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AC1665-2023 (2023-01967-00)
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Magistrada Ponente
AC1665-2023
Radicación n.º 11001-02-03-000-2023-01967-00
Bogotá, D. C., quince (15) de junio dos mil veintitrés (2023).
Se decide el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Primero Civil del Circuito de Girardot, Cundinamarca y Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. La Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- demandó a Diana Cecilia Sarmiento Escobar, con el fin de que se decretara la expropiación de una franja de terreno de 5.368,71m², que hace parte del predio rural de mayor extensión denominado “La Mina”, situado en el municipio de Guataquí (Cundinamarca).
2. En el escrito inaugural se indicó que la competencia radicaba en los funcionarios del lugar de ubicación del fundo «de acuerdo a lo establecido en el numeral 5º del artículo 20 del C.G.P. y numeral 7º del artículo 28 ibidem» [Folio 9, archivo digital: 03.Demanda.pdf].
3. La causa fue repartida al Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot, cabecera del circuito al cual pertenece la citada municipalidad, autoridad que, en auto de 31 de julio de 2019, la admitió [Archivo digital: 05. AUTO ADMITE DEMANDA.pdf] y, el 28 de noviembre siguiente, presidió la entrega anticipada del fundo [Archivo digital: 08. ACTA ENTREGA ANTICIPADA.pdf]; en auto de 25 de enero de 2022 requirió a la actora para que integrara la litis [Archivo digital: 12AutoRequiereParaDesistimiento.pdf]; y, el 19 de octubre posterior dispuso el emplazamiento de la convocada [Archivo digital: 29AutoOrdenaEmplazamiento.pdf].
5. El 8 de febrero de 2023, el estrado judicial referido declinó el conocimiento del pleito y lo remitió a sus homólogos de Bogotá, en virtud de lo establecido en el numeral 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, ya que la entidad accionante tiene naturaleza pública, circunstancia que radica la controversia, de forma privativa, en el juez del domicilio de ésta, de acuerdo con el criterio de esta Sala, expuesto en CSJ AC384-2022 [Archivo digital: 32AutoRemitePorCompetencia.pdf].
6. El Juez Veintiuno Civil del Circuito de esta capital se negó a asumir el trámite, al considerar que debía aplicarse el numeral 7º del artículo 28 del Código General del Proceso, en consideración a «lo analizado en auto AC038-2021 del 20 de enero de 2021», según el cual, el ordinal 10º de la referida normativa «otorga un privilegio a las entidades allí mencionadas de radicar el libelo en el lugar de su domicilio. Si lo declinan, expresa o implícitamente, nada se les puede reprochar, pues son sus únicas destinatarias».
Planteado de esa manera el conflicto de competencia, se dispuso el envío del expediente a esta Corporación [Archivo digital: 0004 AutoRechazaCompetencia.pdf].
II. CONSIDERACIONES
1.- Corresponde a esta Sala, a través de la magistrada sustanciadora, dirimir el presente conflicto, en tanto la Corte es superior funcional común de los despachos involucrados, los cuales pertenecen a diferentes distritos judiciales. Así lo establecen los artículos 139 del Código General del Proceso y 16 de la Ley 270 de 1996, modificado por el 7º de la Ley 1285 de 2009.
2.- Sin entrar en mayores disquisiciones sobre los diversos factores de atribución de competencia fijados en la ley, se observa que en el presente caso es predicable la concurrencia dos (2) fueros por razón de la distribución geográfica: el real y el personal a que se contraen los numerales séptimo y décimo del artículo 28 del estatuto procesal.
2.1.- Conforme al primero, en los procesos de expropiación, «será competente, de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distintas circunscripciones territoriales, el de cualquiera de ellas a elección del demandante».
Y de acuerdo con el segundo, «en los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad. Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas».
2.2.- Del contenido de las disposiciones en cita es claro que los foros en ellos mencionados tienen como característica común el carácter privativo que les asignó el legislador, lo que lleva inmerso su inalterabilidad por las partes o los juzgadores, circunstancia que, ante la diversidad de circunstancias que, en no pocas ocasiones, se presentan cuando estos concurren motivó la definición de criterios que permitieran fijar al juez natural encargado de dirimir la lid sometida a conocimiento de la jurisdicción, punto sobre el cual al interior de la Sala se alzaron dos posiciones.
Una de ellas defendió la sede correspondiente al lugar de localización del fundo materia del debate, por razones de facilidad de defensa del titular del predio que debe soportar el gravamen y la inmediación del juzgador en la práctica de las pruebas y diligencias, amén del carácter renunciable del foro por la beneficiaria legal del mismo (CSJ AC1172-2018, CSJ AC3744-2018, CSJ AC4875-2018, CSJ AC5051-2018, CSJ AC162-2019, CSJ AC277-2019, CSJ AC616-2019, CSJ AC1020-2019 y CSJ AC1028-2021, entre otras).
La otra tesis, abogó por la aplicación de la regla de primacía contenida en el precepto 29 de la codificación adjetiva, conforme a la cual «[e]s prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes» (CSJ AC4272-2018, CSJ AC4522-2018, CSJ AC4898-2018, CSJ AC117-2019, CSJ AC321-2019, CSJ AC1167-2019, CSJ AC2313-2019, CSJ AC3108-2019 y CSJ AC1772-2021, entre otras).
2.3.- La providencia AC-140-2020, al pronunciarse sobre un juicio de servidumbre de conducción de energía eléctrica que involucraba los dos fueros en cuestión, resolvió la indicada discusión al unificar en ese momento la jurisprudencia de esta colegiatura frente al tema, acogiendo la segunda de las posturas mencionadas, por hallarla más consonante con la voluntad del legislador. Para arribar a esa conclusión se soportó «en el entendimiento sistemático de los preceptos sobre competencia; en la pauta de prelación que este concretamente previó en caso de discordancias entre reglas de competencia; y en el interés general que se infiere quiso hacer primar la nueva codificación, al señalar que es en el domicilio de los entes públicos involucrados como parte en un proceso, que debe adelantarse la contienda».
La citada hermenéutica -señaló la Corte- revela que se quiso «(…) dar prevalencia al factor subjetivo sobre cualquier otro, con independencia de donde se halle previsto, al expresar que la competencia “en consideración a la calidad de las partes” prima, y ello cobija (…) la disposición del mencionado numeral 10º del artículo 28 del C.G.P.».
La justificación de esa directriz «muy seguramente viene dada por el orden del grado de lesión a la validez de proceso que consultan cada uno de esos factores de competencia, ya que para este nuevo Código es más gravosa la anulabilidad por el factor subjetivo que por el objetivo territorial, pues, como se anticipó, hizo improrrogable, exclusivamente, la competencia por aquel factor y por el funcional (Art. 16). En ese sentido, ante situaciones como la que se analiza, debe aplicarse la pauta de atribución legal privativa que merece mayor estimación legal, esto es, la que refiere al juez del domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración de la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido, regla subjetiva que, en la actualidad, está enlazada con una de carácter territorial».
3.- Aunque pudiera pensarse que se incurre en confusión entre el factor subjetivo de asignación del funcionario instructor, esto es, el fundado en la calidad de los contradictores, y el foro personal como subclase del factor territorial, basado en el domicilio de uno de los enfrentados en la pendencia, lo cierto es que el aludido precepto 29 del ordenamiento instrumental no efectúa una diferenciación que lleve a inaplicar el parámetro allí contenido a las tensiones surgidas entre los fueros en las diferentes circunscripciones judiciales en que está dividido el territorio nacional.
Aunado a lo precedente, es inobjetable que, en los procesos en que es parte una entidad territorial, descentralizada por servicios o pública, se encuentra involucrada una regla de competencia instituida «en consideración a la calidad de las partes», de ahí que, en aplicación del criterio de preponderancia comentado, aquella desplace a otras, como sería la determinada por el punto geográfico donde se halla la cosa sobre la cual se ejercita un derecho real.
Tal conclusión no se enerva por la realización de algunas actuaciones ante el fallador no competente, ni por la renuncia que haga el organismo público de la garantía de adelantar el juicio o ser enjuiciado en sede distinta al lugar donde tiene su domicilio.
Lo primero, porque, tal como se enfatizó en la providencia citada, con apoyo en el canon 16 del compendio procesal, la asignación del conocimiento con fundamento en el criterio subjetivo es improrrogable, característica que trae aparejada «la imposibilidad de dar aplicación al principio de la perpetuatio jurisdictionis»1.
Y lo segundo, en la medida en que la naturaleza de derecho público que ostentan las previsiones instrumentales (art. 13 C.G.P.), torna irrenunciables las pautas que cimientan la definición del juez natural exclusivo de un litigio2, motivo por el cual son de obligatorio acatamiento para el funcionario y los sujetos procesales, sin que a ninguno de ellos le esté permitido desconocerlas o socavarlas (CSJ AC4273-2018, reiterada recientemente en CSJ AC1102-2023, 2 may., rad. 2023-01364-00).
4. En la colisión bajo examen se tiene que, aunque el bien raíz que pretende intervenir la convocante se sitúa en Guatiquí, Cundinamarca, el conocimiento de la acción no le compete al sentenciador de la cabecera del circuito de ese territorio, porque quien acude a la jurisdicción es la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, «(…) de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica (…) adscrita al Ministerio de Transporte»3, calidad que, de conformidad con el numeral 10º del canon 28 de la normatividad de enjuiciamiento, impone como sentenciador natural, al de su vecindad, conforme los parámetros atrás expuestos.
