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SC-036-2006
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MAGISTRADO PONENTE:
CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil seis (2006).
Referencia: Expediente número
47001-31-03-003-1995-0139-02.
Se decide el recurso de casación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 16 de agosto de 2000, proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro del proceso ordinario promovido por la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, en liquidación, hoy La Nación-Ministerio de Desarrollo Económico, frente a Hernando Miguel Padawi Anaya.
I. ANTECEDENTES
2. Fundamentó las pretensiones en los hechos que seguidamente se compendian:
a) Mediante escritura número 3539 de 29 de septiembre de 1978, otorgada en la notaría catorce de Bogotá, registrada el 20 de febrero de 1979 en el folio de matrícula inmobiliaria número 080-0002251 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, la demandante le compró al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el predio llamado “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, ubicado en lo que entonces era el corregimiento Gaira, hoy zona urbana de la citada ciudad.
b) El inmueble anterior, a su vez, lo había adquirido el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por compra efectuada a la Nación, según el instrumento público 717 de 26 de febrero de 1971, de la notaría segunda de Bogotá, registrada en el mismo folio de matrícula inmobiliaria el 8 de marzo de 1971.
c) Desde junio de 1993 el demandado ocupa como poseedor la franja de terreno cuyos linderos especiales constan en el petitum.
d) El derecho de dominio de aquélla está vigente y ello la legitima para reivindicar dicha porción.
3. Notificado el demandado, contestó el libelo oponiéndose a las pretensiones; y en cuanto a los hechos, admitió ser el poseedor del bien incluso desde antes de 1993; recalcó que la demandante jamás ha tenido la propiedad o la posesión sobre la cosa y que, por ende, no tiene vigente el derecho de dominio, al tiempo que manifestó no constarle los restantes(fl.83, cd.1).
Propuso las excepciones que denominó como “de dominio” y “posesión”, fundada la primera en que él era el titular del derecho de dominio de la franja de terreno objeto de la pretensión, pues le fue adjudicada por el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria mediante resolución 00901 de 16 de julio de 1993, y la segunda en que era poseedor de buena fe, hecho anterior a los títulos de la actora.
4. Por sentencia de 2 de septiembre de 1999 el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta culminó la primera instancia, en la que negó las pretensiones demandadas.
5. Al desatar la apelación interpuesta por las partes, el tribunal, mediante fallo de 16 de agosto de 2000, confirmó el del a-quo, aunque adicionó la condena en costas.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
1. A vuelta de dar por establecidos los presupuestos procesales, afirmar la ausencia de vicio que configurara alguna causal de nulidad, sostener que por el hecho de haber apelado las dos partes no tenía ninguna limitación para desatar la alzada y aludir a la acción de dominio y sus elementos, aseveró el tribunal que como uno de tales presupuestos era el consistente en que el demandante fuera el titular del dominio de la cosa pretendida, a él le correspondía probarlo, en orden a lo cual debía allegar con el libelo el título que así lo demostrara.
Con este propósito, apoyado en una cita jurisprudencial comentó que podían presentarse dos situaciones, es decir, por un lado, el choque del título del actor contra la sola posesión del demandado, caso en el cual, para que la súplica de aquél saliera adelante, se requería que su titularidad fuera superior en el tiempo a la posesión de éste, pues sólo así podría desvirtuar la presunción prevista en el inciso segundo del artículo 762 del Código Civil; y, por el otro, que al título de propiedad del demandante se opusiera título del demandado y su posesión, situación esta en la que el juez tendría que analizar la contundencia y seriedad de cada uno de ellos para tomar la decisión respectiva.
2. Con esa explicación pasó a valorar el haz probatorio, punto a partir del cual expresó cómo el actor allegó la escritura 717 de 26 de febrero de 1971, por medio de la cual el Ministerio de Obras Públicas le traspasó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el inmueble conocido como “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, y el instrumento público 3539 de 29 de septiembre de 1978, por cuyo conducto aquella entidad le vendió a CORTURISMO ese predio, en tanto que el demandado, por su lado, aportó el folio de matrícula inmobiliaria, la resolución número 0901 de 16 de julio de 1993, en la que el INCORA le adjudicó como baldío la porción de tierra objeto de la controversia, una copia de la providencia de 14 de diciembre de 1995 (fls.21 a 48, cd.3), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló la resolución 04785 de 25 de agosto de 1993, dictada por el gerente general de la citada entidad y declaró ajustada a la ley aquella resolución, así como copia del auto de 13 de junio de 1996 (fls.49 a 57, cd.3), en el que el Consejo de Estado declaró ejecutoriada la aludida decisión del mentado tribunal.
3. Luego de identificar las dos posiciones que, a su juicio, ha asumido esta Corporación sobre el tema de la confrontación de títulos, predicó el ad-quem que en este caso por cualquiera de ellas se llegaría a la misma conclusión, toda vez que, dando por descontado que los arrimados de uno y otro lado resultaban idóneos y eficaces, lo cierto era que el traído por el opositor era originario, pues provenía del Estado, a través de autoridad competente, “mientras que, teniendo como adjudicación la contenida en las escrituras no era el Ministerio de Obras Públicas competente para ello y de su texto no se colige que dicho ente haya realizado una adjudicación, sino que traspasa la explotación que el mentado predio realizaba”(fl.34).
Agregó que si se acogiera la otra posición de la Corte, esto es, aquella que le atribuye al juzgador el deber de “estudiar los antecedentes de los títulos y decidir con base en la conformidad de ellos con el ordenamiento jurídico y los negocios que en ellos se documentan”(fl.35), diría entonces que el título aportado por la demandante declinaba “su certeza” porque allí no se contemplaba un negocio traslaticio de dominio sino la cesión de la explotación de sal que en dicho lugar se realizaba, a más de que al no estar aquel ministerio facultado para adjudicar inmuebles de la Nación, el negocio celebrado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la actora no constituía título de dominio, ya que del análisis de la secuencia de los traspasos no afloraba que la Nación se hubiera desprendido de la propiedad.
En apoyo del aserto anterior citó la porción de aquella providencia de 14 de diciembre de 1995, donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca juzgó que la mentada escritura 717 era un acto civil otorgado por el Estado en su condición de persona, pero sin virtualidad jurídica para transferir el derecho de dominio sobre el terreno, debido a que el traspasado era el que tenía la Nación “con fundamento en el artículo 116 de la Ley 110 de 1912, Código Fiscal, y el artículo 6° de la ley 34 de 1936, derecho que” hacía “relación a la propiedad del estado sobre la sal marítima y a la extracción de éste en forma exclusiva”, el que, además, ejercitaba el Banco de la República a raíz de la concesión que había convenido con “los Ministerios de Hacienda y Minas y elevado a escritura pública No. 1249 de 1941”, y que dicho banco “transfirió a su vez al Ministerio de Obras Públicas, según escritura 1248 de 1941”(fl.36).
Consideró entonces cómo no quedaba duda de que al confrontar los títulos aportados debía darle prevalencia al traído por la contraparte. Esa situación, prosiguió el sentenciador, lo llevaba a confirmar la decisión apelada por la simple razón de que CORTURISMO carecía de título.
4. Tras explicar el alcance de la expresión “dominio eminente” que se predica de los Estados, acotó el juez de segundo grado que eran el INCORA, en tratándose de predios rurales, y los alcaldes, en el de bienes raíces urbanos, quienes tenían facultades para efectuar adjudicaciones de tales derechos; precisó asimismo, que en este caso el Ministerio de Obras Públicas adjudicó la explotación de minas de sal, por lo que desaparecida esa actividad, “el predio regresa al dominio eminente general y como su naturaleza era la de baldío nacional”, la adjudicación de esa heredad le correspondía hacerla a aquella entidad, como en efecto lo hizo.
Indicó, finalmente, que la falta de inscripción de la declaración de extinción de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria del predio pretendido se explicaba por el hecho consistente en que esa franja de terreno ya no pertenecía al inmueble de mayor extensión, y que si se extinguía el dominio sobre “Pozos Colorados” era porque se reconocía “dominio en cabeza de la Corporación, en razón a que, lo general” no era “aplicable a la parte”.
Y antes de confirmar la negativa de la reivindicación que el demandante impugnó, advirtió que prosperaba la apelación del otro recurrente, porque, dada la inexequibilidad parcial del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, dispuesta en sentencia C-539 de 28 de Julio de 1999, la condena en costas a cargo de la Nación tenía que incluir agencias en derecho, cual lo ordenó en la parte resolutiva.
