo 241 del Texto Superior.       

[31]  Ley 5ª de 1992.    

[32]  Cada uno de los artículos previamente reseñados consagran lo   siguiente: “Artículo 158.- Todo proyecto de ley debe referirse   a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que   no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las   iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán   apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se   publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. “Artículo   169.- El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido   (…)”. “Ley 5ª de 1992. Artículo 148.- Cuando un proyecto haya pasado al   estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar   las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia.   Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”. Por vía jurisprudencial se   ha establecido que la violación a la unidad de materia no solo repercute en el   proceso de formación de las leyes, sino que trasciende hacia contenidos   axiológicos y de carácter sustancial como ocurre con los vicios de fondo, razón   por la cual se trata de una irregularidad que no es subsanable por el paso del   tiempo. Véanse, entre otras, las Sentencias C-501 de 2001 y C-394 de 2012.    

[33] M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[34]  Sobre este punto, se ha dicho que: “el vínculo o relación puede darse en   función [del] (…) (i) área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la   ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión   causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir   con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de   técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada   disposición -conexidad metodológica-; [y] (v) los contenidos de todas y cada una   de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo   ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”.   Sentencia C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[35]  Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[36]  Particularmente, en la Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime   Córdoba Triviño, se manifestó que: “La   Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del   Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en   materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un   rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista   un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y   que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una   relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.    

[37]  Véanse, entre otras, las Sentencias C-573 de 2004, C-795 de   2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012,   C-747 de 2012, C-670 de 2014 y C-016 de 2016.    

[38]  Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[39]  CP. art. 341 y Ley 5ª de 1992, art. 142. Esta última   disposición consagra que: “Artículo 142.- Iniciativa privativa del   Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformas, por iniciativa del Gobierno,   las leyes referidas a las siguientes materias: 1.- Plan Nacional de   Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse.   (…)”.    

[40]  CP art. 341. De conformidad con lo establecido en la norma en   cita, el legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el PND,   contados a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por   parte del Gobierno Nacional.    

[41]  CP art. 341. Sobre el particular, se dispone que: “(…) El   Congreso podrá modifica el plan de inversiones públicas siempre y cuando se   mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de   endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos   de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno   Nacional”.    

[42]  La norma en cita, que hace parte de la Ley Orgánica del Plan   Nacional de Desarrollo, estipula que: “Los programas y proyectos del plan de   desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos   establecidos en éste”.    

[43]  Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[44]  Ibídem.    

[45] M.P. Rodrigo Uprimny   Yepes (e).    

[46] M.P. Rodrigo Uprimny   Yepes (e).    

[47] M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[48] M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[49] M.P. Alejandro Linares   Cantillo.    

[50] M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez.    

[51] M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[52]   Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.    

[53]   Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[54]   Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[55] Ibídem.    

[56]  Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[57]  Ibídem.    

[58]  Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008.     

[59]  Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[60]  En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-016 de   2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo, al exponer que: “Es   relevante advertir que la jurisprudencia constitucional ha indicado que en   aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la   disposición acusada fue objeto de debates calificados durante su trámite en el   Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en   tanto la deliberación democrática se ha producido correctamente. // No obstante   que el análisis previo evidencia la total compatibilidad de la norma acusada con   el principio de unidad de materia, del examen del trámite legislativo puede   concluirse que alrededor de esta disposición se desarrolló un importante proceso   de deliberación y concertación. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la   Republica en el proyecto original la modificación del artículo 65 de la Ley 1341   de 2009 estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jurídicas,   un valor hasta por el equivalente a cien mil (100.000)   smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta   por parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor. En el informe de   ponencia para primer y tercer debate se propuso eliminar el incremento de la   sanción en función de la utilidad obtenida. Posteriormente, el proyecto aprobado   en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa de máximo 50.000 salarios   mínimos legales mensuales vigentes. Luego la Plenaria de la Cámara de   Representantes aprobó que la cuantía máxima de las multas fuera de 25.000   smlmv. Finalmente, la plenaria del Senado de la Republica, en propuesta   que sería luego acogida por la Comisión de Conciliación, aprobó el texto   actualmente vigente que establece una multa de máximo 15.000 salarios mínimos   legales mensuales vigentes para las personas jurídicas. // El trámite seguido   permite entonces a la Corte confirmar que la disposición fue ampliamente   debatida, razón que apoya la conclusión de que no se produjo violación alguna   del principio de unidad de materia.”    