Al respecto esta Corporación ha destacado, que «en los procesos en que se ejercen derechos reales se aplica el fuero territorial correspondiente al lugar donde se encuentre ubicado el bien, pero en el evento que sea parte una entidad pública, la competencia privativa será el del domicilio de ésta, como regla de principio» (CSJ AC4338-2022, 26 sep., rad. 2022-03099-00).
En ese orden, al ser Bogotá el asiento principal de la Agencia Nacional de Infraestructura, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011, dada su naturaleza jurídica, compete al estrado capitalino adelantar la contienda.
5. Ello es así, porque, cuando en cualquiera de los extremos procesales concurren entes públicos, se itera, se torna ineludible la aplicación del privilegio reconocido por el numeral 10º del canon 28 del nuevo estatuto procedimental a favor de la entidad pública involucrada, para que ante el juez de su domicilio se adelante el litigio, puesto que es su particular naturaleza la que determina el carácter privativo contemplado en el precepto en cita, que al tenor de lo previsto en el artículo 29 ibidem es “prevalente”.
6. Cuando la entidad pública llama a juicio a un particular, prevalece, de forma indiscutible, el lugar del domicilio de la entidad pública, en cuyo favor el legislador estableció un fuero privativo, sin que resulte viable fijar la competencia atendiendo la ubicación geográfica de los bienes involucrados en la litis, en la medida en que el fuero privativo del que se viene hablando, se sustenta en la calidad del sujeto para asignar competencia al juez de su domicilio, el que como ya se aludió resulta prevalente e improrrogable (artículo 16, ejusdem).
Ante la prevalencia que se reconoce al factor subjetivo, -de cara al enfrentamiento normativo surgido- en asuntos de similar temperamento se ha indicado que:
«el factor subjetivo se establece a partir de «la calidad de las partes del juicio, con el fin de otorgar competencia a jueces de jerarquía superior cuando se trata de entidades públicas: nación, departamentos, municipios, intendencias y comisarias»4, y abre camino a los siguientes elementos axiales: I) una competencia «exclusiva» que consulta a determinados funcionarios judiciales y «excluyente» frente a otros factores que la determinan, al punto que proscribe la «prorrogabilidad»; II) cualificación del sujeto procesal que interviene en la relación jurídico adjetiva, revestido de cierto fuero como acaece con los Estados extranjeros o agentes diplomáticos acreditados ante el gobierno de la República en los casos previstos por el derecho internacional (vr. g. núm. 6°, art. 30 C.G.P.); y III) juez natural especial designado expresamente por el legislador para conocer del litigio en el que interviene el sujeto procesal calificado.
Criterio en sentido contrario desconocería el mencionado mandato legal (artículo 29), toda vez que daría prevalencia al fuero real sobre el subjetivo que contempla el citado precepto, lo que conlleva a omitir su tenor literal, a pesar de que el artículo 27 del Código Civil regula que «[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu».
Además, el artículo 28 de la misma obra consagra que «[l]as palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal»; por lo que interpretación en sentido adverso asimismo dejaría de lado cómo el factor subjetivo está presente en distintas disposiciones procesales: el artículo 28 de esta obra (numeral 10°) que corresponde al precepto 23 del Código de Procedimiento Civil (numerales 17° y 18°), entre otros eventos. (CSJ AC1596-2022, 22 abr., rad. 2022-01025-00).
Es claro entonces, que no deviene atendible que, al desatar esta clase de colisiones, la Corte asigne la competencia al juez del lugar donde se sitúa el fundo materia del debate, cuando existe un imperativo legal que impone la aplicación preponderante del factor subjetivo como expresamente lo determina el artículo 29 de la codificación adjetiva, al decir que «[e]s prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes» (se resalta); esto es, concede el privilegio indiscutible al domicilio del ente público.
En situaciones como la descrita, debe predominar, entonces, la pauta de atribución legal privativa que merece mayor apreciación legal, esto es, la concerniente a la autoridad judicial del domicilio de la entidad–, dado que, como ya se dijo, se superpone la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido.
7. Y no se diga que en dichos eventos existe un vacío normativo, porque en el estatuto procesal hay una disposición perentoria que asigna la competencia al juez del domicilio del ente territorial o entidad pública, sea demandante o demandada. Pero, aun de aceptarse alguna presunta deficiencia en el ámbito legal que pudiera existir para fijar la competencia en cabeza de la autoridad judicial en los juicios de expropiación o servidumbre, habrá que valerse de los criterios de interpretación contemplados en los cánones 26 y siguientes del Código Civil, a fin de escudriñar el sentido y alcance de los artículos 28 (núm. 10) y 29 del estatuto adjetivo.
