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AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC1427-2017
Radicación n° 15001-22-13-000-2016-00712-01
(Aprobado en sesión de ocho de febrero de dos mil diecisiete).
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Se decide la impugnación interpuesta frente al fallo de 19 de diciembre de 2016, proferido por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, dentro de la acción de tutela promovida por Olga Robertina Moya de Suárez, Clara Elizabeth y Raúl Honorio Moya Rueda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –Oficina Provincial de Chiquinquirá-, la Inspección Municipal de Policía y la Alcaldía de San Miguel de Sema, trámite al que se vinculó a las partes e intervinientes de la querella que origina la queja.
ANTECEDENTES
1. Los promotores del amparo reclamaron la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la paz, a la igualdad, a la vida digna, a la buena fe y confianza legítima, al acceso a la «libre justicia material» y a la propiedad privada, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas, en el trámite de la querella policiva por perturbación de posesión de servidumbre promovido en su contra por Blanca Idaly Vega de Pineda.
En consecuencia, solicitaron: (i) dejar sin efecto las decisiones proferidas en ese trámite policivo dado que la querellante no tenía «derecho a promover es[a] acción… por no haber aportado prueba que permit[iera] hacer valer sus pretensiones»; (ii) declarar que la Inspección de Policía de San Miguel de Sema no puede imponerles sanción al dejarse «sin valor las decisiones de la querella»; (iii) Prevenir a la CAR sobre la necesidad de exigir como requisito para conceder concesiones de agua a quienes no son propietarios del inmueble, la constitución de servidumbre o haberla obtenido con el consentimiento de los titulares del dominio; y (iv) ordenar a Blanca Idaly Vega de Pineda abstenerse de ingresar al predio de los quejosos a «efectuar cualquier acto que afecte… [su] derecho de propiedad» (folio 8, cuaderno 1).
2. Del escrito de tutela se infieren los siguientes supuestos fácticos:
2.1. Los actores son propietarios del inmueble denominado «Esperanza Miravalles», identificado con folio nº 072-70297 y localizado en la vereda Hato Viejo del municipio de San José de Sema.
2.2. Ante la Inspección de Policía de la anotada municipalidad, Blanca Idaly Vega instauró querella policiva en contra de los solicitantes, buscando amparar una «concesión de aguas» que fuera concedida a su progenitora Silvia del Espíritu Santo Vega Forero por parte de la CAR.
2.3. La querellante nunca obtuvo permiso de los padres de los gestores del amparo ni de éstos para establecer una servidumbre de tránsito o de acueducto, la cual viene ejerciendo desde el 2014 de manera «abusiva, destruyendo cercas de protección del inmueble», contando con el apoyo de las autoridades acusadas.
2.4. No desconocen que el agua es un recurso natural de uso público, sin embargo, el suelo en el que se encuentra es privado. Por lo tanto, la autoridad administrativa al conferir la concesión o licencia de explotación debió verificar la existencia del permiso de los propietarios o la constitución de la servidumbre ya sea de tránsito ora de acueducto, requisitos que brillaron por su ausencia en el trámite policivo.
2.5. Las decisiones pronunciadas en dicho asunto se edificaron desconociendo «principios de imparcialidad y transparencia» en la práctica de las pruebas, dado que no se tuvieron en cuenta los cuestionamientos planteados por ellos frente a los interrogatorios, a los testigos, a los documentos aportados por Blanca Idaly Vega de Pineda y la objeción al dictamen pericial.
2.6. La Alcaldía de San Miguel de Sema no tuvo en cuenta los reparos expresados en la alzada, cohonestó el «abuso de poder, la ilegalidad de los actos de la Inspección Municipal».
2.7. Se duelen de que si la CAR otorgó la concesión de aguas a Silvia del Espíritu Santo Vega Forero, no tiene por qué exigir a Vega de Pineda efectuar la siembra de árboles en el predio de los quejosos, situación que ha generado conflictos entre éstos y aquella, máxime cuando ni siquiera ha pagado una indemnización por la servidumbre que supuestamente ostenta.
2.8. Finalmente, manifestaron que dirigieron contra la Corporación Autónoma Regional –Oficina Provincial de Chiquinquirá- la presente tutela porque concedió una licencia de aguas a Silvia del Espíritu Santo Vega, sin exigir el permiso de los propietarios del lote denominado «Esperanza Miravalles»; adicionalmente, para que le fuera ordenado «pedir como requisito a futuros concesionarios, por lo menos el permiso de los propietarios de inmuebles para evitar conflictos»; y para que aclare qué sucede cuando los licenciatarios son requeridos para levantar obras en predios ajenos, afectando el derecho de dominio (folio 1, cuaderno 1).
RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Inspector Municipal de Policía de San Miguel de Sema hizo un recuento de la actuación adelantada solicitando negar el resguardo porque no cumple el requisito de subsidiariedad, dado que los accionantes cuentan con la acción civil prevista en el artículo 376 del Código General del Proceso, a más de que en el trámite policivo se respetaron las garantías procesales de las partes y la decisión se adoptó con fundamento en las pruebas legal y oportunamente aportadas (folios 45 a 65, cuaderno 1).
2. La Alcaldía de San Miguel de Sema tras realizar similar síntesis del caso a la efectuada por la Inspección de Policía de la dicha localidad, indicó que en ese asunto no se discutió la propiedad del inmueble afectado con el gravamen, dado que el objeto de la querella fue determinar si hubo o no perturbación a la servidumbre de agua; igualmente, insistió en la improcedencia de la tutela comoquiera que existe otro medio de defensa para establecer dónde debe quedar la servidumbre (folios 67 a 82, cuaderno 1).
3. Blanca Idaly Vega de Pineda pidió no acceder al amparo explicando que los actores deben atacar las decisiones de las autoridades administrativas y/o judiciales por las vías ordinarias dispuestas en el ordenamiento jurídico, pues lo que pretenden en esta acción constitucional es revivir la discusión definida en el proceso policivo (folios 84 a 87, cuaderno 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Negó el resguardo implorado señalando que no se satisface el requisito de la subsidiariedad, puesto que las decisiones emitidas por las autoridades cuestionadas corresponden a un trámite a prevención, por lo que pueden trasladar el asunto al conocimiento de la justicia ordinaria, a través de la formulación del respectivo proceso de «protección a la posesión» (folios 88 a 93, cuaderno 1).
LA IMPUGNACIÓN
La interpusieron los gestores del amparo arguyendo que el fallo de tutela no hizo un examen al expediente, con el fin de verificar si se efectuó una valoración probatoria adecuada (folios 100 a 102, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
La Corte jurisprudencialmente ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a este remedio constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. En el caso bajo estudio se advierte que los promotores del amparo erigen su reclamo frente a dos situaciones paralelas, una relativa al hecho de que la Corporación Autónoma Regional –Oficina Provincial de Chiquinquirá- mediante resolución nº 289 de 16 de febrero de 2011 otorgó concesión de aguas superficiales, a favor de Silvia del Espíritu Santo Vega Forero, progenitora de Blanca Idaly Vega de Pineda, sin mediar permiso o autorización de los accionantes como propietarios del predio afectado con dicha concesión; y la otra, referente a la indebida valoración probatoria realizada en la querella policiva de perturbación a la servidumbre de agua instaurada contra los quejosos por Blanca Idaly Vega de Pineda.
3. En primer lugar, habrá de decirse que la queja formulada contra la resolución nº 289 de 16 de febrero de 2011 dictada por la CAR está llamada al fracaso, toda vez que frente a ese acto administrativo particular, del cual se presume su legalidad, no aparece prueba en el expediente de que los gestores lo hubiesen cuestionado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, circunstancia que de por sí torna improcedente la salvaguarda suplicada, en la medida en que los actores aún cuentan con un medio judicial idóneo de defensa para controvertir su validez, como es la acción de simple nulidad prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo.
En ese contexto, sabido es que la tutela no se torna viable cuando el afectado tuvo o tiene a su alcance los instrumentos de defensa para obtener sus pretensiones y, en consecuencia, la protección de los derechos que estima vulnerados, lo cual impide acudir con éxito a esta acción constitucional, de carácter eminentemente subsidiario y residual.
Por consiguiente, el juzgador constitucional no puede usurpar las facultades conferidas por la Constitución Política y por la ley a los falladores naturales, por lo que, se reitera, los peticionarios deben acudir primero a los mecanismos contemplados en la normatividad, y de cumplir con los presupuestos exigidos, exponer sus pretensiones ante los jueces especializados.
Al efecto, la Sala ha señalado:
…Insistentemente se ha dicho por la jurisprudencia constitucional, que esta acción pública no se erige en mecanismo sustituto o paralelo de los instrumentos o procedimientos ordinarios creados por el legislador, para debatir tópicos no controvertibles en sede constitucional, pues debido a su finalidad ius fundamental no está concebida para sustituirlos o desplazarlos “sino única y exclusivamente para el evento en que la persona que se sienta afectada o amenazada en una garantía de rango superior con ocasión de una arbitrariedad jurisdiccional, hubiese carecido o carezca de recursos judiciales para atacarla”1 (CSJ STC, 16 jul. 2012, rad. 2012-00997-01; STC, 24 sep. 2012, rad. 2012-00320-01).
4. Ahora bien, frente al reproche edificado contra las decisiones dictadas por la Inspección Municipal y la Alcaldía de San Miguel de Sema, porque no se encuentran conformes con la apreciación de los medios de convicción aducidos al interior del trámite policivo, destaca la Corte que en tal actuación la CAR no fue parte ni interviniente; por consiguiente la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja carecía de competencia para asumir el conocimiento de la demanda de tutela a ese respecto y frente a aquellas autoridades.
En efecto, atendiendo la naturaleza jurídica de los sujetos pasivos de ese reclamo tutelar, la competencia para conocer del mismo en primera instancia corresponde al Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel de Sema, por tratarse de autoridades del orden municipal, acorde con la regla consagrada en el inciso 3º, numeral 1º del artículo 1º del decreto 1382 de 2000.
En un caso análogo al de ahora, la Corte dijo:
…se advierte que la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga carecía de competencia para asumir el conocimiento de la demanda de tutela, pues si bien el gestor dirigió su queja constitucional contra el Municipio de Bucaramanga, el establecimiento de comercio «Mirador de la Cancha» y la Policía Nacional, a más que esa Corporación llamó al trámite a la Corporación Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB; la vinculación de las dos últimas autoridades es aparente.
En efecto, se observa que la Policía Metropolitana de Bucaramanga instó su desvinculación al considerar que ha cumplido con el deber de mantener la seguridad, la tranquilidad, el goce de los derechos y las libertades públicas; que «no ha existido vulneración por parte de la Institución de los Derechos argüidos por [el] tutelante»; y que acorde con el «Decreto 1355 de 1970, ordenanza número 017 del 27 de agosto del 2002 Código Departamental del (sic) Policía de Santander», esa institución «estará siempre atenta a realizar los acompañamientos a las autoridades competentes (C.D.M.B., Secretaría de Salud, Inspección de Policía o las que delegue la Alcaldía Municipal)»…
De lo anterior, se concluye que la Policía no fue llamada a este trámite como autoridad del orden Nacional sino como la encargada de cumplir las órdenes impartidas por el Alcalde de esa localidad, como primera autoridad de Policía del municipio.
Asimismo, nótese que la vinculación de la Corporación Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, también luce aparente, pues en el libelo inicial no se plantea ninguna queja frente a ella (CSJ ATC6857-2016, 6 oct., rad. 68/2016-00500-01).
5. En consecuencia, el fallo proferido sobre este aspecto por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja está viciado de nulidad, por falta de competencia, de acuerdo al artículo 16 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de tutela por remisión del artículo 4° del decreto 306 de 1992.
Al respecto ha señalado esta Colegiatura que:
El fallo dictado por un juzgador carente de competencia funcional para tal efecto, en nuestro ordenamiento procesal actual, esto es, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, constituye una decisión «nula», la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es «improrrogable», tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del referido estatuto adjetivo2, por lo que el funcionario que advierta esa anomalía está obligado a declararla de oficio, como se extrae de la misma norma, la cual resulta aplicable al trámite de la acción de tutela de conformidad con el artículo 4º del Decreto 306 de 19923 (Criterio expuesto en CSJ ATC1396-2016, reiterado, entre muchos otros, en ATC1684-2016, ATC1686-2016 y ATC2521-2016).
6. Por otro lado, en torno a la facultad para declarar «nulidades» a partir de las reglas fijadas en el decreto 1382 de 2000, esta Corporación precisó que:
(…) la Sala hace suya la preocupación de la Honorable Corte Constitucional expresada en el auto 124 de 2009 (Exp. I.C.C.1404) sobre la imperiosa necesidad de evitar la dilación en el trámite de las acciones de tutela para garantizar su finalidad, eficiencia y eficacia, esto es, la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales.
Empero, no comparte su posición respecto a que los jueces ‘no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del decreto 1382 de 2000’ el cual ‘…en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. En efecto, el Decreto 1382 de 2000, reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 relativo a la competencia de los jueces para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes.
Pero también, dispone directrices concretas para el conocimiento funcional de determinadas acciones de tutela. Ad exemplum, ‘[l]o accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4° del presente decreto’, siendo inadmisible que otro juez diferente resulte conociendo de un amparo en su contra, por supuesto, en las hipótesis en que eventualmente procediere el amparo contra estas altas Corporaciones de Justicia, que serían los mismos en los cuales también procedería contra la Corte Constitucional, naturalmente ajenos a la invasión o ejercicio de sus funciones constitucionales o legales privativas por otras autoridades.
Por otra parte, aunque el trámite del amparo se rige por los principios de informalidad, sumariedad y celeridad, la competencia del juez está indisociablemente [ligada] con el derecho fundamental del debido proceso (artículo 29 de Carta), el acceso al juez natural y la administración de justicia, de donde, ‘según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insaneable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso’ (Auto 304 A de 2007), ‘el cual establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’ (Auto 072 A de 2006, Corte Constitucional).
Análogamente, el principio de legalidad imperante en todas las actuaciones de los servidores del Estado, precisa atribuciones concretas y ninguno puede ejercer sino las confiadas expresamente en la Constitución Política y la ley, cuya competencia asigna el legislador y los jueces, dentro de un marco estricto, de orden público y, por tanto, de estricta interpretación y aplicación. En idéntico sentido, razones de trascendental significación inherentes a la autonomía e independencia de los jueces (artículos 228 y 230 de la Constitución Nacional) y su sujeción al imperio del ordenamiento jurídico, estarían seriamente comprometidas de limitarse las facultades y deberes de los jueces, sean ordinarios, sean constitucionales. (CSJ ATC, 13 may. 2009, rad. 2009-00083-01)
7. En atención a lo expuesto la Corte, de una parte, confirmará el fallo de primera instancia en lo relativo al reproche enfilado contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –Oficina Provincial de Chiquinquirá-; y de otra, declarará la nulidad del fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja sólo en lo atañedero a la queja constitucional relativa a la Inspección Municipal de Policía y la Alcaldía de San Miguel de Sema y ordenará remitir copia del expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de esa localidad, para que asuma la asignación respectiva e imprima al asunto el trámite correspondiente.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, resuelve:
1. Confirmar el fallo impugnado únicamente en lo concerniente al reproche planteado contra la Corporación Autónoma Regional –Oficina Provincial de Chiquinquirá-.
2. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
3. Declarar la nulidad del fallo dictado el 19 de diciembre de 2016 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja en la presente acción de tutela, únicamente en lo relativo a la Inspección Municipal de Policía y la Alcaldía de San Miguel de Sema, sin perjuicio de la validez de lo actuado, en los términos del inciso 1º del artículo 16 del Código General del Proceso.
4. En consecuencia, remitir de inmediato copia íntegra del expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Miguel de Sema, para que imprima al asunto el trámite de rigor, en lo relativo al reproche planteado contra la Inspección Municipal de Policía y la Alcaldía de San Miguel de Sema.
5. Comunicar lo aquí resuelto a los interesados mediante telegrama y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 CSJ STC, 31 mar. 2011, rad. 2011-00137-01.
2 «ARTÍCULO 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo». [Se subrayó]
3 Ese aparte normativo fue incluido en el artículo 2.2.3.1.1.3. del decreto nº 1069 de 2015 (Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho), precisando que antes enseñaba que, «para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el decreto 2591 de 1991 (…), en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto», se aplicarían los principios generales del Código de Procedimiento Civil, pero ahora hace referencia no a este estatuto sino al Código General del Proceso.
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