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STC11982-2021
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC11982-2021
Radicación n.° 44001-22-14-000-2021-00052-01
(Aprobado en sesión virtual de quince de septiembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
Decídese la impugnación formulada contra la sentencia dictada el 26 de abril de 2021, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro de la tutela promovida por Óscar Eduardo Villero Quintero frente a los Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Villanueva y Primero Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar, con ocasión del incidente de desacato adelantado en un resguardo similar a éste, impulsado por Hilda Elena Peñaloza Olivella al aquí actor en su calidad de presidente del Concejo Municipal de la segunda de las citadas localidades.
1. ANTECEDENTES
1. El promotor del auxilio reclama la protección de las prerrogativas al debido proceso y defensa, presuntamente vulneradas por los accionados.
2. Del extenso ruego tuitivo se extrae como base de su queja, lo siguiente:
En el ruego objeto de esta salvaguarda, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar, en providencia de 29 de julio de 2020, revocó la sentencia del despacho municipal fustigado mediante la cual se había denegado el amparo deprecado por Hilda Elena Peñaloza Olivella, para en su lugar
“(…) ORDENAR al CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA, LA GUAJIRA, y a su Mesa Directiva, que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones No. 007 y 009 de 2020, para que en su defecto, continúen con el trámite establecido en la Resolución No. 062 de 2019, [por la cual se convocó y reglamentó el concurso público y abierto de méritos, para proveer el cargo de personero de ese municipio], y, a partir de allí, se surtan las demás etapas del proceso conforme a las previsiones legales sobre la materia, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.” (…)”.
El referido cuerpo legislativo impetró acción de resguardo contra la anterior decisión, correspondiente el conocimiento de ese asunto a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, quien, en proveído de 6 de octubre de pasado, concedió el auxilio revocando el comentado fallo de tutela; sin embargo, esta Corte el 29 de enero de 2021, declaró improcedente dicho amparo, por carecer del requisito de subsidiariedad.
Por lo anterior, Hilda Elena Peñaloza Olivella presentó desacato ante el despacho municipal fustigado, por incumplimiento del fallo de tutela emitido el 29 de julio de 2020, incidente resuelto el 15 de marzo de 2021, imponiéndosele al hoy quejoso, en calidad de presidente de la Mesa Directiva del Concejo de Villanueva, multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En auto de 7 de abril siguiente, el juez del circuito querellado en sede de consulta confirmó la referida sanción; empero, adicionó el correctivo de cinco (5) días de arresto por incumplimiento de la memorada orden tutelar.
El censor critica a las autoridades convocadas, porque, no analizaron a profundidad los argumentos de defensa presentados en el comentado incidente, concernientes a la “imposibilidad jurídica de cumplir con el fallo del 29 de julio de 2020”, pues, por un lado, se ordenó a la corporación que él preside dejar sin efecto “dos actos administrativos”, aun cuando esa facultad se encuentra atribuida únicamente a los “jueces”; y por el otro, ante la “carencia actual de objeto”, toda vez que el nuevo “concurso de Personero Municipal” de la citada localidad culminó con el nombramiento de José Luis Socarrás Amaya.
3. Implora, en concreto, “se declare la carencia actual de objeto en el trámite incidental” sublite.
1.1. Respuesta de los accionados
1. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villanueva, realizó un recuento de las actuaciones desplegadas dentro del incidente subexámine.
2. El despacho del circuito confutado se opuso al ruego resaltando que la sanción proferida en contra del quejoso obedeció al incumpliendo del fallo emitido en el auxilio propuesto por Hilda Elena Peñaloza Olivella.
2. La sentencia impugnada
El tribunal denegó la protección reclamada, tras advertir:
“(…) [C]omo en el caso de marras no se acreditó que se surtiera la revisión o se interpusiera recurso de insistencia ante la H. Corte Constitucional ello impone declarar improcedente este mecanismo para la protección de los derechos deprecados, máxime cuando el aludido recurso de insistencia también se encuentra habilitado respecto el fallo de tutela rad. 2020-00093-00, proceso tutelar tramitado en primera instancia ante este Tribunal, y del cual tampoco su utilización se encuentra acreditada (…)”.
