CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

2. Señaló, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:

2.1.- Mediante Acuerdo 001 del 09 de abril de 2015, «el Consejo Superior de la Carrera Notarial convocó a Concurso de Méritos Público para el nombramiento de Notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial, llevado a cabo por la Superintendencia de Notariado y Registro y la Universidad Nacional de Colombia» al cual se inscribió en el mes de mayo de 2015, registrando vía web los documentos digitalizados que soportan «mi hoja de vida, entre éstos, la publicación de mi libro titulado «FACTORES EXTERNOS QUE DIFICULTAN LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CUANDO SE DEBATE LA LEGALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS» de la editorial SEMILLA con registro ISBN (International Standard Book Number) 978-958-46-2730-8» (fl. 1 cuad. 1).

2.2.- Al calificarse su hoja de vida no le fue asignado ningún puntaje sobre la «publicación de mi libro, sin obtener un informe detallado de dicha decisión, al respecto», por lo que interpuso recurso de reposición «manifestando que había acreditado en debida forma la publicación de mi obra jurídica titulada «FACTORES EXTERNOS QUE DIFICULTAN LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CUANDO SE DEBATE LA LEGALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS» y por ende debían otorgarme el puntaje correspondiente a las publicaciones de obras jurídicas» (fls. 1-2 ibíd.).

2.3.- Con Resolución No. 000090 de 24 de septiembre siguiente fue resuelto el medio de impugnación argumentando que «no habían otorgado puntaje alguno a mi publicación de obra jurídica, en tanto que no se aportó la correspondiente certificación de la Dirección Nacional de Derechos de Autor «único documento válido con fines de acreditar éste elemento» de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10) del artículo 18 del Acuerdo 001 de 2015 del Consejo Superior de la Carrera Notarial» [negrilla del texto original], (fl. 2 cuad. 1).

2.4.- Esa determinación le vulnera los derechos invocados porque tal exigencia «es a todas luces excesiva, si se tiene que la inscripción de la obra jurídica en el Registro Internacional ISBN (INTERNATIONAL STANDARD BOOK NUMBER), es requisito más que suficiente para acreditar la autoría del mismo, requisito éste último que ha sido el exigido de manera generalizada en los concursos de carrera administrativa para las diferentes entidades públicas del Estado Colombiano», el cual le fue aceptado en los concursos «para Funcionarios Públicos de la Rama Judicial (Jueces y Magistrados) y el concurso para Procuradores Judiciales del Ministerio Público» (fls. 2 y 3 ibíd.).

2.5.- Señala que no es de recibo que las tuteladas «hagan prevalecer descomunales formalismos sobre el requerimiento sustancial que es la demostración de publicación [la] obra jurídica, imponiéndole una tarifa probatoria excesiva que contraría la finalidad de la obligación en sí, que no es otra más que demostrar la creación de una obra jurídica de mi autoría y que cuenta con los registros internacionales para ser considerada como tal» (fl. 3 ib.).

3.- Pidió, conforme lo relatado, «se ordene el otorgamiento de puntaje por la valoración de la publicación de mi obra jurídica titulada «FACTORES EXTERNOS QUE DIFICULTAN LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CUANDO SE DEBATE LA LEGALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS» de la editorial SEMILLA con registro ISBN (International Standard Book Number) 978-958-46-2730-8», por la inminencia de un perjuicio de carácter irremediable, teniendo en cuenta que el proceso de selección se encuentra en desarrollo (fl. 7 cuad. 1).

4. Mediante proveído de 17 de noviembre de 2015 (fl. 25 ibíd.) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali admitió la solicitud de protección y, el día 23 del mismo mes y año negó el amparo rogado (fls. 105-116, el que fue impugnado por el actor.

RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS

1. El jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a la prosperidad de la salvaguarda, para lo cual señaló, en resumen, que la única forma para acreditar la obra, era aportando la certificación expedida por la Dirección Nacional de Derechos de Autor, conforme se señaló en el Acuerdo 001 de 2015 en el numeral 10 del artículo 18, «que además encuentra sustento en el literal g), del artículo 5, del Decreto 3454 de 2006, el cual reglamenta la Ley 588 de 2000»; amén que el actor al inscribirse al concurso «aceptaba la normatividad que lo reglamentaba tal y como lo dispone el parágrafo cuarto del artículo 16 del acuerdo 001 de 2015»; Además, «el requisito de acreditación no es excesivo» y, «si consideraba que la reglas del concurso vulneraban derechos fundamentales no debió esperar hasta esta etapa, y pretender se desconozcan las reglas del mismo y el derecho a la igualdad de los demás concursante, con concesiones a su favor a través de la acción de tutela, pues al ser claro para él que no recibiría puntuación por la obra, debió haber acudido a las instancias pertinentes desde que tuvo conocimiento del Acuerdo de convocatoria, el cual […], respecto a la acreditación de la publicación, lo que hace es tomar al pie de la letra lo establecido en el Decreto Reglamentario 3454 de 2006».

También hizo énfasis en que «el accionante tiene otros medios judiciales de defensa como la vía contenciosa, dada la naturaleza de sus peticiones»; que en el trámite del concurso «se han seguido correctamente todos los procedimientos y se ha respetado la Constitución y la ley» y, «en lo que se refiere a los derechos superiores considerados por parte del accionante como vulnerados,[…] no es posible bajo ninguna circunstancia predicar una violación […] toda vez que la valoración de la obra jurídica se realizó teniendo en cuenta los lineamientos legales establecidos en el Acuerdo 001 de 2015 y el Decreto 3454 de 20006, y en ningún momento se incurrió en error para dar la respectiva calificación. Por lo tanto aquellas obras que no se hayan acreditado como se establecía en el Acuerdo de convocatoria, no pueden ser tomadas en cuenta para calificación» y, «la valoración y calificación de los documentos aportados por el accionante corresponden a lo aportado por él, tal y como se realizó con todos y cada uno de los participantes».

Agregó que, «en el caso en particular, aparte de no haber un derecho adquirido, tampoco se le está perjudicando al accionante su derecho fundamental al trabajo, toda vez que continúa participando en el Concurso de Méritos público y abierto para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial, además con el puntaje total obtenido por el Sr. Almeida, de veintiún (21) puntos, continúa en el proceso, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero del artículo 14 del Acuerdo 001 de 2015» (fls. 33-38 cuad. 1).

2.- La Universidad Nacional, en su condición de operador técnico del Concurso de Méritos Público y Abierto para el Nombramiento de Notarios en Propiedad e Ingreso a la Carrera Notarial, a través del Jefe de la Oficina Jurídica, allegó el pronunciamiento del Gerente del «Proyecto Concurso Notarios – 2015», oponiéndose a la prosperidad de la tutela, por considerar, en síntesis, que la acción «se torna improcedente atendiendo a su naturaleza, toda vez que por regla general el amparo no procede contra actos de la administración pues los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico garantizan la protección de los derechos reclamados» y, pretender que por esta vía «se desconozca el procedimiento y los términos establecidos previamente en el Acuerdo 001 de 2015 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, y el resultado aprobado a través del Acuerdo 004 de 2015 emitido por el mismo órgano, así como la Resolución 000090 de 2015 del mismo año, suscrita por el delegado del citado Consejo; se percibe como inadecuado teniendo en cuenta que cualquier reparo frente a los actos administrativos emitidos con ocasión del concurso puede ser cuestionado a través de los mecanismos ordinarios que el orden jurídico dispone para tales eventos aun cuando se considere que la normatividad afecta prerrogativas de los particulares» y dado que «la actuación de las autoridades del concurso público no han generado un perjuicio irremediable, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, tenga la entidad suficiente para desplazar los mecanismos ordinarios con que cuenta el señor HECTOR ALFREDO ALMEIDA TENA para reclamar sus derechos».

De otra parte señaló que la calificación otorgada en el ítem publicaciones al actor se efectuó conforme a lo establecido en el Acuerdo 001 de 2015 y demás normas concordantes que rigen el concurso y «no se otorgó la puntuación correspondiente, porque no adjuntó el documento necesario para su acreditación en los términos que exige la jurisprudencia, específicamente la Sentencia SU-913 de 2009, así mismo al requerirse a la Unidad Administrativa correspondiente esta informó que por parte del señor Almeida Tena no hay registros de obra».

También adujo que «los concursantes al momento de inscribirse al concurso se sometieron a las reglas que regían al mismo, las cuales son acordes con la Constitución y la ley, por eso resulta contrario al principio de igualdad aplicar criterios distintos a los que se habían determinado al inicio del concurso, de la misma forma que se desconocería un principio fundamental en los concursos de méritos, como es el de seguridad jurídica y la confianza legítima, pues todos los concursantes deben tener certeza que las actuaciones de la administración se desarrollen en un medio estable y no cambiaran de manera arbitraria, más aun cuando al corroborar dicha inscripción se encontró que la Dirección Nacional competente no tenía el registro indicado por el participante».

Agregó que al quejoso no se le ha vulnerado el derecho al trabajo porque «actualmente tiene la condición únicamente de aspirante y debe superar todas y cada una de las etapas del Concurso de Méritos para establecer una posible vulneración al derecho en cuestión, en la medida que en este momento es una mera expectativa para ingresar a la Carrera Notarial y hasta el momento no tiene ningún derecho adquirido con respecto de la posibilidad de laboral como notario» ni la prerrogativa al debido proceso porque «desde un principio se establecieron de forma clara las reglas y normas que rigen el concurso de méritos», amén que le respondió «el recurso de reposición interpuesto dentro de los términos legales y se verificó toda la información allegada, determinando que se confirmaría la decisión tomada por medio del Acuerdo 004 de 2015, en lo relacionado con la calificación de publicaciones» (fls. 102-104 cdno. 1).

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El tribunal a quo negó el amparo, con sustento en que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-913 de 2009, «al examinar algunos aspectos en torno de la Carrera Notarial a propósito de una acción popular cursada ante el Tribunal Administrativo del Tolima, y más particularmente, lo concerniente con los requerimientos contenidos tanto en el artículo 4° de la Ley 588 de 2000 como en el literal g) del artículo 5° del Decreto 3454 de 2006, en punto de la acreditación de la autoría de una obra» sostuvo que «en esta precisa materia (Concurso de Notarios) y en aras de valorar el factor de publicaciones, la «acreditación» del mentado requisito no podía reducirse in strictum a la mera formalidad del «registro» de la obra en la Dirección Nacional de Derechos de Autor, por cuanto entendimiento semejante vendría a constituirse en peregrina exigencia a la luz tanto de la Ley 23 de 1982 como de las normas pertinentes de la Decisión Andina 351 (que a juicio de la propia Corte Constitucional hacen parte del Bloque de Constitucionalidad»; y, que en el sub lite, «el Consejo Superior de la Carrera Notarial, al expedir la Resolución N° 000090 de 2015 mediante la cual resolvió el recurso formulado por el peticionario, indicó que «(…) la valoración de las publicaciones se realizó teniendo en cuenta los criterios establecidos en la Ley 588 de 2000, Decreto 2454 de 2006 y el Artículo 18 del Acuerdo 001 de 2005 (…)», mismos que exigían que la «publicación» de las obras jurídicas, fuere acreditado «(…) con el certificado de registro de la obra expedida por la Dirección Nacional de Derechos de Autor»

Seguidamente señaló que, sin embargo, como la tutela es excepcional y residual, «[p]ues que está sujeta, en principio, a que el afectado no disponga de otros medios judiciales, previsión que aparece claramente desarrollada en el decreto 2591 de 1991; con la salvedad de que precisamente se acuda a ella como mecanismo transitorio y con el fin de evitar un perjuicio que se considere irremediable», la sola existencia de un medio judicial idóneo para reclamar la protección «sirve para negarle prosperidad al amparo; tanto menos, cuando en ejercicio de los medios de control para cuestionar los actos administrativos, incluso frente a ese que resolvió de semejante manera el recurso presentado por el accionante, es factible reclamar la suspensión provisional del acto que se acusa de irregular conforme lo previene el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011».