Sobre el particular, huelga señalar que:
«Es principio rector de la actividad judicial el indagar por el “verdadero sentido” de las normas jurídicas, tal como lo manda el artículo 26 del Código Civil, estatuto que además de establecer algunos criterios de interpretación (textual, lógico, histórico, sistemático), prohíbe la que se hace de manera insular para ampliar o restringir la extensión que deba darse a la ley (artículo 31 Ibídem).
Uno de tales criterios considera a las reglas jurídicas como elementos de un sistema, razón por la que la interpretación de las mismas se orienta hacia su armonización dentro de éste, con el fin de evitar incompatibilidad de unas normas con otras, o que éstas sean contrarias al propio conjunto normativo» (CSJ SC 19 dic. 2012, rad. 2006-00164-01; criterio reiterado en CSJ SC3627-2021, 2 nov., rad. 2014-58023-01, resalta la Corte).
Por tal razón, con sano criterio, la Sala ha estimado que «interpretar va más allá de reproducir formalmente las palabras que utilizó el legislador para gobernar una situación de hecho; en verdad consiste en extraer el contenido de los preceptos a partir de su literalidad, el contexto que sirvió para su proferimiento, las condiciones actuales de aplicación y su armonía con la totalidad del ordenamiento jurídico» (CSJ SC3627-2021, 2 nov., rad. 2014-58023-01, subraya la Corte).
7.1. Cumplido esto se tiene que el numeral 10º de la primera norma referida dispone, que, «[e]n los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad.
Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas” (se destaca).
Del tenor literal de ese precepto se advierte, sin dificultad, que cuando el juicio involucre, con independencia del extremo procesal que ocupe, a una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios, o cualquier otra entidad pública, su conocimiento debe ser asumido privativamente por el fallador del lugar del domicilio de aquella.
Dicha atribución se fortalece con el canon que le sigue (art. 29 C.G.P.), cuya apreciación no puede desligarse del enunciado anterior, pues justamente impone la prevalencia del criterio subjetivo, cuando predica que:
«Es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes.
Las reglas de competencia por razón del territorio se subordinan a las establecidas por la materia y por el valor».
«Artículo 28. Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas:
(…)
11. En los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios, conocerá el juez del domicilio o de la cabecera de la parte demandada. Cuando ésta se halle formada por una de tales entidades y un particular, prevalecerá el fuero de aquella». (negrillas ajenas al texto original).
Sin embargo, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, la redacción de esa pauta fue modificada en la segunda ponencia del proyecto, presentada ante la Cámara de Representantes, con la sola justificación de «ofrecer mayor claridad en torno a la competencia territorial cuando sea parte una entidad pública» (Gaceta del Congreso, Año XX, No. 745 de 4 de octubre de 2011), quedando finalmente como en la actualidad se encuentra expresada en la codificación procesal civil.
9. Como antes se apuntó, ante la inexistencia de disposiciones que demarquen una competencia distinta, las directrices esbozadas líneas arriba resultan aplicables a todos los juicios de expropiación y servidumbre donde estén involucradas las entidades a que hace referencia el numeral 10º del artículo 28 del Código General del Proceso.
10. Síguese de lo expuesto, que estando como está involucrada en uno de los extremos de la litis, una entidad que por su naturaleza impone la aplicación del fuero subjetivo, cuyo domicilio es Bogotá, muy a pesar de ubicarse el predio objeto de expropiación en el municipio de Guataquí, Cundinamarca, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot –muy a pesar de haber en su momento asumido el conocimiento del proceso- no es el juez natural que debe conocer de esta causa y al haber advertido tal situación y disponer la remisión de las diligencias a los jueces del domicilio de la entidad demandante, nada obstaba para que el juzgado de la capital de la República asumiera las diligencias e impartiera el trámite de la actuación conforme al curso normal del proceso, de ahí que, se ordenará la remisión de la encuadernación a dicho estrado, al que le corresponde instruir y resolver la acción incoada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar que el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá, es el competente para asumir el conocimiento del proceso de expropiación referenciado.
SEGUNDO: Remitir el expediente a ese despacho judicial para que continúe con el trámite.
TERCERO: Comunicar esta decisión al Juzgado Primero Civil del Circuito de Girardot, Cundinamarca, y a los interesados.
Notifíquese,
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Magistrada
1 El cual alude a que, una vez asumida la competencia por el juez, esta queda establecida y no puede dicho funcionario variarla o modificarla de oficio.
2 A diferencia de los fueros electivos, en los que el promotor de una acción tiene la posibilidad de escoger entre los jueces con competencia (numerales 1, 5 y 6 artículo. 28 C.G.P.).
3 Decreto 4165 del 03 noviembre de 2011.
4 Hernando Devis Echandía, Tratado de Derecho Procesal Civil Parte General, Tomo II, Editorial Temis, 1962, p. 147.