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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
Magistrado Ponente
STC11092-2015
Radicación n.° 19001-22-13-000-2015-00156-01
(Aprobado en sesión de diecinueve de agosto de dos mil quince)
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 22 de julio de 2015, proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, dentro de la acción de tutela promovida a través de apoderado judicial, por Martha Lucía Casso Dizu contra el Ministerio de Educación Nacional, trámite al que fue vinculada la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca.
ANTECEDENTES
1. La accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, al libre desarrollo de la personalidad, a escoger profesión u oficio y a la «libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra», presuntamente conculcados por la cartera ministerial accionada, al no convalidar el título de Licenciada en Pedagogía Comunitaria que le confirió la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense -URACCAN.
En consecuencia, solicita concretamente, que se ordene al Ministerio de Educación Nacional, «revocar las Resoluciones No. 11383 del 21 de [j]ulio de 2014 y No. 16934 del 14 de [o]ctubre de 2014 y en su lugar, proceda a hacer un análisis académico del caso, que permita la convalidación del título de LICENCIADO EN PEDAGOGÍA COMUNITARIA» (fl. 13, cdno. 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que «se desempeña como docente oficial nombrada en provisionalidad por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, en la Institución Educativa Centro Integrado de Servicios CIS, sede Asnenga, ubicada en el Resguardo Indígena de Pitayó, Municipio de Silvia Cauca», ello tras participar en una convocatoria en la que presentó el título de licenciada en pedagogía comunitaria que le otorgó la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense –URACCAN, el cual le «d[io] el perfil establecido en el Proyecto Educativo Comunitario de la Institución Indígena», permitiendo su nombramiento.
Indica que pese a ello, las autoridades indígenas le concedieron un plazo de tres años para realizar los trámites de convalidación del referido título ante el Ministerio de Educación Nacional, «so pena de retirarle el aval y proceder a elegir a otra persona que cuente con un título válido en Colombia».
Señala que en virtud de tal requerimiento, el 1º de noviembre de 2013 presentó la solicitud respectiva ante la Cartera accionada, quien a través de la Resolución No. 11383 del 21 de julio de 2014 denegó la convalidación de su título profesional, con fundamento en que «de un lado una vez hecho el análisis de los documentos aportados se determinó que el certificado de calificaciones aparecía expedido por URACCAN, junto con la UNIVERSIDAD AMAWTATY WASSY del Ecuador y LA UAIIN del CRIC; y de otro lado porque la ejecución de los estudios se realizó en Colombia».
Indica que inconforme con dicha determinación interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No. 16934 del 14 de octubre siguiente, tras considerarse que «el programa de LICENCIATURA EN PEDAGOGÍA COMUNITARIA, ofrecido por la URACCAN, tiene un alto grado de presencialidad en Colombia (…) por lo cual (…) considera que [el mismo] fue desarrollado en el marco de un convenio de cooperación de los que trata el Decreto 1295 de 2010».
Así pues, manifiesta que el Ministerio de Educación Nacional «de ninguna manera puede (…) hacer un análisis de legalidad del título otorgado por Instituciones de educación superior extranjeras con las normas colombianas, ya que estas no tienen efecto[s] extraterritoriales, la legalidad de estos en caso de dudas, sólo la puede certificar el respectivo gobierno y esto[, en el caso concreto,] ya fue probado no solo por el apostillage hecho en el consulado de Managua sino por la misma certificación [expedida por] la URACCAN».
Alega que la entidad accionada debió adelantar una evaluación académica y no legal, ello a efectos de verificar que «era indispensable la concurrencia de la UAIIN – CRIC, que están reconocidas no solo por el gobierno colombiano, sino a nivel internacional como los pioneros de la educación indígena», en razón a que la protección del derecho que tienen los pueblos indígenas colombianos a recibir una educación que respete su identidad cultural, implica una intervención de los mismos.
Aduce que la entidad citada «está tomando una posición política y no jurídica en este caso», la cual le puede causar un perjuicio irremediable, puesto que de no realizarse la convalidación de su título como licenciada en pedagogía comunitaria, «sería retirado el aval y en su reemplazo [seria] nombrad[a] otra persona que cumpla con el requisito, estaría entonces (…) perdiendo su empleo y por ende sus ingresos y s[u] status de vida» (fls. 1 a 14, cdno. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
La Secretaría de Educación Departamental del Cauca a través de apoderado judicial, manifestó que si bien la señora Martha Lucía Casso Dizu fue en un principio designada en provisionalidad, a través de la Resolución No. 10167 de noviembre del 2013 «se realiz[ó su] nombramiento en propiedad en el cargo de docente (…) en la Planta Global de Cargos del Departamento de Cauca, [f]inanciada con [r]ecursos del Sistema General de Participaciones del Sector Educativo»; así pues, indicó que actualmente la misma se encuentra prestando sus servicios en «la Institución Educativa Centro Integrado de Servicios sede Centro Educativo Asnenga del Municipio de Silvia (Cauca), conforme a la designación y escogencia wue (…) realiz[ó] la comunidad del Cabildo Indígena Resguardo Pitayó del Muicipio de Silvia (Cauca), de acuerdo a sus usos y costumbres».
Por su parte el Ministerio de Educación Nacional, aunque tardíamente, señaló que no se encuentra vulneración alguna al debido proceso «con la expedición de las Resoluciones 11393 del 21 de julio de 2014 y 16934 del 14 de octubre de 2015, toda vez que tienen como sustento el ordenamiento jurídico colombiano, referente a la convalidación de títulos expedidos en el extranjero y a la educación superior en Colombia», y, que «una vez consultado el sistema nacional de Información de la Educación Superior –SNIES-, no se encontró registrad[a] la Universidad Indígena Intercultural –UAIIN-, del consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-, razón por la cual, el componente de presencialidad que tuvo en Colombia, el programa de Licenciada en Pedagogía Comunitaria, violó el ordenamiento jurídico en materia de educación superior en Colombia y por tanto el título expedido no es convalidable. Ello es así, en tanto que se trata de una modalidad de título sui generis, que se encuentra por fuera de cualquier control legal y académico, pues se trata de un título extranjero, desarrollado en Colombia, sin ningún tipo de registro o control».
Por último resaltó la improcedencia del amparo solicitado, por cuanto no se cumple con el requisito de subsidiariedad, ello puesto que para controvertir la legalidad de los actos administrativos, el ordenamiento jurídico prevé las acciones respectivas en la jurisdicción contenciosa administrativa (fls. 82 a 84, cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Constitucional de primera instancia desestimó la protección suplicada, con fundamento en que no se satisfacen los criterios de inmediatez y subsidiariedad propios de la acción de tutela.
Respecto del primero indicó, que «la decisión del Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso administrativo de convalidación de título universitario presentado por la docente hoy tutelante, fue decidido al desatar el recurso de reposición frente al acto administrativo No. 11883, del 21 de julio de 2014, según resolución No. 16934, decisión motivo de la reclamación de la accionante, que data del 14 de octubre de 2014, no obstante la acción fue impetrada después de 8 meses 29 días; situación que pone en evidencia entonces que la tutela instaurada no cumple con el requisito de la inmediatez», y, en cuanto al segundo, señaló que cuando la vulneración del derecho fundamental deriva de la expedición de un acto administrativo de carácter particular y concreto, «la acción de tutela es improcedente (…) pues para controvertir estos actos, el juez natural, es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa».
Finalmente manifestó, que no se pone en evidencia el perjuicio irremediable aducido por la accionante, pues está demostrado que la accionante «se encuentra nombrada en propiedad desde la resolución No. 101-11-2013 expedida el 6 de noviembre» (fls. 67 a 76, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La accionante intenta la revocatoria del fallo constitucional de primera instancia, alegando en suma, que «es indispensable reconocer a la demandante en este caso su calidad de persona especialmente protegida por su condición de indígena», puesto que en tal supuesto «se hace necesario que el acceso al aparato judicial y, principalmente, a la acción de amparo, sea menos riguroso y estricto, tornándose flexible la acreditación de los requisitos de procedibilidad de la tutela convirtiéndose esta en el mecanismo más célere y expedito para obtener la protección de sus derechos y evitar que, con diversas acciones u omisiones, se consolide su daño».
Adicionalmente manifestó, que es evidente la posibilidad de que se le cause un perjuicio irremediable con las determinaciones tomadas por el Ministerio de Educación Nacional, debido a que su permanencia en el cargo depende de la convalidación de su título como Licenciada de Pedagogía Infantil (fls. 85 a 88, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. Como es sabido, la acción de tutela es un instrumento procesal de trámite preferente y sumario, establecido por la Carta de 1991 con el objeto de que cada persona por sí misma o a través de apoderado o agente oficioso, pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados de violación por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos taxativamente señalados por el legislador, según la facultad otorgada para ese fin por el artículo 86 de la Constitución Política.
Adicionalmente, dicho amparo debe ser formulado dentro de un término razonable y ante la falta de medios ordinarios y efectivos para lograr lo pretendido,
«al respecto esta Sala ha ahondado en la necesidad de verificar los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, en forma previa a efectuar cualquier otra consideración sobre el fondo del asunto debatido, toda vez que ellos se erigen en requisitos esenciales del mecanismo, que definen si se está en presencia de un asunto susceptible de protección tutelar. También ha insistido la Corte, en que a falta de cualquiera de las aludidas exigencias debe negarse la petición» (CSJ STC, 19 jun. 2015, rad. 01070-01).
2. Examinada la queja presentada se advierte de entrada que, tal y como lo determinó el a quo, la petición de amparo no reúne el presupuesto de inmediatez, como quiera que las resoluciones cuestionadas por la accionante, esto es, la que negó la convalidación del título de Licenciada en Pedagogía Comunitaria que le otorgó la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (fl. 21 y 22, cdno. 1), y su confirmación (fls. 23 a 33, ídem), datan del 21 de julio de 2014 y del 14 de octubre siguiente, respectivamente, en tanto que la presente demanda constitucional se radicó solo hasta el 13 de julio del año en curso (fl. 14, ídem), circunstancia que evidencia la tardanza en la formulación del reclamo.
Se establece, entonces, que la pretensión no se elevó dentro de un moderado y prudencial plazo, pues como se reseñó, transcurrió un periodo significativo -más de 9 meses desde la última determinación, sin que la actora solicitara la protección de los derechos que considera vulnerados con dichas determinaciones, cuestión que pone de relieve la inactividad de la inconforme y denota el quebranto del presupuesto básico de inmediatez que rige el trámite previsto por el artículo 86 de la Carta Política, según la cual el menoscabo de una garantía de linaje constitucional fundamental impone, en el terreno de que se trata, una pronta reacción del supuesto lesionado o agraviado.
En relación con el indicado requisito, ha señalado esta Corporación, que cuando la presunta vulneración
«no guarde razonable cercanía en el tiempo con el ejercicio de la acción, no debe, en principio, ser amparad[a], en parte a modo de sanción por la demora o negligencia del accionante en acudir a la jurisdicción para reclamar tal protección y, también, por evitar perjuicios, estos si actuales, a terceros que hayan derivado situaciones jurídicas de las circunstancias no cuestionadas oportunamente» (CSJ STC, 19 jun. 2015, rad. 01070-01, reiterada en CSJ STC, 16 jul. 2015, rad. 01437-00).
3. Además, es preciso señalar que la accionante contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que impone la improcedencia del amparo dado que dicha acción estaba a su disposición para que pudiera debatir la Resolución No. 16934 del 14 de octubre de 2014 que confirmó la No. 11383 del 21 de julio del mismo año, en virtud de la cual se negó la convalidación del título de Licenciada en Pedagogía Comunitaria que le otorgó la Universidad de las regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense; no obstante, injustificadamente dejó pasar la oportunidad para instaurarla.
Sobre el particular, la Corte en diversos pronunciamientos ha dicho que
«el accionante no puede acudir a la justicia constitucional en pos de oportunidades defensivas adicionales, ya que la falta de proposición oportuna de los medios de resguardo diseñados para las correspondientes actuaciones, constituye una desidia procesal que no puede sanearse con la subsidiaria acción de tutela, toda vez que, como se ha reconocido ampliamente por la jurisprudencia, cuando las partes dejan de utilizar los mecanismos de protección previstos por el orden jurídico, quedan sujetas a las consecuencias de las decisiones que le sean adversas, que serían el fruto de su propia incuria, tanto más si se tiene en cuenta que al conductor de esta herramienta le está vedado injerir en las decisiones o instrucciones del juez de conocimiento, so pena de invadir su órbita funcional autónoma y quebrantar el debido proceso» (CSJ STC, 18 jul. 2014, rad. 2014-00274-01, reiterada en STC, 14 ago. 2014, rad. 2014-00125-01 y STC, 24 jul. 2015, rad. 2015-01286-01).
4. Finalmente, revisado el material probatorio obrante dentro del trámite, cabe precisar que para la Sala no está demostrado el posible perjuicio irremediable que alega la accionante, pues si bien es cierto que consta certificación en virtud de la cual se informa el plazo que le fue otorgado para convalidar su título de Licenciada en Pedagogía Comunitaria (fl. 15, cdno. 1), lo cierto es que la gestora no demostró hallarse frente a una situación grave, inminente y urgente, y con entidad suficiente para facultar la intervención de esta excepcional justicia, máxime cuando se encuentra nombrada en propiedad desde la Resolución No. 10167-11-2013 del 6 de noviembre de 2013 (fls. 62 a 66, cdno. 1).
Sobre el tema la Corte ha dicho, que deben demostrarse «las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional» (CSJ, 11 may. 2010, rad. 00249-01; reiterada entre otras en STC1782-2014 y STC3941-2015).
5. Por las razones anotadas, el amparo deprecado será negado.
DECISIÓN
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