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STC2014-2022
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC2014-2022
Radicación n.º 54001-22-13-000-2021-00275-02
(Aprobado en sesión virtual de veintitrés de febrero de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022).
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 10 de diciembre de 2021 por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, dentro de la acción de tutela promovida por Ecoopsos EPS SAS contra el Juzgado Civil del Circuito de Oralidad de Los Patios, a cuyo trámite fueron vinculados los intervinientes del proceso objeto de queja constitucional.
ANTECEDENTES
1. La promotora del amparo reclamó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, vida y salud, que dice vulnerados por la autoridad judicial acusada.
En consecuencia, solicitan se ordene al despacho accionado que aclare que «la aplicación y retención de las medidas de embargo decretadas… no pueden recaer sobre los recursos públicos de la salud que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud»; que se faculte al Adres «para que se abstenga de retener o bloquear los recursos del sistema de salud por valor de… $4.100.000.000, conforme lo ordena el auto de fecha 13 de septiembre de 2021…» y le reconozca «a Ecoopsos EPS SAS los recursos de la UPC para el aseguramiento, prestaciones de servicios médicos, pago de proveedores y otros gastos del sistema operativos del sistema»; que el Adres «adelante los trámites administrativos necesarios que le permita disponer de la suma de $4.100.0000.000 y con ello se pueda adelantar el proceso de compensación y el libre flujo de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud»; y que el fallador convocado se abstenga «del decreto, la aplicación y la retención de recursos de la salud de cualquier medida de embargo, dirigida a entidades bancarias titulares de cuentas maestras administrativas o de cualquier índole de la EPS… en atención a que estos embargos no pueden recaer sobre los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud».
2. La queja constitucional se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. ESE Hospital Erazmo Meoz promovió juicio ejecutivo contra Ecoopsos EPS SAS, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, el que libró mandamiento de pago el 25 de febrero de 2014, dictó sentencia el 16 de marzo de 2016 disponiendo seguir adelante con la ejecución; decretó cautelas y resolvió distintas solicitudes de levantamiento de las mismas.
2.2. Posteriormente, con proveído de 13 de septiembre de 2021 el aludido estrado ofició al Adres con miras a que se embargaran los recursos que le correspondían a la ejecutada, decisión que fue recurrida en reposición y subsidio apelación.
2.3. Indicó la gestora que era una EPS que dependía de los aportes del Sistema General de Seguridad Social en salud, los que se depositaban en sus cuentas maestras a nombre del Fosyga hoy Adres; y que desde el 28 de diciembre de 2017 la Superintendencia de Salud adoptó medida de vigilancia especial, que fue prorrogada, con la que las unidades de pago por capitación que le eran reconocidas por las EPS, debían girarse de manera directa en un 85% a los prestadores de salud, sin que ingresaran a sus cuentas, con lo que se realizaba una efectiva distribución económica.
2.4. Señaló que si se considera algún embargo debería ser sobre el 85% de la UPC que el sistema le reconocía, pues el resto tenía destinación especifica, el 7% para pago de personas naturales habilitadas para prestar salud y el 10% restante para cubrir el gasto administrativo de conformidad con la Ley 1438 de 2011.
2.5. Adujo que pese a los postulados de inembargabilidad y expresa prohibición del art. 25 de la Ley 1751 de 2015, el estrado acusado ordenó a la Adres el embargo y retención de los recursos directos que le correspondían, sin tener en cuenta que eran públicos al no salir del presupuesto de la nación, lo que no podía confundirse con los dineros que le asignaba a la EPS luego de realizarse el proceso de compensación para el giro directo.
2.6. Sostuvo que la Procuraduría ofició a jueces para que se abstuvieran de ordenar las medidas de embargo sobre recursos del SGSSS; y que si bien las reclamaciones de carácter comercial de las entidades eran legítimas, no podía perderse de vista que se comprometían recursos públicos que no le habían sido asignados, por lo que se debía realizar un juicio de proporcionalidad.
2.7. Aseveró que no se podían retener así los dineros porque se afectaba a la EPS y a los demás actores del sistema; que no contaba con un mecanismo procesal que le permitiera conminar al estrado acusado a aplicar correctamente el precedente judicial; y que existía un perjuicio irremediable.
1. La Procuraduría General de la Nación indicó que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no había adelantado ninguna actuación en detrimento de los intereses de la accionante; y que puso en conocimiento del asunto a la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y Laborales, con miras a que si lo consideraba interviniera en el trámite criticado.
2. La Contraloría General de la República señaló que había detectado una estrategia jurídica por parte de la accionante para protegerse del pago de las obligaciones, interpelando la inembargabilidad de los recursos del SGSSS, lo que podía consultarse en las distintas tutelas interpuestas; que se presentaba una argumentación jurídica inexacta; que no advertía hechos que fueran de su resorte en el marco de sus competencias constitucionales y legales; y que solicitaba su desvinculación del presente trámite, pues no había transgredido derecho fundamental alguno.
3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado refirió que los hechos expuestos no guardaban relación con acción u omisión en la que hubiese incurrido, por lo que no podía pronunciarse sobre el asunto, ni intervendría facultativamente en virtud de las disposiciones del artículo 610 de la Ley 1564 de 2012.
4. El Ministerio de Salud y Protección Social aseveró que no había conculcado prerrogativa esencial alguna, pues era la encargada de dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud; y que se debía declarar procedente el resguardo, toda vez que los recursos depositados en las cuentas maestras de recaudo de la EPS ejecutada eran inembargables, por ser del SGSSS con destinación específica, de propiedad del Adres y no de la ahora accionante.
5. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -Adres sostuvo que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que no había desplegado ningún tipo de conducta omisiva; que no había violado las garantías esenciales de la accionante; y que los recursos del SGSS eran de carácter inembargable.
6. El Juzgado Civil del Circuito de Los Patios realizó un recuento de las actuaciones surtidas y adujo que si bien era válida la apreciación de la accionante sobre el carácter inembargable de las rentas o dineros del presupuesto nacional, era viable su decreto en los términos establecidos en la ley y la jurisprudencia; no había conculcado ninguna prerrogativa fundamental; que había actuado bajo los principios de buena fe e inmediación; y que se encontraban en trámite los recursos interpuestos frente a la decisión criticada.
7. ESE Hospital Erazmo Meoz indicó que era irrespetuoso presumir que tenía injerencia en la asignación del asunto a un despacho específico; que el sistema de seguridad social en salud del país consagra deberes y obligaciones; que era amenazante que la peticionaria no cancelara los servicios de salud prestados a sus afiliados; que el fallador había actuado en derecho; y que actualmente se le adeudaban $17.653.411.922, sin que hubiera intención de acuerdos de pago o conciliación del saldo de la cartera.
8. La Dian solicitó su desvinculación de la presente acción excepcional, pues no era la llamada a responder las pretensiones de la accionante, ni vulneró derecho fundamental alguno.
9. Navarro Pérez y Asociados SAS refirió que la tutela no se podía emplear para reabrir la oportunidad procesal de debatir el decreto de las medidas cautelares; que la sentencia C-354 de 1997 declaró la constitucional condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación; que se debía realizar el pago de las sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica, el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y evitar la alusión de pago que hasta la fecha había venido efectuando el extremo ejecutado, «teniendo siempre presente que los recursos embargados tiene[n] la misma destinación específica para lo cual fueron destinados, pago de servicios de salud a los afiliados a Ecoopsos EPS SAS».
