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STC15775-2022
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Magistrada ponente
STC15775-2022
Radicación nº 76001-22-21-000-2022-00011-02
(Aprobado en Sesión de veintitrés de noviembre de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Desata la Corte la impugnación del fallo proferido el 11 de octubre de 2022 por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en la tutela que Óscar Javier Arias Mera, Janeth Amanda Paonessa Claros y Martha Rocío Cardona de Reyes le instauraron al Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de la citada ciudad, extensiva a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y al Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de la misma ciudad.
ANTECEDENTES
1.- Los libelistas exigieron la protección de las prerrogativas a la «igualdad, descanso y trabajo en condiciones dignas y justas», para que se ordenara a las autoridades accionadas que, «en el plazo de cinco (5) días, eliminen las barreras presupuestales y administrativas para gozar del período de vacaciones [al que tiene derecho la primera de ellos], y generen el “certificado de disponibilidad presupuestal” para poder designar [su] reemplazo correspondiente» y, se les exhortara para que en adelante «eviten realizar conductas como la expuesta en el presente caso, y procedan a emitir sin necesidad de tutela los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal, para poder realizar el nombramiento de un reemplazo de la persona que sale a disfrutar sus vacaciones, sin tener que acudir reiteradamente a la acción de tutela».
En sustento, adujeron que en la actualidad desempeñan los cargos de Juez, Secretaria y Oficial Mayor del Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, respectivamente, pertenecientes al «régimen de vacaciones individuales» consagrado en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, razón por la cual Paonessa Claros solicitó aquella prestación social «por el año de servicios que cumplió el 22 de noviembre del año 2021» (5 sep. 2022), para disfrutarla entre el 1° y el 22 de diciembre del año en curso.
Indicaron que, en atención a dicha petición, el titular del despacho (Arias Mera) ofició a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali (6 sep.) con el propósito de obtener la asignación de «una partida presupuestal» junto con la emisión del «certificado de disponibilidad (CDP)», para poder «nombrar el reemplazo» correspondiente.
Relataron que ésta respondió negativamente mediante «oficio DESAJCLO22-3530» (23 sep.), señalando que «no le era posible solicitar recursos para reemplazo en vacaciones de la nombrada servidora judicial», con fundamento en «la Circular No. PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011».
Aseveraron que la planta de personal de dicho estrado está compuesta por los «cargos» que ellos ocupan, por lo que les corresponde atender una «elevada carga laboral» en materia de «acciones constitucionales y audiencias penales», al punto que el último informe estadístico trimestral del Sistema SIERJU reportó un «ingreso de 174 audiencias de actos urgentes, 51 acciones de tutela y 15 incidentes de desacato».
Arguyeron que la secretaria es la encargada de «la proyección de todos los trámites relacionados con tutelas, autos, sentencias, notificaciones, impugnaciones y envío a Corte Constitucional; así como de la atención a público y revisión de correo», de ahí que es necesario el nombramiento provisional de una persona que cumpla tales «labores» durante el «periodo vacacional» de quien aspira a gozar del mismo.
Sostuvieron que la no «asignación presupuestal» implorada vulnera a esta «el derecho al descanso y a la desconexión laboral», mientras que a los demás compañeros el «derecho al trabajo en condiciones dignas y justas», ya que «asumirían una sobrecarga laboral, que los obligaría a trabajar en su horario de descanso».
Por último, dijeron que en 2021 la misma Dirección Seccional de Administración Judicial rehusó en igual forma la «disponibilidad presupuestal para el periodo vacacional de la secretaria», por lo que tuvo que interponer «acción de tutela» (rad. 2021-05469-00), resuelta a su favor, motivo por el que acuden una vez más al remedio supralegal.
2.- La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali requirió declarar improcedente el auxilio en su contra, por cuanto la renuencia a expedir el «certificado de disponibilidad presupuestal» no es una «decisión caprichosa», en tanto se adecúa al «principio de legalidad y/o seguridad jurídica», en la medida que, según lo establece la Circular PSAC11-44 de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura, «no es dable disponer de presupuesto por reemplazo de vacaciones a los servidores judiciales que ostenten la calidad de empleados».
Además, que «la aprobación de disfrute de vacaciones es una obligación que compete al titular del despacho judicial», por lo que estas «no deben supeditarse a que exista presupuesto para el reemplazo», razón por la que se debe «ordenar» al «titular del juzgado» donde labora Janeth Amanda Paonessa Claros, concedérselas «sin supeditarlas a la existencia de presupuesto que habilite el pago del reemplazo, tal como en otrora se ha venido realizando».
Destacó que los actores debieron comparecer a la «jurisdicción ordinaria administrativa» y pedir la «medida cautelar de suspensión» de la circular mencionada, más no ejercer directamente al ruego tuitivo, máxime cuando «no existe unanimidad respecto al tema por parte de los jueces constitucionales y tampoco existe sentencia que unifique el criterio que debe imperar al respecto».
El Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tiene competencia «para la administración, destinación y disposición de los recursos financieros de la Rama Judicial, mucho menos para asumir el pago de acreencias laborales».
El Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, quien fue vinculado por pasiva por el a quo mediante auto de 3 de octubre hogaño, «en el entendido de que, si bien el titular del Despacho Judicial funge como accionante, lo hace a título personal y como integrante de la Planta de Personal, no como director del Despacho», coadyuvó las pretensiones del escrito inaugural.
FALLO DE PRIMER GRADO Y SU IMPUGNACIÓN
1.- El Tribunal Superior de Cali concedió el amparo, tras concluir que, de conformidad con el precedente sentado por esta Sala en la providencia STC7651-2021, reiterada en la STC8017-2021, STC9090-2021 y STC9083-2021, Janeth Amanda Paonessa Claros tiene «legítimo derecho» a disfrutar de las «vacaciones», sin que le sean oponibles «barreras administrativas de orden presupuestal», mientras que sus compañeros Martha Rocío Cardona de Reyes y Óscar Javier Arias Mera, lo tienen al «trabajo en condiciones dignas y justas».
Por consiguiente, mandó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial convocada «que, dentro del lapso de diez (10) días contados a partir de la fecha en que reciba la notificación (…), adelanten las gestiones a su cargo para efectos de asignar la partida requerida para proveer el reemplazo de la Secretaria (…) durante su período vacacional y remita la constancia del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal al JUZGADO NOVENO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONTROL DE GARANTÍAS DE CALI para lo de su competencia» y, a éste «que, recibido el certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente, se pronuncie, dentro de un término de cinco (5) días contados a partir de la fecha en que reciba la notificación (…), sobre la solicitud de turno para vacaciones».
2.- Recurrieron la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, esgrimiendo, la primera, los mismos planteamientos que expuso con la réplica al pliego superlativo, mientras la segunda, apoyó los argumentos defensivos de aquella.
1.- Liminarmente, se advierte que, si bien la tesis de esta Sala, en aplicación del inciso 2º del numeral 8º del artículo 1º del Decreto 333 de 2021, que modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, es que la «acción de tutela» de la referencia compete a la especialidad de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta que los accionantes pertenecen a la jurisdicción ordinaria, por ser, en su orden, el Juez, la Secretaria y Oficial Mayor del Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, tal y como se puntualizó en el auto de nulidad de 4 de noviembre de los corrientes (ATC1638-2022), en aras de dar celeridad al trámite y garantizar a los involucrados una resolución pronta a la controversia, dado el tiempo que ha trascurrido desde la radicación de la queja (28 sep.), la Corte se abstiene de provocar conflicto negativo de competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien se rehusó a conocer de la refutación propuesta en el sub judice (8 nov.), por lo que se procederá a estudiar la misma, sin más demora.
2.- Precisado lo anterior, de entrada se anuncia que los pedimentos de los impugnantes no tiene vocación de prosperidad y, por ende, que lo resuelto en primera instancia debe ser respaldado, porque, ante las necesidades del servicio y la garantía superior al acceso a la administración de justicia, la negativa de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali para expedir un «certificado de disponibilidad presupuestal» que garantice el «reemplazo temporal» de Janeth Amanda Paonessa Claros, basada en «restricciones presupuestales», impide el goce de las «vacaciones» que constitucional y legalmente le asiste a la citada «funcionaria», en detrimento, además, del «derecho al trabajo en condiciones dignas y justas» de Martha Rocío Cardona de Reyes y Óscar Javier Arias Mera.
En efecto, en fallo de 23 de junio de 2021 (STC7651-2021) donde se examinó un caso que guarda simetría con el actual, ya que allí también fue desestimada dicha prebenda al promotor hasta que no se dispusiera de presupuesto para su sustitución, esta Corporación in extenso, esbozo:
2.2. En el presente asunto se observa que, mediante oficio del 25 de enero de 2021 – DESAJME21-218, la Dirección Ejecutiva de la Seccional Medellín negó la apropiación presupuestal para designar un reemplazo para las vacaciones de la citadora Yanet Yepes Escudero y, en consecuencia, el superior, motivado en la carga laboral del Centro de Servicios, negó el disfrute solicitado, hasta que no se dispusiera de recursos para designar a una persona que asumiera el empleo, durante el respectivo periodo de vacaciones, situación que dejó en indefinición el descanso reclamado.
Así las cosas, para la Sala es evidente que, bajo los términos en que se adoptó la determinación cuestionada, se vulneraron los derechos fundamentales de la actora y, por ende, estos deben ser amparados en sede constitucional.
En ese aspecto, vale la pena resaltar que, aunque aquella afectación se adoptó por medio de un acto administrativo que bien puede ser atacado judicialmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el mecanismo idóneo no es eficaz para garantizar el oportuno Radicación n°. 05001-22-03-000-2021-00111-01 disfrute del periodo de vacaciones, por el contrario, exigirle el agotamiento de dicho medio a la tutelante sería desproporcionado, además, de que se prolongaría en el tiempo la vulneración claramente evidenciada en el sub examine.
Por lo anterior, se considera que debe primar el desarrollo integral del individuo, en tanto las vacaciones propenden por un equilibrio físico y mental de la persona, por lo que no es razonado exigir que se acuda a un proceso judicial aún más desgastante, pese a que le asiste un derecho cierto que, como se indicó, por su trascendencia habilita la intervención del juez constitucional.
Sobre el particular, esta Sala recientemente sostuvo:
“(…) el agravio al ‘derecho’ en comento, al impedírsele al petente gozar del período vacacional pendiente de disfrute, so pretexto de la instrucción impartida por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Circular No. PSAC11-44 de 2011, pues, con esa postura, tanto el nominador como los entes de administración de la Rama Judicial han vulnerado el interés superior sub examine, dando prelación a cuestiones de índole pecuniario, por demás atribuibles a su propia incuria por no hacer oportunamente las reservas contables respectivas.
Se insiste, esta Corporación no puede avalar que las dificultades financieras de la Rama Judicial y, en general, del Estado, sean patente de corso para desconocer los derechos laborales de los servidores judiciales, por cuanto ello implicaría abolir las conquistas sociales de los trabajadores alcanzadas de tiempo atrás; y, ante todo, acreencias laborales indisponibles, intransigibles, ciertas e indiscutibles”. (STC4168-2021, abr 21. Rad. 2021-00279).
3. Ahora bien, en lo atinente a la posibilidad de que, vía tutela, se ordene la expedición de partidas presupuestales por parte de entidades públicas, esta Sala de Casación inicialmente sostuvo que “(…) no hay lugar en esta senda excepcional a la intromisión en materias como la disposición del presupuesto. Por ende, debe puntualizarse que los privilegios del promotor no suponen la obligación de que la Dirección Ejecutiva gestione los dineros para designarle un relevo” (STC7183-2015, jun. 5. Rad. 2015-00070, reiterado en STC1450-2017, feb. 9. Rad. 2016-01113).
Sin embargo, esta tesis fue modificada, pues ulteriormente se determinó la necesidad de proveer los recursos requeridos para el reemplazo del trabajador. Al respecto, la Sala indicó que:
“Las consideraciones que anteceden imponen la concesión del resguardo deprecado, dirigiendo la orden de amparo a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería – Córdoba, a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto aquellas son las responsables de generar el abasto pecuniario, pero no lo hacen amparados en la circular PSAC11-44 de 14 de noviembre de 2011 emanada de este (…).
Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería – Córdoba, a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 15 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, de manera coordinada eliminen las barreras que impiden obtener el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo de Vilma Suárez Hoyos durante sus vacaciones en el cargo de Juez Promiscuo Municipal de Montelíbano y efectivamente lo expidan” (STC14509-2018, nov 8. Rad. 2018- 00552).
Tal postura fue reiterada por este Colegiado, al precisar lo siguiente:
“Bajo esa perspectiva, lo cierto es, que en el comentado sub examine, le asiste razón a la promotora al señalar que, habiéndose causado el derecho a disfrutar las vacaciones, no puede negársele el mismo, pues estas ‘venían siendo colectivas por disposición legal’ y un asunto administrativo de índole presupuestal, no se puede anteponer a sus prerrogativas fundamentales, tocantes con un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable (…).
Por lo discurrido, se ratificará la decisión del a quo constitucional en los términos por él dispuestos, pues es necesario que las autoridades convocadas actúen de manera coordinada y eliminen las barreras que impiden obtener el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo de Xenia Margarita Plaza Aldana durante sus vacaciones en el cargo de Juez Primero Promiscuo Municipal de Chinú-Córdoba y, efectivamente, lo expidan” (STC9172-2019, jul. 11. Rad. 2019-00268).
No obstante, en otras oportunidades, se retomó la tesis inicial, en el sentido de afirmar que “la acción de tutela no se erige como senda idónea para interferir en materias como la disponibilidad presupuestal de una entidad administrativa, y en un asunto que tiene directa incidencia en los recursos públicos” (STC12962-2019, sep. 23. Rad. 2019-00380; STC2913-2019, sep. 24. Rad. 2019-00393).
3.1. En los años subsiguientes se evidencia que esta Corporación ha adoptado tanto la determinación de conceder el amparo a las vacaciones ordenando, a su vez, la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para proveer el reemplazo del trabajador (ver: STC11395-2019, ago. 26. Rad 2019-00336; STC272-2021, ene. 26. Rad. 2020-00122; STC2682-2021, mar. 17. Rad. 2021-00010; STC3694-2021, abr. 9. Rad. 2021-00099), como la de conceder el disfrute del descanso, sin inmiscuirse en temas presupuestales (ver: STC074-2020, ene. 16. Rad. 2019-00250; STC2020-2020, feb 26. Rad. 2019-00785; STC01074-2020, may. 21. Rad. 2020-01074; STC7958-2020, sep. 30. Rad. 2020-00646; STC11523-2020, dic. 14. Rad. 2020-00167; STC4325-2021, abr. 23. Rad. 2021-00120; STC4732-2021, abr. 30. Rad. 2021-00079; y CSJ STC, jun 3. Rad. 2021-00079).
3.2. En ese sentido, para este caso concreto -conforme a las particularidades del asunto sub examine-, la Sala considera que lo más razonado es mantener el lineamiento que acepta la orden de emitir la disponibilidad requerida para designar un reemplazo durante el periodo de vacaciones individuales, referida en la sentencia STC11395-2019, en la cual se sostuvo que:
“Se insiste, esta Corporación no puede avalar que las dificultades financieras de la Rama Judicial y, en general, del Estado, sean patente de corso para desconocer los derechos laborales de los servidores judiciales, por cuanto ello implicaría abolir las conquistas sociales de los trabajadores alcanzadas de tiempo atrás y, ante todo, acreencias laborales indisponibles, intransigibles, ciertas e indiscutibles.
4. Ahora, como en este caso ya se había asignado el “certificado de disponibilidad presupuestal” N° 293 para el goce de las vacaciones reclamadas por el aquí petente, pero en cambio, no se designaron las partidas correspondientes para garantizar el pago del reemplazo de su cargo; se adicionará la sentencia emitida el de 25 de julio de 2019, dictado por la Sala de Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el sentido de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la misma ciudad, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, realice las gestiones necesarias para suplir el reemplazo de Carlos Oswaldo Gómez Zapata, durante su período de vacaciones y, con ello, garantizar la correcta y adecuada prestación del servicio público de administración de justicia.
Lo antelado, en atención a la situación actual del centro de servicios administrativos de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de Medellín y Antioquia, dependencia que maneja una carga laboral desorbitante, pues le compete realizar todos los trámites de notificaciones correspondientes a ocho juzgados de la ciudad y cuatro homólogos del departamento; circunstancia que aun cuando ha sido puesta en conocimiento de las entidades competentes, solicitando el nombramiento de más empleados de manera permanente y definitiva, a la fecha no se han tomado medidas al respecto” (Se subraya) (STC11395, ago. 26, Rad. 2019-00336).
Esto debido a que la garantía del derecho al descanso, bajo la situación de congestión judicial que afronta la rama, requiere para su protección que se adopten medidas para prevenir afectaciones en la prestación del servicio de administración de justicia y, por tanto, se necesita de la intervención y colaboración de otras autoridades.
3.3. En ese orden de ideas, si bien dependiendo de las circunstancias concretas en ciertos casos basta con las medidas de organización y distribución de funciones que puede adoptar el ente nominador y/o jefe inmediato, en otros, en cambio, puede ser necesaria la colaboración de la administración de la rama para prevenir situaciones que no se resuelven con la simple distribución de funciones y, por ende, requieren nombrar un reemplazo. Para ello, la Dirección Ejecutiva Seccional correspondiente deberá asignar las respectivas partidas presupuestales, de manera que, al garantizar el derecho fundamental al descanso, no resulte afectada la prestación del servicio público.
3.- En el sub lite, Paonessa Claros solicitó al Director del Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, en su calidad de Secretaria en propiedad, la autorización de «vacaciones» por «el año de servicios que cumplió el 22 de noviembre del año 2021» (5 sep. 2022), para «disfrutarlas» a partir del «(01) de diciembre de 2022, hasta el (22) de diciembre de 2022, inclusive» (archivo PRUEBA_28_9_2022, 12_22_23 p. m.pdf., pág. 4).
Aquél, previó a resolver dicha rogativa, requirió a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, «una partida presupuestal y (…) el correspondiente certificado de disponibilidad (CDP), que permita nombrar a una persona que ocupe el cargo de Secretaria del Juzgado que presido, durante el periodo vacacional de veintidós días solicitado por la titular» (6 sep.), dado que esa oficina «cuenta con una planta de personal de apenas tres personas; cuales son juez, secretaria y oficial Mayor; motivo por el que la falta de uno de los servidores por periodo vacacional, sin que se suministre disponibilidad presupuestal para nombrar un reemplazo, aumentaría notablemente la carga laboral, afectando las condiciones de trabajo y la prestación del servicio» (ejusdem, pág. 5).
El reseñado organismo negó esa postulación, con sustento en que «no es procedente para esta Dirección Seccional, solicitar recursos para reemplazo de Vacaciones de la servidora Judicial que ostenta el cargo de secretaria, dado el acatamiento al principio de legalidad y seguridad jurídica que atañe a la Circular No. PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011» (23 sep.).
Los precursores acudieron a esta justicia sui generis «con el propósito de que la secretaria pueda disfrutar plenamente de las vacaciones a las que tiene derecho, sin que el Juzgado se atrase en sus labores, no se sobrecargue laboralmente a oficial mayor y juez, ni se afecte la administración de justicia, debido a [su] ausencia (…), pues según el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 el régimen de vacaciones individuales depende en su concesión de la necesidad del servicio», en la medida que «la última estadística trimestral reportada al sistema SIERJU, se representó en el ingreso de 174 audiencias de actos urgentes, 51 acciones de tutela y 15 incidentes de desacato», siendo dicha empleada la responsable de «la proyección de todos los trámites relacionados con tutelas, autos, sentencias, notificaciones, impugnaciones y envío a Corte Constitucional; así como de la atención a público y revisión de correo».
De acuerdo al precedente destacado y las condiciones objetivas de ese juzgado, la decisión de la Dirección Ejecutiva Seccional de «denegar» el «certificado de disponibilidad presupuestal» para «designar un reemplazo» a Paonessa Claros, basado en «restricciones presupuestales», no es constitucionalmente válido, toda vez que afecta su «derecho fundamental al descanso», comoquiera que por la situación actual del «despacho» y las labores que ella ejerce en él, la concesión de las «vacaciones» podrían ser rehusadas, como en efecto ha ocurrido hasta ahora o, en caso contrario, interrumpirse, amén que la falta de una persona que cubra el cargo afectaría indefectiblemente la prestación del servicio y por ende, el «acceso a la administración de justicia«, así como el «derecho al trabajo en condiciones dignas y justas» de Martha Rocío Cardona de Reyes y Óscar Javier Arias Mera, como delanteramente se advirtió, siendo ese el motivó que éste último invocó para expedir el «certificado presupuestal», aspectos que no fueron desvirtuados en esta instancia.
4.- Ergo, como se anticipó, la ayuda concedida en primera instancia será respaldada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución, CONFIRMA la sentencia de fecha, naturaleza y procedencia conocida.
Comuníquese lo resuelto por el medio más ágil y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidenta de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS