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Radicación n.º 11001-22-21-000-2023-00009-02
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LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado ponente
STC2244-2024
Radicación n.º 11001-22-21-000-2023-00009-02
(Aprobado en Sala de veintiocho de febrero de dos mil veinticuatro)
Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo de 30 de noviembre de 2023, proferido por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Julián Rodrigo López Sánchez, en «representación» del Resguardo Indígena de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, contra el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia (Caquetá) y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías.
ANTECEDENTES
1. El accionante, actuando en calidad de «gobernador y representante legal (…), en nombre de [su] colectivo etnológico», reclamó la protección de las garantías esenciales de «representación política, igualdad, debido proceso, autonomía de la comunidad del resguardo (…) y medidas cautelares de salvaguarda», supuestamente vulneradas por las autoridades convocadas.
2. Como hechos jurídicamente relevantes para la definición del sub-lite, se destacan los siguientes:
2.1. Llanos del Yarí Yaguará II, de las etnias Pijao, Tucano y Piratapuyo, se fundó a finales de 1994 e inicios de 1995, por los integrantes del pueblo Pijao de la comunidad Yaguará proveniente de Chaparral (Tolima), «quienes para entonces extendieron el territorio de origen colonial, debido al conflicto armado en el Sur del Tolima». Mediante resolución n.º 10 del 22 de febrero de 1995, el extinto Incora «formalizó el resguardo», el cual está asentado en un terreno con un área de ciento cuarenta y seis mil quinientas hectáreas (146.500 ha), en jurisdicción de los municipios de San Vicente del Caguán (Caquetá), Macarena (Meta) y Calamar (Guaviare).
2.2. En el 2000, el conflicto armado en la región afectó el territorio de los integrantes Yaguará, con pérdida de vidas y desapariciones forzadas contra sus líderes, sucesos que aún no han tenido solución en la justicia, lo que «conllevó un desplazamiento forzado de la gran mayoría de Familias del territorio indígena a diversos Municipios del País y fuera de Colombia; hechos [que] son de registro y conocimiento público en el Departamento y en la patria de Colombia y, Municipio de San Vicente del Caguán».
2.3. En ese contexto, el territorio fue ocupado por otras etnias como los Nasa, quienes adelantaron gestiones de autogobierno como el nombramiento de autoridades y la posesión de los cabildos ante la alcaldía de San Vicente del Caguán y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom, «quienes tuvieron acceso a recursos del resguardo llevan por concepto de la población censada en Yaguará».
2.4. Así, se constituyó legalmente «un cabildo paralelo» en el territorio que ahora se reclama y se facilitó la realización de una consulta previa por parte de Parques Nacionales Naturales de Colombia –con base en la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la resolución n.º 1038 de 21 de agosto de 2013, por la cual «se reserva, delimita, alindera y declara como parte del Parque Nacional Natural la Serranía de Chiribiquete un área en los departamentos de Caquetá y Guaviare», adicionada en resolución n.º 1273 de 6 de agosto de 2014, en el sentido de «incorporar los considerandos (…) en los cuales constan los acuerdos suscritos por Parques Nacionales (…) con los Resguardos Yaguará II, Mirití Paraná, Nonuya de Villazul, Aduche y Mesai, en el marco del proceso de consulta previa»–, circunstancias que comprometieron ese espacio, pues, en su decir, lo que realmente pudo haber ocurrido fue un «traslape del resguardo o de franjas o áreas de interés del resguardo indígena a cargo de Yaguara II, llanos del Yarí, Pijao, Tucano y Piratapuyo».
2.5. Con posterioridad, la comunidad tutelante regresó al citado territorio desde Chaparral (Tolima), San Vicente del Caguán (Caquetá), Florencia, entre otras urbes, y constituyó el cabildo según sus costumbres, tradiciones, usos, cultura, autonomía, gobierno propio e identidad, lo que se comunicó a las entidades del orden nacional, departamental y municipal.
2.6. Por ello, con resolución n.º FSC-HG-906, expedida por la Unidad Nacional de Víctimas el 20 de noviembre de 2017, se amparó el hecho victimizante contra el territorio y el colectivo etnológico, después del trabajo que se adelantó junto a la Defensoría del Pueblo y su Regional del Caquetá, entre otras, quienes «se vieron obligados a realizar la declaración Colectiva de los hechos graves a los derechos humanos y al derecho Internacional Humanitario, DDHH, por lo ocurrido allí, como consecuencia del conflicto armado vivido».
2.7. En ese orden, las directivas del cabildo, en asocio con la comunidad, promovieron acciones ante el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué –quien conoció de varias etapas y decretó medidas cautelares–; consistentes en:
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() «ORDENAR a la Alcaldía Municipal de San Vicente del Caguán (Caquetá) en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, que con la vigilancia de la Contraloría General de la República, realicen una supervisión especial con el fin de proteger los recursos que por transferencia le asigna el Sistema General de Participación del Resguardo Indígena (AESGPRI), a los titulares del derecho de propiedad colectiva en el Resguardo objeto de la presente acción. Dicho control deberá ser ejercido de manera inmediata por la Contraloría, que en su misión constitucional e institucional dispondrá si debe hacerse sólo a los recursos actuales o si se deben incluir vigencias pasadas, observando las Leyes 715 de 2001 y 1450 de 2011».
() «ORDENAR que dentro del perentorio término judicial de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV concerté con las autoridades indígenas y las comunidades de los pueblos Pijao, Piratapuyo y Tucano el Plan de retorno al resguardo del que fueron violentamente desplazados, teniendo en cuenta para ello las condiciones de seguridad que pueden brindar y garantizar las Fuerzas Militares de Colombia y la Policía Nacional».
() «ORDENAR al Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Étnicos, Minorías y Rom, la Defensoría del Pueblo, con el acompañamiento de la Agencia Nacional de Tierras, que realicen jornadas de socialización, capacitación y formación dirigida a los servidores públicos de San Vicente del Caguán, y a los campesinos que llegaron a estos territorios, en el sentido de publicitar la calidad de RESGUARDO INDÍGENA de estas tierras y por lo tanto es una propiedad colectiva de los pueblos indígenas Pijao, Piratapuyo y Tucano».
() «ORDENAR a la A.N.T, para que ejecute como medida temporal y urgente, la instalación de vallas en los linderos del Resguardo Yaguará II con información alusiva a que se trata de territorio indígena, junto con las advertencias de las posibles sanciones a las que habría lugar para las personas que se encuentran parcelando y realizando ventas de mejoras en dicho territorio, entre otras acciones anómalas en aras de prevenirlas».
() «ORDENAR al Ejército Nacional, que armónicamente con la Dirección para la Atención Integral de la Política de Lucha contra las Drogas de la Alta Consejería para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad y de la Agencia de Renovación del Territorio y las autoridades del Resguardo Yaguará II, concreten labores de erradicación de cultivos ilícitos, que actualmente afectan los territorios indígenas objeto de la medida cautelar».
() «ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, que lleve a cabo los estudios de riesgos y consecuente factibilidad para implementar un esquema de seguridad y protección individual al Gobernador del Resguardo Indígena Yaguará II. Como consecuencia de lo anterior se disponga que la UNP también active la ruta de protección colectiva con enfoque étnico diferencial que garanticen la vida, libertad e integridad de comunidad de los pueblos indígenas traídos a colación y los que se encuentran desplazados».
() «ORDENAR al Ministerio del Interior Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, y la Secretaria Técnica de la Mesa Permanente de Concertación, generen un espacio de diálogo y resolución de controversias inter-étnicas sobre el resguardo indígena Yaguará II, debido a la presencia que actualmente se encuentran haciendo familias Nasa en ese territorio colectivo, ya que han recibido irregularmente recursos de transferencias sin ser titulares del derecho de dominio del citado resguardo».
() «ORDENAR a Parques Nacionales Naturales de Colombia y Ministerio del Interior Dirección de Consulta Previa, concertar con las autoridades indígenas de los pueblos Pijao, Piratapuyo y Tucano titulares del derecho de propiedad colectiva sobre el resguardo Yaguara II, lainclusión del resguardo en un eventual proceso de ampliación del Parque Nacional Natural Chiribiquete como medida de protección de los derechos territoriales y ambientales de la comunidad».
() «ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación, que conforme a su misión constitucional e institucional, lleve a cabo las gestiones o esfuerzos que sean necesarios tendientes a judicializar las personas que se encuentren inmersas en los punibles de Daños en los recursos naturales en Colombia, consagrados en el Artículo 331 del Código Penal, a fin de evitar que se continúe consumando delitos de esta naturaleza, que sólo contribuyen a la destrucción del ecosistema de ese paraíso que conforma el parque nacional natural de Chiribiquete».
Y puntualizó que el seguimiento al cumplimiento de las cautelas dispuestas «deberá hacerse por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Comité de Justicia Transicional del Municipio de San Vicente del Caguán».
2.8. Posteriormente, las diligencias se remitieron al homólogo de Florencia. Así, se documentó la existencia del proceso especial de restitución de derechos territoriales y solicitud de medidas cautelares que inició la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD, Dirección Territorial Caquetá, en favor de la comunidad indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo (rad. n.º 2017-00121 – acumulado n.º 2019-00071), dentro del cual se han adelantado varias actuaciones.
2.9. En ese decurso, como últimas gestiones relevantes están los requerimientos que ha efectuado el despacho a la Agencia Nacional de Tierras – ANT para que dé cumplimiento a las órdenes dispuestas en esa causa, en el marco de las cautelas decretadas, de conformidad con el Decreto Ley 4633 de 2011. En el último proveído de 18 de julio de 2023, el estrado insistió en el llamamiento, so pena del inicio del desacato previsto en las leyes 1448 de 2011 (art. 76) y 1564 de 2012 (art. 44).
2.10. Sin embargo, el gestor relievó que «los despachos judiciales ha[n] expedido numerosas órdenes judiciales de obligación legal y constitucional de diferentes entidades del orden local, regional y nacional, han sido dispendiosas y no avanzan al ritmo que la comunidad indígena lo requiere para retornar al territorio, toda vez que numerosas familias aún están fuera del territorio toda vez que todos los ranchos o malocas y chagras se deben hacer de cero, es decir se debe refundar por sus dueños las condiciones de vida de bienes y servicios, como ranchería, malocas, energía eléctrica, agua potable, unidades sanitarias, sistemas de comunicación, habilitación de la pista de Yaguará, habilitada por la Aerocivil al Municipio de San Vicente, toda vez que allí volva (sic) Satena, desde la fundación de Yaguará II, Fuerza Aérea en vuelos de servicio comercial, entre otras empresas por comercio con los indígenas».
2.11. Por ende, cuestionó que, si bien con anterioridad se promovieron algunos programas y proyectos sociales en favor de la comunidad, por parte de la Fuerza Aérea, Satena, el Ejército Nacional, entre otros, hasta el año 2000 –cuando, se itera, fueron desplazados forzosamente dado el conflicto armado interno acentuado en ese territorio–, en la actualidad lo que emerge es que el hecho de que el resguardo esté situado en jurisdicción de tres departamentos ha imposibilitado el acceso o la postulación a diferentes programas productivos, incluso, al reconocimiento pleno de sus derechos.