10. Conforme los anexos allegados de manera virtual por el a quo constitucional a fin de adelantar la impugnación formulada, no se evidencian más respuestas ni pronunciamientos de los convocados.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional denegó el amparo al considerar que no cumplía con el requisito de la subsidiariedad, pues las inconformidades expuestas sobre la presunta inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que le correspondían de forma directa a la accionante, se encontraban pendientes de definir en virtud de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la gestora frente a la decisión criticada; que si bien la reposición se resolvió el 3 de noviembre de 2021, aún no se había decidido la apelación, por lo que no se podía asumir su conocimiento; y que como no existía decisión en firme, era al interior del proceso donde se debía zanjar el asunto.
LA IMPUGNACIÓN
La accionante impugnó la referida determinación reiterando los argumentos expuestos en su escrito inicial y aduciendo que aunque quisiera pagar sus deudas no podía hacerlo en virtud de la medida cautelar decretada por la Superintendencia de Salud; que el estrado acusado buscaba la captura de recursos cuando ni siquiera había entregado los que tenía; que los instrumentos de defensa perdían eficacia «porque la potencial vulneración se transforma en real, inminente y constante»; y que el perjuicio irremediable era evidente, pues las determinaciones emitidas generaban un desequilibrio y le imponían cargas desproporcionadas a una de las partes.
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
Por lineamiento jurisprudencial, este instrumento excepcional no procede respecto de providencias judiciales, salvo que el funcionario adopte una decisión por completo desviada del camino previamente señalado, sin ninguna objetividad, afincado en sus particulares designios, a tal extremo que configure el proceder denominado «vía de hecho», situación frente a la cual se abre paso el amparo para restablecer las garantías esenciales conculcadas siempre y cuando se hayan agotado las vías ordinarias de defensa, dado el carácter subsidiario y residual del resguardo y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. Con base en tales premisas, advierte la Corte que el amparo no está llamado a prosperar, en la medida en que se encuentra en trámite el recurso de apelación impetrado frente a la decisión criticada de 13 de septiembre de 2021.
Luego, se observa que como la actuación referida está en curso, el juzgador constitucional no puede anticiparse a las decisiones que son del resorte exclusivo del juez natural, ya que lo contrario equivaldría a invadir injustificadamente sus privativas funciones y competencia, por lo cual la tutela resulta prematura.
Sobre el particular, esta Sala ha puntualizado que:
…el amparo constitucional solicitado se torna improcedente, en virtud de que… en tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial de protección es, por excelencia, el proceso y, por lo tanto, a nadie le es dable quejarse por la hipotética vulneración de sus derechos fundamentales, si gozó y aún cuenta con la oportunidad de controvertir las decisiones de las que hoy discrepa…. Por lo demás, es palmario que la tutela no es un mecanismo que se pueda activar, según la discrecionalidad del interesado, para tratar de rescatar las oportunidades perdidas, como tampoco para reclamar prematuramente un pronunciamiento del juez constitucional, que le está vedado, por cuanto no puede arrogarse anticipadamente facultades que no le corresponden, con miras a decidir lo que debe resolver el funcionario competente …para que de una manera rápida y eficaz se le proteja el derecho fundamental al debido proceso’, pues, reiterase, no es este un instrumento del que pueda hacer uso antojadizamente el interesado, ni mucho menos para eludir el que de manera específica señale la ley.» (CSJ STC 22 feb. 2010, rad. 00312-01, citado en STC 11. Jul. 2013, rad, 000183-01) (CSJ STC3524-2016, 17 mar. 2016, rad. 2016-00525-00).
3. Finalmente, se le recuerda a la gestora que esta Sala ha precisado que «…no es dable pretender, ni aún como mecanismo transitorio, sustituir los instrumentos legales mediante esta acción, porque el juez de tutela no puede actuar como si lo fuera de instancia; como tampoco opera paralelamente con las actuaciones judiciales, en razón a su carácter subsidiario y residual’ (sentencia de 29 de agosto de 2011, exp. 2001-00349-01)» (CSJ STC, 4 jun. 2012, rad. 2012-01300-00).
4. Conforme a lo expuesto, se impone confirmar la decisión de primer grado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma el fallo impugnado.
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidenta de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Ausencia justificada
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS