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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC5371-2015
Radicación n°. 15001-22-13-000-2015-00003-02
(Aprobado en sesión de veintinueve de abril de dos mil quince)
Bogotá D. C., cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 27 de enero de 2015, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja concedió la acción de tutela promovida por Mario Cuesta Arenas en contra de Corporación autónoma Regional de Chivor «Corpochivor», vinculándose al Procurador Ambiental y Agrario.
1. El gestor demandó la protección constitucional de sus derechos fundamentales de defensa y debido proceso, presuntamente vulnerados por la entidad acusada en el trámite del juicio sancionatorio ambiental No. Q-026-2012 que le adelantó.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1 En 1996 la corporación reprochada le entregó en custodia unos animales, que cuidó con esmero por algunos años; posteriormente esta practicó algunas visitas al predio «La Vaca» y le efectuó una serie de recomendaciones que procuró atender y cumplir; luego le fueron dejados en la misma condición dos loros que le habían incautado a una señora en Santamaría. Dado que dicho inmueble se ubica al lado del río Garagoa, muchas aves migratorias, llegan y se quedan en la finca, entre las que se encuentran patos comunes, gansos y otras especies, algunas enfermas, pero «nunca aquerenciados por el suscrito» (fls. 7 y 8 cdno. 1).
2.2 En inspección efectuada en el año 2009, le comentó al Doctor Norato (Zootecnista de Corpochivor), de la presencia de «patos migratorios que vienen del llano y se denominan wilily los cuales ese día no estaban y la presencia de una garza que llego (sic) herida en una de sus alas al parecer por un disparo, la cual cure (sic) y atendí en la medida de mis posibilidades», quien le recomendó enjaular los especímenes que le había dejado bajo su cuidado (fl. 8 ib.)
2.3 El organismo le inició un proceso administrativo, presuntamente por caza ilícita, en razón a la tenencia de la garza y de los patos wilily, pero aclara que «esos animales se encuentran en total libertad y se pueden ir cuando quieran como así ha sucedido» (fl. 8 cdno. 1).
2.4 Enterado de la investigación en su contra, se notificó del pliego de cargos y solicitó la práctica de pruebas, que no fueron decretadas y, como consecuencia fue sancionado (Resol. N° 098 de febrero 14 de 2014) con multa de seis millones de pesos ($6’000.000), a pesar de interponer los recursos de ley, donde no se atendieron sus argumentos (fl. 8 ibídem).
2.5 Señala que se violaron las prerrogativas cuya protección reclama porque no se le enteró en debida forma de la apertura de dicho trámite, además que se dispuso remitir copia del acto administrativo al Procurador Ambiental y Agrario pero no dejó constancia de envío, como tampoco se evidencia que se haya publicado en el Boletín Oficial de la corporación, como fue ordenado, lo que conlleva a la declaratoria de nulidad de lo actuado a partir del proveído de iniciación del procedimiento, pues parte de incumplir el principio de publicidad que es rector de las citadas garantías (fls. 8 y 9 ib.).
2.6 Existe disparidad en la resolución 0431 de 2014 (que resolvió la reposición planteada contra la resolución sancionatoria) por cuanto afirma que el 22 de agosto de 2013 se le realizó incautación de especies de fauna ilegal, pero la apertura se dio con el auto de formulación de cargos del 28 de enero de ese año y, en ninguna parte del expediente se acredita la calidad de funcionarios de quienes rinden tal informe, lo que viola el derecho de contradicción de la prueba, máxime que nunca le entregaron los anexos o documentos allí enunciados, como tampoco se ordenó la recepción del testimonio del biólogo Freddy Norato, «prueba que fue solicitada en legal forma» con el objeto de demostrar su no responsabilidad en los hechos que generan la sanción impuesta (fl. 9 cdno. 1).
2.7 No puede desvirtuar las conductas que se le endilgan si se le da una interpretación sesgada y acomodada a la normatividad vigente, ya que se habla de caza ilegal en el pliego de cargos por hechos del año 2007 y se le aplica la Ley 1333 de 2009 sin que sea posible utilizarla retroactivamente (fls. 9 y 10 ibídem)
2.8 Se afirma que se prorrogó el término probatorio por 30 días con auto del 9 de julio de 2013, el que no le fue notificado y tampoco obra constancia de fijación y desfijación en la secretaría, pues se determinó la ausencia del copiador de estados en la entidad acusada por lo que no se cumple con el «principio de publicidad». Además se incurre en otro error al notificarle el proveído de 13 de febrero de 2012 porque no se acreditó la calidad de secretaria ad hoc de quien realizó tal acto, siendo indebido el procedimiento de enteramiento, que se constituye en causal de nulidad de lo actuado a partir de ese momento(fl. 10 cdno. 1).
3. Pidió, en consecuencia, «se decrete la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que abre la investigación» (fl. 11 cdno. 1).
RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADO
1. El director general de la Corporación encartada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual señaló que en el curso del juicio sancionatorio ambiental Q-26 de 2012 se tuvo en cuenta que al aquí accionante le entregó unos especímenes de fauna silvestre en calidad de custodio y bajo unas condiciones específicas que le fueron puestas en conocimiento desde ese momento, lo cual consta en resolución del 29 de mayo de 2007, pero que en visita realizada el 9 de noviembre de 2012 por el grupo de profesionales adscritos a la entidad, «se determinó que incumplía las medidas de cuidado y que los especímenes estaban en unas condiciones precarias que ameritaban el traslado al centro de atención valoración y rehabilitación de fauna silvestre» de ese organismo y, «bajo el amparo de la ley se realiza la incautación de especímenes de fauna silvestre que se encontraban en el restaurante denominado la Vaca, los cuales no tenían ningún amparo o autorización legal para la tenencia» por parte del quejoso, hechos que sustentaron el proceso.
Seguidamente expresó que la providencia que dio inicio al referido trámite se notificó de manera personal al querellante el 23 de febrero de 2012 y se dio cumplimiento a las comunicaciones ordenadas al Procurador Judicial Agrario y Ambiental, sin que el accionante hubiese presentado ningún escrito o solicitud de pruebas; que profirió auto de formulación de cargos el 28 de enero de 2013, comunicado el 6 de febrero siguiente en la misma forma al reclamante, pero «a pesar que realizó presentación de escrito de descargos, no realizó el aporte ni solicitud de ninguna prueba dentro del término legal otorgado» .
Señaló, que conforme al ordenamiento legal –Ley 1333 de 2009-, no encuentra obligación de llevar copiador de autos para el trámite de esos juicios, pero que el expediente siempre estuvo a disposición del infractor para su consulta en aras de garantizar el debido proceso y, agrega que existe un mecanismo judicial para el control de los actos administrativos como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, la cual no se ha agotado en el presente caso, razón que demuestra la improcedencia de la tutela y que no existió vulneración a las prerrogativas invocadas por el quejoso (fls. 17 y 23 cdno. 1).
2. El Procurador Judicial Agrario y Ambiental de Boyacá manifestó, en síntesis, que en el procedimiento se dio cumplimiento a lo ordenado por la Ley 1333 de 2009 en cuanto a comunicarle la iniciación de dicho sumario. Igualmente, que «en ejercicio de la labor de control de gestión y seguimiento, practicó visita al respectivo expediente sancionatorio ambiental (…), observando las actuaciones adelantadas hasta esa fecha y que se constata que la información corresponde con la enviada a la Procuradora Agraria Fany Enriquez Gallo» (fls. 36 y 37 cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal concedió el amparo por encontrar probado que existió violación al derecho a la defensa del investigado, para lo cual señala que revisado el dossier allegado para efecto de la presente acción y que en CORPOCHIVOR se conoce como la guía 175-07, respecto al decreto e incorporación de pruebas como actividad relacionada con la garantía de esa prerrogativa, se encuentra que con providencia de 29 de abril de la misma anualidad «se decretó la práctica de pruebas», disposición que le fue notificada al quejoso «a través del boletín de CORPOCHIVOR», quien el 23 de mayo siguiente solicitó dos declaraciones, de María Rubiela Alfonso Suárez y María Isabel Cuesta Martínez y, a pesar que con auto de 29 de julio posterior se prorrogó el período probatorio, no se dispuso nada respecto de los testimonios, avizorándose así una omisión que afecta el derecho a la prueba y por ende a la defensa del señor Mario Cuesta, la que constituye además una vulneración al debido proceso.
Remarcó que con resolución No. 0098 el 14 de febrero de 2014 se decidió el trámite declarando al aquí accionante ambientalmente responsable, por lo que le impuso multa de $6’307.769,oo, que fue impugnada con fundamento en que «no se tuvo en cuenta la práctica de entrevistas a las personas solicitadas. Explica de acuerdo a sus condiciones lo invertido y hecho para la adecuada tenencia para los ejemplares domésticos. Además se solicitó un estudio de la presencia de flora silvestre que llega a sus predios y pide que se anule la sanción impuesta». El recurso de reposición fue resuelto desfavorablemente, «pero que nada se dijo respecto del reclamo por la no práctica de pruebas que hiciera el sancionado, lo que había que hacer entonces era, tener en cuenta la solicitud de pruebas que hiciera el actor en tutela, lo cual no se dio. En este sentido si existe una vulneración al debido proceso y habría que proceder a dar amparo en tutela y para ellos habría que dejar sin efectos la resolución sanción a efectos de que se practiquen las pruebas testimoniales, se tengan en cuenta las solicitudes probatorias hechas y posteriormente se resuelva lo que corresponda. Adviértase además que el sancionado no es abogado, no actuó con abogado, si gestionó petición de pruebas y sobre su solicitud no hay manifestación en el trámite. Es una situación no reclamada en el trámite, pero no por ello se sanea la omisión de decreto y práctica de pruebas»
En consecuencia, le ordenó a la institución encartada que «se atiendan las peticiones de pruebas hechas por el demandante tutelante y ahí se proceda a resolver lo que corresponda en relación a las sanciones por conductas de omisión, de desatención a las recomendaciones y disposiciones ambientales respecto de ejemplares de fauna silvestre entregados en custodia» (fls. 39 a 43 cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el director de la entidad accionada argumentando que con auto de 28 de enero de 2013 Corpochivor formula cargos contra el señor Mario Cuesta dentro del proceso sancionatorio de carácter ambiental con radicado No. Q 026-2012, quien fue notificado en forma personal el día 6 de febrero de 2013, decisión que en su artículo tercero dispone que le concede «un término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente acto administrativo para que rinda por escrito personalmente o por intermedio de apoderado los respectivos descargos, aporte y solicite la práctica de pruebas que considere pertinentes y que sean conducentes», y presentó descargos por escrito el 14 de febrero de ese mismo año, dentro del término legal, «pero no aportó y mucho menos solicitó la práctica de pruebas en la oportunidad procesal para realizarlas, tal como lo establece el artículo 25 de la ley 1333 de 2009»
Seguidamente manifiesta que el 29 de abril de la misma anualidad se decretó la práctica de pruebas, ordenando como único medio demostrativo «ARTÍCULO SEGUNDO: envié (sic) el expediente Q. 026-12, al Proyecto Seguimiento, Control y Vigilancia de los Recursos Naturales, para que se efectué (sic) visita al lugar de los hechos y se emita informe técnico dentro de los términos de ley en el que se determine el estado actual de los especímenes incautados y se tomen las determinaciones a que hubiere lugar según la Resolución No. 2086 del 25 de octubre de 2010, por medio de la cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1333 de 21 de julio de 2009, la que se notificó personalmente al investigado el 23 de mayo siguiente.
Conforme a lo anterior, concluye que el accionante radicó la solicitud de práctica de pruebas por fuera del término legal, lo que demuestra que Corpochivor no le vulneró los derechos alegados, toda vez que gozó de todas las garantías procesales al momento de surtirse la investigación de carácter ambiental por lo que la tutela no tiene cabida, la que conforme al artículo 86 de la Constitución, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido consistente en afirmar la improcedencia de la acción de amparo «para impugnar sanciones administrativas», en razón de que para ello existen las acciones contencioso administrativas, que no se han agotado en el presente caso por lo cual «se demuestra la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Mario Cuesta Arenas y adicionalmente que no existió la vulneración de los derechos de defensa y debido proceso», amén que tampoco se demuestra la realización de un agravio de esa naturaleza.
CONSIDERACIONES
1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en línea de principio, que la acción de tutela fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha definido que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC 9 Dic. 2011, rad. N°. 02372-01).
2. El promotor solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso sancionatorio Q. 026 de 2012 que le adelantó entidad acusada, pues considera que incurrió en violación al derecho al debido proceso y a la defensa.
3. De las pruebas que obran en el expediente, observa la Corte, en relación con la queja constitucional las siguientes:
a) Auto de mayo 29 de 2007 mediante el cual Corpochivor ordena entregar animales de fauna en custodia definitiva al accionante (fl. 58 a 60 cdno. 2 Corte).
b) Decisión de 28 de enero de 2013 por la cual la corporación censurada formula los cargos de «realizar la caza y tenencia ilegal de nuevos especímenes de fauna silvestre», e «incumplimiento y omisión en el contenido del auto del 29 de mayo de 2007 en el cual se entregó unos especímenes de fauna silvestre» contra el reclamante «como presunto infractor de las normas y disposiciones administrativas sobre protección al ambiente y los recursos naturales», con constancia de notificación personal al investigado realizada el 6 de febrero siguiente (fls. 4 a 20 ibídem).
c) Publicación de la parte resolutiva del anterior acto administrativo en el Boletín Oficial de CORPOCHIVOR, edición Enero-Febrero de 2013 (fl. 21 ib.).
d) Escrito de descargos presentado por el quejoso el 14 de febrero posterior, solicitando sea absuelto y que le entreguen los animales que le retuvieron (fl. 22 ib.).
e) Auto de 29 de abril siguiente que decreta la práctica de pruebas, notificado personalmente al actor el 23 de mayo posterior, e incluido en el «Boletín Oficial» (fls. 23 a 27 ib.).
f) Memorial radicado en esta última fecha por el accionante, pidiendo se recepcionen los testimonios de María Rubiela Alfonso Suárez y María Isabel Cuesta Martínez (fl. 28 ib.).
g) Decisión de 9 de julio de la misma anualidad que prorroga el período probatorio, la cual advierte en los antecedentes que «…dentro del término establecido por el Artículo 25 de la Ley 1333 del 2009, el Señor MARIO CUESTA, no solicitó la práctica de ninguna prueba…» (fls. 31 y 32 cdno. 2 Corte).
h) Concepto técnico rendido el 22 de agosto ulterior sobre la tenencia ilegal de fauna silvestre por la bióloga Edna Carolina Sánchez Chávez (fls 33 a 42 ibídem).
i) Resolución N° 0098 de 14 de febrero de 2014 que declaró ambientalmente responsable de los cargos formulados mediante auto de 28 de enero de 2013 al promotor; lo sanciona pecuniariamente y dispone el decomiso de los especímenes que aún se encuentran bajo su cuidado (fls. 43 a 56 ib.).
j) Recurso de reposición formulado por el reclamante (fl. 57 ib.).
k) Acto administrativo N° 0431 de 17 de julio de 2014 que resuelve desfavorablemente el anterior medio de impugnación (fl. 61 a 66 ib.).
l) Solicitud de nulidad presentada por el accionante y comunicación N° 7108 de 16 de septiembre de 2014 que desata negativamente la petición de invalidez (fls. 67 a 69 ib.).
4. Analizado lo anteriormente reseñado, advierte la Sala que la protección invocada no puede encontrar resguardo en esta excepcional vía, toda vez que la disposición mediante la cual la entidad acusada decidió el trámite sancionatorio «Resolución Número 0098 de 14 de febrero de 2014», corresponde a un acto administrativo de carácter particular, que si bien recurrió oportunamente, podía atacar a través de la «acción de nulidad y restablecimiento del derecho», consagrada en el artículo 138 del C.P.A. y de lo C.A. (Ley 1437 de 2011), donde le estaba permitido allegar elementos demostrativos para exponer sus argumentos, sin que haya evidencia de que hubiese acudido a la jurisdicción competente a demandar la ilegalidad enrostrada en su escrito de tutela, con lo cual dilapidó ese medio de defensa judicial, ya que el término de los cuatro (4) meses caducó hace más de un año, sin que este camino pueda convertirse en un medio para revivir las oportunidades clausuradas, cuestión que cercenaría los principios nodales que edifican este mecanismo constitucional.
Ciertamente, ha sido reiterativa la Corte en señalar que:
(…) las controversias en torno de la legalidad de los actos administrativos deben ser discutidas ante la jurisdicción correspondiente, no siendo viable pretender sustituir ese trámite por este mecanismo especial de amparo de las prerrogativas inherentes a las personas, pues desnaturaliza la acción constitucional consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, pues en modo alguno puede servir de medio para ventilar controversias que no se han puesto previamente en conocimiento de la jurisdicción respectiva, habida cuenta de su carácter subsidiario (CSJ STC 23 Ago. 2011, Rad. 00942-01).
Frente al tema de la subsidiariedad ha señalado la Sala que:
(…) la justicia constitucional no es remedio de última hora para buscar el rescate de oportunidades defensivas dilapidadas, ya que la tutela es eminentemente subsidiaria, esto es, procedente cuando no se tiene o no se ha tenido otra posibilidad judicial de resguardo, y como se ha reiterado por la jurisprudencia, cuando las partes dejan de utilizar los mecanismos de protección previstos por el orden jurídico quedan sujetas a las consecuencias de las decisiones que le sean adversas, que sería el fruto de su propia incuria» (CSJ STC, rad. 12213000200700379-01, reiterada, entre otros, STC, 12 ago. 2011, rad. 2011-1211-01).
En consecuencia, en este evento se estructura la causal de improcedencia de la acción de tutela prevista en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
6. De conformidad con lo discurrido, se invalidará el fallo objeto de impugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada, de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y, en su lugar, DENIEGA la solicitud de resguardo presentada por Mario Cuesta Arenas y se DEJAN SIN EFECTOS las órdenes impartidas por el tribunal constitucional a quo.
SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÌREZ
(Con impedimento)
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