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3. En consecuencia, pidió, en compendio,
i. (i) «Tutelar al Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas Minorías y Rom, el derecho fundamental de petición en interés colectivo, de la certificación de existencia y representación legal, del resguardo indígena de Yaguará II, Llanos del Yari, pueblo pijao, Tucano y Piratapuyo y, del registro del auto censo indígena 2023, atendiendo las consideraciones y fundamentos»;
() «Tutelar y, Conceder medidas cautelares, a favor, del Resguardo Yaguará II, Llanos del Yarí, Pijao, Tucano y Piratapuyo, tendientes a que se inicie el proceso de retorno de las familias indígenas [que] fueron desplazadas, por las guerrillas de las Farc, el año 2000 a 2004, a diferentes municipios del Departamento del Caquetá, Meta, Tolima, Cundinamarca, Distrito Capital de Bogotá, entre otros municipios Colombianos y, las demás medidas en la reconstrucción del tejido social y la protección efectiva a nuestros líderes, lideresas, mujeres, hombres, niños, ancianos y al territorio colectivo etnológico de los indios del Resguardo Yaguará II, Llanos del Yarí, Pijao, Tucano y Piratapuyo»;
() «Que se ordene como consecuencia las medidas cautelares, a favor del Resguardo Yaguará II, Llanos del Yarí, Pijao, Tucano y Piratapuyo, disponer de todos los recursos económicos, financieros, presupuestales, técnicos y, humanos que demanda la reconstrucción del territorio a cargo de los Ministerios, agencias, Gobernaciones del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán, Gobernación del Meta y alcaldía de Macarena, Gobernación de San José del Guaviare y, el Municipio de Calamar Guaviare toda vez que el asentamiento etnológico multiétnico y cultural se asienta en estos tres departamentos y municipios respectivos»;
() «(…) se vincule a la las gobernaciones de Meta, Guaviare y, Caquetá, como a las alcaldías de Macarena, Calamar Guaviare y San Vicente del Caguán, y Ministerios respectivos, y entidades responsables de atender procesos de retorno y medidas de protección cautelar a favor de Yaguará y los órganos de control y Ministerio Público atender nuestra problemática y necesidades fundamentales y acompañamientos desde los municipios y, en el territorio, como de la disposición efectiva de los recursos, técnicos, administrativos, financieros, presupuestales deben comprometerse a favor del resguardo y colectivo de Yaguará II, Llanos del Yarí del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo»; y
() «(…) se pronuncie sobre la legalidad de la consulta previa y las resoluciones del Ministerio del Ambiente, lo cual atenta en contra de nuestro territorio toda vez que las tierras de resguardo no deben ser traslapada por zona de reservas, parques naturales de Colombia u otra entidad, porque en realidad son inconstitucionales; por lo cual se requiere se vincule a Parques Naturales de Colombia y Ministerio de Ambiente y, se declare la nulidad de la consulta previa realizada por estas entidades Ministeriales y de las resoluciones No. 1038 del 21 de agosto de 2013 y, 1273 del 06 de agosto de 2014, del Ministerio de Medio Ambiente, se realizaron con el apoyo del Ministerio del Interior; por lo cual se debe tutelar a favor de los indios Yaguará, la nulidad de estos actos administrativas realizadas por familias Nasa, pues son contrarios a los ordenamiento indígena, de los indios Yaguará del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, contenidos en los estudios etnológicos socio económicos, censo indígena, croquis y demás estudios».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. La Agencia Nacional de Tierras hizo precisiones sobre la naturaleza de la entidad e informó que «ninguna de las facultades otorgadas legalmente (…) tiene incidencia con el objeto de la acción constitucional presentada, ya que se pretende “se expida a favor del resguardo indígena de Yaguara II, Llanos del Yari, la Certificación de existencia y representación legal y constitucional, como autoridad indígena y, se registre en igual sentido en la base de datos del Ministerio del Interior atendiendo sus funciones y competencias normativas el censo del grupo indígena etnológico del primero (01) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 2023”, como resultado de las reiteradas peticiones realizadas al MINISTERIO DEL INTERIOR Y DIRECCIÓN DE ASUNTOS INDÍGENAS, ROM Y MINORÍAS».
2. La Procuraduría General de la Nación indicó preliminarmente que «carece de legitimación en la causa por pasiva dentro de la presente acción, atendiendo que no ha participado de los hechos que envuelven la presunta vulneración de los derechos fundamentales traídos a colación». No obstante, reseñó que, para la Delegatura para Asuntos Étnicos:
«(…) es importante pronunciarse sobre los hechos descritos en el escrito de tutela, ya que la solicitud del señor Julián Rodrigo López Sánchez, gobernador del Resguardo Indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, sobre el registro y el certificado de representación. Esta Procuraduría Delgada conoció sobre las medidas cautelares a favor de la comunidad en mención en el 2021, desde ese momento se vienen acompañando (sic) el cumplimiento y se han adelantado las siguientes acciones:
El 15 de febrero de 2021, de manera virtual se adelantó una reunión con la Defensoría del Pueblo, Unidad para las Víctimas, municipio San Vicente del Caguán, en donde se habló del estado del retorno de la comunidad Yaguará y la necesidad de articular los otros municipios y departamentos que hacen parte de las órdenes.
El 24 de marzo del mismo año se realizó la reunión con las entidades anteriores más los municipios de Calamar y la Macarena de acuerdo a lo concertado en la reunión del 15 de febrero.
En el mes de septiembre se tuvo conocimiento de un desplazamiento de algunos integrantes del Resguardo al casco urbano de San Vicente del Caguán, a raíz de eso se remitió requerimiento al personero del municipio recordando que en el marco del Decreto Ley 4633 de 2011, la toma de declaración se debe hacer de manera colectiva. A raíz de lo ocurrido, esta oficina tuvo conocimiento [de] que se prodjo (sic) un problema de representatividad entre las personas que se habían desplazado, ya que cuando estaban [en el] territorio ellos ejercían el gobierno del resguardo; y las personas que habían quedado en la comunidad no reconocían el desplazamiento de esas personas, además hubo varias acciones de esas personas que fueron mal vistas por la comunidad no desplazada.
El 20 de diciembre de 2021, este despacho participó en una reunión citada por la Unidad para las Víctimas, cuyo objetivo era tratar el problema de representación que estaba ocurriendo en la comunidad.
A raíz de que el doctor César Augusto Rivera Collazos, Procurador Judicial II de Restitución de Tierras interviene en el proceso de las medidas cautelares fue comunicado que el problema persistía, por lo que se citó para el 3 de octubre d l presente año al Ministerio del Interior, con la intención de saber cuál había sido el trámite dado al problema.
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En el 2023, en el mes de abril, se volvió a citar al Ministerio del Interior, a la Unidad de Restitución de Tierras y a la Unidad de Víctimas, para ahondar el tema de conflictividad y como se ve afectada la medida cautelar. En esta reunión el Ministerio del Interior informó que no ha habido registro de la autoridad, porque el problema persiste. Adicional a esto, y teniendo en cuenta el informe que presentó la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías sobre la ruta de trabajo que adelantaría para la resolución del conflicto, se requirió el 19 de julo a esta dirección par que informara sobre las acciones adelantadas según lo enunciado por ellos.
Como se puede ver, esta Procuraduría Delegada ha instado a las autoridades públicas encargadas legalmente a dirimir los conflictos interétnicos, especialmente al Ministerio del Interior, para proceder al registro de las autoridades, ya que como se ha dicho en los antecedentes jurisprudenciales, se debe fomentar la resolución de estos para poder reconocer las autoridades».
3. El Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia relató las actuaciones del asunto a su cargo, defendió la legalidad de su proceder y adujo que «se trata de un Proceso Especial de Restitución de Derechos Territoriales y solicitud de Medidas Cautelares, instaurado por la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras – Territorial Caquetá, a favor de la Comunidad Indígena de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, radicado bajo el No. 730013121001-2017-00121-00; 730013121002-2019-00071-01 (acumulado), dentro del cual, las últimas actuaciones son auto del 18 de julio de 2023, en el que se requiere a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT para que dé cumplimiento a las órdenes del despacho y requiere a demás entidades en el marco de las medidas cautelares decretadas conformidad con lo establecido en los artículos 151 y 152 del Decreto Ley 4633 de 2011; y auto del 18 de julio de 2023, a través del cual se requiere previo apertura de incidente de desacato a funcionarios de la ANT conforme lo ordena el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 y 44 de la Ley 1564 de 2012».
También explicó que «el proceso de Restitución de Derechos Territoriales por su especialísima condición, no se encuentra regulado enteramente por las normas que rigen el proceso de Restitución de Tierras por ruta individual de que trata la Ley 1448 de 2011, ni la Ley 1564 de 2012. Este trámite, en el que, además, pueden concurrir solicitudes tendientes a cesar la gravedad o urgencia de las amenazas o vulneración de las comunidades indígenas, conocidas como medidas cautelares (Articulo 1511 y 152 del Decreto Ley 4633 de 20112 ) como ocurre en el sub judice, buscan principalmente que el Juez de Tierras actúe de manera previa a emitir una sentencia (carácter preventivo), y de manera inmediata para salvaguardar de un inminente perjuicio los derechos colectivos presuntamente conculcados, esto es: la perdida de sus saberes ancestrales, de su identidad, su cosmología; el deterioro de sus pertenencias materiales que inspiran sus creencias; y el menoscabo de su territorio por acción de terceros –grupos al margen de la Ley o procesos de titulación de ocupantes no étnicos, entre otras».
En cuanto a la causa específica, relievó las siguientes etapas:
«(…) como lo expone el accionante, esta sede judicial solo se tuvo conocimiento de la solicitud de Derecho Territoriales en el año 2021. Sin embargo, dentro del proceso judicial derivado de esta (730013121001-2017-00121-00; 730013121002-2019-00071-01) se han venido adelantando las actuaciones judiciales pertinentes, garantizando en todo momento el derecho al debido proceso de las partes e intervinientes, pues como se puede observa de la relación expuesta, en el marco de las medidas cautelares se han atendido las diferentes peticiones presentadas por la comunidad indígena y la Unidad de Restitución de Tierras -como su apoderado judicial-, desarrollando audiencias de seguimiento buscando la materialización de ordenado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de los solicitantes beneficiarios.
Es importante aclarar que, dentro del proceso se evidenció por parte de esta judicatura la existencia de un conflicto intraétnico (dos personas aducen ser los gobernadores del resguardo, entre ellos el accionante), que a la par de la falta de delimitación y clarificación de los linderos a cargo de la Agencia Nacional de Tierras, ha impedido en cierta medida avanzar el trámite bajo estudio, pues no se tiene certeza sobre quien ostenta en términos autónomos la representación legal del resguardo indígena, situación que conllevó a que se requiriera al Ministerio del Interior, para que, teniendo en cuenta sus funciones active la ruta de atención a este tipo de problemáticas».
Por último, insistió en que «no puede pasarse por alto que, a la fecha existe congestión judicial en el Despacho, encontrándose por resolver más de 441 solicitudes a la fecha, de las cuales: 9 son de derechos territoriales, 3 solicitudes de medidas cautelares (territoriales), 393 solicitudes individuales sin fallo y 36 en etapa de postfallo, además de las acciones de tutela y habeas corpus que nos ingresa por reparto (que para el año 2022 fueron en total 287 procesos y lo que va del 2023: 129). Sin embargo, es de destacar que este Despacho judicial viene realizando una ardua labor a la hora de organizar el trabajo y dar trámite a las solicitudes y demás cuestiones procesales pendientes respetando el orden de llegada, sin perjuicio de la complejidad de revisten algunos trámites; incluyendo las acciones constitucionales y los de carácter administrativo».
4. El Defensor del Pueblo – Regional Caquetá dijo que adelantó una reunión para «llevar a cabo una contextualización con las autoridades del resguardo Indígena Llanos del Yari Yaguará 2 de lo que pretenden solicitar para que se le restablezcan los derechos presuntamente vulnerados».
5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD refirió que «no se encuentra dentro de la órbita de sus competencias lo pretendido por las comunidades accionantes en la presente acción constitucional, puesto que, esta entidad i) no se encuentra facultada para realizar la certificación de existencia y representación legal, del resguardo indígena de Yaguara II, Llanos del Yari, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, como quiera que el artículo 12 del Decreto 1953 de 2014, le atribuye dicha función a la Dirección de Asuntos indígenas del Ministerio del Interior; a su vez ii) esta Unidad no es competente para pronunciarse sobre las medidas cautelares solicitadas en la presente acción de tutela».
Seguidamente, expuso que «es importante precisar las acciones adelantadas por la DAE a favor de los pueblos Pijao Piratapuyo y Tucano del Resguardo Indígena Llanos del Yarí Yaguará II i) inicialmente fueron solicitadas, por parte de la Unidad las medidas cautelares a su favor, el 13 de septiembre de 2017, las cuales fueron decretadas por el Juez Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, el 26 de septiembre de 2017; ii) posteriormente se surtieron los trámites propios de la etapa administrativa, llegando a la fase judicial con demanda de restitución de derechos territoriales, radicada el 18 de mayo de 2019, la cual fue admitida mediante auto interlocutorio Nro. 0208 del 10 de julio de 2019, posteriormente se decretó la acumulación de procesos bajo el radicado 73001312100120170012100. El 04 de marzo de 2021, mediante auto de esa misma fecha, fue remitido por competencia el expediente en el estado en que se encontraba, al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia, Caquetá».