1.3. La impugnación
La interpuso el gestor insistiendo en la imposibilidad jurídica y material de cumplir con la orden emitida en la primera salvaguarda e indicando que la revisión ante la Corte Constitucional no es un mecanismo eficaz mediante el cual se pueda debatir la sanción impuesta en su contra.
2. CONSIDERACIONES
1. El actor cuestiona que el estrado del circuito accionado haya adicionado el correctivo de arresto y confirmado la sanción de multa a él impuesta como presidente del Concejo Municipal de Villanueva, por el desacato a la sentencia de tutela emitida el 29 de julio de 2020, donde se ampararon los derechos de Hilda Elena Peñaloza Olivella.
2. Desde la génesis de la acción de tutela, certera y uniformemente en pro de la seguridad jurídica y de la vigencia del Estado democrático, esta Sala ha advertido la improcedencia de los auxilios formulados frente a actuaciones del mismo linaje por contarse con herramientas idóneas para su ejecución o su control constitucional.
La Corte ha destacado la estrecha vinculación existente entre la fase particular del incidente y la prevista para establecer si se accede o no a la protección demandada, ya que este mecanismo extraordinario y la actuación incidental están sólidamente unidos y son etapas de un procedimiento con la misma finalidad.
En reiteradas ocasiones esta Corporación, al estudiar el tema, en punto a las diligencias surtidas a propósito de dicho incidente, ha considerado improcedente, por regla general, una nueva revisión de igual naturaleza. Lo anterior, por cuanto, en torno al desacato, sólo se previó la consulta respecto del auto mediante el cual se imponen las sanciones del caso.
“(…) [E]l incidente de desacato, per se, culmina con una decisión judicial, la cual, prima facie, podría estimarse que es susceptible de ser enjuiciada mediante otra acción de tutela. Empero, examinado el tema en conjunto, como debe ser, la resolución judicial en comento, no puede apreciarse en forma insular o aislada, sino como parte de una actividad seriada y, por ende, compleja en el entorno constitucional, lo que exige una valoración panorámica, como tal omnicomprensiva de todo el trámite tutelar. De ahí la íntima relación existente entre la tutela y su desacato, al punto que el funcionario competente para determinar si hubo o no inejecución de la orden dada, sea el mismo que conoció del amparo (…)”.
“(…) Por consiguiente, superadas esas etapas consustanciales a la acción de tutela, bien porque no se promovieron en tiempo los medios aludidos, ya por cuanto se interpusieron y fueron desatados por los funcionarios competentes, queda definitivamente cerrado el tema en torno a los puntos que allí comportaron debate (thema decissum), de suerte que no podrían volver aquellos sobre esa precisa controversia, menos, se itera, otros Jueces a través de una nueva queja constitucional, puesto que el instrumento empleado se traduciría en un inconveniente espiral, en clara contravía de claros postulados que edifican y salvaguardan la seguridad jurídica, potísimo y acerado principio digno de frontal respeto y acatamiento. Obsérvase que si hoy es pacífico que contra lo sentenciado en tutela, no es dable acción -ex novo- de naturaleza semejante, menos procedería esta acción extraordinaria en punto a las providencias que se pronuncien en la etapa derivada del incumplimiento de la parte resolutiva que se denuncie (incidente de desacato) (…)”1.
3. Excepcionalmente, se abre paso este resguardo frente a determinaciones adoptadas en el trámite incidental, siempre que, como lo ha señalado la jurisprudencia, además de cumplirse con los requisitos propios de procedibilidad de este instrumento extraordinario, se demuestre la existencia de una vía de hecho, lesiva del debido proceso y originada en los llamados defectos “(…) sustantivo, orgánico, procedimental absoluto [y] fáctico (…)”2.
El Alto Tribunal Constitucional también ha precisado la viabilidad de este mecanismo de forma particular y respecto de actuaciones como la presente, “(…) cuando el juez de desacato se extralimita en sus funciones o cuando se vulnera el derecho a la defensa de las partes o se impone una sanción arbitraria (…)”3.
4. De entrada se advierte que, a diferencia de lo sostenido por el tribunal a quo, el presente auxilio sí cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la decisión aquí criticada fue emitida en el trámite de un incidente de desacato, el cual escapa de la esfera de estudio por parte de la Corte Constitucional en sede de revisión, pues ese mecanismo fue constituido únicamente para surtir el grado jurisdiccional asignado a esa corporación respecto de las sentencias de tutela.
5. Aclarado lo anterior, se advierte la viabilidad de la concesión del amparo, por las razones que pasan a exponerse.
En la decisión censurada el juzgado del circuito inició precisando que, revisada la actuación desplegada por el funcionario judicial de primera instancia, la misma se ajustó a derecho y garantizó el debido proceso de las partes intervinientes, dando la oportunidad al incidentado para presentar sus argumentaciones y acreditar el cumplimiento de la aludida orden tutelar.
Posteriormente, puntualizó, el sancionado -aquí tutelante-, efectivamente, es el representante legal de la institución tutelada, pues fue designado como liquidador de esa sociedad, por tanto, acotó, es el principal responsable del cumplimiento de la orden judicial impartida en la sentencia de 11 de mayo de 2020.
Señaló que, conforme a las pruebas recaudadas, el Concejo Municipal de Villanueva, corporación de la cual el ahora promotor funge como presidente, no demostró haber adelantado las gestiones para dar cumplimiento al referido fallo constitucional, a pesar de haber sido requerido, para tal efecto.
Sobre el punto, indicó:
“(…) Una vez analizado el expediente incidental, tenemos que aún no se le ha dado cumplimiento a la orden proferida el día 29 de Julio de 2020, la cual revocó la providencia calendada el 05 de junio de 2020, proferida por la Juez Primero Promiscuo Municipal de Villanueva, La Guajira, puesto que no existe evidencia en el proceso que se le haya dado estricto cumplimiento a la orden judicial de dejar sin efectos los actos administrativos señalados, además la entidad accionada, de manera clara y concisa adujo no haberle dado cumplimiento a las instrucciones impartidas por el juez de tutela. De este modo se cumplen con los requisitos subjetivos y objetivos que fundan la sanción en contra de los funcionarios incumplidos (…)”.
“(…) [E]fectivamente se encuentra demostrada la responsabilidad subjetiva y objetiva de la persona encargada de hacer cumplir el fallo, es decir la mesa directiva del CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA, compuesta por los señores ÓSCAR EDUARDO VILLERO QUINTERO, WILDER OTHON DE LA HOZ y RICAURTE REYES; puesto que los mismos no han demostrado el haber realizado lo ordenando, ni tampoco han allegado prueba si quiera sumaría al expediente, de estar adelantando los trámites pertinentes para darle cumplimiento al fallo, a pesar del requerimiento realizado en el curso del trámite incidental; actuaciones que debieron motivar al ente accionado a realizar las gestiones necesarias para darle cumplimiento al fallo de tutela de forma integral sin ningún tipo de dilación. De este modo estamos frente a un incumplimiento total de la orden judicial de la referencia”.
“Ahora bien teniendo en cuenta, que efectivamente existe responsabilidad por parte de la mesa directiva del CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA, LA GUAJIRA, en cuanto al incumplimiento de la orden judicial, puesto que ha existido una actitud negligente, inoperante, dilatoria y tardía frente al cumplimiento del fallo, es deber del despacho salvaguardar los derechos constitucionales amparados, y procurar que se conlleve al cumplimiento del mismo; En mérito de lo expuesto, este despacho procederá a confirmar la decisión adoptada en primera instancia, consistente en la sanción de multa en contra del referido ente encargado de cumplir el fallo, adicionando a dicha sanción de primera instancia la pena de arresto de 5 días consecutivos, para los cabildantes que han visto dilatando el cumplimiento de la orden judicial, indicando además al Concejo Municipal infractor que puede hacerse acreedor a las sanciones penales tipificadas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 (…)”.
