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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado Ponente
STC1806-2016
Radicación n.° 76001-22-21-000-2015-00156-01
(Aprobado en sesión de diecisiete de febrero de dos mil dieciséis)
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo de tutela proferido el nueve de diciembre de dos mil quince por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cali en la acción de tutela instaurada por Lida Beatriz Ruíz Domínguez contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria S.A.-, vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La accionante, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada, seguridad social y debido proceso, que considera vulnerados por las autoridades accionadas al desconocer su condición de discapacitada, por cuanto, una vez se liquidó el Instituto de Seguros Sociales, no se le reubicó en otra entidad estatal, pese a ser beneficiaria de retén social.
En consecuencia, pretende que se conceda la protección constitucional invocada y se ordene al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales que, en un término perentorio, «proceda a efectuar los pagos correspondientes a Seguridad Social en Salud y Pensiones a favor de la señora Lida Beatriz Ruíz Domínguez sobre la base del salario que devengaba con el seguro social, hasta que, producto del plan de reubicación laboral, sea cabalmente vinculada al servicio público activo y afiliada como cotizante a Seguridad Social la señora». [Folio55, C.1]
De otro lado, pidió que se ordene al Ministerio de Salud y Protección Social que «proceda a empezar los trámites administrativos pertinentes para consolidar y ofrecer un plan de reubicación a la señora Lida Beatriz Ruíz Domínguez en el término prudencial y razonable de tres (3) meses, en los términos establecidos por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia SU 377 de 2014». [Folio 56, C.1]
B. Los hechos
1. Señaló la accionante que «laboró con el extinto Instituto de Seguro Social desde 06 de marzo de 1990 hasta 31 de marzo de 2015, fecha límite hasta la cual se prorrogó el proceso liquidatorio de esa entidad, conforme lo dispuesto en el Decreto 2714 de 2014 (…)». [Folio 52, C.1]
2. El 26 de febrero del año pasado, la actora radicó escrito en el Instituto de Seguro Social en Liquidación solicitando ser incluida en el plan de garantía laboral de retén social, teniendo en cuenta que padecía del Síndrome del Túnel del Carpo en la mano izquierda, Cervicalgie e inversión de lordosis cervical. Para ello, adjuntó la valoración particular realizada por la empresa TIAN, la cual le otorgó una pérdida de la capacidad laboral de 27,8%.
3. El 18 de marzo de 2015, mediante Oficio No. 1520000-0002984, el Seguro Social en Liquidación negó la inclusión de la interesada en el grupo de personas beneficiarias del retén social, tras aducir que la ARL Positiva, había calificado su grado de discapacidad en 13,49%, por lo que no cumplía con los requisitos previstos en la ley para el efecto.
4. El 31 de marzo de 2015, se suscribió el acta No. 49470 en la realizó la liquidación final del Seguro Social, a cargo del liquidador Fiduciaria la Previsora S.A.
5. El Seguro Social en Liquidación suscribió contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. y se constituyó el fideicomiso denominado Patrimonio Autónomo de Remanentes del Institutos de Seguros Sociales en Liquidación – PAR I.S.S.
5. Ante la situación expuesta, la accionante presentó acción de tutela, señalando que cumplía tres condiciones para ser beneficiaria del retén social: (i) discapacidad; (ii) prepensionada; y (iii) madre cabeza de familia.
6. El 9 de abril de 2015, el Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad negó el amparo invocado, porque la actora no demostró el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral suficiente para ser beneficiaria del retén social.
7. El 23 de abril de 2015, a petición de la actora, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca determinó la pérdida de capacidad laboral de la señora Ruíz Domínguez en 25.23%.
8. El 19 de mayo de 2015, la Sala Penal del Tribunal de Cali confirmó la decisión del Juzgado Sexto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.
9. El 29 de mayo del año pasado, la presunta afectada presentó petición ante el PAR I.S.S. para que se le reconociera la condición de beneficiaria del Retén Social, de acuerdo con el referido dictamen médico laboral.
10. A través de los oficios Nos. UHL-12250-000820 y UHL-12250-939 del 16 y 19 de junio de 2015, el PAR I.S.S. negó la inclusión en el retén social, aduciendo que en anterior oportunidad el Seguro Social en Liquidación ya se había pronunciado sobre el particular. Agregó, que no le corresponde asumir los gastos de seguridad social, por cuanto no es sucesor ni subrogatario la entidad liquidada.
11. El 17 de septiembre de 2015, por intermedio de apoderado judicial, con fundamento en la sentencia SU 377 de 2014 de la Corte Constitucional, la actora radicó petición en el Ministerio de Salud para que se le incluyera en el Plan de Reubicación Laboral de los ex empleados del ISS, beneficiarios del retén social. A la fecha de presentación de la tutela, la mencionada cartera ministerial no había dado respuesta.
12. De acuerdo con lo expuesto, la accionante alega la vulneración de los derechos invocados, pues considera que las entidades accionadas desconocieron su condición de discapacidad, la que la hacía acreedora de las prerrogativas establecidas en la sentencia SU-377 de 2014, y por ende, debía ser incluida en el retén social determinado para los ex empleados del ISS.
C. El trámite de la primera instancia
1. El 30 de noviembre de 2015 se admitió la acción de tutela y se ordenó el traslado a todos los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa.
2. Fiduagraria S.A., vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Seguro Social, pidió declarar la improcedencia del amparo por temeridad, inexistencia de un nexo de causalidad entre la presunta violación de derechos y su accionar, inmediatez, subsidiariedad, ausencia de un perjuicio irremediable e imposibilidad jurídica de reubicación de la accionante.
3. El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó ser desvinculado del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que dentro de sus funciones «no se encuentra la modificación, reconocimiento, inclusión o intervención en la realización de actos administrativos expedidor por un liquidador con ocasión de entidades vinculadas a esta Cartera, tampoco podría intervenir en el trámite de las mismas, o revisar las decisiones (…)». [Folio 156, C.1]
De otro lado, suplicó declarar la temeridad en el ejercicio de la acción de tutela, subsidiariedad, inexistencia de perjuicio irremediable y ausencia de vulneración de los derechos invocados.
4. En sentencia del 9 de diciembre de 2015, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal de Cali, aunque desestimó la temeridad alegada por ambas accionadas, negó el amparo a la estabilidad laboral reforzada, seguridad social y debido proceso administrativo, por cuanto advirtió que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la interesada puede acudir a la jurisdicción contenciosa a discutir la legalidad de la terminación de su relación laboral.
No obstante lo anterior, como el Ministerio de Salud y Protección no acreditó haber dado respuesta a la petición que radicó la actora el 17 de septiembre de 2015, el órgano colegiado concedió el amparo del derecho fundamental de petición.
5. Inconforme, el apoderado de la gestora impugnó la decisión, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial y la necesidad de ser reubicada en otro empleo.
II. CONSIDERACIONES
1. Cuando el artículo 86 de la Carta Política creó la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, lo hizo bajo la insoslayable premisa de que no dispusiera el afectado de «otro medio de defensa judicial», salvo que la acción se utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Debe recordarse, que el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de la subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede considerársele como un mecanismo alternativo o adicional del presunto afectado con la vulneración, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
En armonía con esos postulados, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela, estableció las causales de improcedencia, entre las cuales se destaca la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que se utilizara como «mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de esos medios sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
2. La accionante pretende que, por esta vía, se ordene a las entidades acusadas incluirla entre las beneficiarias del retén social y la consecuente reubicación laboral por ser ex trabajadora del Instituto del Seguro Social, entidad que se liquidó de manera definitiva el 31 de marzo del año pasado. Lo anterior, porque, en su sentir, al ser tener una discapacidad de más del 25% debió ser incluida en el respectivo plan de reubicación que realizó dicho ente antes de ser liquidado.
En ese orden, el cuestionamiento recae sobre la decisión del Seguro Social de dar por terminada la relación laboral con la con ocasión de su liquidación y no disponer su reubicación en otra entidad de carácter estatal, determinación que, evidentemente, comporta uno o varios actos administrativos donde el ISS en Liquidación o el PAR ISS resolvieron no incluirla como beneficiaria del retén social, situación en virtud de la cual aduce el quebranto a sus garantías fundamentales.
De ahí, entonces, que si el debate se circunscribe a las decisiones que sobre el caso particular de la actora se profirieron durante el procedimiento de liquidación del Seguro Social, aquel debe suscitarse y definirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que sea en ese escenario que se determine si aquella cumplía o no con los parámetros exigidos para ser beneficiario del retén social por ser discapacitada, madre cabeza de familia o pre pensionada, dado que al momento de su desvinculación se le negó dicha condición, porque la entidad consideró que no los satisfacía.
Es en tal oportunidad creada por el legislador, en donde la peticionaria del amparo puede debatir la supuesta verificación errónea que, en su sentir, realizaron las entidades accionadas respecto al no cumplimiento de los requisitos para para ser beneficiaria de retén social, dado que antes de su desvinculación se le practicó una valoración médico laboral por parte de la ARL a la cual se encontraba afiliada que no le otorgó el porcentaje mínimo de discapacidad que requiere para ser incluida en el plan de reubicación.
Particularmente, se ha sostenido:
(…) por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces especializados competentes, a través de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la accionada y que es materia de inconformidad, a fin de generar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho o la reparación directa a que hubiere lugar. (…) Recuérdese que en situaciones como la acaecida, orientada al análisis de legalidad de unos actos administrativos cuyo control de legalidad “corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual el administrado que se sienta lesionado en sus derechos tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que le permite obtener no sólo la anulación del acto que haya sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivado, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera, sino el restablecimiento del derecho, fluye la improcedencia de la presente acción”» (CSJ STC, 10 may. 2000, rad. 1030, reiterada en STC, 6 nov. 2009, rad. 00335-01 y CSJ STC, 23 jul. 2013, rad. 00348-01).
Resulta ostensible, que si la promotora del amparo aun cuenta con otros medios de defensa judicial, a través de la queja constitucional no se puede proveer la solución de una cuestión que corresponde dirimir al juez natural.
Entonces, con la finalidad de rebatir decisiones de las anotadas características, no es posible recurrir al amparo sin acreditar un perjuicio irremediable que autorice su utilización de manera transitoria, y en el caso, la accionante no demostró un daño «grave e inminente, no meramente eventual, que sólo pueda conjurarse con las medidas urgentes e impostergables propias de la tutela»1, de ahí que no sea evidente un menoscabo tal que habilite al tutelante para ejercer el mecanismo excepcional.
3. Las razones que se han dejado consignadas se estiman suficientes para confirmar por estas razones la decisión que por vía de impugnación se ha revisado.
Por demás, resulta oportuna señalar que como no existe inconformidad frente a la concesión de la salvaguarda del derecho fundamental de petición respecto del Ministerio de Salud y la Protección, la determinación del a quo en tal sentido, se mantendrá incólume.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia señaladas.
Comuníquese lo aquí resuelto a las partes por el medio más expedito; y, en su oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnado este fallo.
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Fallos de 14 de diciembre de 2011, exp. 2011-00162-01; 3 de julio de 2012, exp. 2012-00135-01; 18 de octubre de 2012, exp. 2012-00213-01 y 7 de marzo de 2013, exp. 2012-00581-01.