Asistente Jurídico Inteligente
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ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC3718-2017
Radicación n.° 11001-02-03-000-2017-00597-00
(Aprobado en sesión de quince de marzo de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017).-
Decide la Corte la acción de tutela interpuesta por Claudio López Bedoya contra la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, trámite al que fueron vinculadas las partes y los intervinientes del proceso especial declarativo a que alude el escrito de tutela.
ANTECEDENTES
1. El accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la «vivienda digna», presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional convocada, al no determinar las medidas a que, dice, tiene derecho en el marco del proceso de restitución de tierras que Noemy del Carmen González Salazar y otros promovieron contra personas indeterminadas, trámite en el funge como opositor.
Por tal motivo, pretende que por esta vía se conceda el resguardo deprecado, «revo[cando] el auto calendado el 15 de diciembre de 2016», y como consecuencia de ello, que se ordene al Tribunal de Antioquia, «determin[ar] la medida que [le] debe cobijar [como] segundo ocupante» (fl. 2).
2. Para respaldar la queja, aduce en compendio, que pese a que dentro del litigio referido en líneas anteriores, mediante proveído de 3 de noviembre anterior, se reconoció su calidad de «segundo ocupante» respecto del inmueble a restituir, y por ello el reconocimiento de las «medidas de atención específica» de que trata la Ley 1448 de 2011, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia le ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de Montería, «emprender de manera inmediata, en el término de quince días, las acciones respectivas determinando mediante acto administrativo las medidas de atención específica que se tomaran a favor de los segundos ocupantes a[llí] reconocidos», aún sin ser de la competencia de tal entidad, asegura, la toma e implementación de las mentadas medidas.
Señala que aunque citada autoridad administrativa solicitó la aclaración de la anterior decisión, con el fin de determinar «expresamente la medida de atención para los segundos ocupantes», la Colegiatura aludida la denegó, tras considerar que dicha entidad era la obligada a establecer las compensaciones a que hubieren lugar.
Indica que en el mentado proveído se desconocieron las sentencias C–330 de 2016 y T-315/16, en las que se precisó que para que se haga efectiva la especificación de la medida, ya sea de compensación monetaria, material o a través de proyectos productivos a los referidos poseedores, «e[ra] necesari[a] una orden judicial», razón por la cual acude a este mecanismo de especial protección (fls. 1 a 8).
3. Una vez asumido el trámite, el 7 de marzo de los corrientes se admitió la acción de tutela y se ordenó el traslado a los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
a.) El Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas Territorial Córdoba, adujo en lo esencial, que, en efecto, la providencia cuestionada, esta es, la sentencia adiada 3 de noviembre de 2016, «puede generar una vulneración a los derechos fundamentales del señor CLAUDIO LÓPEZ BEDOYA y se constituye en una vía de hecho, toda vez que se sustrajo de ordenar medida concreta a favor del segundo ocupante», en contravía de lo dispuesto por la Corte Constitucional en los fallos T-315 y T 367 ambos de 2016, precedentes judiciales aplicables al asunto, pues no es a la Unidad de Tierras, como lo pretende la Colegiatura convocada, a quien corresponde tal señalamiento que se echa de menos en la decisión censurada (fls. 34 a 40).
b.) De otra parte, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras solicitó en lo fundamental, la desvinculación de dicha entidad, en tanto que, no es la competente «para dar cumplimiento a las pretensiones de la actora de acue4rdo a lo consagrado en la Ley 160 de 1994, Decreto 3759 de 2009, Ley 1448 de 2001 Decreto 2363 de 2015 y Acuerdo 029 de 2016», pues es el Tribunal accionado, el que debe determinar la medida de protección en favor del gestor del amparo, teniendo en cuenta la caracterización allegada al expediente por la Unidad de Tierras (fls. 46 a 49)
Al momento de registrar el proyecto de fallo, no se habían efectuado más pronunciamientos.
CONSIDERACIONES
1. Se recuerda que la acción de tutela es un mecanismo particular establecido por la Constitución Política de 1991 para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que en cuanto a ellos pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sin que se constituya o perfile en una vía sustitutiva o paralela de los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.
2. De igual manera es necesario destacar, que en línea de principio, el mencionado mecanismo procesal no procede respecto de providencias y actuaciones judiciales, salvo que se esté en frente del evento excepcional en el que el juzgador adopta una determinación o adelanta un trámite en forma alejada de lo razonable, fruto del capricho o de manera desconectada del ordenamiento aplicable, con vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del respectivo ciudadano, caso en el cual es pertinente que el juez constitucional actúe con el propósito de conjurar o prevenir el agravio que con la actuación censurada se pueda causar a las partes o intervinientes en el proceso.
3. En el presente asunto se observa, sin duda, que la censura está encaminada contra el proveído proferido el 15 de diciembre pasado por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia, a través del cual se negó la aclaración solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de Montería, respecto de la sentencia adiada 3 de noviembre anterior, en la que se dispuso, entre otras, reconocer al promotor del amparo como «segundo ocupante» respecto del predio objeto de restitución, y en consecuencia, ordenó a la mentada Unidad de Tierras «emprender de manera inmediata, en el término de quince días, las acciones respectivas determinando mediante acto administrativo las medidas de atención específica que se tomaran a favor de los segundos ocupantes a[llí] reconocidos» (fl. 1), en el marco del proceso de restitución de tierras que Noemy del Carmen González Salazar y otros promovieron en contra de personas indeterminadas, pues en sentir del aquí interesado, allá opositor reconocido, se desconocieron los precedentes jurisprudenciales existentes respecto de la obligación que tiene la autoridad judicial convocada de determinar con exactitud las medidas o compensaciones a que tienen derecho en razón a la citada condición.
4. Examinada la providencia antes individualizada, la Sala estima que ciertamente la autoridad judicial convocada incurrió en causal de procedibilidad del amparo que amerita la intervención excepcional del Juez Constitucional, en la medida en que ciertamente no analizó como correspondía la problemática suscitada, y si bien citó normas y jurisprudencia respecto al poseedor de buena fe para apoyar la decisión por la cual consideró que el aquí accionante ostentaba dicha calidad, el análisis resulta insuficiente para sustentar lo resuelto, tal y como pasa a verse:
4.1. En efecto, la citada Colegiatura para decidir de la manera como lo hizo, en lo que interesa en el presente asunto, esto es, la orden a la citada Unidad de Restitución de Tierras para que sea ella quien determine las medidas de protección a favor del actor, no puntualizó el por qué de tal postura, a más que, tampoco lo hizo al momento de resolver sobre las peticiones de complementación y adición elevadas por tal entidad que militan a folios 20 a 29 del presente cuaderno.
4.2. Conforme a lo expuesto, no cabe duda para la Corte que tal razonar resulta censurable por esta vía, al no justificarse la decisión censurada y, además de ello, haberse efectuado una errada interpretación de la normatividad procesal y la precedentes jurisprudenciales sobre la materia.
4.3. Al respecto esta Sala recientemente en un asunto de contornos similares al presente asunto, en el que una Colegiatura homóloga de la aquí convocada, remitió su competencia a la entidad administrativa, en punto de las medidas de protección a los terceros ocupantes, puntualizó lo siguiente:
«la omisión en que incurrió el tribunal accionado, consistente en no asumir el pronunciamiento, según es su obligación, en punto de las concretas medidas de protección que corresponde adoptar a favor de la quejosa, en su calidad de segunda ocupante conforme así la reconoció, acarreó proceder que soslaya el presupuesto básico que atañe con la cumplida dispensación de justicia a que está obligado todo funcionario judicial y que, parejamente, todo usuario ha de recibir, el cual, para el particular evento, dice con el intransferible deber de dar íntegra y cabal definición a los litigios que le incumben, lo que necesariamente implica que el juzgador de conocimiento, con fundamento en una argumentación que desarrolle los tópicos puestos a su consideración, emita sobre el particular postura jurídica según las competencias atribuidas, ya que procederes en contrario, como se evidenció en el proceso del cual dimana la inconformidad, llegan al punto de desembocar en la reprochable situación de que, con expresa anuencia de aquel, se deje a opción del ejecutor de una orden judicial, para el caso la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, la manera en que la misma ha de ser adoptada y cumplida, anómala circunstancia que desestructura de suyo la razón de ser de la administración de justicia.
Y siguiendo esa misma línea argumentativa, destacó que tanto la normatividad como la jurisprudencia han dejado en claro que es a los funcionarios judiciales a quienes les compete señalar cuáles son las «medidas de atención» a favor de los «segundos ocupantes», así:
«4.2.1.- La Ley 1448 de 2011, en su canon 102 del «mantenimiento de competencia después del fallo», realza que «[d]espués de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias» (destacado propio, como también los todos siguientes vistos en el presente numeral).
4.2.2.- El Acuerdo 21 de 25 de marzo de 2015, «[p]or el cual se deroga el Acuerdo número 18 de 2014 y se establece el reglamento para el cumplimiento de las providencias y medidas que ordenen la atención a los Segundos Ocupantes dentro del marco de la Acción de Restitución», mismo que es un acto administrativo revestido de la presunción de legalidad y que en sus considerandos expuso, como algunas de sus razones de ser, «[q]ue a pesar del reconocimiento que la Ley 1448 de 2011 realiza a favor de los opositores de buena fe exenta de culpa, en las providencias de restitución se han venido dando órdenes a favor de los segundos ocupantes», «[q]ue resulta imprescindible que la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, como órgano administrativo para la restitución de tierras de los despojados, establezca mecanismos puntuales para dar cumplimiento efectivo a las decisiones judiciales que reconozcan y ordenen atender a los segundos ocupantes», y, «[q]ue de conformidad con lo expuesto, se hace necesario derogar el contenido del Acuerdo número 18 de 2014 y definir la atención a los segundos ocupantes a través de la creación de un reglamento para el cumplimiento de las órdenes que han venido siendo proferidas por los jueces y magistrados de restitución», al efecto establece dentro de su articulado, entre otras cosas, lo siguiente:
En su norma 2ª, referente al «objetivo y alcance», enunció que «[e]l Acuerdo tiene como objetivo establecer el reglamento para el cumplimiento de las providencias que reconozcan y ordenen medidas a favor de los segundos ocupantes dentro del marco de la acción de restitución. Estas medidas podrán consistir en otorgar tierras y/o proyectos productivos y gestionar la priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda y/o de formalización de la propiedad rural, cuando sea el caso, a quienes se encuentren ocupando un predio objeto de restitución de tierras que hayan sido reconocidos como segundos ocupantes en las providencias proferidas por jueces y magistrados, con el fin de facilitar la restitución de tierras de manera oportuna , efectiva, sostenible y duradera en contextos sociales que promuevan la reconciliación social y la paz».
En el precepto 3º, titulado «instancia ejecutora», regló que «[l]a instancia ejecutora de las sentencias que ordenan medidas a favor de los segundos ocupantes será la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas a través de las dependencias y áreas relacionadas con el objeto del presente Acuerdo, de conformidad con los lineamientos generales establecidos en la Ley1448 de 2011, en el presente documento y en sus Manuales Técnicos Operativos».
En la regla 8ª, positivó que «[e]l cumplimiento de las providencias de los jueces y magistrados especializados que ordenen atender a los segundos ocupantes, se hará teniendo en cuenta los siguientes criterios:».
En el artículo 15, de la «determinación de la medida e informe de caracterización», explica que «[l]os jueces y magistrados de restitución que en sus providencias declaren la existencia de segundos ocupantes que no fueron declarados de buena fe exenta de culpa del predio objeto de restitución y ordenen su atención, determinarán también la medida de atención que proceda de conformidad con lo establecido en los artículos 8º y siguientes del presente acuerdo, con base en el informe de caracterización jurídica y socioeconómica que presenten las direcciones territoriales de la unidad a la defensoría del pueblo en virtud a los mecanismos de colaboración y actuación interinstitucional previamente suscritos entre las dos entidades, así como también en las pruebas que el despacho considere decretar para el efecto».
Y, finalmente, en el 17 relativo a la «expedición del acto de inicio del procedimiento», postuló que «[u]na vez emitida la providencia mediante la cual se reconoce al segundo ocupante y dictada la medida con la cual será atendido, la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas procederá a expedir un acto administrativo de inicio del procedimiento, en el cual se fijará el trámite para el cumplimiento de la medida que corresponda para cada caso».
4.2.3.- A su vez, la Corte Constitucional sobre el tema aquí abordado, ha expuesto:
4.2.3.1.- En Sentencia C-330 de 23 de junio de 2016, la cual declaró «Exequible la expresión “exenta de culpa” contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que es un estándar que debe ser interpretado por los jueces de forma diferencial, frente a los segundos ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no hayan tenido relación directa o indirecta con el despojo, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de esta providencia» y «Exhort[ó] al Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional», acotó en algunos de sus pasajes que:
[L]a Corte declarará la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el entendido de que los jueces deben tomar en consideración los factores de vulnerabilidad al aplicarlos, y exhortará a los órganos políticos para que establezcan una normatividad adecuada y una política pública integral, comprensiva y suficiente para la situación de los segundos ocupantes.
[…] Finalmente, la Sala entra a definir los parámetros para esa aplicación diferencial:
[…] Sexto. La aplicación diferencial o inaplicación del requisito, en los términos del artículo 4º Superior, exige una motivación adecuada, transparente y suficiente, por parte de los jueces de tierras. Aunque, en general, la validez y legitimidad de las sentencias yace en su motivación, en este escenario ese deber cobra mayor trascendencia, dada la permanente tensión de principios constitucionales que deben resolverse, y en virtud a las finalidades constitucionales que persigue la buena fe exenta de culpa.
Séptimo. Los jueces deben establecer si proceden medidas de atención distintas a la compensación de la ley de víctimas y restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de Tierras y la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores constituyen un parámetro relevante para esta evaluación. Sin embargo, corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.
De igual manera, los jueces deben analizar la procedencia de la remisión de los opositores a otros programas de atención a población vulnerable por razones económicas, desplazamiento forzado, edad, o cualquier otra, debe ser evaluada por los jueces de tierras.
Y, más adelante adujo:
En ese orden de ideas, la Sala concluyó que existe un problema de discriminación indirecta que afecta exclusivamente a los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad y que no tuvieron relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio objeto de restitución; consideró, además, que este problema debe ser tomado en cuenta por los jueces de tierras en el marco de sus competencias; e incorporó un conjunto de criterios para la aplicación conforme de la ley de tierras a la Carta Política, tomando en consideración que, en virtud de la complejidad de las tensiones constitucionales que se dan en estos trámites y debido a la ausencia de un órgano de cierre en la justicia de tierras, los funcionarios judiciales requieren un conjunto de criterios orientadores para llevar solucionar la situación constitucionalmente problemática a la que se hizo referencia en esta providencia.
[…] Además, debido a la complejidad de la problemática de la ocupación secundaria en el marco de un proceso de transición, más allá de lo que tiene que ver con la compensación económica prevista en las normas demandadas, la Sala exhortará al Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que creen unas normas, un marco institucional y unas políticas públicas comprensivas, adecuadas y suficientes para hacer frente a esta arista del proceso de restitución de tierras.
4.2.3.2.- En la Sentencia T-315 de 20 de junio de 2016, predicó:
Es frente a este tipo de situaciones dentro del proceso de restitución que cobra medular importancia la labor de los jueces de tierras y la sana valoración que hagan de la situación del opositor que, en muchos casos, podría estar reclamando derechos como segundo ocupante. Veamos.
[…] En primer lugar, la actuación del juez es crucial en este sentido, pues para que la Unidad de Restitución pueda adoptar medidas concretas de atención, como la compensación a través de predios o proyectos productivos, es necesario una orden judicial al respecto. Dicho de otro modo, la Unidad no tiene la competencia para ordenar el reconocimiento de una persona como segundo ocupante, puesto que sus funciones están circunscritas particularmente a la ejecución de lo ordenado por el funcionario judicial.
[…] los jueces de restitución deberán utilizar criterios como los anteriores y todas aquellas herramientas del orden interno como del derecho internacional de los DDHH y del DIH, para establecer el respectivo estándar probatorio de buena fe o buena fe exenta de culpa exigible a los segundos ocupantes al momento de considerar su petición, sea que se tramite por la vía de la oposición o de una forma posterior a la sentencia, sin perder de vista que las medidas de atención o las compensaciones económicas a ordenar tienen un impacto enorme frente a la solución definitiva de la problemática rural y de la inequidad social.
(…)
4.2.3.3.- Y, en el Fallo T-367 de 12 de julio de 2016, puso de presente que:
Una interpretación sistemática de la Ley 1448 de 2011, la Constitución y el Principio de Pinheiro número 17 conduce a fijar la siguiente subregla constitucional: con posterioridad a la adopción de un fallo de restitución de tierras, en el cual se amparan los derechos de los reclamantes, con miras a proteger los derechos de quienes han probado ser segundos ocupantes, los Jueces y Magistrados preservan competencia para decretar ciertas medidas con miras a amparar a esta calidad de opositores (vgr. inclusión en programas productivos, etc).
La aplicación de la referida subregla constitucional no se opone a que en el fallo de restitución de tierras, se les reconozca a las personas que cumplan los requisitos señalados en la Sentencia C-330 de 2016 su calidad de segundos ocupantes y se decreten las medidas de protección que debe ejecutar la Unidad de Restitución de Tierras. Lo anterior, bien entendido, como una declaración judicial adicional a aquella referida a los opositores de buena fe exenta de culpa».
Por lo que concluyó, que el funcionario jurisdiccional con competencia para decidir en controversias especiales de tierras, es quien tiene el deber de
«manifestarse, en sus providencias, respecto de la concreta disposición de las medidas de atención que corresponda otorgar a favor de los segundos ocupantes, inalienable ejercicio que, a priori, quedará satisfecho cuando, motivadamente y tras ser analizados todos los basamentos fácticos y jurídicos en cuestión, se establezcan cuáles de aquellas aplican a cada caso en particular, y lo propio a fin de que el principio fundamental de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, que por demás abreva de las razones que exhala la justicia para legitimarse por conducto de sus pronunciamientos, no se torne en letra yerma de la mano de la dejación de las funciones que a cada servidor judicial le corresponden dentro de la órbita de sus atribuciones legales; y enantes se dice que tal laborío queda satisfecho en principio, ya que ha de recordarse que el juzgador especializado «mantiene su competencia sobre el proceso» incluso después de dictar sentencia, de donde se desprende que ni en etapa posterior puede relevarse de decidir y adoptar, él mismo -más otra autoridad y/o entidad-, lo atañedero con, para el caso que se está tratando, las «medidas de atención» que corresponda aplicar».
5. Así las cosas, como las deducciones efectuadas por el Tribunal accionado en relación medidas de atención de los terceros ocupantes de buena fe dentro del memorado juicio compulsivo lucen defectuosas, ello justifica la intervención del juez de tutela en aras de restablecer los derechos fundamentales conculcados, a fin de que se resuelva nuevamente sobre esa puntual temática, pronunciándose de fondo y puntualizando a que medidas tiene derecho el aquí accionante, conforme las previsiones expuestas en líneas anteriores.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONCEDE a Claudio López Bedoya, el amparo invocado respecto de su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia se dispone:
PRIMERO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la providencia proferida el 15 de diciembre de 2016, por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia, y las decisiones que de ella dependan, dentro del proceso de restitución de tierras que Noemy del Carmen González Salazar y otros promovieron en contra de personas indeterminadas.
SEGUNDO: ORDENAR a la preanotada Corporación, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente fallo, profiera nuevamente la decisión que en derecho corresponda, la solicitud presentada por la Unidad de Tierras de la ciudad de Montería frente a la sentencia adiada 3 de noviembre anterior, en relación, específicamente, con las medidas de protección del aquí accionante, teniendo en cuenta las precedentes reflexiones.
TERCERO: COMUNÍQUESE telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y, en oportunidad, envíese el expediente de la tutela a la Corte Constitucional para que asuma lo de su cargo, en caso de no ser impugnado este fallo.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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