III. LA DEMANDA DE CASACIÓN
De los dos cargos formulados por la recurrente, el primero con respaldo en la causal primera y el segundo en el motivo cuarto de casación, a través de los cuales ataca la sentencia de infringir la ley sustancial por errores de hecho en la apreciación de las pruebas y contener decisiones más gravosas para la actora que apeló, la Corte resolverá únicamente el primero, por estar llamado a prosperar.
CARGO PRIMERO
Acusa la sentencia de violar, en forma indirecta, los artículos 762, 765, 946, 947, 950, 952, 961, 962 y 964 del Código Civil, 3º y 29 de la ley 135 de 1961 y 13 del decreto 059 de 1983 por falta de aplicación, a consecuencia de los errores de hecho en la apreciación de las pruebas.
1. Empieza diciendo que por cuatro causas principales el tribunal le hizo decir a la escritura pública 717 de 26 de febrero de 1971 lo que no expresa; por un lado, porque no entendió que traspasar un inmueble equivale a ceder el dominio que se tiene; por el otro, por cuanto dejó de ver que en ese acto público quien traspasó el predio fue la Nación por medio de su representante; asimismo, porque no advirtió que por conducto de ese instrumento el Estado, al efectuar el traspaso a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se desprendió de la propiedad que tenía sobre el terreno, quitándole, desde entonces, la calidad de baldío; y, finalmente, al olvidar que, como lo tiene definido la jurisprudencia, después de que el Estado se ha desprendido por título traslaticio del dominio que tenía sobre un predio baldío, ya no puede adquirir un tercero la propiedad sobre el mismo por el modo de la ocupación, porque ésta está reservada sólo para las tierras baldías y no para las que, por haber salido del patrimonio del Estado, pertenecen a un particular.
3. Un segundo yerro cometió el fallador al pasar por alto que el traspaso efectuado a través del instrumento reseñado fue el del identificado inmueble, pues en el punto segundo del mentado negocio jurídico no se hizo referencia a la explotación del citado material sino al derecho de dominio, cuando se precisó que el inmueble allí determinado era de propiedad del gobierno nacional, lo que se repitió en el punto tercero del acto cuando el nombrado representante manifestó que el predio se encontraba libre de gravámenes; de manera que al sostener aquél que la transferencia fue sólo de la sal marítima y no del terreno incurrió en grave y evidente error de hecho por cuanto le hizo decir a la prueba lo que no expresaba, pues de su texto únicamente podía deducirse que lo enajenado fue el dominio del inmueble, al punto que se produjo la tradición al registrarse el acto en el folio de matrícula inmobiliaria número 060-0002251.
Ignoró así que la venta del inmueble equivalía a la enajenación del derecho de dominio que la Nación tenía en ese bien, la cual, como lo dice el artículo 765 del Código Civil, constituía un típico título traslaticio de dominio. Por tanto, dejó de observar que mediante ese instrumento aquella persona jurídica de derecho público desplazó de su cabeza a la del instituto nombrado el derecho real de propiedad que ostentaba en el inmueble.
4. Otro dislate cometió el juez de segundo grado, asegura la acusadora, al sostener que fue aquel ministerio quien hizo la enajenación, pese a que dicho instrumento público claramente dice que obró en nombre y representación de la Nación, en desarrollo del artículo 20 del decreto 2370 de 1968. Esta falencia lo llevó a no ver que ese título tenía la calidad de “originario”, por cuanto de ese modo el Estado se desprendió de su dominio. También incurrió en yerro al decir que el nombrado ministerio carecía de facultad para traspasar el terreno, pues resulta que la norma última citada prescribía que la adquisición o enajenación de inmuebles a cargo del Departamento Administrativo de Servicios Generales quedaba como función del mentado ministerio. Se equivocó igualmente al afirmar que al no estar facultada esta dependencia para adjudicar inmuebles de la Nación, el acto celebrado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la actora no constituía título de dominio, olvidando así que del contenido del punto primero de ese acto no surgía otra cosa más que un claro negocio traslaticio de dominio sobre el predio.
5. El sentenciador incurrió en yerro fáctico al concluir que la demandante carecía de título, siendo que el propio Estado le transmitió el derecho de dominio al Instituto de Bienestar Familiar, su antecesor y causante a título singular, pues éste, mediante compraventa, enajenó el inmueble a aquélla como consta en la escritura 3539 de 29 de septiembre de 1978. Omitió analizar que los títulos de dominio de la demandante estaban integrados por el instrumento acabado de referir y el número 717, y que el contenido en este último del mismo modo era “originario”, pues emanaba de la propia Nación, el cual, por ser más antiguo, prevalecía ante el presentado por el opositor, que surgió apenas el 16 de julio de 1993, cuando el INCORA, por medio de la resolución 0901, le adjudicó como baldío el terreno pretendido.
El juzgador dejó de advertir que el demandado no podía ganar el derecho de propiedad por el modo de la ocupación, que fue el alegado ante el INCORA, porque la parcela por él poseída, a la sazón ya no tenía la calidad de baldío, en razón a que la Nación, por medio de la citada escritura 717, se había desprendido del respectivo derecho de dominio, de suerte que si hubiera apreciado adecuadamente esta prueba, habría deducido que el inmueble ya no tenía tal calidad desde la fecha del mentado instrumento.
6. Es claro, afirma la impugnadora, que con las escrituras mencionadas, debidamente registradas, la actora probó su derecho de dominio sobre la franja pretendida; también que esos títulos comprendían un espacio de tiempo superior al de la posesión ejercida por el demandado y al título que aportó; del mismo modo que tanto la posesión de éste como la identidad del terreno reclamado con el poseído por Padawi Anaya quedaron probadas con su confesión, contenida en la respuesta a la demanda, con lo consignado en la inspección judicial y lo dicho en el dictamen pericial; por último, que el bien pretendido era cosa singular.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Prevé el artículo 946 del Código Civil que la acción reivindicatoria es la que tiene el dueño de una cosa singular, de la que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla, precepto a partir del cual la jurisprudencia de la Corporación tiene dicho que para el buen suceso de la misma el demandante debe probar la presencia de los respectivos presupuestos, esto es, el derecho de dominio en cabeza del demandante, la posesión material en el demandado, la identidad de la cosa pretendida con la poseída por el opositor y que se trate de cosa singular o cuota determinada de cosa singular.
Como se deduce de lo acabado de expresar, es al actor a quien le corresponde demostrar que tiene la calidad de propietario de la cosa objeto de la súplica, pues únicamente de esa manera podrá, al menos en principio, desvirtuar la presunción que protege al opositor en su condición de poseedor, como lo prescribe el artículo 762 del Código Civil al anotar, según su inciso segundo, que “el poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”. Entonces, resulta que, conforme a la jurisprudencia de la Corporación, en una acción como la que se viene comentando la controversia puede presentarse en uno cualquiera de los dos siguientes terrenos: mediante la confrontación de los títulos del demandante con los del demandado y su posesión o enfrentando títulos de aquél con la mera posesión del opositor(G. J., t. XLVI, pag.626; CLV, pags.417 y 418; CCXLIX, Volumen II, pag.1774, entre otras).
En el primero de los indicados eventos, que viene al caso atendidas las particularidades mediante las cuales el ad-quem resolvió el litigio y el planteamiento esgrimido por la censura, es de verse que en una acción como la aquí propuesta es menester no solamente confrontar el título del actor con la posesión del demandado sino que es necesario hacerlo igualmente frente al título arrimado por éste, tarea que debe desarrollarse con el propósito de establecer cuál de los sujetos procesales tiene un derecho prevalente. Justamente por ello ha sostenido esta Corporación que cuando “el poseedor además de ampararse en su posesión presenta un título inscrito, entonces surge el problema de la confrontación del título o títulos del demandante con los del demandado para determinar a cuál de ellos asiste mejor derecho. Mas en este caso también la posesión material juega primordial papel, porque entonces los títulos del demandante deben comprender un período mayor que el de la posesión del demandado. Cuando los títulos de éste y lo mismo su posesión son de fecha posterior a los del demandante, la acción de éste prospera; pero al contrario, cuando el título inscrito del demandado es anterior al del demandante, la petición reivindicatoria de éste no puede triunfar”(G. J., t. XLVI, pag.626; y LXXV, pag.35). Como en otra ocasión lo dijo la Corte, “trábase por este aspecto un debate que el juzgador debe soltar, dando la preferencia a aquel de los litigantes que resulte investido de titularidad prevaleciente sobre la aportada por su contrario”(G. J., t. CXXIV, pag.318).
2. Por otro lado, del error de hecho de que trata la segunda parte de la causal primera prevista en el artículo 368 del Código de Procedimiento Civil se ha dicho que surge en la suposición o en la preterición de pruebas. Supone la prueba el juzgador que halla un medio en verdad inexistente, así como aquel que distorsiona el elemento probatorio que sí obra para darle un significado que no contiene; y resulta preterida la prueba cuya presencia cierta es ignorada en todo o cercenada en parte, esto último para asignarle una significación contraria o diversa. Denunciada y evidenciada una o todas las posibilidades del elenco anterior, el recurrente debe demostrar que el yerro endilgado es además trascendente por haber determinado la decisión reprochada.
3. Tomando como puntos de referencia las exposiciones precedentes y confrontando, como corresponde, los medios de prueba invocados por la censura con lo que de ellos dedujo el sentenciador, encuentra la Sala que los yerros fácticos denunciados por la acusadora ciertamente se gestaron, con las características de manifiestos y trascendentes, como pasa a verse.
4. En efecto, para empezar importa precisar que a través del decreto 1718 de 1960 el Gobierno Nacional creó el Departamento Administrativo de Servicios Generales (artículo 1º), dentro de cuya estructura se implementó la División de Administración de Inmuebles Nacionales (artículos 3º), encargada, según lo prescribía el artículo 32 de ese ordenamiento jurídico, de “la provisión, administración y mantenimiento de los locales necesarios para el servicio de la Nación, tanto de propiedad del Estado como arrendados”, así como de administrar “los bienes inmuebles nacionales no destinados al servicio oficial” y de gestionar “su venta o arrendamiento, de acuerdo con las autorizaciones legales” (subrayas fuera de texto); es decir, que para entonces era competencia del citado Departamento Administrativo de Servicios Generales, por conducto de la particularizada dependencia, no sólo proveer y mantener los predios donde habría de prestarse el servicio público inherente a la actividad estatal, sino que también tenía como función específica la de administrar los inmuebles nacionales no destinados a ese servicio, así como gestionar su venta o arrendamiento.
Por medio del decreto 2370 de 1968 el gobierno nacional, al crear el Instituto Nacional de Provisiones “INALPRO”, encargado de adquirir y suministrar los bienes que requiriesen los diferentes organismos de la administración pública nacional (art.2º), dispuso, como lo prevé el artículo 20, que la “adquisición y enajenación de bienes inmuebles que actualmente está a cargo del Departamento Administrativo de Servicios Generales, quedará como función propia del Ministerio de Obras Públicas”; conforme a lo cual resulta evidente, desde luego, que a partir de la vigencia de este estatuto, aquella atribución del nombrado departamento administrativo, itérase, la de administrar “los bienes inmuebles nacionales no destinados al servicio oficial” y de gestionar “su venta”, ante la supresión que allí en el artículo 22 se dispuso de la mencionada entidad, pasó a ser de competencia exclusiva del aludido ministerio, pues no otra cosa es lo que lógica y objetivamente ha de comprenderse cuando el mentado precepto legal señaló que lo atinente a la adquisición y enajenación de inmuebles que estaba a cargo de aquella entidad quedaba como función típica de dicho ministerio.
En desarrollo de la competencia última aludida, vale precisar, de la que le deparó el artículo 20 del decreto 2370 citado, el Ministro de Obras Públicas, actuando en nombre y representación de la Nación, mediante escritura 717 de 26 de febrero de 1971, otorgada en la notaría segunda de Bogotá, traspasó a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el inmueble conocido como “Salinas Marítimas de Pozos Colorados, ubicado en jurisdicción del… municipio de Santa Marta, con una cabida aproximada” de 65 hectáreas con 2.747,14 metros cuadrados, “con sus construcciones, mejoras y anexidades”, determinado debidamente por sus linderos (fls.2 a 4, cd.1); esto es, que por medio del referido acto dicho predio, que hasta entonces era de la Nación, pasó a ser de propiedad del nombrado instituto; este acto se inscribió en la oficina de registro de instrumentos públicos el 8 de marzo de 1971, en el folio de matrícula inmobiliaria número 080-0002251, abierto justamente con ocasión del mismo, como así consta en el certificado de tradición que obra a folios 139 y 140 del cuaderno 1.
Siendo, pues, de su propiedad, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por instrumento público 3539 de 29 de septiembre de 1978, de la notaría catorce de Bogotá, inscrito el 20 de febrero de 1979 en el citado folio de matrícula inmobiliaria (fl.139 vuelto, cd.1), le transfirió en venta, “pura y simple”, a la demandante el terreno acabado de identificar por la suma de $45’506.318, que incluyó la dación en pago de dos inmuebles de propiedad de la compradora, valorados en $4’000.000.
Es palmario, por consiguiente, que lo realizado a través de los actos bilaterales acabados de reseñar tanto por el Ministro de Obras Públicas, quien allí actuó en nombre y representación de la Nación, como por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, no fue, como infundadamente lo determinó el tribunal en la sentencia acusada, un acto de “adjudicación” sino, según el primero de ellos, de trasferencia del dominio de aquella herededad, como así ha de entenderse el vocablo “traspasa”, empleado para significar que se le trasladaba a dicho instituto el dominio sobre la misma, al punto que en ese documento se suministraron los linderos que lo individualizaban(fl.3, cd.1), y, en el segundo, de venta, “pura y simple”, del predio descrito, cual así textualmente se expuso, al punto que en este último no sólo de indicó el precio del negocio sino que se precisó la forma de su pago, según se señaló atrás.
De manera que la conclusión del ad-quem a través de la cual aseguró que el ministro aludido no tenía competencia para “adjudicar” lo que constituyó el objeto del primero de los mentados contratos, se aparta ostensiblemente de la realidad probatoria, pues, como quedó dicho, allí no hubo ninguna adjudicación que, como tal, hubiese requerido de una facultad, especial u ordinaria, otorgada a favor del ministro, para que por este lado se dijera, como con ligereza lo predicó el juzgador, que el negocio celebrado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la actora no constituía título de dominio a favor de ésta. Es evidente que el sentenciador calificó el acto jurídico contenido en la escritura 717 “como adjudicación” (fl.34), pese a que ninguno de sus pasajes conjuga el verbo adjudicar y no obstante que, en forma expresa, ella dice que “traspasa”, por lo que, como lo pregona la censura, halló un contenido imaginario y mutiló el que es patente. Este yerro lo llevó a concluir que el Ministerio de Obras Públicas no tenía facultad “para adjudicar inmuebles de la nación”, cuando, como se deja ampliamente examinado, este ministerio podía hacerlo en virtud de lo previsto por la ley 75 de 1968 y el decreto ley 2370 de ese mismo año.
Ahora, como se anotó, el objeto de uno y otro negocio bilateral consistió en la trasferencia del dominio sobre el inmueble conocido como “Salinas Marítimas de Pozos Colorados, ubicado en jurisdicción del Corregimiento de Gaira, municipio de Santa Marta, con una cabida aproximada” de 65 hectáreas con 2.747,14 metros cuadrados (fl.2 a 4, cd.1), de donde surge manifiesta la equivocación, y de hecho trascendente, cometida por el juzgador al asegurar que en ninguno de ellos se dispuso la trasferencia del dominio de esa heredad sino la cesión de la explotación de sal que se realizaba en el mentado predio, pues por ninguna parte de tales medios probatorios aflora que alguno de los negocios allí incorporados hubiera tenido como objeto el traspaso de la explotación del mineral existente en el aludido bien, cual dio por entenderlo erradamente el juez de segundo grado. Así, cometió doble yerro en la contemplación objetiva de esas pruebas, pues omitió, por un lado, el tenor de los instrumentos públicos, mientras que, por el otro, paralelamente supuso en ellos un contenido inexistente.