[61]  Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[62]  Sentencia C-016 de 2016    

[63]  M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[64]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta providencia, presentaron aclaración   de voto los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio   y Alejandro Linares Cantillo, en el sentido de que en la ponencia debió dejarse   en claro que no podía darse el mismo tratamiento a la televisión pública y a la   televisión privada, entre otras cosas, porque el caso del Canal Uno es de   carácter especial, dado que se trata de un canal en el que se concesiona el   espacio electromagnético a particulares con una vocación pública, lo que apunta   a significar que su objetivo no puede ser solamente el ánimo de lucro. Por su   parte, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado presentaron salvamento parcial de voto,   sobre la base de no compartir, en su integridad, el examen propuesto en el   último cargo, relativo al desconocimiento del acceso democrático al espectro   electromagnético y al derecho a fundar medios masivos de comunicación.    

[65]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[66]  M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta providencia presentaron salvamento   parcial de voto los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella   Ortiz Delgado, bajo la consideración general de que la mayoría de la Sala Plena   debió restringir los fundamentos de la decisión a los cargos por violación de   los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad y, por   lo mismo, no abordar el cargo de fondo por violación de los artículos 75, 101y   102 de la Carta Política.    

[67]  M.P. María Victoria Calle Correa. En esta providencia, presentó salvamento   parcial de voto el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez en relación con la   decisión de exequibilidad del aparte demandado del artículo 71 de la Ley 1753 de   2015, por considerar que al incluirlo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018, el legislador desconoció el principio de unidad de materia, el cual,   en su criterio, reviste connotaciones particulares que se derivan de la   naturaleza especial de esta ley y de la función de planeación en sí misma   considerada. Esto último, comoquiera que, en la práctica, la flexibilidad   existente para el análisis de la unidad de materia no puede convertirse   en un mecanismo para incluir todo tipo de regulaciones mimetizadas en la Ley del   Plan que no tengan esa conexidad temática, para evadir un debate social. De ahí   que la Corte haya dicho que la conexidad debe ser directa e inmediata, con las   normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general   del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.    

[69]  M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En esta providencia, presentó salvamento de   voto el Magistrado Alejandro Linares Cantillo respecto de la decisión de   declarar inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, dado que, a   su juicio, tal decisión constituyó un cambio importante en la jurisprudencia   constitucional sobre el alcance del principio de unidad de materia en la ley   aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza especial del control   constitucional en este tipo de casos.    

[70] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[71]  Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema   General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”. Artículo 18º.   Aseguramiento de los independientes contratistas de prestación de servicios. Los   independientes contratistas de prestación de servicios cotizarán al Sistema   General de Seguridad Social en Salud el porcentaje obligatorio para salud sobre   una base de la cotización máxima de un 40% del valor mensualizado del contrato.   El contratista podrá autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de   la cotización sin que ello genere relación laboral. // Para los demás contratos   y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción   de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas, la   región de operación, la estabilidad y estacionalidad del ingreso. // Parágrafo.   Cuando el contratista pueda probar que ya está cotizando sobre el tope máximo de   cotización, no le será aplicable lo dispuesto en el presente artículo”.    

[72] De   acuerdo con la sentencia C-008 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas (ver   fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las “Bases del Plan   Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este.   Así por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218   de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.    

[73]   https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202014-2018.pdf. Pág.9.    

[74] Ibídem, pág. 425 y ss.    

[75]  “Artículo 65. Política de Atención Integral en Salud.  El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), dentro del marco   de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como las demás leyes vigentes,   definirá la política en salud que recibirá la población residente en el   territorio colombiano, la cual será de obligatorio cumplimiento para los   integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de las   demás entidades que tengan a su cargo acciones en salud, en el marco de sus   competencias y funciones. // Para la definición de la política integral en salud   se integrarán los siguientes enfoques: i) atención primaria en salud (APS); ii)   salud familiar y comunitaria, iii) articulación de las actividades individuales   y colectivas y iv) enfoque poblacional y diferencial. Dicha atención tendrá en   cuenta los componentes relativos a las rutas de atención para la promoción y   mantenimiento de la salud por curso de vida, las rutas de atención específicas   por grupos de riesgos, el fortalecimiento del prestador primario, la operación   en redes integrales de servicios, el desarrollo del talento humano, en el marco   de la Ley 1164 de 2007, articulación de las intervenciones individuales y   colectivas, el desarrollo de incentivos en salud y la definición de   requerimientos de información para su seguimiento y evaluación. // PARÁGRAFO   1º El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) realizará la adaptación   de esta política en los ámbitos territoriales con población dispersa, rural y   urbana diferenciando a los municipios y distritos que tengan más de un millón de   habitantes. Para zonas con población dispersa y rural, se podrá determinar la   existencia de uno o varios aseguradores. Si se trata de un único asegurador, el   MSPS establecerá las condiciones para su selección. PARÁGRAFO 2º Para la   definición de la política de atención integral, el Ministerio de Salud y   Protección Social garantizará una amplia participación de todos los grupos de   interés del sector salud: usuarios, prestadores, aseguradores, academia,   asociaciones científicas, entes territoriales, entre otros”.    

[76]  “Artículo 66. Del manejo unificado de   los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad   Social en Salud (SGSSS). Con el   fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza   especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa   industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de   los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La   Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y   Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y   financiera y patrimonio independiente. // En materia laboral los servidores de   la Entidad se regirán por las normas generales aplicables a los empleados de la   rama ejecutiva del orden nacional; en materia de nomenclatura se regirá por el   sistema especial que establezca el Gobierno Nacional. En materia de contratación   se regirá por el régimen público. // La Entidad tendrá como objeto administrar   los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los   del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que   financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no   incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se   recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección   Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad   asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. // Para   desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: // a)   Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el   presente artículo. // b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y   Garantías para el Sector Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley   1438 de 2011 y modificado por el artículo 7o de la Ley   1608 de 2013. // c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago   por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud. // d)   Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de   salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el   beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a   los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de   recursos. // e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por   los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los   recursos. // f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del   Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley   1608 de 2013. // g) Administrar la información propia de sus operaciones. // h)   Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto. // Los recursos destinados   al régimen subsidiado en salud, deberán ser presupuestados y ejecutados sin   situación de fondos por parte de las entidades territoriales en el respectivo   fondo local, distrital o departamental de salud, según sea el caso. La entidad   territorial que no gestione el giro de estos recursos a la Entidad, será   responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que   haya lugar por la omisión en dicha gestión. Los recursos del Presupuesto General   de la Nación destinados al financiamiento del Sistema General de Seguridad   Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como transferencias para ser   trasladados a la Entidad. // Los recursos administrados por la Entidad harán   unidad de caja, excepto los recursos de propiedad de las entidades   territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán   en contabilidad separada. La estructuración del presupuesto de gastos se hará   por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud. La   presupuestación y contabilización de los recursos administrados no se hará por   subcuentas. // La Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos   estarán conformados por los aportes del Presupuesto General de la Nación   definidos a través de la sección presupuestal del Ministerio de Salud y   Protección Social, los activos transferidos por la Nación y por otras entidades   públicas del orden nacional y territorial y los demás ingresos que a cualquier   título perciba. Los recursos recibidos en administración no harán parte del   patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para el desarrollo del objeto de   la Entidad se financiarán con un porcentaje de hasta el cero coma cinco por   ciento (0,5%) de los recursos administrados con situación de fondos. // Son   órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director General y la   Junta Directiva. El Director General será de dedicación exclusiva, de libre   nombramiento y remoción del Presidente de la República y actuará como   representante legal; como tal, ejercerá las funciones que le correspondan y que   le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta Directiva   formulará los criterios generales para su adecuada administración y ejercerá las   funciones que le señalen su propio reglamento. Estará integrada por cinco (5)   miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la presidirá; el   Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar su participación en   sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de Planeación, quien   podrá delegar su participación en sus subdirectores generales; un (1)   representante de los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de   municipios y distritos, los cuales serán elegidos de conformidad con el   mecanismo que establezca el Gobierno Nacional. // El Gobierno Nacional   determinará el régimen de transición respecto del inicio de las funciones de la   Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga. En el periodo de   transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes Subcuentas del   Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez entre en operación   la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá el Fosyga. //   PARÁGRAFO 1º El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de   operación y estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal   necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones. // PARÁGRAFO 2º   El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de   beneficios del régimen contributivo tendrá en cuenta la capacidad de pago de los   usuarios y en consideración a los usos requeridos por pacientes con enfermedades   crónicas y huérfanas”.    

[77]  “Artículo 74. Política nacional de trabajo decente.  El Gobierno Nacional bajo la coordinación del Ministerio del Trabajo, adoptará   la política nacional de trabajo decente, para promover la generación de empleo,   la formalización laboral y la protección de los trabajadores de los sectores   público y privado. Las entidades territoriales formularán políticas de trabajo   decente en sus planes de desarrollo, en concordancia con los lineamientos que   expida el Ministerio del Trabajo. // El Gobierno Nacional también fijará las   reglas para garantizar que las empresas cumplan plenamente las normas laborales   en los procesos de tercerización.    

El Gobierno Nacional   deberá garantizar que las actividades permanentes de las entidades públicas sean   desarrolladas por personal vinculado a plantas de personal, con excepción de los   casos señalados en la ley”.    

[78]   Consultar el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de Administración   de Justicia”.    

[79]  Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[80] Un   ejemplo de una infracción constitucional que generó la declaratoria de   inexequibilidad con efectos retroactivos, puede observarse en la Sentencia C-665   de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual esta Corporación encontró   que el fundamento normativo invocado por el Presidente de la República para   expedir un decreto con fuerza de ley era del todo inexistente. En concreto, en   dicho fallo se advirtió que “la habilitación al Gobierno ya no existía en el   momento en que se dictó el Decreto 4766 de 2005 (norma enjuiciada), por cuanto   un día antes había sido derogado tácitamente el Acto Legislativo 02 de 2005   (disposición habilitante), a través del Acto Legislativo 03 de 2005”.    

[81]  Ejemplo de una infracción de este tipo que permitió diferir los efectos de la   inexequibilidad puede evidenciarse en la Sentencia C-818 de 2011 (M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub), en la que la Corte Constitucional evidenció que las   disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo relativas al derecho de petición recogían la reiterada   jurisprudencia constitucional sobre la materia y, por ello, resultaban un avance   en la protección del mismo, pero que eran inconstitucionales por  no haber sido expedidas mediante una ley estatutaria según lo dispone el   artículo 152 de la Constitución.    

[82]  Ver, entre otras, las Sentencias C-473 de 2013 y SU-037 de   2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[83]  Ver, entre otras, las Sentencias C-221 de 1997, C-700 de 1999,   C-620 de 2001, C-253 de 2010 y C-008 de 2018.    

[84]  Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[85]  Consultar, entre otras, las Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 y C-737 de   2001.    

[86] Su artículo 349   dispondrá: “ARTÍCULO 349º. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley   rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean   contrarias. (…)  Se derogan expresamente (…) los   artículos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219,   222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753   de 2015” (énfasis propio).    

[87] M.P. Luis Guillermo   Guerrero Pérez. Expediente D-12345.    

[88]  De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el   servicio público de seguridad social está guiado entre otros principios por el   de: “SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas,   las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo   el principio del más fuerte hacia el más débil. // Es deber del Estado   garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante su   participación, control y dirección del mismo. // Los recursos provenientes del   erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de   población más vulnerables.”    

[89] M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[90] M.P. Alejandro Linares   Cantillo.