A la par adujo que «cual lo ha sostenido el Consejo de Estado, que en la novedosa y particular medida cautelar que allí se gobierna«(…) el operador judicial está obligado hoy a efectuar un análisis profuso de los argumentos expuestos en la demanda para definir si es o no procedente la suspensión teniendo como referente su papel garantista y protector del ordenamiento jurídico, en donde los valores, los principios y derechos fundamentales han de ser el referente para su definición cuando así lo advierta el demandante», para luego señalar que con esa «(…) nueva concepción de la suspensión provisional (se) busca, entre otros, unificar los poderes del juez contencioso con los del juez de tutela, finalidad que dicho de paso, es propia de todas la medidas cautelares que regula el nuevo estatuto contencioso y, por tanto, la acción de tutela debe recobrar en este campo la naturaleza constitucional que tiene: mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales»; que ello solo «descarta de entrada lo de la transitoriedad de esta tutela, ante la posibilidad de la referida suspensión incluso para los supuestos en que eventualmente pudiere presentarse un perjuicio irremediable en las condiciones decantadas por la H. Corte Constitucional».

Concluyó que «la presente acción de tutela conmina a fracaso pues la procedencia del medio judicial, frente a las circunstancias que revela el expediente, sigue siendo el camino expedito para obtener lo que mediante esta tutela se persigue» [subrayado del texto original], (fls. 105-116 cuad. 1).

LA IMPUGNACIÓN

La formuló el actor con fundamento en que si bien, en el fallo cuestionado se señala que el actor cuenta con las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso donde, además puede solicitar como medida cautelar la suspensión del acto administrativo, lo cierto es que carecen de idoneidad y eficacia para proteger los derechos fundamentales invocados si se tiene en cuenta que la congestión judicial haría nugatoria la protección «dada la celeridad del proceso de concurso de méritos y la contrastante mora en la admisión de demandas de los procesos ordinarios de nulidad y restablecimiento del derecho[…], los cuales llegan a admitirse con más de seis meses desde la presentación de la demanda e incluso algunas superan más de dos años» sumado a que el trámite puede durar «entre 4 y 5 años en las dos instancias» y que «se requiere agotar la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, proceso que dura en promedio tres meses hasta su culminación».

Agregó que en su caso la suspensión provisional de las resoluciones que le denegaron la puntuación por la acreditación de la autoría de una obra jurídica, «implicaría continuar sin puntuación alguna en el concurso en cuestión, es decir, seguiría con cero puntos» y que «en el 99% de los casos los operadores jurídicos se abstienen de decretar las medidas, prefiriendo decidir el litigio al final del proceso mediante sentencia». También adujo que «[l]os actos administrativos que me denegaron la puntuación […], son actos administrativos de trámite y no definitivos, por ende, no son susceptibles de ser demandados envía [sic] ordinaria ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que implicaría muy posiblemente a que la demanda ordinaria sea rechazada; concluyéndose de esta manera que la única vía eficaz y procedente para defender mis derechos fundamentales vulnerados por las accionadas sea la acción de tutela».

Para finalizar sostuvo que el fallo desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional que contempla la procedencia excepcional de la acción de tutela en concurso de méritos, cuando a pesar de existir otro medio de defensa judicial, éste no resulte idóneo para evitar un perjuicio irremediable [negrilla del texto original], (fls. 121-130 cuad. 1).

CONSIDERACIONES

1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en línea de principio, que la acción de amparo fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha definido que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC 9 Dic. 2011, rad. N°. 02372-01).

2.El resguardo constitucional solicitado resulta improcedente por cuanto que, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala, en línea de principio, las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos, ya sean generales, impersonales y abstractos, ora particulares y concretos, deben discutirse ante la jurisdicción correspondiente, a través de los mecanismos legales para ello dispuestos, donde puede allegar los elementos demostrativos que aquí aporta y explicar sus argumentos, sin que este camino pueda convertirse en senda paralela a la normativamente reglada.

Repetidamente la Corte ha dicho sobre el particular, desde tiempo atrás, que:

[L]a acción de tutela es un mecanismo extraordinario, instituido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que estos se tornen ineficaces y el amparo sea utilizado como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irreparable.

Análogamente y en consonancia con la regla anterior, se ha predicado también que esta acción constitucional no procede, en principio, contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, al igual que contra actos administrativos de carácter particular y concreto, habida cuenta que su control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones pertinentes (arts. 238 C. P. y 152 C.C.A.). (CSJ STC, 5 Oct. 2010, Rad. 00087-01; citada, entre otras, en CSJ STC, 20 Sep. 2013, Rad. 00371-01).