Es claro, desde luego, que el primero de los señalados actos dispositivos lo ajustó el ministro Argelino Durán no por cuenta del Ministerio de Obras Públicas sino que lo hizo, al ostentar la calidad de jefe de esa dependencia estatal, como ya se enfatizó, en nombre y representación de la Nación fundado en la facultad prevista en el artículo 20 del dictado decreto 2370, lo cual permite comprender, por una parte, que la enajenación de ese fundo ciertamente la realizó la Nación, concebida como persona jurídica de derecho público y no el nombrado ministerio y, por la otra, que un negocio tal no lo podía llevar a cabo aquella persona en representación directa y exclusiva del aludido ministerio sencillamente porque la cosa que constituyó el objeto del mismo no era de su dominio y en cambio sí de la Nación. Por consiguiente, se aparta de la objetividad que ofrece específicamente este medio de convicción la afirmación del juzgador consistente en que dicho contrato lo celebró directamente el mentado ministerio y que esa entidad no estaba facultada para disponer de bienes de la Nación.
Los errores anteriores llevaron al tribunal a cometer otro de las mismas proporciones, consistente en asegurar que, justamente por ello, al confrontar los títulos aportados por uno y otro de los extremos procesales, no le quedaba duda acerca de la prevalencia del arrimado por el demandado, por razón a que en ese orden de ideas la demandante carecía de título, toda vez que de la secuencia de los traspasos no surgía que la Nación se hubiera desprendido de la propiedad sobre el inmueble dentro del cual se encontraba la franja pretendida en reivindicación, cuando la verdad es completamente distinta, no sólo porque, como quedó dicho, a través de los negocios incorporados en las escrituras públicas 717 de 26 de febrero de 1971 y 3539 de 29 de septiembre de 1978 (fls. 2 a 17) no otra cosa hubo más que la transferencia del dominio del terreno en cuestión, los cuales en su oportuno momento fueron debidamente inscritos en la competente oficina de registro de instrumentos públicos, sino porque el título frente al cual confrontó aquellos en los que se apoyó CORTURISMO se produjo mucho tiempo después, concretamente el 16 de julio de 1993, según la resolución número 901 de esa fecha, expedida por el gerente regional del INCORA (fls.55 a 63, cd.1), inscrita en el mismo folio de matrícula inmobiliaria apenas el 28 de junio de 1996 (fls.139-140, cd.1 y 2 a 4, cd.5); enfrentamiento que llevaba a concluir, sin hesitación alguna, que los títulos esgrimidos por la actora prevalecían, frente al aducido por el opositor, con el propósito de acreditar la titularidad del dominio del predio reclamado, como lo exige el artículo 946 del Código Civil.
No se remite a duda la trascendencia del doble yerro, como que es justo a partir de ello que el ad-quem edificó la tesis de que por no haberse dispuesto del derecho de dominio sobre el inmueble ni estar facultado el Ministerio de Obras Públicas para adjudicar predios nacionales, el acto escriturario carecía de efecto jurídico dispositivo del derecho de dominio a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y que, en consecuencia, éste tampoco pudo haberle transferido a la demandante la propiedad que alega como sostén de la pretensión reivindicatoria.
5. Ha de observarse, adicionalmente, que el entendimiento que del asunto hizo el juzgador se respaldó, además, en la sentencia de 14 de diciembre de 1995 (fls. 21 a 47, cd.3), a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló la resolución 04785 expedida el 25 de agosto de 1993 por el gerente general del INCORA, y declaró ajustada a la ley y en firme la número 901 de 16 de julio de 1993, en la que el gerente regional de la misma entidad le había adjudicado al opositor la porción de tierra aquí pretendida(fl. 55 a 63, cd.1).
Al respecto debe advertirse que en ese fallo, para determinar la legalidad de los actos administrativos acusados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó, el entendimiento que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le dio a la resolución 04785 de 25 de agosto de 1993 fue en el sentido de comprender que el negocio contenido en la citada escritura 717 se trató de un acto civil otorgado por el Estado, pero sin la virtualidad para transferir el dominio del terreno, pues estimó que dicho contrato no hacía “relación en modo alguno al derecho de propiedad sobre el predio en cuestión” porque supuso que el traspaso que allí se produjo fue “simplemente del derecho a la explotación o extracción de sal”, que tenía la Nación con fundamento en los artículos 116 de la ley 110 de 1912 y 6º de la ley 34 de 1936, ya que el de propiedad sobre el terreno “no estuvo radicado nunca … en cabeza del Ministerio de Obras Públicas y por tal razón no pudo transferirlo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ni éste a la Corporación Nacional de Turismo”. Fue así como juzgó que en vista de que no existía “derecho de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo” sobre el aludido predio, “la resolución No. 0901 de 16 de julio de 1.993” se ajustaba a derecho en cuanto había negado “la oposición aducida por ésta”, de donde “la resolución No. 04785 de 25 de agosto de 1.993” resultaba “violatoria por aplicación indebida y falsa motivación del artículo 3º de la ley 200 de 1.936 y del artículo 13, literal b) del decreto No. 059 de 1.938”. Con esa orientación aseguró, adicionalmente, que como la adjudicación de la explotación de la sal se había terminado en enero de 1962, el inmueble regresó al dominio del Estado y como para ese entonces su naturaleza era la de baldío, el INCORA sí lo podía adjudicar, cual lo hizo.
En este sentido el Consejo de Estado, al precisar el objeto de la acción de restablecimiento del derecho, ha señalado que ella “envuelve dos pretensiones: La primera, la de anulación del acto administrativo, es semejante a la única que integra la acción llamada `de nulidad`, es decir, la nulidad de los actos (art. 84), procediendo ésta cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera; la única diferencia que señala la ley en cuanto hace a esta pretensión común de ambas `acciones` es que la de `restablecimiento del derecho`, además de lo anterior, exige que la persona que la incoa `se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica”(Sección Segunda, providencia 2339 de 15 de noviembre de 1990). Y en cuanto ataña a la acción de nulidad, la Corte Constitucional ha sostenido que “tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura el respeto a la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o materialmente”(C-513 de 16 de noviembre de 1994).
Quiere decir lo expuesto, sin duda, que allí no podía haber pronunciamiento que declarara, verbi gratia, la inexistencia del negocio realmente ajustado a través de la mencionado escritura, o la nulidad del mismo o, cuando menos, su ineficacia frente a alguna de las personas que fungieron como contratantes o en relación con terceros, y que tampoco podía producirse decisión en uno u otro sentido, sencillamente porque en ese asunto no fueron demandados los contratos de que ahora viene prevalida la parte actora sino, ha de repetirse, una declaración de nulidad respecto de la segunda de las citadas resoluciones.
Y tanto no hubo pronunciamiento al respecto que los preceptos normativos en que se apoyó la Nación para llevar a cabo el traspaso que efectuó a favor del Instituto Colombiano de bienestar Familiar, concretamente los artículos 51 de la ley 75 de 1968 y 20 del decreto ley 2370 de 1968, mencionados en la escritura, no fueron objeto de análisis en la comentada providencia judicial, es decir que allí no se verificó el estudio del reseñado contrato a la luz de las indicadas disposiciones legales, como tampoco con apoyo en los artículos 1º, 3º y 32 del decreto 1718 de 1960 y 22 del citado decreto 2370, que del mismo modo establecían atribuciones a favor del nombrado ministerio, como representante de la Nación, para celebrar contratos como el ya aludido, y menos con fundamento en las normas que regulan lo atinente a la tradición de bienes inmuebles, como los artículos 740 y siguientes del Código Civil, 2º y siguientes del decreto 1250 de 1970, entre otros. En este sentido ha de verse que el tribunal se refirió a otras disposiciones, específicamente a los artículos 116 de la ley 110 de 1912 y 6º de la ley 34 de 1936.
Es palmario, tal cual viene de apreciarse, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía adoptar decisión en uno u otro sentido, como tampoco pregonar que quien celebró dichos contratos carecía de atribuciones para hacerlo, pues, conocido el objeto de aquella específica acción, una valoración distinta implicaría un exceso en el ejercicio no sólo de las funciones como juez de la especialidad sino en la definición de ese objeto litigioso, por cuanto, de hacerlo, quebrantaría los límites naturales de tal acción, ya que, como acaba de exponerse, la de nulidad y restablecimiento del derecho a la cual se enfrentó fue para desatar la legalidad de los actos administrativos expedidos por el INCORA y no para juzgar la validez de los señalados negocios bilaterales; adicionalmente, tampoco lo podía hacer sencillamente porque en esa causa no fueron citados como parte la Nación-Ministerio de Obras Públicas ni el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, quienes otorgaron aquellos contratos, y si bien allí intervino CORTURISMO, fue con la exclusiva finalidad de discutir sobre la legalidad de las resoluciones de contenido particular atrás reseñadas y no sobre si los susodichos negocios jurídicos eran válidos o eficaces.
Al margen de las consideraciones precedentes, no ha de perderse de vista que, en todo caso, la valoración que dicho tribunal hizo de la escritura 717 se circunscribió únicamente a su cláusula segunda, pues fue de allí, y tan sólo de ese apartado, de donde extrajo la conclusión acerca de que en tal acto se produjo apenas el traspaso de la explotación y extracción de la sal, lo cual indica que su análisis no fue sobre la integridad de las declaraciones contenidas en ese instrumento, como que, repasada su providencia de 14 de diciembre de 1995 (fls.21 a 48, cd.3), que el Consejo de Estado declaró ejecutoriada en auto de 13 de junio de 1996 al considerarla no susceptible de consulta (fls. 49 a 58, cd.3), no se encuentra el menor argumento o ponderación, por ejemplo, acerca de las cláusulas primera y tercera del referido instrumento público, en las que, sin ningún asomo de duda, se encuentra que el propósito de la Nación, allí representada por el Ministerio de Obras Públicas, fue el de transferirle al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “el inmueble conocido como ‘Salinas Marítimas de Pozos Colorados’, ubicado en jurisdicción del…Municipio de Santa Marta”; es decir, el análisis del citado tribunal lo fue desde la óptica del traspaso de la explotación de aquel producto, pero no de la transferencia del dominio del predio propiamente considerado ni del contexto del contenido del acto mismo.
Ahora, la circunstancia de que en la escritura, única y específicamente en la cláusula segunda (fls.3vto y 4, cd.1), se hubieran citado los artículos 116 de la ley 110 de 1912 y 6º de la ley 34 de 1936, aducidos por el tribunal administrativo, no conduce a sostener que la transferencia no fue del terreno sino “del derecho a la explotación o extracción de sal”, pues, según se dejó visto, lo cierto es que mirado en su contexto dicho acto bilateral ninguna duda cabe acerca de que lo enajenado fue el dominio del inmueble aquí involucrado.
A este respecto véase cómo el tribunal administrativo allí únicamente se refirió a que el derecho de propiedad del terreno “no estuvo radicado nunca… en cabeza del Ministerio de Obras Públicas”, cuestión que no se pone en duda, sólo que, como ya se vio, dicha enajenación no la hizo esa dependencia estatal en sí misma considerada sino que fue directamente la Nación quien la efectúo, pues en tal actuación el ministro respectivo, como no podía ser de otro modo, se comportó como un mero representante de ésta. Es claro que la falta de competencia de los aludidos ministerio y ministro habría tenido suceso si el objeto del señalado negocio en realidad hubiera sido el traspaso de aquel mineral o si ese funcionario hubiera actuado tan solo en representación del nombrado ministerio, ya que en cualquiera de tales eventualidades carecería, sin duda, de atribuciones, y no, como sucedió, representando a la Nación, la cual, en los términos de los artículos 51 de la ley 75 de 1968 y 20 del decreto ley 2370 de 1968, aducidos en ese acto escriturario, 1º, 3º y 32 del decreto 1718 de 1960 y 22 del mismo decreto 2370, era la titular de los derechos de dominio del predio del cual se desprendió. Lo dicho indica, por demás, que si alguna falta de atribuciones debía predicarse alrededor de los funcionarios públicos que concurrieron a la celebración del preanotado negocio jurídico, ello tendría que hacerse bajo la perspectiva de los preceptos acabados de reseñar, lo cual, como quedó visto, no se hizo pues el tribunal examinó otras disposiciones legales.
En este punto de la exposición ha de reiterar la Corte que el acto contenido en la señalada escritura pública no fue de adjudicación ni de cesión del derecho a explotar minas de sal, pues lo que allí hubo fue la transferencia del dominio sobre el predio entonces denominado “Salinas Marítimas de Pozos Colorados, la cual realizó el ministro en representación de la Nación no sólo en ejercicio de las prerrogativas que le otorgó el artículo 20 del decreto 2370 de 1968, citado expresamente en el mismo documento, que, como atrás se dejó analizado, le entregó la atribución de gestionar la venta de “los bienes inmuebles nacionales no destinados al servicio oficial”, como lo era el ya identificado, tarea que antes de esa disposición cumplía el Departamento Administrativo de Servicios Generales a través de su división de administración de inmuebles nacionales, conforme al artículo 32 del decreto 1718 de 1960, sino que lo hizo, como esta misma norma lo exigía, “de acuerdo con las autorizaciones legales” conferidas, cual se advierte del artículo 51 de la ley 75 de 1968, que de igual modo citó en el cuerpo de la mentada escritura, por cuyo conducto el legislador autorizó “al Gobierno para traspasar” al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar los bienes “inmuebles…de propiedad nacional correspondientes a los organismos suprimidos”, como en efecto aconteció (subraya fuera de texto). Justamente esta es la razón por la cual en aquel instrumento público, para significar que se transfería el bien a la entidad recién creada por la ley última nombrada, se utilizó la expresión “traspasa”(fl.2,cd.1), y no ninguna otra, buscando así fidelidad con la dicha ley de autorizaciones.
Desde luego que, con arreglo a lo dicho, el Ministro de Obras Públicas en representación de la Nación tenía como función propia la de enajenar los inmuebles nacionales que no estuviesen afectos al servicio oficial, sin que a ello se opusiera la facultad de adjudicación que por la misma época estaba atribuida al INCORA, de acuerdo con el artículo 3 de la ley 135 de 1961, pues, siendo distintas las competencias, dicho Instituto no podía desempeñar la función de “enajenar” asignada al citado ministerio y éste tampoco ejercer la facultad de “adjudicar” que le correspondía a aquél.
No esta demás precisar que las consideraciones precedentes no significan, ni pueden significar, que al darle prelación a los títulos traídos por la actora se esté invadiendo la órbita propia de la jurisdicción contencioso administrativa o que se desconozcan el alcance y efectos de la decisión que viene de comentarse, y menos que se esté ignorando el acto administrativo de que se vale el demandado, pues, como lo dijo la Corporación al analizar un caso similar, “con tal proceder no se invalida ni declara ineficaz como con alcance general recurriría en ese orden jurisdiccional, sino que simplemente se define el litigio por el juez competente mediante la pertinente declaración de prevalencia de un título sobre otro, cuyos efectos son obviamente relativos y están limitados por ello al proceso reivindicatorio mismo, descalificación que en ese caso se hace absolutamente necesaria si por obra de un imperativo superior de rango constitucional, las circunstancias obligan a impedir que el dominio y el poder de persecución sobre la cosa que le es inherente, no resulten inoperantes”(G. J., t. CCXLIX, Volumen II, pag.1782).
Como se advierte, lo así resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no erradica de la sentencia combatida el desacierto que con ribetes de manifiesto y trascendente le imputa la acusadora, pues la evidencia del error resulta innegable en tanto omitió, como se dijo, el contenido objetivo de los títulos aportados por la actora y supuso el que ellos no tienen.
6. La parte opositora, al descorrer el traslado de la demanda de casación, sostiene que el Ministro de Obras Públicas carecía de facultad para enajenar los inmuebles que, a la expedición del decreto 2370 de 1968, estaban a cargo del Departamento Administrativo de Servicios Generales, por cuanto la competencia para ello le quedó restringida a lo previsto en el ordinal k) del artículo 3 de dicho decreto, precepto que le atribuyó al Instituto Nacional de Provisiones la función de coordinar “con el Ministerio de Obras Públicas el plan de construcciones y de utilización de los edificios públicos a objeto de reemplazar gradualmente por inmuebles de propiedad nacional los que se tengan tomados en arrendamiento”.
Es de verse que esa aseveración no es acertada por cuanto si se acogiera la tesis así propuesta se desconocería el verdadero sentido del citado artículo 20, donde se asignó al mencionado ministerio la función de enajenar que entonces ejercía el Departamento Administrativo de Servicios Generales, la que, según lo visto atrás, incluía la venta de “los bienes inmuebles nacionales no destinados al servicio oficial”, desprendida del artículo 32 del decreto 1718 de 1960 y no del decreto 2370 de 1968. Además, si las funciones del ordinal k) se le asignaron al Instituto Nacional de Provisiones, creado por ese mismo decreto, las limitaciones que de éste surgieran restringirían a dicho Instituto y no al ministerio en el ejercicio de las facultades que le otorgó aquel artículo 20, pues éstas, sin duda, las tenía sin recortar la facultad de enajenar “bienes inmuebles nacionales no destinados al servicio oficial”.
Lo dicho no resulta contrario a que el Ministerio de Obras Públicas ejerciera la función de adquisición y de enajenación de inmuebles “teniendo en cuenta lo previsto en el ordinal k) del artículo 3°”, que es, en definitiva, el deber que esa norma le agregó a la competencia ministerial. Armonizando esa adición con lo previsto en el ordinal dicho, y referido éste, de manera expresa, a construir “edificios públicos”, con el “objeto de reemplazar gradualmente por inmuebles de propiedad nacional los que se tengan tomados en arrendamiento”, es claro que allí no se limitó en forma alguna la enajenación de bienes distintos a esos edificios, y menos la facultad de disponer de ellos, puesto que el sentido de esa regla apuntaba a la adquisición de inmuebles y no a la disposición de los mismos.
7. Es palmario que al resolver de aquella manera el sentenciador dejó de aplicar los preceptos que regulan la acción de dominio, toda vez que, como consecuencia de la decisión adoptada, no le reconoció a la actora la evidente prevalencia que tenían sus títulos para reclamar la restitución de la cosa frente a la presunción que el artículo 762 del Código Civil establecía a favor del demandado como poseedor de la misma. Así, incurrió en los yerros que le atribuye la censura al haberle dado a aquellas pruebas de la titulación de la demandante el equivocado entendimiento que les otorgó.
8. Por tanto, prospera el recurso.
V. SENTENCIA SUSTITUTIVA
Al ser casado el fallo combatido acomete la Corte el estudio correspondiente para decidir la apelación.
1. Doctrina y jurisprudencia convienen en que el éxito de una pretensión reivindicatoria deriva de la concurrencia de los siguientes factores: propiedad en el demandante; posesión en cabeza del demandado; identidad entre el bien perseguido por aquél y el que éste posee; y singularidad del objeto material de la pretensión o cuota determinada del mismo.
La acción reivindicatoria, que, cual se sabe, es definida en el artículo 946 del Código Civil como “la que tiene el propietario de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla”, versa, según reiterada y constante jurisprudencia de la Corte, sobre la situación jurídica prevista en el artículo 762 del Código Civil y persigue aniquilar la presunción allí consagrada. Una pretensión tal supone para el juez el deber de confrontar un título con una posesión, sea que la última esté a su turno amparada o no en un título, evento este en el que, a su vez, “se pueden presentar estas dos situaciones: que los títulos provengan de un mismo antecesor o, por el contrario, que emanen de diversas personas. Si ocurre lo primero se resolverá, en principio, según la prioridad de la inscripción del título; si sucede lo segundo, debe prevalecer forzosamente el título que ofrezca las mejores condiciones de validez y antigüedad…; es decir, en este último caso el juzgador se ve forzado a ´confrontar la titulación y definir cuál debe prevalecer por resultar más eficaz en la demostración del señorío´, resultando así para ambos eventos indispensable el registro de la escritura en la oficina correspondiente”(G. J., t. CCXIX, pag.594).
2. La propiedad del demandante sobre el bien está probada con la escritura número 3539 de 29 de septiembre de 1978, de la notaría catorce de Bogotá; en ella, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le transfirió en compraventa el derecho de dominio sobre el inmueble denominado Salinas Marítimas de Pozos Colorados. Dicho acto fue registrado en el folio de matrícula inmobiliaria número 080-0002251 el 20 de febrero de 1979 (fls. 19 y 20, cd.1), al tenor del cual el vendedor era titular del dominio sobre ese bien, que, en virtud de la inscripción del título, fue traditado al comprador. Ese derecho se remonta al que le traspasó la Nación al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por medio del instrumento público 717 de 26 de febrero de 1971, otorgado en la notaría segunda de la misma ciudad, igualmente inscrita en el mencionado folio de matrícula inmobiliaria.
3. La posesión del demandado no admite duda alguna, como que la reconoció al contestar la demanda, a más que fue corroborada esa confesión en la inspección judicial practicada al inmueble reclamado (fls. 7 a 9, cd.3).
Siendo claro que el título esgrimido por el opositor no fue adquirido con arreglo a la ley civil, como lo manda el artículo 58 de la Constitución Política, no sólo por lo dicho atrás sino adicionalmente porque el bien ni siquiera era rural, como se verá adelante, tiene que concluirse en su ineficacia, de conformidad, además, con lo pregonado por la Corte en sentencia de 16 de diciembre de 1997, donde se expuso, en lo pertinente, lo siguiente:
“6.2.- Con algunas excepciones que más adelante se concretarán, la tendencia del legislador patrio ha sido la de proteger el derecho de terceros frente a las adjudicaciones de predios rurales hechas por el Estado, como lo demuestran los antecedentes que a continuación se mencionan.
“6.2.1- El artículo 9 de la Ley 48 de 1882 consagró en su momento que ‘En toda adjudicación de tierras, por cualquier título que ella se haga, se entenderán expresamente salvados los derechos de propiedad de los ocupantes, los cuales serán amparados contra los adjudicatarios, en los términos de la presente ley’.
“6.2.2.- El Código Fiscal (ley 110 de 1912) reguló posteriormente todo lo atinente a la adjudicación de baldíos dejando también a salvo los derechos del tercero propietario, al disponer en su artículo 47 que: el Estado no garantiza la calidad de los baldíos que adjudica; que por consiguiente no está sujeto al saneamiento ‘de la propiedad que transfiera en las adjudicaciones’; que las inexactitudes contenidas en las peticiones de adjudicación de baldíos lo mismo que en los planos levantados con tal propósito ‘solo perjudican a los peticionarios y a sus causahabientes’; y que la ‘adjudicación en ningún caso perjudica a terceros, y deja a salvo los derechos de los cultivadores o los colonos’.
“6.2.3.- El parágrafo del artículo 10 de la ley 71 de 1917 complementó la protección del derecho de terceros al disponer que ‘.. deberá reconocerse y respetarse en la adjudicación o entrega de terrenos denunciados como baldíos, el derecho del propietario o del adjudicatario que presente, debidamente arreglados, sus correspondientes títulos de dominio, si estos no han sido declarados judicialmente nulos’; para lo cual el artículo 2° de la ley 97 de 1946 previó la oportunidad en que aquellos debían oponerse a la adjudicación.
“6.2.4.- Sin embargo, como de conformidad con la normatividad en cita, las resoluciones de adjudicación de baldíos ninguna seguridad ofrecían a las entidades de crédito que recibían esos bienes en garantía y a menudo veían cómo debido a la mencionada protección legal a terceros éstos triunfaban en sus reclamaciones con el consiguiente perjuicio resultante para ellas, el legislador patrio –para acallar la inconformidad de esas entidades que no encontraban un ‘título firme’ en las adjudicaciones y para conjurar, así mismo, las consecuencias negativas que de allí pudieran derivarse para la actividad productiva de la Nación-, estableció una garantía adicional para determinadas resoluciones de adjudicación y a favor del adjudicatario en tanto dispuso en el artículo 6° de la ley 97 de 1946 ‘Presúmese de derecho que todo terreno adjudicado por el Estado ha sido baldío, cuando la resolución de adjudicación haya tenido como base una explotación con cultivos o establecimiento de ganados por un período no menor de cinco años con anterioridad a la fecha de la adjudicación..’; a lo cual agregó que ‘la presunción de derecho que aquí se consagra, no surtirá efectos contra terceros sino después de un año, a partir de la fecha de la inscripción de la providencia de adjudicación en la oficina de registro competente..’.
“En armonía con aquello, el artículo 8 de la misma ley ordenó a los institutos oficiales o semioficiales de crédito, aceptar ‘como legalmente válidos los títulos de adjudicación que estén amparados por la presunción de derecho, de que trata la presente ley’; y el artículo 8° del Decreto 547 de 1947 (reglamentario de la ley 97 de 1946) pasó a señalar que ‘En la parte motiva de las resoluciones de adjudicación deberán analizarse ampliamente las pruebas allegadas sobre la explotación económica del predio, término de ella y la fuerza de convicción que le merezcan al ministerio para efectos de la presunción consagrada por el artículo 6° de la ley que se reglamenta’; y que ‘En la parte resolutiva debe hacer la declaración de si la adjudicación queda o no amparada por la presunción, especificando que ésta no surtirá efectos contra terceros sino pasado un año a partir de la fecha de inscripción de la resolución en la respectiva oficina de registro’.
“6.2.5.- Hoy, pues, si bien gozan de protección razonable los derechos de terceros frente a las resoluciones de adjudicación expedidas por el Estado, no puede perderse de vista que la limitación impuesta a esos derechos por el artículo 6° de la Ley 97 de 1946 debe aplicarse de acuerdo en un todo con las finalidades de interés general en que esta última norma se inspira, esto es, con sujeción a las pautas y propósitos allí perseguidos por el legislador, lo que obliga a admitir que aún después del año de producido el registro de la resolución de adjudicación en la oficina competente, la fuerza de la presunción de derecho en ella contenida de ser baldío el bien adjudicado descansa por lógica en que la expedición del acto administrativo en referencia no sea producto de maniobras abusivas o fraudulentas que de consumarse con la bendición aparente de la ley, darían lugar al enriquecimiento sin causa del adjudicatario a costa de los derechos del legítimo propietario.
“Por eso es preciso puntualizar que no toda resolución de adjudicación está amparada con la presunción de derecho comentada, pues de tal privilegio solo gozan aquellas que tengan como antecedente la buena fe del adjudicatario y no desconozcan derechos de terceros adquiridos con arreglo al artículo 58 superior. Bien puede suceder, entonces, que una resolución de adjudicación debidamente inscrita indique que el bien adjudicado queda amparado con la presunción de derecho ya aludida, y sin embargo ningún efecto legal pueda reconocérsele a esa declaración en punto a la consecución efectiva del resultado que de ordinario ella conlleva, lo que no puede acontecer, como se viene diciendo, sino en la medida en que la adjudicación misma no sea el producto de un comportamiento censurable del adjudicatario, porque no puede ser sino sobre la base de una actuación de buena fe de éste que una presunción con tales alcances puede desplegar su eficacia a plenitud, conclusión que encuentra firme respaldo en el artículo 21 de la Ley 200 de 1936 en armonía con el artículo 8° de la Ley 153 de 1887, norma en cuya virtud los jueces en el ámbito de la jurisdicción especializada para asuntos agrarios, ‘Aplicarán el derecho teniendo en cuenta que el objeto de esta jurisdicción especial es que la ley sustantiva se interprete con el criterio de que no deben protegerse el enriquecimiento sin causa, el abuso del derecho y el fraude a la ley’”(G. J., t. CCXLIX, Volumen II, pags.1777 a 1779).
Ha de notarse, adicionalmente, que como el ámbito de su competencia se circunscribía a tomar determinaciones frente a predios rurales, como así se infería de la ley 135 de 1961, vigente en la época, el INCORA carecía de atribuciones para adjudicar el predio aquí pretendido, el cual había abandonado esa condición por cuanto para entonces ya era un inmueble urbano, como lo sostuvo la Alcaldía Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta en la resolución 396 de 12 de julio de 1995(fls.173 a 204, cd.1), expedida dentro del procedimiento por el cual declaró la extinción del dominio del predio de mayor extensión, cuya copia corre a folios 9 a 40 del cuaderno 5, donde se afirmó que de “conformidad con el acuerdo 002 de 17 de mayo de 1988”, “sobre ordenamiento territorial y zonificación de Santa Marta”, “el área de Pozos Colorados” quedaba “comprendida en el sector 2 Punta Loma-Punta La Gloria”, descrita “en el artículo 4º de dicho acuerdo”, y que con arreglo al “decreto acuerdo 388 de 31 de julio de 1990”, que dividió el “área urbana en comunas”, dicho sector se ubicaba “en la Comuna No.10”, “descrita en el literal J) del art. 2º de dicho decreto”(fl.182, cd.1).
Si se repara que la solicitud de adjudicación fue presentada al INCORA el 3 de diciembre de 1990 (fl. 55, cd.1), es notorio que para entonces, por fuerza de las disposiciones mencionadas, el bien al que Padawi Anaya encaminó esa petición había perdido el carácter de rural. Pese a ello, ese Instituto expidió la resolución referida cuando no tenía competencia para el efecto, con el agravante de que extendió la presunción de derecho del artículo 6° de la ley 97 de 1946, diciendo haber encontrado demostrado “que el adjudicatario” venía “explotando el predio desde hace 5 años”(fl. 61, cd.1), contra lo dicho por el propio interesado, quien, al demandar ante lo contencioso administrativo la resolución de la gerencia general de la misma entidad, que había revocado la dictada por la gerencia regional, afirmó que ocupaba y poseía el bien “desde el año de 1989”(fls. 38 y 46, cd.1), aseveración que ratificó el 17 de abril de 1995 dentro de aquel procedimiento de extinción de dominio, al argumentar “que desde 1989 .. ocupa y posee el mencionado predio” (fls.176-186, cd.1 y 12-22, cd.5). Patente es, desde luego, que para el 16 de julio de 1993, cuando se produjo la resolución 901 a través de la cual se le adjudicó la porción reclamada(fl. 55, cd.1), no llevaba cinco años de ocuparla.
Ha de recalcarse que las precedentes consideraciones acerca de la falta de competencia del INCORA por tratarse de un predio urbano, no se oponen a lo que sobre el particular dijo el tribunal administrativo, pues no fue precisamente con fundamento en los preceptos legales acabados de mencionar que dicho administrador de justicia adoptó su posición en el mentado fallo de 14 de diciembre de 1995 sino que lo hizo al analizar unas normas del todo diferentes, vale decir, los decretos 383 y 1045 de 1993, como puede verse de la copia que corre a folios 43 a 46 del cuaderno 3 del expediente.
Es palmario, entonces, que la adjudicación a favor del opositor no se produjo con apego a la ley, y que, por ende, carece de las consecuencias jurídicas encaminadas a demostrar la propiedad que alegó.
Como conforme a lo expuesto la demandante, con los títulos que allegó, demostró ser la titular del dominio de la cosa pretendida desde 1971, es decir, desde antes a 1989, cuando la contraparte empezó su posesión, según se dejó visto, se destruye así la presunción del artículo 762 del Código Civil. Ahora, si en gracia de discusión se aceptara que Padawi Anaya explotaba el predio desde cinco años antes del 16 de julio de 1993, como lo dijo el INCORA en la resolución 901 de esa fecha, la dicha presunción seguiría en idénticas condiciones, pues en tal evento habría que entenderse que su relación posesoria frente a la cosa se inició en 1988, época que en todo caso sigue siendo posterior a la fecha arriba indicada, lo que traduce que los títulos de la actora seguirían prevaleciendo por ser anteriores.
4. La identidad del bien perseguido por el demandante con el poseído por el demandado, así como la singularidad del inmueble, son aspectos que no presentan duda alguna.
5. Reunidos los factores de éxito de la pretensión reivindicatoria, así se declarará en la parte resolutiva de este fallo, dado que las excepciones del demandado no cuentan con fundamento que permita acogerlas. Esto conlleva la revocatoria total de lo decido en primera instancia por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta, quien adujo, como fundamento de lo allí resuelto, lo que consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo emitido para desatar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho intentada contra las resoluciones del INCORA ya citadas, dándole al mismo un alcance del cual carece y sin confrontar los títulos, como ha debido hacerlo para dilucidar lo demandado.
La excepción de dominio, sustentada en la adjudicación que contiene la resolución 0901, demeritada atrás, carece de toda virtualidad. Y la de posesión, fundada no sólo en esa resolución sino además en la prueba testimonial, que al ser analizados no logran desquiciar el derecho de propiedad de la demandante, también fracasa.
6. Resta por estudiar lo atinente a las mejoras y a los frutos, que conforman las llamadas prestaciones mutuas.
En orden a establecer lo atinente a las mejoras, ha de resaltarse que el demandado no puede ser tenido como poseedor de mala fe, cual lo deprecó la demandante en el acto introductorio del proceso, pues al margen de las vicisitudes que se presentaron entre diciembre de 1990 (fl.66, cd.1) y el 18 de junio de 1993 en torno a la ocupación del predio, lo cierto es que él finalmente entró a poseer la cosa precisamente en esta fecha cuando se la entregó el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta dentro del proceso por el punible de perturbación a la posesión, adelantado a raíz de la querella en ese sentido presentada por Padawi Anaya, como así lo admitió la misma actora al contestar la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, según se advierte de la copia que corre a folio 69 del cuaderno 1, y lo confirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el citado fallo de 14 de diciembre de 1995 (fl.35, c d.3).
Precisado lo anterior, es de verse cómo dentro de la inspección judicial practicada el primero de noviembre de 1996 por el juzgado del conocimiento al bien objeto de la reivindicación (fls.7 a 9, cd.3), se constató la existencia de algunas mejoras, concretamente de dos construcciones o casas de habitación con un transformador y cuatro postes para el servicio de energía eléctrica, una plantación de aproximadamente 160 palmas de coco, algunas matas de yuca y varios árboles de sombra. Teniendo en cuenta lo declarado por los testigos Cristóbal Francisco Charris Pérez y Gustavo Alberto Llanes Rojas (fls. 5 a 7, cd.4), es verdad que tales mejoras pertenecen al demandado.
Ahora, como la demanda se presentó en marzo de 1995 y el auto admisorio, de 17 de abril de dicho año, fue notificado el 25 de mayo siguiente al demandado (fls. 31, 32, 33 y 36, cd.1), tales mejoras, siendo útiles y habiendo sido plantadas antes de que se trabara la litis, generan derecho al abono de su valor, cual lo prevé el inciso primero del artículo 966 del Código Civil.
Los peritos Fernando Galofre Sánchez y Dennis González Bobb, designados para valorar las mejoras puestas sobre el predio y los frutos producidos por el mismo, presentaron el dictamen que corre a folios 83 a 85 del cuaderno 3, aclarado como figura a folio 93. En esta experticia evaluaron las dos construcciones y su sistema de suministro de energía eléctrica, la plantación de palmas de coco, las matas de yuca y los árboles de sombra, así como unas “cercas” que individualizaban el terreno. Dijeron, asimismo, que el predio no generó frutos civiles pues ha estado improductivo y avaluaron el terreno en la suma allí indicada.
Como dicho dictamen fue objetado por la parte actora tan sólo en lo tocante con la valoración del terreno y de los frutos, la Corte lo adoptará para establecer lo atinente a las susodichas mejoras, pues, itérase, en este aspecto ese dictamen pasó sin reparo alguno de las partes.
Y como el inciso segundo del artículo 966 del Código Civil prevé que el “reivindicador elegirá entre el pago de lo que valgan, al tiempo de la restitución, las obras en que consisten las mejoras, o el pago de lo que en virtud de dichas mejoras valiere más la cosa en dicho tiempo», es justamente el actor quien puede “optar por una u otra, pero calculando siempre su estimación al momento de la restitución del inmueble, razón por la cual debe conectarse lo establecido por el citado precepto, con lo dispuesto en el artículo 339 del C. de P. C., para concluir que es mediante incidente tramitado con posterioridad al fallo como el demandante puede hacer uso de la facultad que le otorga la ley sustantiva, norma que se erige, entonces, como excepción a la regla consagrada en el artículo 307 ibídem, al consignar uno de los casos en que la condena no se hace en concreto, sino que, por el contrario, queda sujeta a ser cuantificada mediante el trámite incidental pertinente que se ritúa con posterioridad a la decisión judicial que determine la calidad en el poseedor”(G. J., t. CCXXXVII, Vol. I., pags. 202 y 203).
Se condenará, pues, a la demandante a abonarle al demandado, de la manera alternativa ya referida, el valor de aquellas mejoras, a cuya cuantificación y elección pertinentes se procederá mediante el incidente previsto en el artículo 339 ejusdem.
En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 970 del Código Civil, se reconocerá a favor del demandado el derecho de retención sobre el bien reclamado por la actora, hasta que se verifique el abono de las mejoras reconocidas o se le asegure su satisfacción.
Tocante con los frutos, es de observarse que dos pruebas periciales fueron evacuadas. En la primera, objetada por error grave “únicamente respecto al valor de los frutos y al valor del inmueble” (fl. 96, cd.3), los auxiliares no fijaron el valor de aquéllos explicando que el lote “ha estado improductivo” y que “no ha tenido rentabilidad sino valorización”, la cual reputaban como implícita en el avalúo que le dieron al mismo (fl.85, cd.3). El segundo trabajo, rendido como prueba de la mentada objeción, tampoco evaluó los señalados frutos, por cuanto se circunscribió a valorar la renta producida por las dos viviendas levantadas dentro del terreno (fl. 107, cd.3).
Quiere significar lo expuesto, no solamente que por este concepto no se emitirá condena alguna a favor de la actora y a cargo del demandado sino que se declarará no probada la objeción que por error grave se propuso frente a la primera de dichas experticias, por un lado, porque el segundo dictamen, al no señalar suma alguna por el rubro de los citados frutos tras advertir que se trataba “de un lote no urbanizado”(fl.107), no hizo más que ratificar la opinión que en ese mismo sentido y sobre el señalado factor suministraron los primeros auxiliares de la justicia y, por el otro, porque la diferencia entre una y otra prueba en lo concerniente al avalúo del predio, ninguna incidencia tiene frente a las determinaciones que en este fallo sustitutivo habrán de adoptarse, como que el precio del terreno no es materia de decisión.
7. Como el demandado, partiendo del hecho de que las súplicas del libelo habían sido negadas en primera instancia, a través del recurso de apelación que interpuso pretende que se condene a la actora a pagarle las costas del proceso, la Corte queda relevada de considerar sobre tal aspecto, por sustracción de materia, dada la prosperidad de las pretensiones de la demandante.
8. El demandado será condenado en las costas del proceso.
VI. DECISIÓN
En armonía con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, CASA la sentencia de 16 de agosto de 2000, pronunciada por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro del proceso ordinario identificado en esta providencia, y en sede de instancia,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia proferida el 2 de septiembre de 1999 por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esa ciudad.
Segundo: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el demandado.
Tercero: DECLARAR que pertenece a la Corporación Nacional de Turismo, en liquidación, hoy La Nación-Ministerio de Desarrollo Económico, el lote de terreno descrito en la pretensión primera de la demanda, que hace parte del globo de mayor extensión allí identificado, situados en el área urbana del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
Cuarto: CONDENAR, en consecuencia, al demandado Hernando Miguel Padawi Anaya, a restituirle a la Corporación Nacional de Turismo, en liquidación, hoy La Nación–Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, la franja de terreno aludida en el numeral anterior.
Quinto: RECONOCER a favor del demandado y a cargo de la demandante las mejoras útiles determinadas en la parte motiva de esta providencia existentes en el predio objeto de la reivindicación. Para establecer la suma respectiva, procédase mediante el incidente previsto en el artículo 339 del Código de Procedimiento Civil. La demandante podrá elegir el objeto de su obligación en la forma dispuesta por el artículo 966 del Código Civil, una vez en firme dicha liquidación, la cual deberá comprender las dos formas de cancelar el valor de las mejoras, prevista en dicha norma.
Sexto: DECLARAR que el demandado tiene derecho a retener el inmueble que habrá de restituirle a la actora, hasta que se le pague por ésta el valor que corresponda por las mejoras aquí reconocidas.
Séptimo: No condenar al demandado a pagar frutos del inmueble.
Octavo: DECLARAR no probada la objeción formulada al dictamen rendido por los peritos Fernando Galofre Sánchez y Dennis González Bobb.
Noveno: ORDENAR la inscripción de este fallo en los folios de matrícula inmobiliaria números 080-0002251 y 080-0057694, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, ambos abiertos en relación con el predio a reivindicar.
Décimo: CONDENAR al demandado a pagar las costas del proceso causadas en ambas instancias.
Sin costas en casación por haber prosperado el recurso extraordinario.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR
MANUEL ISIDRO ARDILA VELÁSQUEZ
CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO
PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA
SILVIO FERNANDO TREJOS BUENO
CÉSAR JULIO VALENCIA COPETE
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA