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S-044-96
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL Y AGRARIA
Magistrado Ponente: Dr. José Fernando Ramírez Gómez
Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996)
Referencia: Expediente No. 4546
Decídese el recurso de casación interpuesto por la demandante CARMEN ALICIA QUENZA DE LOMONACO contra la sentencia del 22 de junio de l993 proferida por la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, en este proceso ORDINARIO que promovió la recurrente frente a la Intendencia Nacional de Arauca -hoy Departamento de Arauca-.
I. CARMEN ALICIA QUENZA DE LOMONACO, quien dijo actuar en su carácter de copropietaria del inmueble materia de la litis y en favor de la comunidad integrada por ella y Lilia Quenza de Imbett, Margarita Quenza de Parales, Amelia Quenza de Rodríguez, Rosa Quenza de Canay, Santiago Quenza Bernal, Cecilia Quenza de Pérez y Esther Luisa Quenza de Hallagan, demandó a la INTENDENCIA NACIONAL DE ARAUCA, representada por el señor Coronel Fernando González Muñoz, en su calidad de Intendente y con citación del señor Agente del Ministerio Público, para que previos los trámites de un proceso ORDINARIO de mayor cuantía, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
Declarar que la señora Carmen Alicia Quenza de Lomónaco es propietaria y poseedora inscrita, en común y proindiviso con las personas a cuyo favor actúa, del predio urbano, antes predio rural, con cabida aproximada de l5 hectáreas con 5.736 m2. contiguo a los barrios Meridiano 70 y Cristo Rey en el perímetro urbano del municipio de Arauca, capital de la Intendencia de Arauca y que se define conforme a ubicación y linderos que se consignan en los hechos de esta demanda.
Declarar que de dicho predio hace parte un terreno que actualmente ocupa la «Concentración Escolar Carabinero Gustavo Villa Díaz», el cual se define de acuerdo con linderos especiales consignados en los hechos de la demanda y que la Intendencia Nacional de Arauca detenta como POSEEDORA.
Declarar que la Intendencia Nacional de Arauca es poseedora sin justo título del lote referido en la súplica anterior, por no haberlo adquirido conforme a la ley.
Condenar a la Intendencia Nacional de Arauca a restituir a la copropiedad en cuyo favor habla la demandante, el referido lote que ocupa la entidad pública en mención.
Condenar a la parte demandada a la pérdida de toda mejora implantada en el lote sin derecho a indemnización alguna en favor de sus dueños por no ser justo poseedor.
Condenar a la parte demandada al pago de los frutos civiles y naturales correspondientes a este predio, producidos o que ha debido producir con mediana inteligencia por todo el tiempo en que ha estado en posesión de ese lote.
Condenar a la parte demandada en las costas del proceso.
II. Las súplicas referidas se hicieron descansar en los hechos que a continuación se indican:
l. Carmen Alicia Quenza de Lomónaco, Lilia Quenza de Imbett, Margarita Quenza de Parales, Amelia Quenza de Rodríguez, Rosa Quenza de Canay, Santiago Quenza Bernal, Cecilia Quenza de Pérez y Esther Luisa Quenza de Hallagan, adquirieron un lote de terreno, antes rural, ubicado hoy dentro del perímetro urbano del municipio de Arauca, por adjudicación a título herencial dentro del proceso de sucesión intestada de Santiago Quenza Briceño.
2. El trabajo de partición adicional y su sentencia aprobatoria del l3 de septiembre de l988, fueron debidamente registrados en el folio de matrícula inmobiliaria No.410-00l5019 de la oficina de Registro de Instrumentos del Círculo de Arauca y protocolizado mediante escritura pública l039 del 20 de octubre de l988 de la Notaría Unica del Círculo de Arauca.
3. Este globo de terreno se encuentra hoy atravesado por la carretera pavimentada que de la ciudad de Arauca conduce al Aeropuerto Santiago Pérez Quiroz y cuyos linderos actualizados son los que se consignan en este hecho.
4. El inmueble anteriormente descrito lo había adquirido el causante Santiago Quenza Briceño por adjudicación que le hizo el Ministerio de Agricultura, División de Recursos Naturales, Sección Baldíos, mediante Resolución No.01321 del 12 de julio de l958, registrada en la oficina de Registro del Círculo de Arauca, y protocolizada en la Notaría Unica del Círculo de Arauca por medio de la escritura pública No. l2 del 8 de septiembre de 1958.
5. Desde hace unos diez años aproximadamente la Intendencia Nacional de Arauca ocupa con ánimo de señor y dueño una parte del predio antes descrito, donde estableció mejoras y levantó edificaciones, con un área aproximada de 3 hectáreas, comprendida esta porción dentro de los linderos que se transcriben.
6. La Concentración Escolar Carabinero Gustavo Villa Díaz es un establecimiento público de propiedad de la Intendencia Nacional de Arauca conforme a Resolución No. 236 de 198l y Decreto Intendencial No. 294 de l987.