3.- De acuerdo a lo anterior, al juez constitucional le está vedado arrogarse facultades que no le competen, como aquí acontece, pues es indiscutible que el petente, a fin que decaigan, enfila su inconformidad frente a los actos administrativos por los cuales el Consejo Superior de la Carera Notarial convocó a concurso «para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la Carrera Notarial» (Acuerdo 001 de 9 de abril de 2015), en especial lo referente al requisito para la acreditación de obras en áreas de derecho –art. 18 núm. 10-, comoquiera que, en últimas se persigue la alteración de los términos allí dispuestos, en tanto que aspira a que la obra «Factores Externos Que Dificultan La Conciliación Extrajudicial Cundo Se Debate La Legalidad De Actos Administrativos» que allegó al momento de inscribirse le sea aceptada.

Por supuesto, dicho objetivo, mal lo puede alcanzar el gestor por medio de este instrumento excepcional, que no es el camino idóneo para tal efecto y por ende ha de colegirse que la protección deviene improcedente por el incumplimiento del presupuesto de subsidiaridad, pues, lo pretendido por aquel es, que se varíen las reglas del concurso al cual se inscribió y aceptó las condiciones establecidas por el organismo encargado a través del acto en que se manifestó la voluntad de la administración, la que se presume legal, asunto del cual no puede ocuparse el juez de tutela, comoquiera que «las inconformidades que surjan de los procesos públicos de selección, por las reglas allí instituidas, deben atacarse en la jurisdicción correspondiente a través del camino establecido para el efecto, esto es, la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa» (CSJ STC, 20 Feb. 2013, Rad. 2012-00100-01), que es el escenario natural donde «es posible desvirtuar la presunción de legalidad de que [aquellos] hallan revestidos, siendo el escenario propicio para que la actora discuta el derecho que reclama» (CSJ STC, 25 Abr. 2012, Rad. 00257-01).

4. En estas condiciones, según lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2651 de 1991, se torna nugatorio el amparo demandado, ya que si la normatividad ha dado los instrumentos jurídicos para el resguardo de esas prerrogativas, como para el particular evento, siempre y cuando cumpla con los requisitos señalados para el efecto, son las respectivas acciones contencioso administrativas, e incluso la suspensión provisional que regula el artículo 230-3° de la Ley 1437 de 2011 o C. de P. A. y de lo C. A., ha de recurrirse a ellos y no a la tutela, la que no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce, sin que sirva de excusa para pasar por alto tal presupuesto la esgrimida por el gestor consistente en que «los [..] problemas de congestión judicial […] harían nugatorias las exigencias de protección» y que «el 99% de los casos los operadores jurídicos se abstienen de decretar las medidas» por cuanto no resulta viable suponer la forma en que ha de pronunciarse el juez natural.

5.- Por otra parte, tampoco puede predicarse la vulneración de la garantía al trabajo, ni el acceso a la función pública, puesto que «el hecho de participar en un concurso público no otorga un derecho cierto, sino una mera expectativa de ser nombrado, siempre y cuando, se aclara, existan las condiciones legales y reglamentarias para ello» (CSJ STC 27 ene. 2012, Rad. 2011-01635-01; reiterado en STC400-2014).

6.– Adicionalmente, cabe señalar que el peticionario no demostró circunstancias que evidencien un daño tal que amerite la inaplazable intervención del funcionario constitucional, pues lo cierto es que no se allegó elemento de juicio alguno para demostrarlo, sin que sea suficiente para ello la mera manifestación de su existencia; por lo que la custodia no es procedente, ni siquiera como mecanismo transitorio, amén que continúa en el concurso y, además, contrario a lo señalado respecto a la falta de idoneidad del medio de defensa existente porque previamente debe agotarse la conciliación prejudicial, el parágrafo 1° del artículo 590 del C. G. del P. estableció que «[e]n todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad»

Sobre el tema, la jurisprudencia de la Sala señalo que:

[N]o se han demostrado las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional (CSJ STC 11 may. 2010, rad. 00249-01 reiterada en STC10782-2014)

7.- De conformidad con lo discurrido, se reafirmará el fallo materia de opugnación.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas, por las razones expuestas en precedencia.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.

Notifíquese

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA