Asistente Jurídico Inteligente
Selecciona un texto en la página o analiza el artículo completo.
STC685-2023
Radicación n° 13001-22-13-000-2022-00589-01
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Magistrado ponente
STC685-2023
Radicación n° 13001-22-13-000-2022-00589-01
(Aprobado en sesión del primero de febrero dos mil veintitrés)
Bogotá D.C., primero (1º ) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
Se resuelve la impugnación del fallo dictado el 5 de diciembre de 2022 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en la acción de tutela que Víctor Manuel García Ferrer le interpuso a los Juzgados Segundo Promiscuo del Circuito y Segundo Promiscuo Municipal de Mompox, extensiva a los intervinientes en el incidente de desacato 2022-02239-00.
ANTECEDENTES
1.- El accionante, en su calidad de Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar, pidió que se anule todo lo actuado en el incidente de desacato que le formuló Oswaldo Arévalo Blanco, comoquiera que fue sancionado con multa y arresto pese a que, en el ámbito de sus competencias, cumplió el fallo de tutela emitido a favor del actor.
A la protesta sirven de sustento los hechos que a continuación se compendian.
Oswaldo Arévalo Blanco formuló tutela contra el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar, con el fin de que dicha entidad le pagara la pensión de sobreviviente que ordenó reconocerle el Juzgado Trece Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar (sentencias 20 oct. 2011 y 30 abr. 2021).
“SEGUNDO: ORDENAR al Departamento de Bolívar–Fondo Territorial de Pensiones que dentro del término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación del presente fallo, emita acto administrativo que reconozca y ordene el pago de la pensión de sobreviviente del señor Oswaldo Arévalo Blanco.
TERCERO: ORDENAR al Departamento de Bolívar–Fondo Territorial de Pensiones que en el trascurso de los cinco (5) días posteriores a la notificación de la presente providencia pague a favor del señor Oswaldo Arévalo Blanco la suma correspondiente a cuarenta millones novecientos noventa y seis mil ochocientos sesenta y tres pesos con cuatro centavos ($40.996.863,04), que corresponde a las mesadas dejadas de percibir por el actor desde el 1 de abril de 1994 pero con efectos fiscales a partir del 20 de octubre de 2011, como lo estableció el fallo del Juzgado Trece Administrativo de Cartagena.
Con el fin de obtener la ejecución de dichos mandatos, el interesado formuló incidente de desacato contra el aquí accionante. La citada agencia lo sancionó (2 nov 2022), y el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito ratificó la pena, argumentando que no acreditó el pago decretado en la sentencia (8 nov. 2022).
En ese contexto, el gestor aduce que no debió ser sancionado, ya que, en el ámbito de sus competencias, reconoció la pensión reclamada por el censor y ordenó su pago mediante Resolución 1150 de 2022, sin que estuviera facultado para sufragar la prestación, pues esa función le corresponde cumplirla a otra dependencia de la Gobernación de Bolívar.
2.- El Tribunal concedió la salvaguarda y, en consecuencia, dejó sin efecto la decisión de la agencia del circuito que ratificó la sanción, ordenándole que «tome las decisiones correspondientes (…) en dirección a la inaplicación de la sanción impuesta por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mompox». Soportó la decisión en que el accionante luego de ser notificado del inicio del desacato puso en conocimiento el acto administrativo a través del cual reconoció la pensión, «y aclaró que no tenía las facultades para dar cumplimiento al fallo en relación con el pago».
4.- El incidentante impugnó, argumentando que si bien el Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar no es quien debe hacer el pago, le incumbe realizar otras diligencias con ese fin, como incluirlo en la nómina de jubilados del Departamento de Bolívar, y remitir al Fondo de Contingencia de dicha entidad la documentación respectiva para el pago de la pensión. Por lo que, a su juicio, no podía tenerse por cumplido el mandato constitucional, y lo procedente era sancionar al quejoso. Añadió, que tiene 73 años, sufre de diversas enfermedades, y no ha sido posible hacer efectivo el derecho que le reconoció la jurisdicción de lo contencioso administrativo en 2021.
5.- Durante esta instancia, a propósito de la prueba que de oficio se decretó con el fin de verificar el estado del pago ordenado a favor del recurrente, el actor informó que mediante Resolución 1427 de treinta (30) de diciembre de 2022, la Gobernación de Bolívar ordenó el pago de la pensión, pero como fue notificada el 12 de enero de esta anualidad, «una vez se encuentre en firme (…) se remitirá el expediente administrativo a dirección financiera a fin de que se realice el pago correspondiente».
CONSIDERACIONES
1.- Dados los contornos del debate, el análisis de la Sala se circunscribirá a determinar si podía tenerse por cumplido el fallo de tutela emitido el 14 de septiembre de 2022 por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mompox, a propósito de la Resolución 1150 de 1° de noviembre de 2022, mediante el cual el actor reconoció a Oswaldo Arévalo Blanco la pensión de sobreviviente, así como si era procedente o no sancionar al aquí demandante.
2.- Para la Sala no hay duda, como lo afirma el recurrente, que el mandato constitucional expedido a su favor no ha sido cumplido a cabalidad. Nótese que lo demandado al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar fue el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes que le reconoció la jurisdicción contenciosa administrativa. Ello, a fin de conjurar la tardanza en que incurrió dicha entidad para sufragarle la prestación, luego de que terminara el proceso judicial que culminó con la concesión de ese derecho. Lo que contrasta con la realidad, pues, hasta el 16 de enero de 2023, día en el que el Director del citado Fondo informó a esta Corporación, sobre el estado de la solicitud de reconocimiento pensional, Oswaldo no ha recibido pago alguno por concepto de aquella prerrogativa. Es más, según lo informado por el funcionario, para materializar la satisfacción del derecho hace falta la ejecutoria de la Resolución 1427 de treinta (30) de diciembre de 2022 expedida por la Secretaría de la Gobernación de Bolívar, a través de la cual, entre otras determinaciones, se ordenó el pago del retroactivo pensional, y remitir «el expediente administrativo a dirección financiera a fin de que se realice el pago correspondiente».
No obstante, la infracción de la directriz supralegal es insuficiente para sancionar a su destinatario, ya que, como lo tiene dicho la Corte, el juez constitucional no solo ha de ocupares del aspecto objetivo, “cual es el hecho del incumplimiento del fallo de tutela, sino también del factor subjetivo, dado que la desatención que se censura es aquella que proviene de una actitud consciente y voluntaria de parte de quien debía cumplir la orden de protección, de modo que se impone atender elementos propios de un régimen sancionatorio, como lo atinente a la culpa con que haya actuado el funcionario, su intención de desobedecer y las posibles circunstancias de justificación (ATC1504-2022, entre otras).
Y en el caso, las evidencias revelan que no existe rebeldía de Víctor Manuel García Ferrer frente a la ejecución de la directriz supralegal, en tanto acreditó que en el ejercicio de sus funciones como Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar está facultado para expedir actos administrativos en relación con el reconocimiento de derechos pensionales, y no para hacer su pago.
De ello dan cuenta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal de la Gobernación de Bolívar, aportado con la demanda de tutela, así como el acto administrativo de 30 de noviembre de 2022, dictado por la Secretaría de la Gobernación de Bolívar con el propósito de ordenar el pago del retroactivo pensional causado a favor de Oswaldo, el que a su vez remitió las diligencias a la Dirección Financiera de Presupuesto, Contabilidad y Tesorería de la Gobernación, para que adelantara las «diligencias necesarias para el pago» del retroactivo pensional.
Entonces, como la sanción en virtud del desacato de un fallo de tutela depende de la responsabilidad subjetiva del infractor, y en el caso, la falta de pago de la prestación no le es atribuible, no es posible castigar al accionante por el incumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mompox. De allí que el amparo formulado por él debía, en efecto, abrirse paso.
3.- Ahora, como el mandato supralegal no se ha satisfecho en su totalidad, en desmedro de las garantías de su beneficiario, quien es un sujeto de especial protección constitucional, pues tiene 73 años, está enfermo y requiere de la pensión que se le reconoció para satisfacer sus necesidades, sumado a que lleva más de 2 años tratando de obtener el pago de esa prestación, es preciso adoptar medidas a su favor. De tal manera que no solo se protejan los derechos de quien formuló este amparo, sino que, se asegure también la salvaguarda de las garantías ante el fracaso del incidente de desacato, que fue el trámite que impulsó para alcanzar el cumplimiento de la directriz que amparó sus prerrogativas.
Memórese, además, que el hecho de que no sea viable sancionar al incidentado no significa que este quede liberado de la responsabilidad atribuida en el fallo de tutela, como tampoco que el juez encargado de hacerlo cumplir no pueda adoptar medidas enfiladas hacia esa finalidad, si en cuenta se tiene que el fallador, en todo caso, debe propender hacia la restauración de los derechos fundamentales vulnerados, para lo cual debe hacer uso del trámite de cumplimiento consagrado en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor:
Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C367/20141 señaló, in extenso:
4.3.4.2. A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela. Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia.
4.3.4.3. Si bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante. Es evidente que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”. Por ello, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha sido la de distinguir entre el desacato y el cumplimiento, siendo este último el instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela. Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias:
(i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
(ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
(iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
(iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
4.3.4.4. De las antedichas diferencias, se siguen al menos cuatro consecuencias, que se hacen explícitas en la Sentencia T-606 de 2011, en los siguientes términos:
En primer lugar, “puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato” pues, como se vio, está previsto otro trámite en el cual el juez de tutela está facultado para adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” de su fallo (artículo 27 del decreto 2591 de 1991).
En segundo lugar, estas diferencias evidencian que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato” ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento.
En tercer lugar, la existencia o la iniciación del incidente de desacato no excusa al juez de tutela de su obligación primordial del juez constitucional cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección de derechos fundamentales mediante el trámite de cumplimiento.
En cuarto lugar también se ha aclarado que “el trámite del cumplimiento del fallo no es un prerrequisito para el desacato” y por ello “en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato”.
4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia.
4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento, que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario del fallo.
(….)
4.- Bajo esa perspectiva, y a efectos de determinar con claridad los lineamientos que deben seguirse ante la imposibilidad de sancionar al Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar, y la necesidad de garantizar el cumplimiento de la sentencia que amparó los derechos de Oswaldo Arévalo Blanco, la Sala adoptará directamente las decisiones correspondientes para lograr ese cometido.
En primer lugar, se modificará el fallo emitido por el Tribunal, en el sentido de dejar sin efecto las providencias mediante las cuales las autoridades judiciales demandadas resolvieron el incidente de desacato y, en su lugar, se dispondrá no sancionar al accionante y archivar el incidente.
En segunda medida, se ordenará impulsar el trámite de cumplimiento previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, conminando al Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar con el fin de que en el término de un (1) día lidere las gestiones de rigor para que, a más tardar, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, se verifique el pago total o parcial de las prestaciones reconocidas a Oswaldo Arévalo Blanco. Esto, porque si bien no es el responsable de materializarlo, sí lo es, de «velar por el pago de los bonos pensionales, cuotas partes, sustitución de pensiones, indemnizaciones sustitutivas, reconocimiento de pensión, reajuste pensional, de acuerdo con los lineamientos impartidos para el caso», conforme al Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal de la Gobernación de Bolívar.
Asimismo, se ordenará a las dependencias encargadas de dicho pago, de acuerdo con las Resoluciones 1150 de 1° de noviembre de 2022 y 1427 de 30 de diciembre de 2022, esto es, Fondo de Contingencia del Departamento de Bolívar y la Dirección Financiera de Presupuesto, Contabilidad y Tesorería de la Gobernación de Bolívar, que lo concreten en el término de cinco (5) días.
Igualmente se ordenará al Gobernador del Departamento de Bolívar que adopte las medidas correspondientes en aras de que los anteriores mandatos se cristalicen.
Lo anterior, porque, en todo caso, la entidad accionada en la tutela primigenia es la Gobernación de Bolívar, sumado a que la respectiva entidad territorial, según se desprende del Decreto No. 60 de 2021 del despacho del Gobernador, tiene a su cargo la prestación del servicio público de seguridad social, y el Gobernador es el superior de las dependencias a cargo de la ejecución del fallo de tutela. Adicionalmente, se resalta, el interesado lleva más de un año intentando obtener la satisfacción de un derecho que le fue reconocido por la administración de justicia, y cada vez que supera un paso, la entidad le agrega otro para concretarlo, pretextando la realización de un trámite adicional en alguna dependencia del ente territorial.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, MODIFICA la sentencia de naturaleza, procedencia y fecha conocidas, la cual queda así:
Primero. Conceder el amparo formulado por Víctor Manuel García Ferrer. En consecuencia, se dejan sin efecto las decisiones emitidas el 2 y 8 de noviembre de 2022 por los Juzgados Segundo Promiscuo del Circuito y Segundo Promiscuo Municipal de Mompox, respectivamente. En su lugar, se archiva el incidente de desacato formulado por Oswaldo Arévalo Blanco, sin perjuicio de que el interesado pueda impulsarlo de nuevo, atendiendo al estado de cumplimiento del mandato expedido a su favor.
Segundo. De conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, se ordena impulsar trámite de cumplimiento del fallo proferido por el Segundo Promiscuo Municipal de Mompox el 14 de septiembre de 2022, en la acción de tutela que Oswaldo Arévalo Blanco le formuló a la Gobernación de Bolívar – Fondo Territorial de Pensiones.
Tercero. Conminar al Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar con el fin de que en el término de un (1) día, contado a partir del enteramiento de esta providencia, lidere las gestiones de rigor para que, a más tardar, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, se verifique el pago total o parcial de las prestaciones reconocidas a Oswaldo Arévalo Blanco.
Cuarto. Requerir al Fondo de Contingencia del Departamento de Bolívar y la Dirección Financiera de Presupuesto, Contabilidad y Tesorería de la Gobernación de Bolívar, que concreten el pago de las prestaciones que le fueron reconocidas a Oswaldo Arévalo Blanco mediante la Resolución n°. 1150 de 1° de noviembre de 2022 expedido por el Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar, y la Resolución n° 1427 de 30 de diciembre de 2022, suscrita por la Secretaria General de la Gobernación de Bolívar.
Sexto. Del cumplimiento de las anteriores directrices, los funcionarios respectivos deberán rendir informar a esta Corporación.
Séptimo. Remitir copia de esta providencia al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mompox para que adelante el trámite de cumplimiento aquí ordenado, y a tono con los mandatos aquí impartidos adopte las medidas a que haya lugar para asegurar el cumplimiento pleno del fallo de tutela emitido a favor de Oswaldo Arévalo Blanco. Para el efecto, tendrá cinco (5) días después de vencidos los diez (10) conferidos al Director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar, en el numeral tercero de la parte resolutiva de esta providencia.
Octavo. Infórmese a las partes e intervinientes por el medio más expedito y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidente de la Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Por medio de la cual se declaró exequible el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política.