En el caso, se advierte que el juzgado confutado, en nada refirió la imposibilidad jurídica del actor para cumplir el fallo objeto del incidente, pues se limitó a resaltar, únicamente, el desobedecimiento del mandato y la falta de prueba sobre el adelantamiento de los trámites tendientes a acatar la comentada orden, sin hacer ninguna referencia a los argumentos de defensa expuestos por el incidentado y, así, determinar la responsabilidad subjetiva del actor; máxime cuando, en la providencia criticada, se señaló que el tutelante contestó lo siguiente:
“El CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA, LA GUAJIRA, presentó contestación al requerimiento del despacho de conocimiento, refiriéndose a los hechos del incidente y reiterando sobre la imposibilidad jurídica de darle cumplimiento a dicho fallo, pues la orden impartida es la de dejar sin efectos dos actos administrativos, lo cual no está en cabeza del concejo municipal según expuso el ente accionado, al existir una convocatoria de personero municipal totalmente terminado y con acto de elección del señor JOSE LUIS SOCARRÁS, el cual tiene presunción de legalidad, solicitando se abstenga de declarar en desacato al concejo municipal, declarando la carencia actual del objeto y dar por terminado el incidente de desacato”.
Lo anterior, para señalar que el auxilio invocado por el interesado será otorgado y, a su vez, reiterar que el objeto del incidente de desacato persigue la efectividad inmediata de las garantías fundamentales concedidas; empero no se dirige, exclusivamente, a la imposición de multas y arrestos.
Téngase en cuenta que, para sancionar, no sólo deben mediar el desobedecimiento manifiesto debidamente probado sino también los aspectos subjetivos en quien incumple la decisión de tutela, pues no puede endilgarse culpa ni presumirse ni debe olvidarse que la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, está proscrita en nuestro ordenamiento.
Sobre ese tema, ha considerado la Corte Constitucional:
“(…) El desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada en la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento (…)”4.
El desacato, consiste ante todo en aquella conducta contraria al mandato judicial impartido por el juez constitucional y fundada en la deliberada intención de protagonizarla, esto, porque siendo la legislación que lo regula eminentemente punitiva, debe interpretarse con criterio restrictivo y determinada tanto por la tipicidad como por la culpabilidad del funcionario o particular receptor de la orden.
Con todo, se destaca, los funcionarios denunciados, amén de verificar la legalidad del trámite incidental, tenían la obligación de dar prevalencia a la efectividad del derecho fundamental otorgado en la sentencia de tutela cuyo obedecimiento se exigió, aspecto que si bien no fue materia de debate, llama la atención de la Corte, dada la finalidad del desacato, cuyo objetivo pugna por la efectividad de las decisiones que conceden amparos constitucionales, cuestión con preeminencia, incluso en sede de consulta.
Reitera la Sala, el desacato no conlleva necesariamente un sistema de responsabilidad objetiva, de modo tal que, en circunstancias como la presente, le compete al juez, analizar la cuestión desde el ámbito de la responsabilidad subjetiva, escrutando las circunstancias en la cuáles se halla el obligado, para determinar si en verdad se encuentra con un propósito definido o culposo en sustraerse al cumplimiento de la orden impartida.
6. Varios principios y derechos en los regímenes democráticos imponen la obligatoriedad de motivar la sentencia judicial: el de publicidad porque asegura la contradicción del fallo y muestra la transparencia con que actúan los jueces, pues si hay silencio en las causas de la decisión no habrá motivos para impugnar; el de racionalidad para disuadir el autoritarismo y la arbitrariedad; el de legalidad porque el fallo debe estar afincado en las normas aplicables al caso y en las pruebas válidamente recaudadas; los de seguridad jurídica y confianza legítima y debido proceso, entre otros, para materializar el principio de igualdad y aquilatar el Estado Constitucional.
El deber de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas las razones que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso.
7. En consecuencia, se revocará el fallo impugnado para, en su lugar otorgar el auxilio implorado y se ordenará al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de este pronunciamiento, deje sin efecto el auto de 7 de abril de 2021 y en el mismo término, defina, nuevamente, el grado jurisdiccional de consulta respecto de las sanciones de multa y arresto impuestas en contra del quejoso, teniendo en cuenta lo aquí señalado.
8. Deviene fértil abrir paso a la protección incoada, dado el control legal y constitucional que atañe en esta sede al juez, compatible con el necesario ejercicio de control convencional, siguiendo el Pacto de San José de Costa Rica de 22 de noviembre de 1969 (art. 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), a fin de garantizar el debido proceso.
El convenio citado es aplicable dado el canon 9 de la Constitución Nacional, cuando dice:
“(…) Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)”.
Complementariamente, el artículo 93 ejúsdem, contempla:
“(…) Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno (…)”.
“(…) Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”.
El mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados de 19695, debidamente adoptada por Colombia, según el cual: “(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)”6, impone su observancia en forma irrestricta cuando un Estado parte lo ha suscrito o se ha adherido al mismo.
8.1. Aunque podría argumentarse la viabilidad del control de convencionalidad sólo en decursos donde se halla el quebranto de garantías sustanciales o cuando la normatividad interna es contraria a la internacional sobre los derechos humanos, se estima trascendente efectuar dicho seguimiento en todos los asuntos donde se debata la conculcación de prerrogativas iusfundamentales, así su protección resulte procedente o no.
Lo aducido porque la enunciada herramienta le permite a los Estados materializar el deber de garantizar los derechos humanos en el ámbito doméstico, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales, con la Convención Americana de Derechos Humanos y su jurisprudencia, ejercicio que según la Corte Interamericana se surte no sólo a petición de parte sino ex officio7.
8.2. El aludido control en estos asuntos procura, además, contribuir judicial y pedagógicamente, tal cual se le ha ordenado a los Estados denunciados, incluido Colombia8, a impartir una formación permanente de Derechos Humanos y DIH en todos los niveles jerárquicos de las Fuerzas Armadas, jueces y fiscales9; así como realizar cursos de capacitación a funcionarios de la rama ejecutiva y judicial y campañas informativas públicas en materia de protección de derechos y garantías10.
Insistir en la aplicación del citado control y esbozar el contenido de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en providencias como la presente, les permite no sólo a las autoridades conocer e interiorizar las obligaciones contraídas internacionalmente, en relación con el respeto a los derechos humanos, sino a la ciudadanía informarse en torno al máximo grado de salvaguarda de sus garantías.
Además, pretende contribuir en la formación de una comunidad global, incluyente, respetuosa de los instrumentos internacionales y de la protección de las prerrogativas fundamentales en el marco del sistema americano de derechos humanos.
9. Con base en lo discurrido, el fallo impugnado será revocado y, en su lugar, se otorgará el auxilio implorado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia recurrida y, en su lugar, CONCEDER la protección deprecada por Óscar Eduardo Villero Quintero.
SEGUNDO: Ordenar al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de este pronunciamiento, deje sin efecto el auto de 7 de abril de 2021 y en el mismo término, defina, nuevamente, el grado jurisdiccional de consulta respecto de las sanciones de multa y arresto impuestas en contra del quejoso, teniendo en cuenta lo aquí señalado.
TERCERO: Notifíquese lo resuelto mediante comunicación electrónica o por mensaje de datos, a todos los interesados y remítase copia de este pronunciamiento a los juzgados involucrados.
CUARTO: Envíese oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 CSJ. Civil. Sentencia de 21 de febrero de 2003, exp. 00382.
2 Corte Constitucional. Sentencia T-652 de 30 de agosto de 2010.
4 Corte Constitucional Sentencia T- 763 de 1998.
5 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969.
6 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985.
7 Corte IDH. Caso Gudiél Álvarez y otros (“Diario Militar”) contra Guatemala. Sentencia de noviembre 20 de 2012. Serie C No. 253, párrafo 330
8 Corte IDH, Caso Vélez Restrepo y familiares Vs. Colombia, Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de septiembre de 2012. Serie C No. 248, párrs. 259 a 290, criterio reiterado Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párrs. 295 a 323.
9 Corte IDH, Caso de la Masacre de Las Dos Erres Vs. Guatemala, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211, párrs. 229 a 274.
10 Corte IDH, Caso Furlan y familiares Vs. Argentina, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párrs. 278 308.
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