7. La Intendencia Nacional de Arauca carece de todo título legal válido para ocupar y poseer esta porción de terreno que hace parte del de mayor extensión.
III. El ente público demandado se opuso a la prosperidad de las declaraciones impetradas. Negó unos hechos y expresó que otros no le constaban. Como excepciones de mérito formuló las que denominó Falta de legitimación en la causa por activa, y no comprender la demanda a todas las personas que constituyen el litisconsorcio necesario. Además, todo hecho que probado libere a la demandada de las pretensiones de la demanda.
En la misma oportunidad invocó como excepción previa la que llamó ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, la cual fue resuelta en forma adversa.
IV. Mediante sentencia de fecha noviembre 3 de 1992, el a quo accedió a las súplicas de la demanda.
Ordenó la restitución del terreno comprendido por la Concentración Escolar Gustavo Villa Diaz, las mejoras útiles, construcciones existentes en la Concentración Escolar, y los frutos naturales y civiles (condena en abstracto) que la comunidad habría percibido si el inmueble hubiese estado en su poder.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO
El ad quem apoya su pronunciamiento en las siguientes apreciaciones:
“1o. La acción promovida por la señora Carmen Alicia Quenza de Lomónaco, según se desprende de las pretensiones incoadas en el libelo no es otra que la reivindicatoria emanada del derecho de dominio que dice tener en común y proindiviso con Lilia, Margarita, Amelia Rosa, Santiago, Cecilia y Esther Luisa Quenza.
“2o. Conforme a las disposiciones vigentes sobre la ritualidad de los juicios, por el proceso ordinario de mayor cuantía, se ventilan las cuestiones contenciosas que no tienen un trámite propio y la cuantía exceda el monto señalado en la ley, entre ellas la reivindicación de que trata el art. 946 del Código Civil.
“3o. Según lo normado en el art. l6 del C. de P.C. los jueces civiles del Circuito conocen en primera instancia de los procesos contenciosos de mayor y menor cuantía en que sea parte la Nación, un Departamento, una Intendencia, una Comisaría, un Distrito Especial, un Municipio, un Establecimiento Público, una Empresa Industrial y Comercial de alguna de las anteriores entidades, o una sociedad de economía mixta, salvo los que corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa entre otros.
“En este orden de ideas, si la acción instaurada en favor de la comunidad formada entre otras por la actora doña Carmen Alicia Quenza de Lomónaco es la reivindicatoria y de manera expresa se indica en la demanda que ‘se trata del ejercicio de la acción de dominio por los trámites del proceso Ordinario de mayor cuantía’ (fl. 4), es apenas obvio que el procedimiento que se imprimió al asunto es el señalado por la ley rituaria para esta clase de controversias dada la naturaleza de las pretensiones incoadas.
“De ahí que esta Sala al proponérsele la nulidad de la actuación por la causal 1a. del art. l40, esto es, por corresponder a distinta jurisdicción, haya confirmado la inexistencia de la causal, porque la reivindicación es una acción cuyo conocimiento y decisión, en los asuntos de mayor cuantía, está atribuída a los jueces civiles del circuito por el procedimiento ordinario.
“De este modo, el juez de primera instancia ni el de segunda podían declarar la nulidad de la actuación porque por la naturaleza de las pretensiones el asunto está atribuido a la jurisdicción civil. Otra cosa bien distinta ocurriría si en lugar de ejercitarse la acción de dominio o reivindicatoria, la actora hubiere impetrado la acción consagrada en el art. 86 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el l6 del Decreto 2304 de 1989 tendiente a obtener un pronunciamiento sobre la responsabilidad extracontractual de la Intendencia, hoy Departamento de Arauca, y la condena al pago de los perjuicios materiales -daño emergente y lucro cesante- y morales que se hayan ocasionado por el hecho administrativo; pues en tal evento correspondería decidir sobre las indemnizaciones por razón de hechos de la administración pública a la jurisdicción contencioso administrativa.
“5o. Por tanto, como ni el juez de primera instancia ni esta Sala podían cambiar las pretensiones que la actora había incoado, había de dársele el trámite que a las tales tiene señalado el estatuto procesal; esto es, el del proceso ordinario de mayor cuantía, sin que ello implicase, que de resultar probados los elementos axiomáticos de la reivindicación prosperaren las pretensiones, porque el juzgador debe analizar la naturaleza y clase de los actos posesorios y la naturaleza jurídica del contendor del reivindicante, a virtud que si los hechos se han originado con ocasión de la ocupación temporal o permanente de inmuebles, por causa de trabajos públicos, no procede la acción civil que venimos tratando, sino la consagrada en el art. l6 del Decreto 2304 de 1989, en un juicio en donde podrá controvertirse plenamente la responsabilidad extracontractual de la administración, allegarse todos los medios probatorios indispensables para fijar la naturaleza y cuantía de la indemnización por los perjuicios que se le hayan causado al administrado y obtenerse la condena respectiva, ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio no ya de la acción reivindicatoria sino de la reparación directa.”
6o. El Consejo de Estado refiere que: “Por algo la misma Corte Suprema cuando conocía de estos asuntos los asimilaba a una acción reivindicatoria, con la diferencia de que como no podía ordenarse la restitución del inmueble, se condena al pago de su equivalencia en dinero”. (Sent. del l6 de noviembre de l990, exp. 5668).
“Es pertinente aclarar que cuando el Consejo de Estado expresa que la Corte Suprema de Justicia conocía, se refiere a aquella época en que a virtud de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 26l a 268 del C.C.A. proferida por sentencia de 20 de junio de l955, en cuanto tales artículos se referían a la ocupación permanente de la propiedad inmueble con ocasión de trabajos públicos, esta acción debía hacerse valer ante la justicia ordinaria, por implicar, según la aludida sentencia, un juicio de dominio o de expropiación indirecta, hasta la entrada en vigencia del Decreto 01 de l984; pues, conforme a lo dispuesto en el art. 86 del citado decreto, la competencia ya no la tiene el juez ordinario sino el juez administrativo, como acertadamente lo advierte el hoy también Consejero de Estado Miguel Gónzalez Rodríguez en la 7a. edición de su obra Derecho Procesal Administrativo.”
7o. El Consejero Carlos Betancur Jaramillo, en una publicación de Colegas, Medellín l985, págs. 65 y 66, refiriéndose a las acciones contencioso administrativas, en especial a sus características fundamentales, expresa:
“1. Conocido también como el de la responsabilidad extracontractual, comprendía en el sistema anterior dos acciones diferentes: la ordinaria y la especial o indemnización por trabajos públicos.
“2. Aunque ya no existe esa dualidad, no por eso puede decirse que desapareció de la legislación la noción del trabajo o de la obra pública. Lo que sucede es que ya no existe diferencia desde el punto de vista procesal entre las dos acciones, porque tan de responsabilidad extracontractual es la una como la otra. Pero sustancialmente la diferencia subsiste porque mientras en los trabajos públicos la responsabilidad es objetiva, deslindada de la noción de culpa o falla del servicio, en la responsabilidad ordinaria esta falla, así sea anónima, seguirá jugando papel primordial, como seguirá teniendo operancia la idea de la igualdad frente a las cargas públicas, la disposición legal o el riesgo especial para los casos de responsabilidad sin culpa.
“3. La acción por trabajos públicos ganó gran amplitud en el nuevo Código, como que volvió al régimen inicial de la Ley l67 de l94l, vale decir, no sólo a la ocupación transitoria o a los daños en la propiedad inmueble causados por esos trabajos, sino a la ocupación permanente de la misma. Extremo este último que se había asignado a la justicia ordinaria luego de la inexequibilidad parcial de los artículos 26l y siguientes de la antecitada ley, declarada por la Corte Suprema en su sentencia del 20 de junio de l955. (Comentarios al Código Contencioso Administrativo).”
“8o. Son pertinentes las anteriores reflexiones, para colegir que el actor equivocó las pretensiones, la vía procesal y la jurisdicción ante quien debía hacer valer sus derechos respecto del inmueble que pretende en reivindicación, porque examinadas las pretensiones se expresa que el predio que la Intendencia -hoy Departamento- de Arauca debe ‘restituir’, está ocupado por la ‘Concentración Escolar Carabinero Gustavo Villa Díaz’, lo cual constituye una ocupación permanente con motivo de una obra pública según se desprende de la calidad y cantidad de construcciones levantadas, cuyo valor según lo determinan los peritos supera los ciento cuarenta y seis millones ($l46’000.000.oo). Obra pública que está al servicio de la comunidad Araucana con la Concentración Escolar precitada, creada oficialmente mediante Decreto 294 del 7 de septiembre de l987 y que ya venía funcionando en ese terreno desde el año de l979 y construída con dineros intendenciales o públicos, luego de invadida, como lo afirma la parte demandante en su alegato de conclusión (fl. 208).
“9. En consecuencia, como la restitución del inmueble no es viable, la condena estaría dirigida al pago de su equivalencia en dinero pero decretada por la jurisdicción correspondiente, esto es, la especial contencioso administrativa y en ejercicio de la acción de reparación directa tantas veces citada.”
Hechas estas consideraciones, dice el Tribunal que sin necesidad de entrar en el fondo de la cuestión planteada por improcedente, debe revocarse la sentencia de primer grado y en su lugar absolver a la parte demandada, quedándole, incólume la acción pertinente a la parte actora para reclamar ante la jurisdicción especial el reconocimiento de los derechos que la administración le haya vulnerado y el pago de los perjuicios correspondientes.
LA DEMANDA DE CASACION
Un solo cargo formula el recurrente, con apoyo en la causal primera de casación, por violación directa de normas de derecho sustancial. La violación se presenta como consecuencia de la falta de aplicación de los artículos 739, 946, 948, 949, 965, 966 y 969 del Código Civil, y de la aplicación indebida del artículo 16 del Decreto 2304 de 1989.
En extenso documento, el casacionista afirma que el Tribunal aplicó el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989 al caso en estudio, sin que fuera posible aplicarlo.
Conforme a dicha norma, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos.
A juicio del recurrente, el Tribunal incurrió en error al considerar que la Concentración Escolar construida en el predio cuya restitución se pretende, constituye un TRABAJO U OBRA PUBLICA, que al tenor de lo dispuesto en el numeral 1. del artículo 16 del C.P.C., da lugar a una acción administrativa de reparación no a una ordinaria civil como la instaurada en este caso.
Señala el censor que la Concentración Escolar no admite el calificativo de TRABAJO U OBRA PUBLICA dado que, a juicio de la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado, el TRABAJO U OBRA PUBLICA exige que la entidad pública que realiza la obra sea la titular del dominio del terreno sobre el cual se adelanta aquella, lo cual, evidentemente, no se da en el asunto en estudio.
Por lo tanto, si la Intendencia de Arauca no era propietaria del terreno en el que se construyó la Concentración Escolar, no se configuró TRABAJO U OBRA PUBLICA alguna. El ad quem, en consecuencia, se equivocó al afirmar que la existencia de un TRABAJO U OBRA PUBLICA impedía tramitar ante la justicia ordinaria lo que por ley corresponde al contencioso administrativo.
Algunos apartes de la demanda se transcriben a continuación:
“La presente censura se contrae a un cargo específico basado en la causal 1a. de casación o art. 368, l del C. de Procedimiento Civil, por ser la sentencia impugnada violatoria de la ley sustantiva, por vía directa, a causa de que:
«a) No se aplicaron en ella determinados y trascentes normas del ‘ius civile’ que rigen el caso sometido a controversia, con injustiprecio de la abstracta voluntad legal, yerro que cayó a la parte resolutiva que absolvió siendo que debía confirmar la condena a restituir o indemnizar.
«b) A cambio, se aplicó indebidamente norma del Código Contencioso Administrativo por errada calificación de hecho específico concreto ínsito en la controversia yerro que igualmente fue hasta lo dispositivo, que revocó y absolvió».
…“Así mismo, si el razonamiento hubiese sido ordenado, metódico, a través de la normación civil expresada, no hubiese hecho actuar como lo hizo, pero indebidamente y a cambio de la legislación civil pertinente, obsecado por su errada comprensión de ser «obra pública», la construida sobre el inmueble del demandante, el art. l6 del Decreto 2304 de l989, norma esta que tal como lo dice el juzgador de instancia está referida a la acción directa que tiene una persona interesada para que le sea reparado el daño cuando la causa sea una obra pública y ocupación por ésta, pero que no consigue regular el hecho mal calificado por el juzgador de instancia como obra pública y que es sólo obra construida por particulares sobre inmueble del propietario-demandante, así hubiera sido adjuntada a la administración pública seccional para los efectos atinentes a la actividad administrativa de la Secretaría de Educación Pública de la Intendencia de Arauca, hoy Departamento de Arauca, respecto de docentes, suministros, etc.”
Más adelante, afirma la censura:
“Desde luego, a tamaño error llegó el ad quem gracias a su defectuosa calificación del hecho de la especie controvertido, que lo llevó a la infracción directa de las normas más esenciales del derecho civil, por no aplicarlas, por darlo por no válidas al caso, por dejar de analizar que la obra construída en el terreno urbano de los copropietarios no era una obra pública, precisamente debido a que se rebeló contra la imposición de que pueda predicarse de una obra ser pública sin titularidad del dominio en quien emprendió su construcción.”
Posteriormente, el censor hace las siguientes afirmaciones:
“Referente a la tradición del terreno materia de la litis tomada en el sentido jurídico propio de ‘facultad o intención de transferir el dominio’, nacida precisamente de un acuerdo, que es fuente principal de las obligaciones, o sea, de la Resolución No. 1321 del l2 de julio de l958 del Ministerio de Agricultura, División de Recursos Naturales, llevado a escritura pública No. l2 de septiembre 8 de l958 de la Notaría Unica de Arauca y a registro inmobiliario con folio 410-001509 está precedida de este legítimo título, en cabeza de Santiago Quenza Briceño, padre de la demandante, título generador de la transferencia del bien que precedió al modo de adquirirlo, por ocupación de un baldío mediante obras y actividades de explotación ganadera, luego otorgada por el Incora, por la ley 135 de 1.91 (sic), inspirada en el ‘principio del bien común y de la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural Colombiana el ejercicio de derecho natural de la propiedad’.
“Luego, de la misma manera, la demandante derivó la tradición, por adjudicación por causa de muerte de Santiago Quenza Briceño, su padre, mediante partición aprobada por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Arauca, protocolizada con la Escritura Pública No. 1039 de l988 y llevada al mismo Registro o Matrícula Inmobiliaria 410-0015019 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca.
“Ahora bien, tal título traslaticio de dominio no se ha perfeccionado con la respectiva transferencia del terreno y es lo que precisamente pretende ese proceso, en razón a que el título ostentado (art. 766 del C.C.) por la demandante, no es un título injusto, o nulo, o falsificado, o conferido por quien se dice representante legal de otro sin serlo, sino avalado precisamente por medio de sentencia judicial, mediante proceso de sucesión en el cual pudieron actuar e intervenir (art. 589 y ss. del C. de P.C.) cualquier interesado en los terrenos, sin que ello hubiese ocurrido.
“Por resolución de septiembre 13 de l988, luego de vencido el traslado de la partición de la sucesión de Santiago Quenza Briceño, padre de la demandante, sin que se hubiese presentado hasta entonces ningún otro peticionario de herencia o se hubiese objetado aquélla, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Arauca aprobó el trabajo de partición adicional de los bienes de la sucesión del citado y concretamente sobre el terreno materia de ese proceso, llevado a Escritura Pública No. 1039 de octubre 20 de l988 y a registro, al folio de matrícula inmobiliaria del citado inmueble No. 410-0015019. Este registro se halla vigente. De conformidad con el Decreto 1250 de 1970, art. 43, el título de la demandante tiene pleno mérito probatorio, contra todos. De tal suerte, el certificado respectivo que obra en este proceso, del Registrador de Instrumentos Públicos de Arauca, es el único autorizado por la legislación nacional en relación con el derecho de dominio de una persona sobre un bien determinado, y, en el caso de autos, sobre el inmueble identificado tanto por la demanda, como por las pruebas de inspección judicial y periciales, dentro de la cual, conforme estas últimas, se halla incluído el terreno donde la Intendencia Nacional de Arauca, mediante Decreto 294 de 7 de septiembre de 1987 creó oficialmente el establecimiento educativo ‘Concentración Gustavo Guillén Diez’, según prueba que también obra y que ya venía funcionando allí desde el año de 1979, según lo dice la diligencia de Inspección Judicial, luego de que fuese invadida y construída con dineros intendenciales o públicos, principalmente.”
Y agrega:
“Por ello es que ante el asunto contendido que versaba sobre propiedad- posesión, atribuido a la justicia ordinaria, pero afecto a aspectos concernientes a utilidad pública, servicio público y obra pública, conceptos no descritos en textos legales específicos sino en los jurisprudenciales y doctrinales, e iba el fallador ordinario a dar el paso de negarse su función jurisdiccional que le originaba competencia (art. l2 C.P.C), era imprescindible que ante todo precisara esas nociones y los requisitos de ellas, así como los principios y requisitos de hecho, acto u omisión administrativos.
“No hizo tal reflexión, indudablemente y el resultado fue la errada calificación del hecho específico controvertido, asignándole ocupación cuando sólo generó posesión.”
Señala además, que “Lo antecedente hace concluir inequívocamente que la sentencia del Tribunal, pudiendo aplicar el art. l6 del D.2304 /89 si el caso fuese obra pública que produjera ocupación como correctamente lo entendió, en realidad no podía aplicarlo debidamente ya que la obra construida por particulares espontáneamente y no en obedecimiento a un acto, hecho o procedimiento administrativo, únicos modos de que válidamente le hubiese dado cabida administrativa, esencialmente adolece del requisito de la titularidad del dominio del terreno en que fue construida, que admite por otra parte la sentencia impugnada al dar como probado el hecho de la invasión del terreno.
“Ahora bien, equivocó también el juicio el fallador de instancia al señalar que la obra era pública por la extensión y valor que tiene según los peritos, porque presta servicio a la comunidad, por haberse incorporado la escuela a la administración por Decreto 294 de l987, luego de ocho años de funcionamiento en manos particulares, por los auxilios oficiales dados para su construcción, hechos que indudablemente se hallan configurados en infinidad de otros establecimientos educativos privados del país que también han recibido, y a veces como exceso, auxilios o aportes oficiales y alcanzan extensión y valores descomunales sus instalaciones con el pago de los años y la operación económica que implica la actividad docente en el país.”
Sobre la calificación dada por el Tribunal a la obra, afirma el recurrente:
“Lo obligado a razonar, investigar y evaluar por el juzgador de instancia no era sobre qué jurisdicción debe conocer una contención referida a obra pública que cause ocupación que indudablemente resulta cuestión inocua pues es explícita la ley, y podría interpretarse como un planteamiento meramente distractivo, sino exclusivamente si el caso controvertido tenía de presente o no una OBRA PUBLICA de las que generan ocupación.
“La verdad es que con los mismos hechos que manejó en la sentencia hubiera logrado el juzgador de instancia, si hubiese acertado en la calificación, en el análisis antecedente a ésta, sobre la obra objeto del juzgamiento, definir que NO ES OBRA PUBLICA pues como él lo afirmó, fue construida INVADIENDOSE el terreno, o sea, inexiste título de dominio que es requisito de legítima obra pública.”
Por último, el casacionista afirma a manera de conclusión:
“Tiene claridad que un fallador modifique decisión equivocada como la de admisión de demanda con trámite inadecuado o la de recurso no viable, y, entonces altere aquella -‘lo interlocutorio errado no ata a lo definitivo’-, o, se abstiene de estudiar en el fondo por improcedente -‘un error no lo puede comprometer a otro’-, actos que podemos denominar por proposición de parte (‘aliquem vocare in partem’)
“1o. Pero no la tiene, indubitablemente, el que por propia iniciativa o sin llamado de parte, pero en el término del proceso o sentencia, modifique una decisión suya anterior -‘lo definitivo errado no desata lo interlocutorio’-, que es lo que se dio en la sentencia impugnada al negarse el fallador su función jurisdiccional que le originaba competencia mientras que en su anterior interlocutorio había confirmado la decisión del a quo que había rechazado la nulidad de falta de jurisdicción y el conflicto de competencias propuestos por la demandada, creando sorpresa total a la actora cuando ya no podía controvertir defendiendo la legitimidad.
“2o. Obvio que ello cae dentro del error de juicio objeto de la acusación: dejar de razonar sobre el hecho específico nuclear de la contienda bajo la guía y aplicación de normas de las más trascendentes del derecho civil sobre el dominio y su restablecimiento cuando es vulnerado por las personas que hizo que se le calificara equivocadamente pues lo que era una construcción escolar sobre un terreno ajeno invadido por particulares entre 1981 y 1987 con auxilios indeterminados de la administración pública, pero sin vigilancia, control e intervención de ésta en la construcción como reporta el propio Decreto 294 de 1987 (art. 1o.), por el cual la Secretaría de Educación del ente administrativo lo incorporó en ese año como establecimiento escolar oficial público, fue aprehendido conceptualmente como una ‘obra pública’ y susceptible según el fallador de instancia de ser admitida en la justicia administrativa la contención por ella, no obstante las anotadas irregularidades y especialmente que ni antes, durante o después de la construcción de la obra cumplieron los particulares entre 1986 y 1987 período durante el cual manejaron y dirigieron la escuela o por la administración pública luego de adscribírsela en 1987, con requisito esencial de OBRA PUBLICA como es la titularidad del dominio del inmueble en quien la emprende, error de definición que llevó a la aplicación indebida del art. 86 del C.C.A.”
CONSIDERACIONES
Tal y como quedó consignado en el acápite de la sentencia del Tribunal, el ad quem revocó la sentencia de primera instancia y absolvió a la parte demandada, por cuanto concluyó, que como el inmueble objeto de la pretensión estaba ocupado de manera permanente por una obra pública, la restitución del mismo no era viable, ya que “la condena estaría dirigida al pago de su equivalencia en dinero pero decretada por la jurisdicción correspondiente, esto es, la especial contencioso administrativa, y en ejercicio de la acción de reparación directa”; conclusión a la cual llegó luego de afirmar, que pese a que resultasen probados los elementos axiomáticos de la reivindicación en este asunto, no podían prosperar las pretensiones, “porque el juzgador debe analizar la naturaleza y clase de los actos posesorios y la naturaleza jurídica del contendor del reivindicante, a virtud que si los hechos se han originado con ocasión de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, no procede la acción civil que venimos tratando sino la consagrada en el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, en un juicio en donde podrá controvertirse plenamente la responsabilidad extracontractual de la administración..”
Fluye de lo anterior que el ad quem llegó a la conclusión de que el conocimiento de este asunto corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo, con apoyo en dos presupuestos a saber: 1o. naturaleza y clase de los actos posesorios y, 2o. la naturaleza jurídica del contendor del reivindicante.
Por razones lógicas la Corte empezará por analizar el segundo presupuesto. Al respecto se anota, que si bien es cierto, la ley 167 de 1941 consagraba el principio subjetivo en materia de actos administrativos, dicho principio fue superado con la expedición del Decreto 01 de 1984, para imponerse el objetivo o material. Lo anterior significa que el hecho que determina que una actuación sea o no administrativa, no es el de que en la misma éste involucrado un ente público, sino la naturaleza de la actuación, la cual es administrativa cuando ésta tenga por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley (art. 2o. del C. C. A.).
Es evidente que el criterio subjetivo quedó atrás, como efectivamente lo confirma el art. 1o. id. al establecer que las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo también se aplican a las “entidades privadas… cuando cumplan funciones administrativas”; criterio que es reiterado en el artículo 82, al consagrar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” (Subraya la Corte).
Así las cosas, queda claro que tanto los particulares pueden ser autores de actuaciones administrativas, y por ende sujetos de la jurisdicción contencioso administrativo, como que los entes públicos pueden realizar actos particulares, en virtud de los cuales pueden surgir conflictos de naturaleza civil, cuyo conocimiento está atribuido a los jueces civiles. (Numeral 1° del artículo 16 del C. de P. C.).
En cuanto toca con el primer presupuesto tenido en cuenta por el fallador -naturaleza y clase de los actos posesorios- dijo el Tribunal : “..examinadas las pretensiones se expresa que el predio que la Intendencia -hoy Departamento- de Arauca debe ‘restituir’, está ocupado por la ‘Concentración Escolar Carabinero Gustavo Villa Díaz’, lo cual constituye una ocupación permanente con motivo de una obra pública según se desprende de la calidad y cantidad de construcciones levantadas, cuyo valor según lo determinan los peritos supera los ciento cuarenta y seis millones de pesos ($146.000.000.oo). Obra pública que esta al servicio de la comunidad Araucana con la concentración escolar precitada, creada oficialmente mediante Decreto 294 de 7 de septiembre de 1987 y que ya venía funcionando en ese terreno desde el año de 1979 y construída con dineros intendenciales o públicos, luego de invadida, como afirma la parte demandante en su alegato de conclusión”.
Este argumento del Tribunal también resulta errado pues no es la calidad o cantidad de una construcción la que determina la “ocupación permanente con motivo de una obra pública”. Esta surge sin lugar a dudas cuando el ente público o el particular encargado de ejecutar una función pública realiza construcciones o cualquier otro trabajo material sobre algún bien inmueble que no es de su propiedad, teniendo como objetivo el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, pues esa debe ser la finalidad de la actuación administrativa, al tenor del art. 2º del C.C.A. Con todo, el concepto de “ocupación permanente con motivo de una obra pública”, propio del derecho administrativo, resulta excluyente del estado de hecho de la posesión que aquí se controvierte, pues mientras que en el primero para nada juega el animus domini de la administración, en este último es factor tipificante. En otras palabras, las construcciones que en un predio ajeno implante la administración pueden dar lugar a una “ocupación permanente con motivo de obra pública”, o constituir la expresión material de la tenencia y el ánimo de señor o dueño, que son los elementos que estructuran la posesión en el sistema romano acogido por el art. 762 del C.C.
En el presente caso el Departamento de Arauca fue citado al proceso como poseedor del predio cuya propiedad aduce la parte demandante; situación que le confiere un dominio presunto mientras otra persona no justifique serlo (art. 762 ib.). Por consiguiente, es errado pensar de entrada que las construcciones en mención constituyan una “ocupación permanente con motivo de una obra pública” y que ellas per se desvirtúan la antedicha presunción, cuando su realidad material lo que ofrece es elementos razonables de juicio para expresar lo contrario, es decir, que ellas se acompasan perfectamente con una actividad de dueño.
Por lo tanto, resulta equivocado el análisis que hizo el Tribunal, según el cual por estar “ocupado” el inmueble objeto de la pretensión reivindicatoria por una concentración escolar al servicio de la comunidad araucana, “creada oficialmente mediante Decreto 294 de 7 de septiembre de 1987 y que venía funcionando en ese terreno desde el año de 1979 y construída con dineros intendenciales o públicos, luego de invadida..”, corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que lo que aquí se controvierte es el “derecho de dominio” de un bien, para cuyo efecto se citó al Departamento en su condición de poseedor, hipótesis para la cual el legislador consagró la acción reivindicatoria (artículo 946 del Código Civil), como el instrumento que se le otorga al dueño de una cosa singular de que no está en posesión, para que el poseedor de ella, quien a su vez se presume dueño por ministerio de la misma ley (artículo 762 id.) , sea condenado a restituirla, en el caso que resulte vencido; controversia que sin lugar a dudas corresponde resolver a los jueces civiles.
Al punto precisó la Corte en sentencia número 174A del 11 de septiembre de 1986 (no publicada): “Cuando es el dominio lo que se alega, sea cual fuere la clase de persona, natural o jurídica, se ubica inequívocamente en la jurisdicción ordinaria, puesto que en la contencioso administrativo no se discute propiedad bajo el entendimiento de que los entes públicos, cuando son demandantes o demandados comparecen como cualquier particular para dilucidar la controversia.
“Tampoco se puede desviar la disputa sobre el dominio, -continúa la Corte- hacia una acción contenciosa administrativa, como lo pretende el censor, con apoyo en la construcción hecha sobre el inmueble. Si la parte demandada como sucede en el asunto que se examina, es un municipio, nada cambia o modifica la índole de la acción el hecho de que en el lote de terreno que se pretende reivindicar se hubiese edificado la plaza de mercado público de Sabanalarga. Se podía alegar esta circunstancia en torno a la acción de dominio, pero para oponerse a la restitución a cambio del reconocimiento del valor del predio, como lo ha reconocido la Corte por analogía de la regla del artículo 955 del Código Civil (Sentencias de septiembre 6 de 1950, agosto 24 y 29 de 1966). Empero, el ente público no se apoyó en este aspecto, sino en su condición de poseedor..”.
En consecuencia el fallador incurrió tanto en una errada calificación jurídica de la detentación del bien por parte del Departamento, persona jurídica que se reitera se demandó achacándole la condición de poseedor del predio objeto del litigio, como en una aplicación indebida del artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, al considerar que como no era posible la restitución del bien por motivos de utilidad pública, la única vía a seguir era ante la jurisdicción contenciosa administrativa, pues, si bien es cierto, con la acción reivindicatoria normalmente se persigue la restitución del bien, también lo es, que en algunos casos dicha restitución se hace imposible o difícil, y para tal hipótesis el legislador consagró en el artículo 955 del C. C. una especie de “..acción reivindicatoria figurada…’, ficta, presunta o por equivalencia; ficción que ha reconocido la Corte se puede aplicar de manera analógica, en los casos en que no sea posible ordenar la restitución del bien, por motivos de interés o de utilidad pública (sentencias de 29 de abril de 1978 y 20 de enero de 1980, entre otras), proveídos que recogen lo que desde hace varios lustros ya sostenía esta Corporación. En efecto, en sentencia proferida por la Sala de Negocios Generales, el 8 de septiembre de 1955, se dijo: “…cuando un inmueble de propiedad privada ha sido definitivamente incorporado a un servicio público, no debe decretarse la restitución al propietario, para evitar los graves trastornos que la restitución produciría en el normal funcionamiento de los servicios públicos; pero en el bien entendido que esta doctrina no significa ni puede significar un desconocimiento soslayado de la garantía constitucional de la propiedad privada ni entenderse como la consagración de un modo extralegal de adquirir el Estado bienes ajenos por fuera de los cauces legales, sin indemnizar plenamente al propietario. De donde resulta que si el propietario reconocido como tal por la autoridad judicial competente no obtiene la restitución de su inmueble por las razones de conveniencia pública de que se ha hecho mérito, el derecho de dominio en sí mismo lleva implícita la correlativa obligación a cargo del Estado a pagar a aquél el valor del inmueble que se ha incorporado al patrimonio público en las condiciones ya dichas” (G. J. tomo LXXXI, págs. 329 a 333).
Los anteriores razonamientos se consideran suficientes para concluir que efectivamente el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio con la decisión impugnada infringió de manera directa la normatividad sustancial, como consecuencia de la aplicación indebida del artículo 16 del Decreto 2304 de 1989 y de la falta de aplicación del artículo 946 del C. C., como que queda claro que este asunto se tiene que resolver por la especialidad jurisdiccional civil y por la senda del proceso ordinario promovido por la parte demandante al formular la pretensión reivindicatoria del bien de su propiedad. En consecuencia el cargo se abre paso.
Al prosperar la acusación, se impone casar la sentencia impugnada a fin de que la Corte en sede de instancia pronuncie la que debe reemplazarla, pero antes de ello decretará de oficio, en ejercicio de la facultad conferida en el inciso 2o. del artículo 375 del C. de P. C., la prueba pericial que luego se indicará.
DECISION
Previamente a dictar la sentencia sustitutiva que corresponda, se ordena la práctica de un dictamen pericial, a fin de que por los expertos designados para el efecto, se determinen los siguientes puntos:
1. Identificación del predio que posee el Departamento con la “Concentración Escolar Carabinero Gustavo Villa Díaz”, es decir el lote perseguido por la parte demandante.
2. Determinar si todo el lote que está poseído por el Departamento está destinado al funcionamiento de la concentración, entendiendo por tal no sólo las áreas construidas, sino también aquellas zonas que se utilizan para deportes, recreación, accesos, jardines, arborización, etc.
3. En el caso de verificar la existencia de un área no utilizada (inculta o abandonada) se indicarán los linderos precisos de ésta y desde luego los de la zona efectivamente ocupada (relacionada en el numeral anterior).
4. Se avaluará a precios actuales y con proyección a dos años, consultando los valores de la tierra en el mercado del lugar, el terreno poseído por el Departamento y perseguido por la parte demandante.
5. En todo caso, se avaluará el metro cuadrado del terreno en el lugar, para hoy y con proyección a dos años, y se indicará el área en metros poseída por el Departamento, señalando si hay lugar a ello, el área de la zona destinada a la concentración y el área no destinada por estar abandonada.
6. Se avaluarán los cánones de arrendamiento, que hubiesen podido producir los terrenos objeto de la litis (sin construcciones, ni mejoras) a la demandante, con una mediana inteligencia y actividad, desde el año de 1979, hasta la fecha del dictamen y con proyección de dos años hacia el futuro.
Ambas partes colaborarán adecuadamente en la práctica de la presente prueba, cuyos costos asumirán por mitad.
Para efectos de la designación, posesión de los peritos y recibo del trabajo, el cual se debe realizar en un término de veinte (20) días, se comisiona al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Arauca. Por la Secretaría líbrese el respectivo despacho comisorio, al que se le debe anexar copia de la demanda y de la contestación de la misma.
Sin costas en el recurso de casación.
Cópiese y Notifíquese.
NICOLAS BECHARA SIMANCAS
En permiso
CARLOS ESTEBAN JARAMILLO SCHLOSS
PEDRO LAFONT PIANETTA
JOSE FERNANDO RAMIREZ GOMEZ
RAFAEL ROMERO SIERRA
En permiso