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ATC1760-2021
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
ATC1760-2021
Radicación n.° 11001-22-03-000-2021-02228-01
(Aprobado en sesión virtual de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).-
Correspondería decidir la impugnación formulada frente al fallo de 20 de octubre de 2021, mediante el cual la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió la acción de tutela promovida por la Petroquímica de Venezuela S.A. –Pequiven, contra la Superintendencia de Sociedades, si no fuera porque se observa que en el trámite de la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta lo actuado, como pasa a examinarse.
ANTECEDENTES
1. La sociedad promotora del amparo reclama por intermedio de su representante legal, la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados por la autoridad convocada, en el marco del grado de supervisión de sometimiento a «control», seguido en contra de la Sociedad Monómeros S.A.
Reclama, entonces, para la protección de las mentadas prerrogativas, que se ordene a la autoridad accionada, «reconozca la condición de controlante de Pequiven, conforme a los estatutos vigentes de Monómeros y el mismo certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio», y en consecuencia, se le notifique «cualquier actuación administrativa, para que en el derecho de legítima defensa, [se defienda a] la empresa, dentro del trámite de sometimiento a control».
2. Para respaldar sus quejas expone, en síntesis, que la autoridad de supervisión accionada se niega a vincularla al referido trámite para «decidir la estrategia, política y negocios que tendría la empresa» sometida a control, pese a que ostenta la condición de controlante de la misma, según lo acreditó con varios documentos aportados.
Señala que la sociedad Monómeros Colombo Venezolanos S.A. fue sometida a dicho grado de supervisión mediante acto administrativo de 20 de agosto de 2021, y su vinculación a esa actuación fue negada, lo que ha impedido la adecuada toma de decisiones de aquel ente, con posibilidad de afectación de su patrimonio y su existencia misma, ya que «los que no fueron nombrados por los accionistas universales» han tomado decisiones en tal sentido y están liquidando la sociedad, situación que, en su criterio, justifica la intervención del juez constitucional a su favor por parte del juez de tutela.
3. La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó la protección suplicada, tras advertir, en suma, que «todo cuanto plantea la sociedad accionante concierne a una materia propia del derecho societario, específicamente a su condición de controlante, el alcance de sus facultades sobre la sociedad controlada, la validez de la designación de los representantes legales y la eficacia de ciertas decisiones adoptadas por los órganos sociales, cuestiones que, en rigor, no pueden ser debatidas en sede constitucional y menos en el marco de la acción de tutela, ajena como es a disputas sobre derechos legales, contractuales y económicos (Dec. 306 de 1992, art. 2)»; además, analizó la decisión de la Superintendencia accionada de negar la vinculación de la aquí interesada a la actuación cuestionada, y encontró que «las pruebas, en lo relativo a la representación legal, no fueron desconocidas por la Superintendencia y, además, dicen lo que la Superintendencia dice que dicen, específicamente el certificado de existencia y representación de la sociedad sometida a control, no es posible sostener que se violaron los derechos fundamentales a la entidad proponente del amparo, menos aún si, se insiste, en lo que concierne a la naturaleza y alcance de las funciones de ese organismo respecto del control de sociedades, ha procedido con apego a lo dispuesto en el artículo 85 de la ley 222 de 1995».
3. Impugnada la sentencia por la parte accionante, fue remitida a esta Corte para lo pertinente, a través del correo institucional.
CONSIDERACIONES
1. Conforme a la situación fáctica antes descrita, se desprende la falta de competencia de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para desatar el resguardo rogado en primera instancia, por cuanto la queja se dirige, contra una actuación de naturaleza administrativa tramitada por la Superintendencia de Sociedades, esto es, una autoridad del orden Nacional.
2. La prenombrada autoridad, según el artículo 1º del Decreto 1736 de 2020, «es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, así como las facultades que le señala la ley en relación con otros entes, personas jurídicas y personas naturales», asimismo, el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», indica en lo pertinente este asunto: «integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica», luego no hay duda de que la autoridad accionada es del orden nacional.
3. Ahora, para identificar la naturaleza de la actuación cuestionada con la tutela, corresponde señalar que, dentro de las funciones de la autoridad accionada se cuenta la del artículo 85 de la Ley 222 de 1995, de ejercer control sobre sus vigiladas, la cual «consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades para ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia, cuando así lo determine el Superintendente de Sociedades mediante acto administrativo de carácter particular».
4. Sobre la naturaleza jurídica de ese tipo de actuaciones, ha considerado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que, «[L]as Superintendencias, como órganos administrativos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, se introducen dentro de la estructura administrativa del Estado colombiano para que ejerzan, en particular, funciones de inspección, vigilancia y control en virtud de un acto de delegación legal expresa, sobre entidades que prestan un servicio público o empresas que distribuyen o producen un determinado producto o servicio. (…) [L]a regulación del marco jurídico de los servicios públicos, así como la determinación de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de estos, son asuntos que le competen Congreso de la República. (…) [D]entro del ordenamiento jurídico colombiano y en virtud de un acto de delegación presidencial, las Superintendencias cumplen funciones de inspección, vigilancia y control que pueden ser ejercidas en forma integral o en la medida en que el legislador lo determine, razón por la cual, este les ha otorgado instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico y económico del sector que vigila, y de todos aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y funcionamiento de la entidad. (…) Ahora bien, tal como lo señala la jurisprudencia constitucional, la función de inspección «consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control»; la de vigilancia «hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada»; y la de control, «‘en sentido estricto’ corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones». En conclusión, las Superintendencias son organismos que hacen parte de la estructura administrativa del Estado, pertenecientes al poder ejecutivo, que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control sobre diferentes autoridades o empresas, con el fin de realizar una supervisión eficaz sobre determinado servicio o producto» (C.E. Rad. 11001-03-06-000-2020-00232-00(C), 15 dic. 2020, C.P. Germán Alberto Bula Escobar).
5. De otro lado, sobre la diferenciación entre actos jurídicos administrativos y jurisdiccionales, estableció la Corte Constitucional que «existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal» (C-189-1998).
6. Del mismo, modo, sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, esta Sala estableció que: «Lo primero que se debe decir acerca de esta facultad, es que se encuentra prevista o autorizada en el inciso tercero del artículo 116 de Constitución Política1, la que a su vez se halla desarrollada en el canon 3° de la Ley 1285 de 20092, inciso segundo3. Frente a ella, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, «por tratarse de una excepción a la regla general, la interpretación de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser restrictiva y que debe basarse en una decisión legislativa que defina, expresamente y de manera precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las materias comprendidas en tal asignación», la cual «debe hacerse siempre compatible con los principios medulares del debido proceso» (subrayas ajenas al texto, C.C. C-156/13).
A partir de tales premisas4, dicha Corporación fijó en la sentencia C-896 de 2012, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) «Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes»; ii) «Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz»; iii) «Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos»; y, iv) «Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas5» (énfasis de la Sala).
Por último, cabe destacar, que en la sentencia C-415 de 2002, la Guardiana de la Carta Política estableció una regla para preservar la excepcionalidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos no judiciales, alusiva a que «en caso de que exista una duda sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia administrativa» (destaco intencional)6 (STC-8508-2020)
7. Así, el trámite criticado es adelantado por la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de la función administrativa de control que le confiere la ley sobre las sociedades sometidas a su vigilancia, y, se tramita y culmina con la emisión de actos administrativos, sin que exista norma alguna que le atribuya a esa tramitación el carácter de jurisdiccional, o cuando menos puedan identificarse los elementos necesarios para encuadrarla en esa especial categorización, principalmente porque, varios de los actos emitidos en el marco del procedimiento, son discutibles ante la jurisdicción.
8. Entonces, como la acción se dirige contra una autoridad del orden nacional, la regla para determinar el juez para su conocimiento es la del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 333 de 20217, sin que por lo antes explicado, tenga injerencia en el particular la del numeral 10º8, pues no estamos ante el ejercicio de una función jurisdiccional por parte de la accionada, de ahí que entonces, corresponde a los jueces con categoría circuito asumir en primera instancia la solicitud de protección.
9. Corresponde destacar que, «El fallo dictado por un juzgador carente de competencia funcional para tal efecto, en nuestro ordenamiento procesal actual, esto es, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, constituye una decisión «nula», la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es «improrrogable», tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del referido estatuto adjetivo, por lo que el funcionario que advierta esa anomalía está obligado a declararla de oficio, como se extrae de la misma norma, la cual resulta aplicable al trámite de la acción de tutela de conformidad con el artículo 4º del Decreto 306 de 1992» (CSJ ATC139-2020).
10. En consecuencia, el presente trámite se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia funcional, la que es insaneable de acuerdo con el inciso primero del artículo 138 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de tutela por remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992, y es menester declarar a partir de la sentencia de primera instancia, sin perjuicio de la validez de las pruebas recaudadas y, se ordenará remitir el expediente al reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, para su conocimiento.
11. En torno a la facultad para declarar «nulidades», a partir de las reglas fijadas en el Decreto 1983 de 2017, recientemente esta Corporación ha precisado de tiempo atrás, que «La situación descrita permite la aplicación del canon 138 del Código General del Proceso, en lo referente a los efectos de la declaratoria de falta de competencia, norma extensiva a la acción de tutela en virtud de lo consagrado en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, reglamentario del 2591 de 1991, el cual alude a los principios generales del Estatuto Procesal Civil para la interpretación de los preceptos regulatorios de dicho trámite, en cuanto no contraríe sus propias disposiciones.
Bajo la égida del Decreto 1382 de 2000 la Sala, con argumentos que hoy, en vigencia del aludido Decreto 1983 de 2017, reitera, ha discrepado de la tesis prohijada por la Corte Constitucional y, en ese sentido, tiene ocasión de puntualizar:
‘(…) respecto a que los jueces ‘no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000’ el cual ‘(…) en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto (…), [pues para esta Corporación el aludido Decreto] reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 relativo a la competencia para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes’.
‘[Por lo tanto,] “(…) aunque el trámite del amparo se rige por los principios de informalidad, sumariedad y celeridad, la competencia del juez está indisociablemente referida al derecho fundamental del debido proceso (artículo 29 de Carta), el acceso al juez natural y la administración de justicia, de donde, ‘según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insaneable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso” (Auto 304 A de 2007), ‘el cual establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’ (Auto 072 A de 2006, Corte Constitucional)” (CSJ ATC, 13 may. 2009, rad. 2009-00083-01)’» (CSJ ATC554-2019).
12. En este orden de ideas, se impone declarar la invalidez del fallo dictado en primera instancia y el envío del expediente al reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, pues como se advirtió, la protección invocada se dirige contra una autoridad del orden nacional, respecto de una tramitación de naturaleza administrativa.
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la nulidad del fallo dictado el 20 de octubre de 2021 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la presente acción de tutela, sin perjuicio de la validez de los medios de prueba existentes, en los términos del inciso segundo del artículo 138 del Código General del Proceso.
SEGUNDO: Ordenar, en consecuencia, la remisión del expediente al reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, con el fin de que se imprima de inmediato el trámite respectivo.
TERCERO: Comuníquese lo aquí resuelto a los interesados mediante telegrama y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
1 Que reza: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”
2 Modificatorio del artículo 8° de la Ley 270 de 1996.
3 El cual señala: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley.”
4 Condensadas en la providencia citada, pero que se definieron previamente en las sentencias C-384/00, C-1143/00, C-1641/00, C-649/01, C-415/02 y C-1072 de 2002.
5 La cual contiene a su vez tres subreglas, pero que no interesan al caso que aquí se estudia.
6 Expuesta de esta manera en la sentencia C-156/13.
7 “(…)2. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría (…)”.
8 Las acciones de tutela dirigidas contra autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.