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6. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección – UNP sostuvo que la entidad «siempre ha estado dispuesta a garantizar e implementar las medidas de protección colectivas a individuales a favor del resguardo Indígena Yaguará II, y estará presta a brindar información necesaria y a atender los requerimientos necesarios en pro de garantizar los derechos fundamentales al grupo etnológico».
7. La Secretaría Social del Meta pidió su desvinculación de la causa por falta de legitimación.
8. El Ministerio del Interior agregó que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto «no se presenta por parte de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías -DAIRM- del Ministerio del Interior ningún tipo de vulneración a los derechos invocados, como quiera que las peticiones allegadas por parte del hoy accionante mediante los Oficios con radicados MININTERIOR Nros. 2023-1-004044-037315 ID: 135211 y 2023-1-004044-042719 ID: 147047 de fechas 23 de mayo y 13 de junio de 2023, respectivamente, fueron debidamente atendidas mediante Oficio de salida con radicado MININTERIOR No. 2023-2-002104-032286 ID: 169792 (Anexo 1), en el que se respondió las solicitudes relacionadas con la inscripción como Gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena Llanos del Yarí Yaguará II y el cargue del auto-censo actualizado para la vigencia 2023».
Así, señaló que «la determinación de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías -DAIRM- del Ministerio del Interior de abstenerse de registrar al señor Julián Rodrigo López Sánchez como Gobernador del Cabildo Indígena del RESGUARDO INDÍGENA DE YAGUARÁ II, LLANOS DEL YARÍ, PUEBLO PIJAO, TUCANO Y PIRATAPUY (sic) hasta tanto se resuelva internamente la conflictividad interna, no obedece a una decisión arbitraria o que pretenda vulnerar los derechos de dicha comunidad. Por el contrario, la misma se sustenta en que, en definitiva, es necesario garantizar el interés general de toda la comunidad indígena y, por lo tanto, tomar las medidas que aseguren la menor intervención en la autonomía que constitucionalmente detenta dichos pueblos; tal y como lo ha manifestado la Corte Constitucional, en jurisprudencia previamente expuesta».
9. La Secretaría Jurídica del Guaviare anotó que «si bien los resguardos (…) se encuentran dentro de la competencia del departamento del Guaviare y del Meta, según lo establece el Departamento Administrativo de Planeación del Guaviare mediante oficio 1003-394 de fecha 24 de julio del presente año, tales territorios pertenecientes al departamento del Guaviare no se encuentran habitados por las poblaciones indígenas accionantes, según lo aclara la Secretaría de Gobierno Departamental a través de su Enlace Indígena mediante oficio 1006-1223 del 25 de julio de 2023».
10. La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia – UAEPNNC memoró que «Las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales no pueden ser objeto de sustracción total o parcial o cambio de destinación», por cuanto «esta afirmación se sustenta en los artículos 63, 79 y 80 constitucionales, y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para quien la sustracción no puede recaer sobre las áreas del Sistema de Parques Nacionales, pero sí sobre otras figuras, como las reservas forestales u otras categorías, ya que es la ley la que confiere la facultad para crearlas y, por tanto, para eliminarlas según lo demanden los intereses públicos o sociales».
Además, enseñó que las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y que «estas tres características se encuentran establecidas en el artículo 63 de la Constitución Nacional. Por inalienables se entienden los bienes que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc. (C. Const. Sentencia C-183 de 2003). Por imprescriptibles se entienden los bienes sobre los que no se puede adquirir el dominio o los demás derechos reales, así se hayan ocupado durante largo tiempo (C. Const. Sentencia C-595 de 1995), y finalmente, por inembargables se entienden aquellos bienes que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que, por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante un proceso de ejecución (C. Sentencia Const. C-354 de 1997)».
Por ello, «de la función social y ecológica de la propiedad del artículo 58 constitucional, y del carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de las áreas del Sistema de Parques Nacionales, según el artículo 63 constitucional, se desprenden varias limitaciones y cargas. Dos ejemplos que permiten comprender esas limitaciones son los siguientes. El primero de ellos comprende a las comunidades étnicas cuyos territorios se traslapan con las áreas del Sistema de Parques Nacionales, quienes, aunque tienen derecho al uso de los recursos naturales por ministerio de ley, no pueden afectar negativamente la calidad ni cantidad de la oferta de la biodiversidad, las dinámicas de los ecosistemas y los objetivos y funciones de las áreas protegidas, al punto de que deben utilizar los recursos de acuerdo a sistemas tradicionales o tecnologías compatibles con los objetivos del Sistema de Parques Nacionales. El segundo es que, también en virtud de la función social y ecológica de la propiedad, los predios privados al interior de las áreas del SPNN se deben allanar por completo a sus finalidades, de modo que no pueden, por ejemplo, ser enajenado».
Con todo, «las áreas del SPNN “no están sometidas a la obligación de garantizar un desarrollo sostenible sino a procurar su intangibilidad”, así lo sostiene la Corte Constitucional en sentencias como la T-806 de 2014, pero también el Decreto 2811 de 1974, en el que se fija que las actividades permitidas en las áreas del Sistema de Parques Nacionales son las de conservación, recuperación y control, investigación, educación, recreación y de cultura. En el mismo sentido, el Decreto 2372 de 2010 (unificado en el Decreto 1075 de 2016) establece que los Parques Naturales Regionales están destinados a la preservación, restauración, conocimiento y disfrute.».
11. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, tras hacer alusión a la competencia de la ANT respecto de la gestión de los procesos relacionados con la titulación colectiva, constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de los resguardos indígenas, adquisición, expropiación de tierras y mejoras para dotar de tierras a las comunidades étnicas conforme a la regulación prevista en las leyes 70 de 1993 y 160 de 1994, resaltó que no está legitimado en la causa por pasiva, por lo que pidió su desvinculación.
12. El Cabildo Indígena del Resguardo Yaguará II, a través de correo electrónico enviado ante la Corte, indicó «[estar] pendiente de la decisión de la Honorable Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia, dad[o] el interés de carácter colectivo, de los derechos motivo de impugnación de cara a la protección de territorio ancestral de los Indios Yaguará, Tucano y Piratapuyo, y, del interés la señora Juez realice, emita las acciones y decisiones judiciales a que haya lugar a los responsables de dar cumplimiento a las decisiones de los autos de los Jueces de Restitución de Tierras de Ibagué y Florencia y de protección del territorio indígena de Yaguará, como pueblo y comunidades Víctimas del conflicto armado».
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El tribunal a quo concedió parcialmente el amparo, porque «la situación evidenciada en el proceso de restitución de tierras que da lugar a la presente demanda de amparo, difiere de las circunstancias en las que debe adelantarse la clarificación y deslinde de tierras de resguardos indígenas, y por tanto, el juzgado de conocimiento no podía centrarse en exigir a la Agencia Nacional de Tierras el cumplimiento de un procedimiento administrativo previsto para el esclarecimiento de la existencia del resguardo y el deslinde de terrenos de dominio privado, circunstancia que como se anotó, no correspondía a la evidenciada en el proceso, donde sólo se observa la diferencia en cuanto a la extensión y alinderación del territorio del resguardo».
En esa línea, insistió en que «debió tener presente el juzgado cognoscente que de conformidad con lo previsto en el artículo 161 del Decreto 4633 de 2011, que regula el adelantamiento de los procesos de restitución de derechos territoriales indígenas, debió admitir la demanda de manera concordante con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011, que alude a la suspensión de cualquier trámite administrativo que pudiere afectar el predio, con el objeto de que el mismo sea materia de análisis y resolución al interior del proceso de restitución, y no dar lugar al adelantamiento de un procedimiento de esta naturaleza al margen de la cuerda procesal del proceso de restitución».
Adicionalmente, «considerando la compleja realidad que evidencia el proceso que ha dado origen a la presente acción de amparo, como también en consideración a la conformación territorial del resguardo, junto con la problemática asociada a su debida verificación por parte de las instituciones competentes para proceder con tal delimitación, lo propio será entonces reiterar que la comunidad que hoy reclama en restitución no puede continuar a la espera de una decisión de índole meramente administrativa; sin lugar a dudas ha transcurrido un tiempo excesivo en el agotamiento de la etapa de instrucción de este procedimiento especial de naturaleza transicional que impone la adopción de medidas tendientes a su resolución».
En ese orden, estableció que «lo propio será ordenar al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia (Caq.), avance de manera apropiada en la integración del contradictorio, vinculando a todos los interesados en el proceso, de acuerdo a la identificación previa que ya reposa en el documento de caracterización de afectaciones territoriales anexo a la demanda principal. Lo anterior, en razón a que el estudio de caracterización identificó los predios en cabeza de terceros, así como las comunidades étnicas y de cultura mayoritaria que ejercen ocupación al interior del territorio del resguardo. A modo pedagógico, debe memorarse que los elementos intrínsecos de la caracterización facilitan la comprensión del territorio que compone el reclamo de restitución, las dinámicas de violencia y actores vinculados, al igual que todas las personas, comunidades y actividades, extractivas o de cualquier otra naturaleza, de conformidad con el artículo 154 del DL-4633/2011».
De esa forma, señaló que «el trámite incidental de resolución de controversias intra e inter étnicas se encuentra reglado en los artículos 169 y siguientes del DL-4633/11. El incidente de conciliación se rige, exclusivamente, por lo dispuesto en el Decreto Ley; no aplica lo previsto al régimen general de la conciliación, leyes 446 de 1996, 1285 de 2009 o sus decretos reglamentarios. Bajo estas orientaciones, se conminará al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia (Caq.), para que, una vez integrado el contraditorio (sic) evalúe la posibilidad de convocar el incidente previsto en los artículos 169 y siguientes del DL-4633/2011, con el fin de superar los conflictos intraétnico e interétnico en caso de que subsistan y afecten el desarrollo del proceso».
En tal virtud, coligió «la superación del hecho que motiva la demanda de tutela frente al Ministerio del Interior» y ordenó «al despacho accionado que proceda a integrar el contradictorio teniendo en cuenta los ocupantes que estén identificados en el informe de caracterización de afectaciones (artículo 155 Decreto 4633 de 2011) y disponga la caracterización de los mismos; adoptar las medidas que correspondan con el fin de que, en cumplimiento de la instrucción procesal de su competencia, conforme una mesa de trabajo de la que hagan parte, por lo menos, la Agencia Nacional de Tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Áreas de Asuntos Catastrales y Étnicos, y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con el fin de superar las diferencias presentadas en cuanto a áreas y linderos del territorio objeto del proceso de restitución de tierras; y una vez integrado el contradictorio, evalúe y resuelva sobre la posibilidad de convocar un incidente para la resolución de controversias intra e interétnicas, en caso de que subsistan y afecten el desarrollo normal del proceso».
IMPUGNACIONES
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La parte accionante y la titular del juzgado convocado recurrieron la providencia de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
La primera, de forma parcial, por cuanto:
i. (i) «Dentro del contradictorio de tutela, se debió integrar a las gobernaciones del Departamento del Caquetá, alcaldía de San Vicente del Caguán; Gobernación del Meta y la alcaldía de Macarena y, Gobernación del Guaviare y, municipio de Calamar, y, si se hizo no se hizo no dieron respuesta, toda vez que no se hizo alusión en el fallo judicial, toda vez de las obligaciones legales y constitucionales, les asiste atender y cumplir en sus planes de Desarrollo Departamental y Municipal, y toda la ofertas debieron ser lideradas interinstitucionalmente, que por décadas no han sido atendidos en materia ambiental, seguridad territorial, inversión social y territorial, como tampoco por la oferta del gobierno nacional, en el territorio».
() «La Procuraduría general de la nación y la Unidad Nacional de Victimas, con todo su equipo de trabajo que por cierto es bien robusto en su capacidad institucional, no puede desatender la misionalidad y funcionalidad como ente de control de vigilar, a los servidores públicos en sus diversas jerarquías, en el cumplimiento de las obligaciones como servidores públicos, en garantía de los derechos fundamentales de los más débiles y vulnerados, como es el caso de los indios del resguardo Yaguara II, Llanos del Yari del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo víctimas del conflicto armado, reconocidos como victimas individuales y colectivos, como es el caso, de cuáles son las acciones positivas vienen realizando con alcaldes y gobernaciones en pro de nuestra población aborigen, pues solo se limita, a pedir mar tiempo para respuesta de lo que se denota no ha dado cumplimiento a la ley 1448 de 2011 de Victimas y al Decreto ley 4633 de 2011».
() «En el contradictorio de tutela del resguardo indígena de Yaguara II, del Pueblo pijao, Tucano y Piratapuyo, no se integró al Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de Tierras y de todos las demás agencias de este Ministerio deben asumir la responsabilidad administrativa como estado social de derecho de cara al cumplimiento de las medidas cautelares, ordenadas por el señor Juez de restitución de tierras de Ibagué y de restitución del Juzgado de la causa de restitución de tierras de Florencia Departamento del Caquetá».
() «(…) preocupa la postura de la Defensoría nacional del Pueblo, toda vez que dicha entidad en el Territorio Municipio de San Vicente y, la Unidad de restitución de tierras, y otras entidades se recaudó todo el acervo y material probatorio, conllevo, al reconocimiento con la recepción de los hechos victimizante y, su declaratoria individual y colectiva, de la UARIV, de las graves violaciones a los derechos humanos y, al Derecho Internacional Humanitario, a favor de nuestros lideres sociales, el hombres, mujeres, niños, tejido social y, al territorio y resguardo Yaguara II, Llanos del Yari del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, y por ello no se entiende y comprende la postura de la Defensoría Nacional del Pueblo, en la respuesta a la tutela, según las consideraciones contenidas en el fallo judicial; pues en realidad en materia de derechos humanos como está contenido en la Constitución política de Colombia, su papel debe ser más garante y, no limitarse a ser un espectador, sin compromiso social en el territorio, dada la condición etnológica reconocida y garantías amparadas en la Sentencia de Tutela T-025 de 2004, como pueblo Pijao, y el Auto 04 del año 2009, de la Corte Constitucional Colombiana, hace bloque de constitucionalidad con la Jurisprudencia Internacional, y Maxime en cuestión de restitución de tierras y garantías a los débiles en Colombia».
() «(…) no se integró o vinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como tampoco a las Corporaciones Ambientales, tienen jurisdicción y competencia, corresponde hacer presencia en la Jurisdicción indígena de nuestro resguardo indígena de Yaguara II, toda vez que tal como se expuso, en documento adicional al escrito de tutela, su señoría, los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contenidos en las resoluciones del Minambiente, No. 1038 del 21 de agosto de 2013 y, 1273 del 06 de agosto de 201 allí relacionados y, como documento y prueba anexados a la tutela, no fueron consultados y propietarios del Yaguara II, Llanos del Yari del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, toda vez que estábamos desplazados y, nos encontrábamos en distintos municipios Colombianos y otros fuera del país, por el desplazamiento forzado, luego entonces porque el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizo esta consulta y, porque el Ministerio del Interior, coadyuvo esta consulta, y en igual sentido gobernaciones y alcaldías concernidas, donde se asienta nuestro resguardo en mención tutelante; luego entonces porque sobre dichos actos administrativos el Juez de Restitución de Tierras no se ha pronunciado, como tampoco lo hizo este Juez de tutela, porque dicha decisión administrativa y judicial es violatoria al artículo 63 y 72 de la Constitución política de Colombia, el convenio 169 de la O. I T.».
() «no aprecio (sic) los documentos se aportaron como pruebas tanto en el escrito principal como el segundo memorial en debida forma, donde está contenido claramente, que la comunidad indígena del y resguardo Yaguara II, Llanos del Yari del Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, en el año 2022, eligió su junta de gobierno, posesiono ante la alcaldía de San Vicente del Caguán Departamento del Caquetá, y cuya autoridad ancestral fue registrado y certificado por la Dirección de Asuntos Indigenas del Ministerio del Interior y, dicha certificación del mismo ministerio no fue revocado, por lo cual carece de plena legalidad, como oportunamente se comunique vía electrónicamente al Juzgado de restitución de Tierras de Florencia, a fin de que adelante se convocara a las audiencias judiciales, al Señor Julián Rodrigo López Sanchez, elección política interna, se hizo de conformidad al artículo 2, 3, 7, 35 y concordantes de la ley 89 de 1890».
Por su parte, la autoridad judicial de tierras querellada hizo lo propio, toda vez que «las consideraciones de la H. Sala van encaminadas a cuestionar la doble presunción de acierto y veracidad de las múltiples decisiones emitidas por el primer despacho cognoscente y esta judicatura, no obstante, no es claro para esta servidora si las mismas deben ser dejadas sin efectos, o cómo esta agencia puede rehacer un trámite judicial con decisiones debidamente ejecutoriadas, más si tenemos en cuenta que en el proceso obra auto de requerimiento previo apertura a incidente de desacato en contra de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (en adelante ANT) en aplicación de lo dispuesto en el artículo 44 del CGP, por sus reiterados incumplimientos».
Refirió que «este despacho no comprende las ordenes de: 1) integrar el contradictorio, 2) rehacer una actuación judicial con base en interpretación del Decreto 2663 de 1994, conformando una mesa técnica entre entidades con el fin de superar las diferencias presentadas en cuanto a linderos del territorio indígena, y 3) evaluar la posibilidad de convocar a un incidente para resolución de controversias intra e interétnicas; toda vez que, en sentencia del 30 de noviembre de 2023 no se expone[n] los defectos incurridos con las decisiones de ordenar a la ANT efectuar el trámite administrativo de clarificación de linderos conforme el Decreto citado, ni se ordena dejar sin efectos las providencias descritas, especialmente la que da apertura a incidente de desacato en contra de la ANT. Simplemente expone como de un análisis de los capítulos III y V del Decreto 2663 de 1994, se concluye que el trámite administrativo allí dispuesto difiere del requerido en el sub examine, situación que le permitió al Tribunal ordenar rehacer todo lo actuado».
Y, respecto del proceso administrativo de clarificación de la propiedad con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos indígenas, anotó que, en su criterio, es competencia de la ANT, ya que «sobre la pertinencia del trámite de clarificación y deslinde de la propiedad de los resguardos indígenas de que trata el Decreto 2663 de 1994, tenemos que el artículo 18 preceptúa que estos tendrán por objeto establecer la existencia legal del resguardo o la vigencia de los títulos que alegan. Por su parte, el artículo 85 de la Ley 160 de 1994, indica que es función de la ANT, llevar a cabo el estudio de títulos con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos; reestructurar y ampliar estos (los resguardos) previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por la ANT. Asimismo, el parágrafo del artículo 48 ibídem, aculta a esta misma entidad (ANT) para adelantar, en los términos del artículo 63 de la C.N y Ley 70 de 1993, el procedimiento de delimitación de las tierras de resguardo de las pertenecientes a particulares».
Reiteró que la mencionada entidad tiene plena competencia para adelantar ese trámite, resultado que se constituirá como insumo a través del cual se podrán adoptar las medidas necesarias.
Puntualizó que, «de acuerdo [con] las normas mencionadas el concepto de existencia legal del resguardo indígena no se circunscribe netamente a su pervivencia, sino que, dicho concepto enmarca su estructura, como su composición y extensión del territorio. De igual forma, la norma faculta a la ANT para adelantar los trámites administrativos de delimitación de resguardos en los términos y condiciones de la citada disposición».
Concluyó que a la ANT «s[í] se le puede exigir el adelanto del procedimiento administrativo de clarificación, deslinde y delimitación del predio que compone el resguardo indígena, no siendo las decisiones tomadas caprichosas o infundadas que merecieran la intervención del juez constitucional» y que:
«En este punto, frente al argumento de imposibilidad de ordenar un trámite administrativo que pudiere afectar el predio por lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011 que en términos de la H. Sala este despacho pasó por alto. Resulta pertinente aclarar que, el literal c del artículo referenciado ordena suspender los procesos administrativos que afecten el predio, situación por la que, como se reseña, son los trámite[s] que tiene[n] por fin alterar o afectar las condiciones del inmueble a restituir caso que no se evidencia en el sub examine, pues precisamente la labor de la ANT es identificar plenamente el predio que compone el resguardo indígena, en ningún evento afectarlo, limitando su labor al estudio de títulos y delimitación del bien inmueble conforme los mismos. Dicho trámite se asemeja al informe técnico de identificación plena del predio efectuado por la URT en los procesos por ruta individual, y que en ningún evento se suspenden por lo dispuesto en el artículo 86 ibídem, por el contrario, busca a través de este, establecer las dimensiones exactas del fundo con el fin de no afectar en la menor medida posible los derechos de terceros.
Nótese que, en el caso en concreto, precisamente la falta de delimitación material del predio, es lo que ha impedido la integración total del contradictorio y desbordado desmedidamente el termino (sic) de decisión para este tipo de asuntos, sin embargo, con las últimas decisiones, entre ellas, la de requerir previo a dar inicio al incidente de desacato propugnan por dar claridad y agilidad al proceso de Restitución de Derechos Territoriales evitando un desgaste injustificado, por lo que se reitera, las ordenes (sic) emitidas encuentran un fundamento jurídico y factico (sic) lógico».
CONSIDERACIONES
1. Problemas jurídicos.
Corresponde a la Corte establecer si las autoridades convocadas vulneraron las prerrogativas fundamentales que reclama el gestor, «en representación» de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, en la medida en que:
i. (i) El Ministerio del Interior no habría procedido con el registro o inscripción de las autoridades del resguardo indígena, afectando su autodeterminación y demás derechos derivados como la identidad cultural, personalidad jurídica, autogobierno, et. al.
() En el marco del proceso especial de restitución de derechos territoriales y solicitud de medidas cautelares (rad. n.º 2017-00121, acumulado n.º 2019-00071), que se adelanta ante el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia (Caquetá), se habría dilatado el cumplimiento de las medidas cautelares dispuestas; propiciando la indefinición de la controversia y afectando las garantías derivadas del derecho de propiedad colectiva.
2. Sobre el derecho de propiedad de los pueblos indígenas y tribales.
2.1. El derecho de propiedad de los pueblos indígenas y tribales ha tenido desarrollo en el derecho internacional, con ocasión de la expedición de los Convenios 107 de 1957 y 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2016, entre otros.
En la sentencia del caso de la comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte IDH sostuvo sobre el particular que:
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«(…) los conceptos de propiedad y posesión en las comunidades indígenas pueden tener una significación colectiva, en el sentido de que la pertenencia de ésta “no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad”. Esta noción del dominio y de la posesión sobre las tierras no necesariamente corresponde a la concepción clásica de propiedad, pero merecen igual protección del artículo 21 de la Convención Americana. Desconocer las versiones específicas del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldría a sostener que sólo existe una forma de usar y disponer de los bienes, lo que a su vez significaría hacer ilusoria la protección del artículo 21 de la Convención para millones de personas».
Por ello, en ese fallo adujo que la vinculación de los pueblos indígenas con las tierras tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura y los elementos incorporales que se desprendan de ellos están protegidos por el artículo 21 de la CADH. Incluso, sobre el concepto de bienes al que alude ese precepto, reiteró que este comprende «aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor».
2.2. Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que las comunidades indígenas –quienes, a su vez, son sujetos de especial protección constitucional– tienen el derecho fundamental a la propiedad colectiva, debido a que su integridad está directamente relacionada con la permanencia en el territorio. Así, ha recalcado que:
«(…) esta protección se deriva de “la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión)”. De igual manera, en el auto 004 de 2008, esta Corporación advirtió que los indígenas se encuentran expuestos en el desarrollo del conflicto armado a causa de: “(1) las confrontaciones que se desenvuelven en territorios indígenas entre los actores armados, sin involucrar activamente a las comunidades indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos y comunidades indígenas, y a sus miembros individuales, en el conflicto armado; y (3) los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado interno que afectan sus territorios tradicionales y sus culturas”. Y ha establecido que “no son menos de treinta las etnias que en este momento pueden considerarse como en estado de alto riesgo de exterminio cultural o físico por causa del conflicto armado y del desplazamiento forzado”».
En la sentencia CC, SU-510/98, también se afianzó el reconocimiento de ese carácter fundamental:
«(…) con base en las declaraciones constitucionales (C.P., artículos 58, 63 y 229) e internacionales respectivas (Convenio N° 169 O.I.T. [Ley 21 de 1991], artículos 13 a 19), que la propiedad colectiva que las comunidades indígenas ejercen sobre sus resguardos y territorios tiene el carácter de derecho fundamental, no sólo porque tales territorios constituyen su principal medio de subsistencia sino, también, porque forman parte de su cosmovisión y religiosidad. En tanto propietarias de sus territorios, las comunidades indígenas son titulares de todas las prerrogativas que el artículo 669 del Código Civil otorga a los titulares del derecho de propiedad, lo cual apareja el deber de los terceros de respetar el anotado derecho».
De hecho, en otras providencias se han documentado los esfuerzos legislativos para desarrollar el derecho de propiedad indígena –incluso, con mucha antelación a la Constitución Política de 1991–, ejemplo de ello es la Ley 135 de 1961 (reforma agraria), que, en palabras del órgano de cierre constitucional, fue «dictada con el objeto de democratizar la propiedad y superar la estructura de tenencia de la tierra bajo las modalidades de latifundio-minifundio, introdujo dos artículos que constituyen el primer reconocimiento de las comunidades indígenas, aún cuando fuese para efectos de su incorporación a la economía capitalista como unidad de producción y de consumo» (CC, T-387/13). Así,
«La primera de dichas disposiciones (art. 29) condicionó la adjudicación de baldíos en zonas ocupadas por indígenas al previo concepto favorable de la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno. (…). La segunda (art. 94) pretendió resolver el problema de la superación del minifundio en las parcialidades indígenas y facultó al Incora para estudiar la situación socio-económica de las parcialidades con miras a adelantar las reestructuraciones internas, el reagrupamiento de la población de resguardos y eventualmente la ampliación de los mismos mediante la adquisición de tierras aledañas».
En el mismo compendio normativo, se estableció la posibilidad de que el extinto Incora creara reservas con destinación específica, tal como se relieva en el fallo en cita:
«La Ley 135 de 1965 también estableció la posibilidad de crear reservas con destinación específica. Al respecto el artículo 40 dispuso que “el INCORA, con la aprobación del Gobierno, construir reservas sobre tierras baldías para destinarlas a colonizaciones especiales”. De conformidad con esta disposición “las explotaciones que se adelanten sobre tierras reservadas con posterioridad a la fecha en que adquieren esta calidad, no darán derecho al interesado para obtener la adjudicación de la superficie correspondiente sino cuando se hayan realizado de conformidad con los reglamentos de colonización que dicte el Instituto”.
Con posterioridad, el legislador expidió la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. En ella el legislador reconoció la protección reforzada de la propiedad indígena al establecer como funciones del antiguo INCORA, hoy INCODER “estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas y constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades” (art. 12 numeral 18). Estableció que los bienes que adquiera el INCORA tendrán como una de sus finalidades “la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas” (art. 38 b). Señaló que “no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de resguardos indígenas” (artículo 69). Indicó que “constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad” (artículo 85). Y determinó que: “los terrenos baldíos determinados por el INCORA con el carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991” (art. 85 parágrafo 5).
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“Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el INCORA a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en el [Artículo 63 de la Constitución Política] y la [Ley 21 de 1991]”.
De acuerdo con lo anterior, las reservas se caracterizan por: (a) la asignación de un terreno baldío por parte de una entidad estatal, (b) para que sea usado excluyendo a terceros. (c) como lo indican la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995 las reservas se encuentran protegidas y son inalienables, imprescriptibles e inembargables» (CC, T-387/13).
2.3. Así, el derecho de propiedad indígena está regido por el principio de igualdad, en el entendido de que los programas agrarios estatales deben conferirles idénticas oportunidades de acceso a la tierra en relación con las previstas para el resto de la población. Lo anterior, con especial miramiento en que se trata de un derecho humano colectivo como lo reconoció la Declaración de Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas, primera norma internacional que consagra esa calidad por su nexo directo con la tierra, el territorio y su cultura.
Ahora bien, este derecho conlleva la obligación del Estado de titular, delimitar y demarcar sus territorios, al igual que el derecho a la restitución de los que la comunidad indígena o tribal haya perdido contra su voluntad, y la compensación e indemnización cuando no sea posible la restitución, tal como se desarrolló en el caso Yakye Axa vs. Paraguay, en el que la Corte IDH sostuvo que «el reconocimiento meramente abstracto o jurídico de las tierras, territorios o recursos indígenas carece prácticamente de sentido si no se ha establecido y delimitado físicamente la propiedad», por lo que:
«144. Ahora bien, cuando la propiedad comunal indígena y la propiedad privada particular entran en contradicciones reales o aparentes, la propia Convención Americana y la jurisprudencia del Tribunal proveen las pautas para definir las restricciones admisibles al goce y ejercicio de estos derechos, a saber: a) deben estar establecidas por ley; b) deben ser necesarias; c) deben ser proporcionales, y d) deben hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.
145. El artículo 21.1 de la Convención dispone que “[l]a ley puede subordinar [el] uso y goce [de los bienes] al interés social.” La necesidad de las restricciones legalmente contempladas dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, siendo insuficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno. La proporcionalidad radica en que la restricción debe ajustarse estrechamente al logro de un legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho restringido. Finalmente, para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad del pleno goce del derecho restringido.
146. Al aplicar estos estándares a los conflictos que se presentan entre la propiedad privada y los reclamos de reivindicación de propiedad ancestral de los miembros de comunidades indígenas, los Estados deben valorar caso por caso las restricciones que resultarían del reconocimiento de un derecho por sobre el otro. Así, por ejemplo, los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.
147. Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros.
148. Por el contrario, la restricción que se haga al derecho a la propiedad privada de particulares pudiera ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales en una sociedad democrática y pluralista en el sentido de la Convención Americana; y proporcional, si se hace el pago de una justa indemnización a los perjudicados, de conformidad con el artículo 21.2 de la Convención.
149. Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos por sobre los primeros. Cuando los Estados se vean imposibilitados, por razones concretas y justificadas, de adoptar medidas para devolver el territorio tradicional y los recursos comunales de las poblaciones indígenas, la compensación que se otorgue debe tener como orientación principal el significado que tiene la tierra para éstas.
150. Al respecto, el artículo 16.4 del Convenio No. 169 de la OIT, al referirse al retorno de los pueblos indígenas a los territorios de los que han sido desplazados señala que cuando el retorno no sea posible, […] dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización, con las garantías apropiadas.
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151. La elección y entrega de tierras alternativas, el pago de una justa indemnización o ambos no quedan sujetas a criterios meramente discrecionales del Estado, deben ser, conforme a una interpretación integral del Convenio No. 169 de la OIT y de la Convención Americana, consensuadas con los pueblos interesados, conforme a sus propios procedimientos de consulta, valores, usos y derecho consuetudinario».
2.4. Aunado a ello, el derecho al territorio no se contrae exclusivamente a la tierra, toda vez que el vínculo de los pueblos indígenas y tribales difiere de las simples relaciones tenenciales o posesorias estrictamente productivas, ya que constituye una conexión espiritual fundamental para su desarrollo, la permanencia de su cultura, la transmisión de su cosmovisión, la expresión de sus tradiciones, lenguas, costumbres, rituales, prácticas ancestrales, etc., tal como se memoró en el caso de la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua:
«Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras».
Así, otra de las connotaciones especiales que pueden derivarse es el hecho de que la extensión geográfica o material alude al territorio y a los recursos que allí explotan, al igual que las tierras que poseían y perdieron a causa de despojos no consentidos. Esa comprensión de la relación de las comunidades indígenas con el territorio refuerza la importancia de instituciones como la consulta previa y el consentimiento libre e informado. Recuérdese que:
«De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte según lo establecido en los casos Yakye Axa y Sawhoyamaxa, los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de ser titulares de los recursos naturales que han usado tradicionalmente dentro de su territorio por las mismas razones por las cuales tienen el derecho de ser titulares de la tierra que han usado y ocupado tradicionalmente durante siglos. Sin ellos, la supervivencia económica, social y cultural de dichos pueblos está en riesgo. De allí la necesidad de proteger las tierras y los recursos que han usado tradicionalmente: para prevenir su extinción como pueblo. Es decir, el objetivo y el fin de las medidas requeridas en nombre de los miembros de los pueblos indígenas y tribales es garantizar que podrán continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados».
Al respecto, en la jurisprudencia interamericana, el derecho de propiedad de los pueblos indígenas y tribales tiene como una de sus principales características el hecho de no extinguirse en los eventos en que, sin mediar voluntad de estas comunidades, son desposeídas del territorio. Esto es, la vigencia permanente de la propiedad mientras persista el vínculo espiritual, exteriorizado a través de sus ritos y credos.
2.5. Además, en lo que concierne a la titulación jurídica y el registro de la propiedad, de acuerdo con el artículo 21 de la CADH y XXIII de la Declaración Americana, los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de propiedad sobre las tierras y recursos que han ocupado históricamente, de lo cual debe derivar el reconocimiento jurídico pleno de tal calidad.
Por ello, es forzoso el conferimiento de un título formal que los acredite como tales, el correspondiente registro sobre la base de la propiedad colectiva con cabal reconocimiento y respeto por sus propios modelos de manejo de la propiedad y de la tierra. De igual forma, ese reconocimiento no puede ser meramente simbólico, sino que debe ser efectivo, con arreglo a la normativa nacional y a los instrumentos internacionales de protección de derechos, en este caso, vinculantes para Colombia.
2.6. También debe recordarse que la jurisprudencia constitucional de antaño (CC, T-634/99) ha insistido en que, con base en el canon 246 de la Carta Política, los resguardos se han caracterizado como un ámbito territorial, noción distinta a la de tierra y territorio, lo que implica varias connotaciones jurídicas, como el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, a modo de ejemplo. Por tal motivo, la propiedad se extiende no solo al territorio sino a los recursos naturales que este contiene, lo cuales deben ser explotados de forma responsable (art. 95-1 ejusdem).
El acceso a la propiedad y la explotación de la tierra se ha reconocido como fundamental –como se refirió supra–, en tanto que de ella depende la supervivencia del pueblo indígena. Esto también justifica el trato diferenciado respecto de otros grupos de especial protección, como los campesinos, toda vez que no existen mecanismos que sean simétricos o superiores con miras a promover, difundir y proteger la diversidad étnica y cultural, aunque en uno y otro caso el orden jurídico interno confiere un amparo reforzado.
2.7. Otra de las principales prerrogativas dispuestas para las comunidades y pueblos indígenas ha sido la autodeterminación, que deriva en otras garantías como la autonomía política y el autogobierno. En palabras de la Corte Constitucional, es «el derecho que les asiste a decidir sobre los asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos, de acuerdo con sus usos y costumbres» (CC, T-072/21).
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Así, se han identificado tres ámbitos de aplicación de la mencionada pauta (ibídem): (i) la participación en las decisiones que involucran sus derechos; (ii) la participación en la toma de determinaciones políticas; y (iii) el autogobierno de los pueblos, que se manifiesta en la jurisdicción especial indígena, la identificación de los territorios indígenas como entidades territoriales y el gobierno propio mediante consejos conformados de acuerdo con sus usos y costumbres (art. 330 de la Carta Política).
Lo anterior, en concordancia con la filosofía que inspira al Convenio 169 de la OIT –referente en la materia–, que destaca que los pueblos indígenas y tribales aspiran a «asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones» (preámbulo), lo que se traduce en los deberes del Estado de respetar sus instituciones y de promover las garantías para el desarrollo de su autonomía.
4. Solución al caso concreto.
Preliminarmente, en atención a algunos de los motivos de disenso del actor –relacionados con la debida integración del contradictorio–, la Sala precisa que no se advierte causa de invalidación que impida definir la segunda instancia en el sub-lite, en la medida en que, con ocasión de la expedición del proveído ATC1442-2023, 20 nov., se ordenó reanudar las diligencias ante el tribunal a quo para que se vinculara a las entidades cuyo llamado se omitió inicialmente y que resulta necesario, de cara a la problemática planteada y las medidas a adoptar.
En ese orden, analizados los argumentos del escrito inicial, así como las impugnaciones formuladas por el accionante y la titular del estrado convocado, y cotejada la información con las probanzas allegadas a este trámite, establece la Corte que habrá de ratificarse la concesión del amparo con algunas modificaciones, comoquiera que se evidencia la trasgresión de las garantías fundamentales del Resguardo Indígena de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, como pasa a explicarse.
4.1. Respecto del reproche contra el Ministerio del Interior: precisiones sobre el autogobierno y el registro de autoridades indígenas.
4.1.1. Como se anotó en precedencia, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece que estos «(…) tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural» (art. 3). Así, en ejercicio de esta prerrogativa, «(…) tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas» (art. 4).
De las citadas garantías, se desprende la posibilidad de conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado (art. 5), de allí que sea imperativo que no se obstaculice esta posibilidad, por vía de ejemplo, a través de cargas injustificadas y/o dilaciones administrativas.
Así, se ha memorado que:
«En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha relievado el derecho de las comunidades indígenas al reconocimiento de su personalidad jurídica como resguardos de esa naturaleza, con miras a garantizar diversas prerrogativas de orden fundamental y colectivo, como las que en este caso invocan los actores, pues de dicho estatus, derivan múltiples beneficios que el Estado colombiano reconoce a los pueblos aborígenes para la protección de todas las esferas de su vida, teniendo en cuenta sus usos y costumbres, su relación con la tierra, su condición de vulnerabilidad por tratarse de grupos minoritarios e históricamente violentados u olvidados por la sociedad en general, así como la capacidad de autogobernarse y de acceder al Sistema General de Participaciones, entre muchos otros» (CSJ STC5555-2017, 24 abr.).
4.1.2. En el sub-exámine, el accionante se duele de que la mencionada cartera ministerial no ha procedido con la inscripción de las autoridades del resguardo Indígena de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, en los términos solicitados a través de múltiples memoriales, así como el registro del censo correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2023.
Sobre este puntual asunto, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías adujo que ya emitió respuesta en la que explicó al promotor que no se accedió a dicha petición, toda vez que «(…) desde el año 2022 [esa entidad] tiene conocimiento de la existencia de una situación de conflictividad al interior del RESGUARDO INDÍGENA DE YAGUARÁ II, LLANOS DEL YARÍ, PUEBLO PIJAO, TUCANO Y PIRATAPUY (sic) en materia de representatividad, que ha venido siendo acompañada por la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 4 para Asuntos Étnicos».
Y agregó que, «a la fecha, el referido conflicto no ha tenido una resolución autónoma que involucre a las distintas partes en controversia, razón por la cual la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías -DAIRM- se ha visto avocada a abstenerse de registrar al señor Julián Rodrigo López Sánchez como Gobernador del Cabildo Indígena del citado Resguardo, hasta tanto se resuelva internamente la conflictividad existente».
En cuanto al desarrollo de los postulados expresados en el canon 246 superior, es claro que la jurisdicción indígena se cimenta en cuatro pilares, según lo ha expresado la Corte Constitucional: (i) la posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de los pueblos indígenas; (ii) la potestad de éstos de establecer normas y procedimientos propios; (iii) el
respeto a la Constitución y la Ley dentro del principio de maximización de la autonomía; y (iv) la competencia del legislador para señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional.
De manera que la autonomía de estas comunidades se concreta a través del autogobierno, es decir, la posibilidad de establecer un gobierno con sus propias autoridades y por su propio conducto resolver las controversias que allí surjan.
Por su parte, el Decreto 2893 de 2011, al delimitar las funciones de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, puntualizó, en el numeral 10 del artículo 13, que es de su competencia «promover la resolución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades indígenas y Rom», y, en armonía con ello, la Corte Constitucional ha desarrollado la ruta de atención de los conflictos que surjan entre las comunidades indígenas. En primera medida, ha resaltado la trascendencia del respeto por su autodeterminación, sus usos y costumbres; no obstante, también ha enfatizado en que a la precitada dirección le corresponde generar espacios de concertación y diálogo en la búsqueda de solución de controversias.
Por ello, ha relievado que:
«(…) si se llega a verificar que la situación es externa y genera intensas lesiones a los derechos fundamentales, las autoridades estatales están compelidas a tomar medidas, que se enmarquen en la Constitución, la ley, y tenga en cuenta los elementos propios de la identidad de la comunidad, en favor de los miembros de pueblos indígenas cuando la falta de solución de los conflictos de representatividad genere un menoscabo de los derechos fundamentales de las personas» (CC, T-009/18).
En el caso bajo estudio, es evidente que el Ministerio del Interior, desde el año 2022, tiene conocimiento de las dificultades que atraviesa el resguardo indígena en comento de cara a la representatividad de sus dirigentes, tal y como lo afirma en el pronunciamiento que efectuó en el presente trámite.
Sin embargo, en la actualidad esas desavenencias no han sido superadas, pese al acompañamiento que habría ofrecido la entidad, y que, dicho sea de paso, en la ruta establecida no se fijaron tiempos para la ejecución de las etapas a realizar, por lo que resulta forzosa la intervención del juez constitucional, en la medida en que los conflictos en materia de elección de gobernantes no pueden quedar indefinidos o suspendidos, bajo el argumento de un aparente respeto por el principio de maximización de su autonomía, cuando ha transcurrido un lapso superior a dos años sin que hubieren logrado superar los obstáculos que han impedido que por su propia cuenta se establezcan sus autoridades.
4.1.3. Por lo tanto, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior deberá, conforme a la normativa antes citada, trazar la ruta de atención, proponer la agenda de acompañamiento para el resguardo Indígena de Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, establecer el término perentorio para el cumplimiento de cada etapa, e informar a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia, periódicamente, sobre el avance en los objetivos propuestos, sin que el lapso para agotar dicho procedimiento supere los seis (6) meses.
4.2. Sobre el trámite especial de restitución de tierras de pueblos indígenas.
4.2.1. El Decreto Ley 4633 de 2011, «por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas», tiene como uno de sus propósitos la protección de la coexistencia de los sistemas normativos de los pueblos indígenas, en atención al principio de diversidad étnica y cultural de la nación, sobre la base del reconocimiento del carácter de entidad de derecho público especial de los cabildos y las autoridades tradicionales indígenas.
Asimismo, una de las pautas orientadoras fue la expedición de la sentencia CC, T-025/04, en la que se efectuó una aproximación a las condiciones históricas de violaciones graves y manifiestas de los derechos de los pueblos indígenas, que originó la declaración del estado de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada, el cual no se ha superado a la fecha. En ese contexto, se constató el impacto diferencial del conflicto armado interno en esta población, a tal punto de que «el mayor riesgo que se cierne sobre los pueblos indígenas (…) [es] el del exterminio de algunos pueblos, sea desde el punto de vista cultural en razón al desplazamiento y dispersión de sus integrantes como desde el punto de vista físico debido a la muerte natural o violenta de sus integrantes».
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Con observancia en ese panorama, el artículo 1 ídem fija como objeto de dicha normativa:
«(…) generar el marco legal e institucional de la política pública de atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales para los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus integrantes individualmente considerados, de conformidad con la «Constitución Política, la Ley de Origen, la Ley Natural, el Derecho Mayor o el Derecho Propio, y tomando en consideración los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición, respetando su cultura, existencia material e incluyendo sus derechos como víctimas de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario y dignificar a los pueblos indígenas a través de sus derechos ancestrales.
Las medidas de atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales para pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y para sus integrantes individualmente considerados, serán acordes con los valores culturales de cada pueblo y garantizarán el derecho a la identidad cultural, a la autonomía, a las instituciones propias, a sus territorios, a sus sistemas jurídicos propios, a la igualdad material y a la pervivencia física y cultural, de conformidad con la dignidad humana, el principio constitucional del pluralismo étnico y cultural y el respeto de la diferencia».
4.2.2. Para efectos de su aplicación, el precepto 3 ejusdem establece que son víctimas los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos, así como sus integrantes individualmente considerados, «que hayan sufrido daños como consecuencia de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos, derechos fundamentales y colectivos, crímenes de lesa humanidad o infracciones al derecho internacional humanitario por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985 y que guarden relación con factores subyacentes y vinculados al conflicto armado interno». Ello, con independencia de quién causare el daño y de que se judicialice al autor de la conducta punible, así como de la eventual responsabilidad del Estado.
Además, relieva que «[p]ara los pueblos indígenas el territorio es víctima», dada su cosmovisión y el vínculo especial y colectivo que los une con la tierra, sin perjuicio de la delimitación que se relacionó en el párrafo anterior. El parágrafo 2 también precisa que los niños, niñas y adolescentes de los pueblos y comunidades indígenas vinculados a los diferentes actores armados son víctimas y deben ser reparados individual y colectivamente.
4.2.3. Ahora bien, el concepto de reparación integral para los pueblos indígenas, según dispone el artículo 5 del enunciado decreto ley, «se entenderá como el restablecimiento del equilibrio y la armonía de los pueblos, vulnerados históricamente en sus dimensiones material e inmaterial». De la dimensión inmaterial, forman parte los fundamentos espirituales, culturales, ancestrales y cosmogónicos, et. al. Por ende, este restablecimiento se deberá concebir:
«(…) como un proceso que incorpora un conjunto de medidas y acciones transformadoras, justas y adecuadas dirigidas a fortalecer la autodeterminación y las instituciones propias, garantizar el goce efectivo de los derechos territoriales y el restablecimiento de los mismos, en caso de que hayan sido vulnerados, e implementar medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Los derechos a la justicia y a la verdad hacen parte de la reparación integral de las víctimas» (art. 6, inc. 3, ejusdem).
De igual forma, la reparación integral de los derechos territoriales –o del «derecho fundamental al territorio»– de los pueblos indígenas abarca el reconocimiento, la protección y la restitución en los términos del citado decreto, lo que incluye el saneamiento espiritual conforme a las tradiciones culturales y ancestrales de ser el caso, proceso que deberá atender la relación colectiva y espiritual a la que se ha hecho alusión.
También es claro que, a voces del precepto 9 ídem, «[e]l carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los derechos sobre las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de resguardo deberá orientar el proceso de restitución, devolución y retorno de los sujetos colectivos e individuales afectados. El goce efectivo del derecho colectivo de los pueblos indígenas sobre su territorio, en tanto la estrecha relación que estos mantienen con el mismo, garantiza su pervivencia física y cultural, la cual debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y el desarrollo autónomo de sus planes de vida».
4.2.4. No obstante, tal como ha anotado esta Sala Especializada en sede de tutela –STC8053-2023, 9 ago.–, con base en pronunciamientos del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, el proceso especial de restitución de derechos territoriales de los pueblos indígenas reviste ciertas complejidades distintas a las de la ruta individual, entre las cuales están:
«(…) En primer lugar, estas recaen sobre amplias extensiones de territorio que pueden cobijar cientos o miles de hectáreas, lo que las diferencias de las restituciones individuales, cuyo objeto es más fácil de delimitar. Segundo, la caracterización del territorio e identificación de los terceros determinados se dificulta, a su vez, por la deficiente información catastral de muchas zonas rurales en las que se encuentran precisamente los resguardos y territorios colectivos. Tercero, los procesos de restitución con enfoque étnico exigen trabajar de manera armónica y respetuosa con las autoridades indígenas, lo que supone -entre otros- armonizar y hacer comprensibles instituciones del derecho mayoritario no solo a la comunidad accionante, sino a otros pueblos interesados o afectados con la decisión. De ahí que, a diferencia de lo que puede ocurrir con algunas solicitudes de restitución individual, aquellas que provienen de pueblos étnicos no se resuelven acudiendo únicamente a la información que ofrecen los folios de matrícula inmobiliaria» (CC, T-341/22).
4.2.5. Por lo anterior, en procura de advertir y disponer medidas de corrección respecto de las anomalías suscitadas en el proceso de restitución de derechos territoriales de la comunidad Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, la Sala destaca las siguientes actuaciones relevantes:
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4.2.5.1. Proceso n.º 2017 – 00121:
(i) El 26 de septiembre de 2017, a través de auto n.º 263, el Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué – Tolima decretó medidas cautelares a favor del pueblo indígena solicitante, emitiendo órdenes a diferentes entidades con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Providencia complementada mediante auto n.º 269 del 9 de octubre de 2017.
(ii) El 5 de diciembre de 2017, con auto n.º 0611 se fijó para el 18 de enero de 2018 la audiencia de seguimiento de las diferentes medidas decretadas.
(iii) El 5 de abril de 2017, con auto n.º 0067 el estrado requirió a diferentes entidades y dictó órdenes en garantía de las cautelas decretadas en autos n.º 0263 y 0269.
(iv) En auto n.º 113 de 10 de mayo de 2018, el fallador remitió el proceso por competencia al Juzgado Primero de Descongestión Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia, quien avocó conocimiento con providencia n.º ASR-18-019 de 21 de mayo siguiente.
(v) El 14 de junio de 2018, con auto n.º ASR-18-026, se fijó para el 11 de julio de 2018 la audiencia de seguimiento de las medidas.
(vi) Con auto n.º ASR-18-101 de 12 de diciembre de 2018, el cognoscente envió por competencia el asunto al Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, quien avocó conocimiento mediante providencia n.º 0136 del 21 de mayo de 2019.
(vii) El 4 de octubre de 2019, con auto n.º 0340, se ordenaron diferentes medidas en atención a lo solicitado por la comunidad y con base en los informes rendidos por las entidades. Asimismo, se fijó para el 27 y 28 de noviembre de 2019 la audiencia de seguimiento, reprogramada para los días 25 y 26 de febrero de 2020 a través de auto n.º 0376 del 21 de octubre de 2019.
4.2.5.2. Proceso n.º 2019–00071:
(viii) El 10 de julio de 2019, con auto n.º 208, el Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué: a) admitió la solicitud de restitución de derechos territoriales a nombre de la Comunidad Indígena Llanos del Yarí – Yaguará II; b) ordenó a la inscripción del proceso en el folio de matrícula inmobiliaria y la sustracción del comercio; c) dispuso la actualización y clarificación de linderos a cargo de la ANT; d) ordenó la publicación del proceso en los términos del artículo 161 del Decreto 4633 de 2011; y e) ofició a diferentes entidades con el fin de recopilar información de posibles ocupantes, terceros con interés y la caracterización social de la comunidad indígena.
(ix) El 14 de mayo y 17 de junio de 2020, con autos n.º 0169 y 0217, el despacho instructor requirió a diferentes entidades con el fin de que dieran cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio.
4.2.5.3. Proceso acumulado n.º 2017–00121 y n.º 2019–00071:
(x) Con auto n.º 531 del 9 de noviembre de 2020, se requirió a las entidades para verificar el cumplimiento de las medidas y se ordenó la identificación de los ocupantes no étnicos a cargo de la URT. También se vinculó a un ocupante no étnico del territorio indígena reclamado.
(xi) El 4 de marzo de 2021, con auto n.º 175, se remitió el proceso al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia, quien, con auto del 10 de agosto de 2021, decidió: a) avocar conocimiento; b) fijar el 16 de septiembre de 2021 para la audiencia de seguimiento; y c) rechazar de plano la nulidad incoada por el apoderado del ocupante no étnico.
(xii) Con auto del 10 de septiembre de 2021, por solicitud de la Unidad de Restitución de Tierras – URT, en el marco de las medidas cautelares decretadas, dispuso: a) remitir a la Fiscalía General de la Nación las denuncias presentadas por la Gobernadora del Resguardo Indígena; b) ordenar a la Unidad Nacional de Protección – UNP hacer una revisión integral de la situación de seguridad de la gobernadora y exgobernador indígena del resguardo; c) ordenar al Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras verificar las condiciones de seguridad en la zona de ubicación de la comunidad indígena; y d) ordenar al Ejército Nacional, a la Armada Nacional y a la Policía Nacional disponer de personal necesario para hacer presencia en el territorio indígena, con el fin de garantizar su seguridad.
(xiii) El 17 de septiembre de 2021, dispuso: a) requerir y ordenar a diferentes entidades el cumplimiento de las medidas y b) fijar para el 6 de octubre de 2021 la reunión de socialización del informe de visita técnica de delimitación del resguardo. Asimismo, a través de auto del 19 de octubre de 2021, se fijó para el 3 de noviembre de 2021 la audiencia de seguimiento.
(xiv) El 25 de noviembre de 2021 y 8 de febrero de 2022 requirió nuevamente a las entidades el cumplimiento de las diferentes medidas cautelares ordenadas en el proceso, según lo acordado en audiencia del 3 de noviembre de 2021.
(xv) Con auto del 19 de mayo de 2022, dispuso: a) correr traslado del informe técnico de delimitación elaborado por la ANT; b) ordenar a Corpoamazonia, CDA, Cormacarena y al Comandante de la Fuerza de Tarea Conjunta Omega presentar informe de la labor realizada en el marco de la orden emitida en auto del 25 de noviembre de 2021; c) requerir al alcalde de San Vicente del Caguán, para que se pronunciara sobre la denuncia de la gobernadora del resguardo indígena; d) ordenar a la Defensoría del Pueblo, a la Personería Municipal de San Vicente del Caguán y al Ministerio del Interior prestar asesoría integral al resguardo indígena con ocasión de la denuncia de la gobernadora, y rendir informe de su gestión; e) requerir al Ministerio del Interior para que diera cumplimiento a la orden del 25 de noviembre de 2021; y f) vincular a Corpoamazonia y a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia.
(xvi) A través de auto del 7 de julio de 2022, ordenó: a) requerir a la Agencia Nacional de Tierras – ANT para que efectuara el trámite de delimitación del territorio indígena en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 5 del auto n.º 0067 del 5 de abril de 2018; b) requerir a la Unidad de Restitución de Tierras – URT Territorial Caquetá para que diera cumplimiento a lo ordenado en los numerales 1 y 2 del auto n.º 531 del 9 de noviembre de 2020; c) requerir al alcalde de San Vicente del Caguán, a la Defensoría del Pueblo, a la Personería Municipal de San Vicente del Caguán y al Ministerio del Interior para que de manera inmediata dieran cumplimiento a lo ordenado en los numerales tercero, cuarto y sexto del auto del 19 de mayo de 2022; d) compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, sobre la continua y sistemática omisión por parte del Ministerio del Interior en el cumplimiento de las órdenes.
(xvii) El 24 de marzo de 2023 se ordenó: a) requerir por última vez a la Agencia Nacional de Tierras – ANT, para que diera cumplimiento a lo ordenado en el numeral 5 del auto n.º 0067 del 5 de abril de 2018, aclarado a través del ordinal 1 del auto n.º 0136 del 21 de mayo de 2019 y reiterado en auto del 7 de julio de 2022; b) aclarar la orden emitida en los numerales 1 y 2 del auto n.º 531 de noviembre de 2020, en el sentido de que la identificación de los ocupantes no étnicos y los posibles traslapes con solicitudes individuales a cargo de la URT deben ser cumplidos una vez el despacho determine las dimensiones exactas y reales del resguardo indígena; c) dar traslado al Ministerio del Interior de los informes rendidos por diferentes entidades, para que activara la ruta de atención de conflictos interétnicos, con el fin de solucionar la problemática interna de la comunidad indígena solicitante y d) requerir a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – Corpoamazonia, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico – CDA, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena y al Comandante de la Fuerza de Tarea Conjunta Omega, para que informaran las actuaciones realizadas en cumplimiento del auto del 25 de noviembre de 2021 y con relación a los nuevos hechos denunciados por el señor Julián Rodrigo López Sánchez.
(xviii) A través de providencia del 18 de julio de 2023, ordenó: a) requerir a la ANT, para que diera cumplimiento a lo ordenado en el numeral 5 del auto n.º 0067 del 5 de abril de 2018, aclarado a través del ordinal 1 del auto n.º 0136 del 21 de mayo de 2019 y reiterado en autos del 7 de julio de 2022 y 24 de marzo de 2023; b) requerir al Ministerio del Interior para que diera cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero del auto del 24 de marzo de 2023; c) dar traslado a la Unidad de Restitución de Tierras – Territorial Caquetá de los informes rendidos por las Corporaciones Autónomas Regionales para lo de su competencia; d) requerir al Ejército Nacional – Fuerza de Tarea Conjunta Omega para que allegara informe de seguridad sobre el territorio indígena; e) compulsar copias a la Procuraduría y a la Fiscalía General de la Nación de la continua y sistemática omisión por parte de la ANT en el cumplimiento de las órdenes del despacho; y f) efectuar requerimiento previo a inicio formal de incidente de desacato a los funcionarios de la ANT de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 y 44 de la Ley 1564 de 2012.
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«(…) con el fin de dar cabal cumplimiento a lo ordenado en la sentencia referida, esta judicatura, encuentra que, el informe de caracterización de afectaciones que obra en el expediente data del año 2018 por lo que, previo a ordenar la vinculación de terceros con posibles interés y con el fin de integrar en debida forma el contradictorio, se hace necesario que la UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS – TERRITORIAL CAQUETA, presente informe caracterización de afectaciones actualizado, en el que contenga los datos de ocupantes no étnicos, como la información de los inmueble con los que traslapa el resguardo indígena y relación de las solicitudes por ruta individual que se tramitaron o están tramitando con respecto al predio objeto de este proceso».
De igual forma, frente al incidente de resolución de controversias intra e interétnicas, añadió que «el despacho acata lo dispuesto por el H. Tribunal Superior de Bogotá y estudiará lo pertinente una vez se integre el contradictorio».
Y, una vez más, requirió al Ministerio del Interior, a la Unidad de Restitución de Tierras – Territorial Caquetá y al Ejército Nacional – Fuerza de Tarea Conjunta Omega para que cumplieran las órdenes que se establecieron desde los autos de 24 de marzo y 18 de julio de 2023.
4.2.6. En ese contexto, contrario a lo sostenido por el tribunal a quo constitucional, para la Corte es claro que la titular del estrado de tierras de Florencia no ha incurrido en mora judicial injustificada ni se ha desprendido de sus deberes de instrucción y ordenación, en la medida en que los retrasos en la concreción de las determinaciones proferidas en el proceso especial de restitución de derechos territoriales –y, puntualmente, en lo que atañe a la materialización de las medidas cautelares dispuestas desde el 2017– no son atribuibles a deficiencias en su gestión, sino que conciernen, ciertamente, a las entidades convocadas por la funcionaria, quienes, a pesar de ser conminadas a observar los mandatos urgentes en ese asunto, no han atendido oportunamente su efectivo cumplimiento sin justificación plausible.
Lo anterior, no obstante estar de por medio la integridad y posibilidades de existencia misma de la comunidad indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, si se tiene en cuenta que el no acatamiento de las medidas y ajustes dispuestos por la jueza de tierras tienen incidencia en las condiciones de vida y desarrollo de la comunidad y de sus miembros individualmente considerados.
No pasa por alto la Corte que, ciertamente, el sub-lite entraña una controversia territorial que reviste complejidad, aspecto que, en sí mismo, es indicativo de la necesidad de concurrencia de las entidades que forman parte del sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas – SNARIV, más aún, ante el llamado de la autoridad judicial que tiene el deber de resolver la disputa suscitada en el marco del conflicto armado interno, que deriva en otros factores como el desplazamiento forzoso del que también son víctimas los miembros del resguardo solicitante. En esos términos, la definición de la causa adquiere mayor relevancia desde la perspectiva de su impacto en la superación de las condiciones que afianzaron el conflicto armado.
Empero, a pesar de los reiterativos requerimientos, las entidades compelidas por el juzgado no han procedido de conformidad, lo que ha dificultado aún más el estudio y definición del proceso. Recuérdese que esta causa inició con el propósito de restituir los derechos territoriales en atención a varios factores, dentro de los que se destacan el inicial desplazamiento forzado, el daño ambiental sobre el territorio del resguardo indígena con la tala indiscriminada de bosques, los cultivos ilícitos, las escrituraciones irregulares, entre otros.
Por tal razón, el resguardo indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo se constituyó mediante resolución n.º 0010 del 22 de febrero de 1995 expedida por el extinto Incora – hoy Agencia Nacional de Tierras, conformado por miembros pertenecientes a los pueblos Pijao, Piratapuyo y Tucano; cuyo territorio se ubica en los municipios de San Vicente del Caguán (Caquetá), San José del Guaviare (Guaviare) y Macarena (Meta).
Es por ello que, a través de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD Territorial Caquetá, se radicó el proceso especial que se ausculta, en tanto que no existe discusión alguna sobre la titularidad de los derechos de propiedad colectiva de esta comunidad y la necesidad de ratificar las garantías que de él se derivan, como el retorno a sus territorios y la preservación de su institucionalidad de acuerdo con sus usos y costumbres, dada la constatación de afectaciones generadoras del abandono, despojo y/o confinamiento, así como otras formas de limitación al goce efectivo de sus derechos territoriales.
En ese sentido, en la etapa de medidas cautelares que se verifica en la actualidad, se propende por la adopción de decisiones urgentes y trascendentales de cara a la gravedad de las situaciones que afectan a la comunidad reclamante, sobre todo, cuando se inicia formalmente el proceso judicial en medio de una alta conflictividad por diversos factores, como ya se vio.
Al respecto, el Decreto Ley 4633 de 2011 es claro en señalar en su artículo 151 que:
«(…) en caso de gravedad o urgencia o, cuando quiera que los derechos territoriales resulten vulnerados o amenazados, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o Defensoría del Pueblo, de oficio o a petición de parte, solicitará al Juez Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras la adopción preventiva de medidas cautelares para evitar daños inminentes o para cesar el que se estuviere causando sobre los derechos de las comunidades víctimas de pueblos indígenas y a sus territorios (…)».
4.2.7. Ahora bien, con sujeción al citado postulado, la Sala prohíja el entendimiento de la juzgadora accionada, en cuanto a que deben respaldarse los esfuerzos desplegados en procura de la concurrencia y participación activa de las entidades requeridas en la definición de los aspectos de su competencia, en especial, en lo que respecta a la ANT, cuyo trámite administrativo de clarificación de resguardos indígenas no riñe en lo absoluto con el propósito y naturaleza del proceso de restitución de derechos territoriales, más aún si se tiene en cuenta que lo que allí se defina servirá de insumo para proveer en esta causa.
En efecto, el Decreto 2663 de 1994, «por el cual se reglamentan los Capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las comunidades negras», en su canon 18, desarrolla los procedimientos de clarificación en resguardos indígenas y tierras de las comunidades negras, y preceptúa como objeto establecer (i) la existencia legal de los resguardos o (ii) la vigencia de los títulos que se aleguen en su favor, los cuales recaerán sobre los predios donde estuvieren establecidos, individual o colectivamente, o los que hubieren recibido a cualquier título del Incora o de otras personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Asimismo, según el artículo 16 ejusdem, la resolución final de esa actuación administrativa únicamente podrá declarar:
«1. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario del Estado, en los términos de los artículos 13 y siguientes del Decreto 059 de 1938.
2. Que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal.
3. Que se acreditó propiedad privada, por la exhibición de un título, o una cadena de títulos, debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
4. Que los títulos aportados son insuficientes, porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble.
5. Que los títulos aportados se refieren a bienes no adjudicables, o que se hallan reservados, o destinados a un servicio o uso público.
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En esa línea, deviene diáfano que el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad indígena constituye una herramienta importante para el buen suceso del litigio de restitución y no se contrapone al mismo, pues, además de lo dicho, las particularidades que se deriven de aspectos como la necesidad de verificar la «extensión y alinderación del territorio» –no la titularidad, la cual está debidamente inscrita por el Incora en favor de la comunidad indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo desde 1995–, etc., son elementos que necesariamente deben estar definidos; aunado a que con esa actuación no se afecta el predio, sino que se identifica plenamente de cara al objeto del proceso, como insumo, en aras de la colaboración armónica que debe imperar en estos asuntos.
Con todo, se reitera que las órdenes dictadas en los autos de requerimiento del juzgado se mantienen vigentes, en respeto de su autonomía y dada su pertinencia. Así, se insiste en que, en el marco de sus competencias, la ANT deberá acatar lo dispuesto en la causa reseñada, con especial atención en los proveídos n.º 0067 del 5 de abril de 2018, aclarado a través del ordinal 1 del auto n.º 0136 del 21 de mayo de 2019 y reiterado en decisión del 7 de julio de 2022, según los cuales:
i. (i) «ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS “A.N.T.”, que precise los límites físicos del resguardo indígena «Llanos del Yarí – Yaguara II» de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 010 de febrero 22 de 1995, dadas las discrepancias entre el número de hectáreas constituidas en el mencionado acto administrativo (146.500) frente al área graficada con los límites físicos y coordenadas descritos en la Resolución en mención (198.000 hectáreas). Asimismo se ordena REQUERIR a la mencionada AGENCIA para que informe al Despacho lo concerniente al cumplimiento de la instalación de las vallas publicitarias en los linderos del Resguardo Indígena «Llanos del Yarí – Yaguara II» , misma que debía contener información alusiva al territorio indígena, su carácter legal de territorio de «Resguardo», los pueblos titulares del derecho, las advertencias y posibles sanciones a las que habría lugar para las personas que se encuentran parcelando y realizando ventas de mejoras en dicho territorio. Lo anterior con el objeto de evitar que más colonos sigan ingresando al Resguardo y/o por acciones relacionadas con la extracción de madera por la tala indiscriminada de bosques. Todo ello en aras de prevenir nuevas invasiones y ante la indeterminación de algunos de los linderos del título de propiedad colectiva» (auto n.º 0067, 5 abr. 2018).
() «ORDENAR OFICIAR a la Agencia Nacional de Tierras, (c.v. 98, 100, 107 y 126) que de conformidad con el Decreto 2336 de 2015 en concordancia con las sugerencias expuestas por el Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, el Ministerio de Medio Ambiente y CORMACARENA, dentro del perentorio término judicial de tres (3) meses realice acercamiento con la comunidad y/o autoridades del Resguardo Indígena LLANOS DEL YARÍ y YAGUARA II, a fin de clarificar y actualizar los linderos de dichos territorios indígenas. Asimismo, se realice la validación de la ubicación, extensión y forma del territorio mediante un sistema de coordenadas que permitan establecer su Ubicación exacta y precisa mediante georreferenciación en campo y a la vez se detalle en los registros los linderos y colindancias del mismo. Lo anterior es de vital importancia, para determinar con la mayor precisión los desplazamientos y errores de posición que se presentan en los planos, mapas y archivos en formato SHAPE FILE de fuentes de desaparecidas instituciones como INCORA, INCODER y actual ANT» (auto n.º 136, 21 may. 2019)
5. Precisiones finales.
5.1. Sumado a lo anterior, no pasa por alto la Sala que uno de los motivos de inconformidad de la parte accionante consiste en el adelantamiento de la consulta previa a cargo del Ministerio del Interior, a solicitud de Parques Nacionales Naturales de Colombia, para la ampliación norte y sur del Parque Nacional Natural Serranía del Chiribiquete, la cual se realizó con la comunidad indígena Nasa que está asentada en la actualidad en las inmediaciones del resguardo que aquí se tutela, con lo que considera que se han desconocido los derechos de propiedad colectiva de los titulares de los mismos: los pueblos Pijao, Piratapuyo y Tucano.
Sin embargo, este es uno de los puntos que deben ser definidos en el proceso especial de restitución de derechos territoriales, toda vez que, además de haber sido planteado en la demanda que formuló la UAEGRTD en favor de la comunidad indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo, hace parte de las cuestiones que, en el marco de una solución integral, deberá definir en el momento procesal oportuno el cognoscente, bien sea el estrado de tierras de Florencia o, en caso de que con posterioridad se presenten oposiciones por parte de «colonos» o terceras personas no étnicas con interés en la causa, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
5.2. De otra parte, señala la Corte que, en el sub-lite, las dificultades que se han suscitado en torno a, por ejemplo, la designación de autoridades propias con miras a zanjar los conflictos sobre la representatividad de la comunidad indígena, son un aspecto que no se puede enmarcar prima facie en lo preceptuado en el Título Sexto – Capítulo IV del Decreto 4633 de 2011 –sobre los posibles conflictos inter e intraétnicos–, en tanto que allí lo normado concierne a las disputas territoriales –que no es el caso–, por lo que, en ese orden, debe privilegiarse la ruta establecida por el Ministerio del Interior a través de su Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, como se dejó sentado en el numeral 4.1. de esta providencia.
Lo anterior no obsta para que, integrado debidamente el contradictorio y constatada la necesidad de activar el incidente de resolución de controversias ante la jueza de restitución de tierras en otros eventos previstos en la norma –se itera, distintos al problema de representatividad al que ya se aludió–, se proceda de conformidad. Lo antedicho, al margen de la ruta prevista ante el Ministerio del Interior para la inscripción de las autoridades indígenas del resguardo, que, como se señaló, deberá resolverse en ese escenario.
6. Conclusiones.
6.1. Sobre el Ministerio del Interior: la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, respetando la libre determinación que debe regir los procesos que se adelanten con miras a superar los conflictos de gobernabilidad que se presentan en la comunidad indígena, deberá diseñar, implementar y ejecutar la ruta de atención pertinente conforme a los mandatos establecidos en el Decreto 2893 de 2011 y demás normas concordantes, para lo cual no podrá exceder de un periodo de 6 meses.
6.2. Sobre el proceso de restitución de derechos territoriales: se respaldarán las gestiones adelantadas por la titular del estrado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia, dada su conducencia y pertinencia, con miras a la resolución de la controversia sometida a su definición. Por ello, se conminará a las entidades referidas a acatar lo dispuesto en el trámite, so pena de las sanciones a que hubiere lugar.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada en cuanto CONCEDIÓ el amparo de la comunidad indígena Yaguará II, Llanos del Yarí, Pueblo Pijao, Tucano y Piratapuyo; pero MODIFICA y ADICIONA las órdenes, como sigue:
PRIMERO: REVOCAR la orden contenida en el ordinal SEGUNDO del fallo de primera instancia.
SEGUNDO: REVOCAR la declaración de carencia actual de objeto por hecho superado en lo que atañe al Ministerio del Interior, inserta en el ordinal TERCERO del fallo de primera instancia.
TERCERO: ORDENAR al Ministerio del Interior, como ente rector de la política pública nacional y entidad encargada de cumplir con los deberes derivados del Convenio 169 de la OIT, a través del titular de esa cartera y de la División de Asuntos Étnicos, Rom y Minorías, resolver sobre la inscripción de la autoridad indígena del resguardo, sin perjuicio de los espacios de concertación y diálogo que deben promover y que no pueden trasladarse al incidente de controversias interétnicas que debe adelantarse al interior del proceso de restitución. Lo anterior, en un término no mayor a seis (6) meses.
CUARTO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a la Unidad de Restitución de Tierras – URT que, a través de la dirección, supervisión y responsabilidad de sus directores, cumplan con todas las órdenes dadas en el marco del proceso de restitución de derechos territoriales de la comunidad indígena un plazo no mayor a seis (6) meses; para lo cual deberán informar lo pertinente al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia así como a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
QUINTO: ORDENAR al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Florencia promover el incidente de controversias inter e intraétnicas, con los insumos entregados por las entidades, en caso de que persista la situación de conflictividad o se susciten nuevas, en cumplimiento de la orden anterior, en un término prudencial que no deberá superar el lapso de un (1) año.
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SÉPTIMO: Comunicar por medio idóneo lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA
Presidente de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
(Ausencia Justificada)
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Radicación n.º 11001-22-21-000-2023-00009-02