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Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC764-2015
Radicación n.° 76001-22-21-000-2014-00191-01
(Aprobado en sesión de cuatro de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 18 de diciembre de 2014, proferido por la Sala Civil Especializada en Restitución y Formalización de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela promovida por María del Carmen Román de Cárdenas y Octavio de Jesús Cárdenas Galvis, quienes en calidad de abuelos de la niña Elizabeth Rodríguez Cárdenas obran como sus agentes oficiosos, contra la Procuraduría 18 Judicial II para Asuntos Administrativos de esa ciudad, trámite al que fueron vinculados el Procurador General de la Nación y el Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de la nombrada capital.
ANTECEDENTES
1. A través de apoderado judicial, los agentes oficiosos reclaman la protección constitucional de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la «protección integral de los adolescentes», presuntamente conculcados por la autoridad accionada, al no acceder a nombrarle a su nieta un curador ad litem para llevar a cabo la conciliación y agotar el requisito de procedibilidad necesario para acudir a la acción de reparación directa.
En consecuencia, solicitan que como medida provisional, «(i) se decrete la suspensión inmediata del término de caducidad, por contar faltan DIEZ (10) DÍAS para que este fenómeno opere, tal como se desprende del escrito de conciliación; (ii) que el Honorable Tribunal ordene al Procurador 18 Judicial II Administrativo de Cali, designar como CURADOR AD LITEM de la menor, al Dr. BENJAMÍN HERRERA AGUDELO, tal como lo solicitan los abuelos de la menor, o en su defecto, que lo haga el H. Tribunal; (iii) Que se ordene a la Procuradora 18 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali (Valle), reabrir la audiencia de conciliación en el término improrrogable de 24 horas a efecto de agotar el requisito de procedibilidad a favor de la menor (…) y para que pueda presentar la demanda de reparación directa, dentro de los términos de ley» (fls. 12 y 13, cdno 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, aducen en síntesis, que ante el fallecimiento de los padres de la niña Elizabeth Rodríguez Cárdenas, su nieta, asumieron de hecho su custodia, y posteriormente al morir el hermano de ésta el 7 de octubre de 2012 «a manos de miembros de la Policía Nacional», acudieron por intermedio de abogado el 22 de septiembre de 2014 a la Procuraduría para Asuntos Administrativos de Cali, con el fin de solicitar, previa designación de un curador ad litem «al amparo del artículo 55 del Código General del Proceso», audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad convocando a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de obtener la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados mediante la acción de reparación directa.
Sostienen que la Procuradora 18 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali, a quien correspondió conocer del asunto, en la audiencia celebrada el 18 de noviembre de 2014, se negó a efectuar la designación del curador, bajo el argumento que «no [se] encontra[ban] frente a un proceso, sino frente a un requisito de procedibilidad definido como una solución de conflictos», decisión frente a la cual el apoderado que habían designado solicitó la reconsideración y, «advirtiendo el término perentorio de la caducidad del medio de control, EN DIEZ (10) DÍAS, solicitó dar aplicación al art. 55 del Código General del Proceso», requiriendo ser nombrado como curador de la niña.
Agregan que suspendida la audiencia, al reanudarla el 2 de diciembre siguiente, la Procuradora accionada mantuvo la decisión, tras indicar que tal facultad «no está atribuida a los agentes del Ministerio Público en el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos contenciosos administrativos, dicha función se encuentra exclusivamente asignada a los Jueces de la República, además la figura en comento es totalmente extraña a la conciliación extrajudicial», y no tuvo a la niña como parte convocante por carecer de representante legal, por lo que, al no haberse agotado el requisito de procedibilidad, tampoco podrá acudirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa a efectos de obtener la reparación del daño (fls. 1 a 14, cdno 1).
LA RESPUESTA DE LA ACCIONADA
La Procuradora 18 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali se opuso al amparo, y señaló que la autoridad facultada para designar un curador ad litem, en los términos de los artículos 583 del Código Civil, 45 y 55 del de Procedimiento Civil, se encuentra atribuida a los Jueces de la República (fls. 100 a 106, ídem).
Por su parte, intervino la Coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF -Regional Valle, para manifestar que «los Abuelos de la niña (…) deben acercarse al centro zonal que les corresponda, del ICBF, en pro de legalizar la tenencia Irregular que hoy ejercen en cuanto al cuidado y custodia de la niña. De esta manera podrán iniciar un proceso judicial mediante el cual se designará el respectivo tutor o curador que les permitirá ejercer la representación legal de [ésta]» (fls. 97 y 98, ib).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional de primera instancia concedió la protección invocada, tras advertir que
«para entrar en materia dígase de una vez que a despecho del singular criterio del libelista, para efectos de lograr la extrañada designación de «representante» de la menor accionante, la mentada disposición [artículo 55 del Código General del Proceso] no viene en este caso aplicable. Sencillamente porque el curador ad-litem no puede ser designado sino por el «Juez» -condición que desde luego no tiene el Ministerio Público-, justamente porque se trata de una figura que aplica solo para actuaciones de índole estrictamente «judicial», esto es, en curso de un proceso. De por sí, la utilización de la expresión latina «ad litem» traduce justamente que se designa «para la litis»; en buen romance: para el proceso»
Agregó seguidamente,
«para que la menor accionante pudiere acudir a la pretendida vía judicial (ejercer el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia), era menester no solo agotar el requisito de procedibilidad por así exigirlo el numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, sino además, que actuare por conducto de su representante legal»
Concluyendo finalmente,
«la Procuradora debía ser atenta y empeñosa si se quiere, en el resguardo y protección de los prevalentes derechos de la menor. Lo que traducía en este caso gestionar cuanta actuación resultare indispensable para lograr que la menor pudiere efectivamente ejercer ese derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; mismo que en tratándose de menores, no tolera concesiones en ningún caso. Todo ello para decir que si aquí la funcionaria ya había convenido que de conformidad con lo que enseña el numeral 12 del artículo 81 del Código de la Infancia y la Adolescencia, al Defensor de Familia ciertamente le corresponde «Representar a los niños, las niñas o los adolescentes en las actuaciones judiciales o administrativas, cuando carezcan de representante, o este se halle ausente o incapacitado, o sea el agente de la amenaza o vulneración de derechos (…)», esa sola convicción era bastante para que procediera con vista en esa función de garante del «interés superior» de los menores, y dispusiere entonces lo pertinente para que la accionante tuviere representante legal y pudiere actuar válidamente en la audiencia.
Mas como no fue eso precisamente lo que se concluye de observar las actas de la misma, no ofrece duda que por la explicada omisión efunde de manera franca la amenaza al derecho fundamental que viene de decirse. Porque, en el estado en que quedaron las cosas, a la menor accionante y justamente por no contar con «representante legal», terminó excluyéndosele de los efectos de la conciliación prejudicial (se le tuvo por «parte no convocante») con todas las consecuencias que ello puede conllevar, entre otras, esa grave probabilidad de que el funcionario judicial al que eventualmente corresponda conocer de la acción impetrada, decida acaso rechazar la pretensión de la menor por no haber agotado ese requisito de procedibilidad por estimarlo en este evento indispensable.
Ya se comprenderá sin tardanza que en circunstancias como esas, la pequeña se vería impunemente abocada a ver frustrada de entrada, y por semejante motivo, una aspiración que por principio se enseñaría legítima».
Consecuente con lo anterior, concedió el amparo al derecho de acceso a la administración de justicia reclamado, dejando sin efecto vinculante el Acta Acta 572 de 12 de diciembre de 2014 contentiva de la conciliación extrajudicial; Además, ordenó a la Procuradora 18 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali, disponer lo pertinente para que a la menor accionante le sea designado un Defensor de Familia que la represente en la comentada audiencia y al Instituto de Colombiano de Bienestar Familiar para que realice las actuaciones pertinentes para designarle, de manera inmediata a partir del requerimiento de la Procuraduría, un Defensor de Familia que legalmente la represente en la audiencia.
Igualmente, y atendiendo el especial interés de la niña, dispuso suspender a favor de la misma, «todos los términos de caducidad que se encuentran corriendo a partir del día 12 de diciembre de 2014», fecha en que se profirió el acta en antes mencionada y hasta cuando el Defensor de Familia que le sea designado como representante, pueda intervenir en la comentada actuación (fls. 142 a 152, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La Procuradora Judicial accionada, además de hacer llegar copia del oficio de enero 14 de 2015, en el que, en cumplimiento de la sentencia constitucional solicitó al Director del ICBF Valle designar de manera perentoria un Defensor de Familia para adelantar el trámite conciliatorio (fls. 170 y 171, ídem); impugnó el fallo de tutela, manifestando que los planteamientos expuestos en el mismo, «a pesar de ser valederos, ciertos e incontrovertibles en el punto de la prevalencia del interés superior, y que es el Ministerio Público quien debe fungir como garante de los derechos de los menores; estos no convergen con la problemática aquí expuesta y acreditada en los documentos que hacen parte del cuaderno de solicitud de conciliación», en tanto que, desde el inicio en tal trámite el profesional del derecho nombrado por los abuelos para ese asunto, solo requirió de manera insistente que él fuera designado como curador ad litem de la niña (fls. 170 a 177, cdno 1).
El apoderado judicial de los agentes oficiosos accionantes, solicitó «ajustar las órdenes dictadas para lograr la efectivo protección del derecho tutelado», y reclamó el cumplimiento del fallo (fls. 190 a 194, ib), peticiones que se negaron por improcedentes en providencia de 19 de enero de 2014, en la que se dispuso requerir al ICBF a fin que indicara de qué forma cumplió la orden contenida en el fallo (fls. 190 a 194, cdno 1).
1. Por la consagración constitucional de la autonomía judicial, las providencias de los jueces o funcionarios que administran justicia son, en principio, ajenas al análisis propio de la acción de amparo consagrada en el artículo 86 de la Carta Política; la excepción a dicha regla, lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia, se presenta en los eventos en los que la respectiva autoridad profiere alguna decisión ostensiblemente arbitraria y caprichosa, esto es, producto de su mera liberalidad, y bajo los presupuestos de que la persona afectada acuda dentro de un término razonable a formular la queja, y no tenga ni haya desaprovechado otros remedios ordinarios y efectivos para conjurar la lesión de sus garantías.
2. Frente a los derechos de los menores de edad, se torna necesario recordar, que aquéllos reconocidos por el artículo 44 del texto constitucional están llamados a su protección por la familia, la sociedad y el Estado, «para garantizar su desarrollo armónico e intelectual», de ahí que cualquier persona pueda reclamar de la autoridad competente «su cumplimiento y la sanción de los infractores».
Igualmente ha previsto el artículo 9° del Código de la Infancia y la Adolescencia, que «en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos», y además, que en razón del interés superior del menor, todas las personas se encuentran obligadas a garantizar su satisfacción integral y simultánea.
En relación con este principio prevalente, la Corte ha señalado insistentemente que
«El artículo 8° de la Ley 1098 de 2006 –Código de la Infancia y Adolescencia- establece que “Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”.
Sobre el alcance de este principio, la jurisprudencia constitucional ha decantado que “los menores son titulares de un conjunto de derechos que deben ser valorados de acuerdo con sus circunstancias específicas. Por tanto, el interés superior de niño tiene un contenido de naturaleza real y relacional, criterio que demanda una verificación, y especial atención, de los elementos concretos y específicos que identifican a los menores, a sus familias, y en donde inciden aspectos emotivos, culturales, creencias y sentimientos importantes socialmente” (Corte Constitucional, Sentencia T-1275 de 2008).
Sin embargo, el anterior axioma no es del todo absoluto, pues si bien el Estado, la familia y la sociedad deben actuar siempre con observancia del carácter prevalente de los derechos de los menores de edad, se debe buscar una armonía entre estos y los intereses que se le contraponen, dicho de otro modo: “el interés superior del menor prevalece sobre los intereses de los demás, pero no es de ninguna manera excluyente ni absoluto frente a ellos. El sentido mismo del verbo “prevalecer” implica, necesariamente, el establecimiento de una relación entre dos o más intereses contrapuestos en casos concretos, entre los cuales uno (el del menor) tiene prioridad en caso de no encontrarse una forma de armonización; por lo mismo, los derechos e intereses conexos de los padres y demás personas relevantes se deben tomar en cuenta en función del interés superior del menor”» (CSJ, STC, 12 dic. 2012, rad. 00116-01, reiterada en STC, 8 may, 2013, rad 00055-01).
3. Dentro de ese conjunto de garantías, se halla la protección integral, que implica «el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior», imperativos que fueron desatendidos por la Procuraduría accionada, porque tal y como lo señaló el Tribunal, ésta «debía ser atenta y empeñosa si se quiere, en el resguardo y protección de los prevalentes derechos de la menor. Lo que traducía en este caso gestionar cuanta actuación resultare indispensable para lograr que la menor pudiere efectivamente ejercer ese derecho fundamental de acceso a la administración de justicia».
En ese orden de ideas, la alegación que aquélla eleva en la impugnación no tiene fuerza para lograr el efecto que persigue, porque la manera de resolver el asunto sin consideración a la gravedad de la situación de desprotección jurídica en la que concluyó la menor de edad, quien, justamente por no contar con representante legal, terminó excluyéndosele de los efectos de la conciliación prejudicial, hizo necesaria la intervención especial del juez de tutela.
4. Para la Corte, analizadas las anteriores circunstancias, es claro que el asunto reclamaba impartir una orden de protección como la emitida por el a quo, de ahí que, no obstante que en cumplimiento del fallo de primera instancia, la Procuraduría Judicial accionada enviara el oficio de enero 14 de 2015, en el que solicitó al Director del ICBF -Valle designar de manera perentoria un Defensor de Familia para adelantar el trámite conciliatorio Regional de Caldas, y que, nuevamente se haya fijado fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial con la presencia del mencionado funcionario quien representara a la menor de edad (fls. 3 a 5, cdno de la Corte), lo que permite concluir que deberá confirmarse lo resuelto por éste.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