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ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC4587-2017
Radicación n° 73001-22-13-000-2017-00044-01
(Aprobado en sesión de veintinueve de marzo de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 8 de febrero de 2017, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, dentro de la acción de amparo promovida por la Agencia Nacional de Tierras contra el Juzgado Segundo Civil del Circuito del Guamo, trámite al que fueron vinculadas las partes y los intervinientes del proceso de pertenencia a que alude el escrito de tutela.
ANTECEDENTES
1. La entidad accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la «legalidad», al debido proceso, a la «seguridad jurídica», al acceso a la administración de justicia, al «patrimonio público» y al «acceso progresivo de la tierra», presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, con ocasión de la sentencia emitida el 20 de septiembre de 2016, en el marco del juicio de pertenencia promovido por Julio Prada Rodríguez contra personas indeterminadas.
Solicita, entonces, «declar[ar] nulo de pleno derecho el proceso [referido]», y, que se ordene al Juzgado Segundo Civil del Circuito del Guamo, «revo[car] o dej[ar] sin efecto la sentencia [mencionada]» (fl. 12, cdno. 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que el citado señor Prada Rodríguez con fundamento en los artículos 764 y 2512 del Código Civil, instauró demanda de pertenencia contra «personas indeterminadas», con el propósito que se le declarara propietario, por haber ganado mediante usucapión extraordinaria, el predio de nombre «El Palmar», situado en la «vereda Loma de Luisa» del Municipio del Guamo (Tolima).
Señala que la causa referida se adelantó según el procedimiento previsto en los artículos 407 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y agotado el trámite respectivo, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2016, el Despacho accionado accedió a la anterior aspiración, ordenando a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esa localidad, la apertura de un «folio de matrícula inmobiliaria» y el registro del fallo en el mismo, con lo cual, dice, se conculcaron las garantías invocadas, toda vez que el Despacho ignoró que el inmueble objeto de usucapión es baldío, si en cuenta se tiene que «no presentaba inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales (…) o carecía de titulares inscritos» y, en esa medida, era necesaria su vinculación al juicio cuestionado, dado que tiene el cuidado y la administración de esos bienes conforme lo establece el numeral 13 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2363 de 2015, pues de haber acudido al pleito censurado en la oportunidad debida, hubiese podido demostrar la naturaleza baldía de aquel fundo y proponer como «excepción» la imprescriptibilidad de éste.
Finalmente manifiesta, que el estrado acusado asumió una «competencia» que no le correspondía, ya que según la «Ley de Desarrollo Rural», la titulación de las tierras baldías se encuentra a su cargo a través de las «Unidades Agrícolas Familiares señaladas para cada Región o Municipio» (fls. 1 a 13 ibídem).
RESPUESTAS DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS
a. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Guamo alegó, que las actuaciones adelantadas en el juicio de pertenencia atacado se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico (fls. 55 a 57, ibídem).
a. A su turno, la Superintendencia de Notariado y Registro concurrió al presente trámite para «coadyuvar» el amparo, aduciendo que «en caso de no existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad privada) y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del Juez, por medio de sus poderes y facultades procesales decretar las pruebas necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles» (fls. 62 a 67, ibídem).
a. la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Guamo expresó, que mediante Resolución No. 40 de 28 de noviembre de 2016, suspendió el trámite del registro del fallo cuestionado tras advertir que el predio de marras «carecía de antecedentes registrales», lo anterior, en cumplimiento del artículo 18 de la Ley 1579 de 2012, la sentencia T-488 de 2014 y la Instrucción Conjunta No. 13 de noviembre de 2014 (fls. 75 y 76 ibídem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, concedió la protección invocada, tras considerar que:
«al no contar el referido inmueble con antecedente registral y ante la duda que esta situación jurídica engendraba, debió citarse al proceso de pertenencia al INCODER hoy Agencia Nacional de Tierras para que ejerciera su derecho de defensa, irregularidad procesal con efecto sustancial que entonces, debe conjurarse por esta vía judicial, cuanto más, cuando no se avizora que la juez de conocimiento hubiere desplegado un actuar oficioso y diligente en aras de eliminar cualquier titubeo respecto de la naturaleza jurídica del inmueble y salvaguardar así los derechos fundamentales de las personas con interés directo frente al dominio del bien, en consecuencia, se abre paso al amparo constitucional invocado al evidenciarse la existencia de vía de hecho por los defectos mencionados, debiéndose entonces dejar sin efecto y valor alguno el mencionado fallo que declaró la pertenencia a favor de Julio Prada Rodríguez, para que previo a definirse de fondo el asunto, se convoque a la Agencia Nacional de Tierras con el fin de que se respete su derecho de contradicción, advirtiendo además a ésta autoridad, que en el caso de que el inmueble objeto de usucapión sea un baldío, el extremo activo en el juicio de pertenencia deberá ser tenido como primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales así como los jurisprudenciales expuestos en sentencia SU-426 de 2016, trámite para el cual deberá ser acompañado por la Personería Municipal del Guamo o la Defensoría del Pueblo de esa región en pro de que se verifique la inclusión de la persona en el proceso de adjudicación de baldíos y se le respeten sus derechos fundamentales» (fls. 84 a 87, ibídem).
LA IMPUGNACIÓN
El Juzgado Segundo Civil del Circuito del Guamo impugnó el anterior fallo, con argumentos similares a los planteados en la contestación a la demanda de amparo, a más de agregar, que la sentencia cuestionada se ciñó a los «lineamientos y precedentes que la Corte Suprema de Justicia ha tenido sobre casos semejantes», y, que dentro del juicio de pertenencia acusado ordenó la vinculación del Ministerio Público en cabeza de la Procuraduría Agraria Regional Tolima, quien guardó silencio, «situación que descarta cualquier vulneración del derecho de defensa» (fls. 94 a 96, ibídem).
CONSIDERACIONES
1. Bien se sabe, siguiendo los criterios jurisprudenciales de la Corporación, que en línea de principio, la acción instaurada no procede contra las providencias o actuaciones judiciales, dado que no pertenece al entorno de los Jueces constitucionales inmiscuirse en el escenario de los trámites ordinarios en curso o ya terminados, para tratar de modificar o cambiar las determinaciones pronunciadas en ellos, porque al obrar de esa manera se quebrantarían los principios que contemplan los artículos 228 y 230 de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, en los precisos casos en los cuales el funcionario respectivo incurra en un proceder claramente opuesto a la ley, por arbitrario o antojadizo, puede intervenir el juez de tutela con el fin de restablecer el orden jurídico si el afectado no cuenta con otro medio de protección judicial.
2. En este asunto, la Agencia Nacional de Tierras, pretende se deje sin efecto la sentencia de 20 de septiembre de 2016, emitida dentro del juicio de pertenencia promovido por Julio Prada Rodríguez contra personas indeterminadas, pues en su sentir, el inmueble objeto de esa causa es baldío y en esa medida, debió ser vinculada a la misma en atención a que tiene el cuidado y la administración de dichos bienes, de conformidad con lo establecido en el numeral 13 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, en armonía con el Decreto 2363 de 2015.
3. Bajo esa perspectiva, para la Corte no es indispensable el llamamiento de la Agencia Nacional de Tierras al proceso de pertenencia cuestionado, toda vez que si bien es cierto los numerales 13 y 14 del artículo 12 de la Ley 160 de 19941
y el numeral 11 del artículo 4° del Decreto 2363 de 20152, asignaron a esta entidad las funciones de protección, administración y adjudicación de tierras baldías de la nación, también lo es, que en dicho estatuto ni en la normatividad procesal vigente ni en la derogada, entiéndase Código de Procedimiento Civil y Código General del Proceso, respectivamente, de manera alguna señalan expresamente que sea forzosa su convocatoria a los procesos judiciales de usucapión, aunque tampoco la prohíbe; nótese inclusive que el artículo 375 del C. G. del P.3, no prevé la notificación del auto admisorio a la Agencia Nacional de Tierras –antes INCODER- como un legítimo contradictor, sino que sencillamente estipula el deber de comunicar a varias entidades del estado la citada decisión, para que si a bien lo tienen, intervengan en la controversia.
Bajo la anterior premisa, esto es, que no es forzosa la vinculación de la entidad accionante a los juicios de pertenencia, se infiere que ésta no tiene legitimación para cuestionar a través del recurso extraordinario de revisión – causal 7ª del artículo 355 ibídem- la sentencia objeto de censura, razón por la cual, carece de mecanismos idóneos para debatir su legalidad.
Ahora bien, con anterioridad a la sentencia 2015-000413-01 del 16 de febrero de 2016 y atendiendo la orientación del precedente creado por la Corte Constitucional en fallo T-488 de 2014, esta Sala venía concediendo el amparo para permitir que el entonces INCODER fuera obligatoriamente vinculado al proceso de pertenencia como parte, pero, iterase, hoy es muy claro que dicha entidad no tiene que ser llamada sino informada de la existencia de la causa y que puede o no participar en ella, pero que tratándose de bienes que están bajo su cuidado como es el caso de los baldíos, las sentencias que declaran la pertenencia no le son oponibles.
En tal sentido, no es necesario presentar la demanda contra la Agencia Nacional de Tierras, la cual pese a que por mandato legal tiene funciones de protección de los bienes baldíos de la nación y de adjudicar los mismos a los colonos que durante cierto tiempo han venido usándolos económicamente con explotaciones agrícolas o pecuarias, no es sujeto de citación obligada a ese proceso, pues, como ya se dijo, la ley no lo establece así y por eso su participación, aunque no está prohibida, no es obligatoria. Es una facultad que emana de las múltiples funciones que la ley le señala y que se relacionan con esta clase de bienes, pero para la validez del proceso no es obligatoria su vinculación como parte. Por lo expuesto, la sentencia recurrida y que ahora ocupa a la Sala, no podía estar fundamentada en la falta de citación de la Agencia Nacional de Tierras para conceder el amparo.
4. En ese orden de ideas, el fundamento central para el análisis de la procedencia o no de la tutela invocada debe ser la naturaleza del bien objeto de pertenencia, por tal razón la Sala abordará el estudio constitucional del fallo de 20 de septiembre de 2016, anticipando que habrá de concederse el amparo del derecho al debido proceso, pues el Despacho atacado al decidir de la forma como lo hizo, incurrió en defecto fáctico, puesto que dejó de lado no solo el análisis respectivo en cuanto a la existencia o ausencia de antecedentes registrales respecto del predio «El Palmar», situado en la «vereda Loma de Luisa» del Municipio del Guamo (Tolima), sino que omitió la práctica pruebas tendientes a establecer su naturaleza jurídica, máxime cuando esa falta de determinación afecta «el interés público y la correcta administración de justicia» (CSJ STC, 17 mar. 2015, rad. 2014-00185-01; reiterada en STC10720-2015).
5. En efecto, el artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886 establecía que pertenecen a la «República de Colombia»:
«1. Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886.
2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización.
3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas» (Subraya la Sala).
A su turno, el artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos, al establecer imperativamente que «[s]on bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño», norma que se incluyó, no como mera presunción sino como un mandato legal.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado, que las tierras baldías «son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley» (Resalta la Sala, C.C. C-595 de 1995).
Bajo esa perspectiva, solamente el Estado tiene el poder de transferir los bienes baldíos a favor de los particulares por medio de la adjudicación y con el cumplimiento de ciertos requisitos, es más, en el trascurso de los años el legislador ha prohibido la adquisición de esos bienes por otro modo distinto a ese, ni siquiera por usucapión, así por ejemplo el artículo 2519 del Código Civil establece que «Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso».
Luego, el artículo 3° de la Ley 48 de 1882 consagró que: «[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil». Así mismo, el canon 61 de la Ley 110 de 1912 dispuso que «[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción» y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 se estableció que:
«La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
«Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa» (Resalta la Corte).
Entonces, existen numerosas normas que siempre han pregonado la imposibilidad de obtener por usucapión los bienes del Estado y algunas se refieren en particular a los baldíos, las cuales como se dijo, parten de la constitución misma y en varias oportunidades han sido objeto de estudios de constitucionalidad (Ver sentencias C 595 de 1995; C 097 de 1996; C 530 de 1996; C 536 de 1997, entre otras) las cuales siempre han sido declaradas exequibles.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T 488 de 2014, recoge lo esencial en materia de imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y concluye que es procedente la tutela para proteger esos bienes del Estado frente a las sentencias que han acogido las pertenencias demandadas por tratarse de bienes que son absolutamente imprescriptibles, y cuyo camino para la obtención de su dominio es única y exclusivamente la adjudicación por parte del Estado. Así concluye la memorada sentencia sobre el tema:
«La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71], por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
La precitada disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72].
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles, la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los intereses generales y superlativos que subyacen».
6. En ese contexto, resulta claro que los bienes baldíos son aquellos cuya titularidad está en cabeza del Estado y se encuentran situados dentro de los límites del mismo, y en virtud de esa calidad, los particulares pueden hacerse dueños de éstos sólo y exclusivamente por adjudicación administrativa, para lo cual deberán acreditar ciertos requisitos contemplados en la ley, no siendo posible adquirirlos por otro modo como la usucapión.
Téngase en cuenta, que si bien que el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 establece, que se «presume que no son baldíos sino de propiedad privada», los inmuebles rurales que siendo poseídos por particulares, son explotados económicamente «por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación», la aludida presunción sólo es predicable para demostrar la buena fe del colono al momento de solicitar la adjudicación de terrenos, pues se itera, de acuerdo con el artículo 675 del C. C., se tienen como baldíos los fundos que carecen de otro dueño, no siendo esta norma una presunción, luego entonces, es claro que es una carga probatoria del demandante, demostrar siempre la naturaleza del predio, ya sea para que le sea adjudicado a través del trámite administrativo, o se declare en cabeza suya la usucapión a través del proceso judicial.
Se puede discutir en favor de la confusión que se ha generado entre abogados litigantes y sus representados, como también en los jueces, para demandar y conceder las pertenencias agrarias sin analizar si se trata de bienes privados o baldíos y en algunos casos prefiriendo aquella cuando son baldíos, a las dificultades interpretativas que pudo ocasionar la aparición en el mundo jurídico del procedimiento denominado «saneamiento de la pequeña propiedad rural» establecido por el Decreto 508 de 1974 que permitía la adquisición por prescripción agraria de cinco años de acuerdo con la Ley 4ª de 1973, o la ordinaria o extraordinaria de acuerdo con las normas del Código Civil, y que tenía como punto de partida la necesidad de sanear la pequeña propiedad rural cuando quien la estaba explotando había ingresado a ella creyendo de buena fe que se trataba de un baldío cuando en realidad no era así. Es más, para que procediera la usucapión era necesario que con posterioridad se demostrara que el bien no era baldío sino de dominio privado, pero muchos creyeron que se estaba constituyendo otra forma distinta de ganar el dominio sobre los bienes baldíos.
Por lo expuesto, y sin entrar en razones de orden político sobre la bondad o no de buscar otros medios para asegurar el ingreso de los campesinos a la tierra, que evidentemente son loables y que deben facilitarse para hacer efectiva la función pública de la propiedad y que esos derroteros constitucionales deben cumplirse por el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, o por los entes oficiales que hagan sus veces, cuando atendiendo los derroteros de la Ley 200 de 1936 y otras normas que la adicionan y reforman, y en general los mandatos de la Constitución Política cuando ordena la promoción de las formas de acceso a la propiedad de la tierra por los campesinos (artículo 64), se debe partir para afrontar lo referente a la tutela que hoy se estudia, de la imprescriptibilidad de los bienes baldíos, y por lo tanto, de la imposibilidad de que dichos bienes sean obtenidos mediante procesos de pertenencia ante los jueces, sea ésta agraria o común, pero además, que si se procede por este medio, se incurre en procedibilidad del amparo de tutela por violación de normas sustanciales y por la existencia de un defecto orgánico porque el juez carecía de competencia funcional para adelantar y fallar el referido proceso.
8. Visto lo anterior y de los documentos obrantes en el expediente de tutela (fls. 38 a 43), se infiere que al momento de presentarse la demanda de pertenencia el predio objeto del litigio, por una parte, carecía de registro inmobiliario y, además, de inscripción de personas con derechos reales, luego entonces, con tan solo esas circunstancias, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que no se trataba de un bien privado, principalmente por carecer de dueños y registro, por ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción, lo que exigía al funcionario judicial acusado per se en la etapa probatoria, decretar los elementos de convicción a que hubiere lugar con el fin de esclarecer la naturaleza del predio de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 174 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable para época del fallo acusado.
Respecto a la necesidad de determinar la naturaleza de los bienes que son perseguidos en procesos de pertenencia, la Corte ha precisado que:
«[E]s necesario determinar la naturaleza del bien a prescribir, pues no es posible adquirir de este modo los bienes que pertenecen a la Nación y ante la falta de claridad y certeza de cuáles son éstos, se ha permitido que sean adjudicados de forma irregular mediante procedimientos judiciales, saliendo ilegítimamente del dominio público. En especial, cuando se encuentra que la decisión no habría podido ser recurrida, seguramente porque el proceso de pertenencia se inició en contra de indeterminados, en virtud de que en el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos que se allegó al trámite, se indicó que sobre el predio objeto de usucapión «no se encontró persona alguna como titular del derecho real sujetos a registro», documento que no llena los requisitos legales» (STC 16151-2014, reiterada entre otras en STC 3765-2015, STC10720-2015).
9. De tal manera que en esos términos procede el amparo pretendido, por cuanto el juzgado acusado incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la pertenencia de un predio presuntamente imprescriptible sin valorar adecuadamente el acervo probatorio, lo que hace necesaria la intervención del juez constitucional, por cuanto está en riesgo el patrimonio del Estado y ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de considerar la imposibilidad jurídica de adquirir a través de la usucapión el dominio de tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 160 de 1994, a saber:
«“En efecto, ya en sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional, estableció que: «en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”.
“En el mismo sentido el Consejo de Estado, al estudiar la legalidad de una Resolución, mediante la cual el Incora estipulo que un predio era del estado, pese a que con anterioridad se había declarado pertenencia, señaló que: «Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió (…), y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4». (CE, Sentencia de 30 de Noviembre de 1995) (…)» (STC 3765-2015, reiterada en STC10720-2015).
10. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone modificar la sentencia controvertida, en el sentido de conceder la protección al debido proceso de la entidad accionante, dejando sin efectos el fallo cuestionado para que el Juzgado Segundo Civil del Circuito del Guamo proceda probatoriamente en la forma que se indica, a la reiniciación del proceso que deberá condicionarse, no a la vinculación de la Agencia Nacional de Tierras como demandado, sino a la prueba de la calidad de prescriptible del bien, es decir a que se demuestre que no tiene la calidad de baldío sino de bien privado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, MODIFICA la sentencia objeto de impugnación.
En consecuencia, se DECLARA sin valor ni efecto el fallo proferido el 20 de septiembre de 2016, que declaró la pertenencia del predio de nombre «El Palmar», situado en la «vereda Loma de Luisa» del Municipio del Guamo (Tolima), a favor del señor Julio Prada Rodríguez, y se ORDENA al Juzgado Segundo Civil del Circuito del Guamo, que condicione la iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad del bien y a la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
SALVAMENTO DE VOTO
Radicación n.° 73001-22-13-000-2017-00044-01
Nuevamente es la oportunidad para reiterar a la Sala mayoritaria que disiento “in radice” de la decisión acogida en el presente asunto.
1. La Agencia Nacional de Tierras inició el ruego de la referencia cuestionando al Juzgado Segundo del Circuito del Guamo, por haber declarado la prescripción adquisitiva de dominio respecto del predio “El Palmar”, pretendida por Julio Prada Rodríguez en contra de personas indeterminadas.
Para el ente tutelante, el juzgador accionado omitió esclarecer la calidad del inmueble allá reclamado, teniendo en cuenta que carece de antecedentes registrales y de titulares del derecho de dominio, lo cual “podría llevar a inferir que se trataba de un bien baldío”, por ende, asegura, su convocatoria como “litisconsorte necesario” era indispensable a fin de definir esa circunstancia.
La posición mayoritaria de esta Colegiatura accedió al resguardo, invalidando la providencia definitoria del señalado juicio ordinario y ordenando a la autoridad judicial
“(…) condicionar la iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad del bien y a la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro (…)”.
2. Disiento de la decisión adoptada en la determinación objeto de este pronunciamiento. Estimamos necesario salvar nuestro voto, por cuanto, allí se desconoce la línea jurisprudencial que sobre la problemática suscitada ha venido construyendo esta Corte en reiterados fallos. Debieron contemplarse los motivos nodales que por vía de esta acción se vienen planteando a la judicatura, con respecto a los procesos adquisitivos del derecho de dominio en las zonas rurales, tal como se plasmó en las sentencias STC1776 de 16 de febrero de 2016, rad. 2015-00413-01, STC5364 de 28 de abril de 2016, rad. 2016-00032-01 y STC7954 de 16 de junio de 2016, rad. 2016-00018-01.
En esas providencias, como primera medida, se resaltó que en ese asunto estaba ausente el requisito de subsidiariedad, por cuanto, la Agencia Nacional de Tierras, antes Incoder, cuenta con herramientas propicias para lograr lo pretendido en esta acción residual.
El organismo gestor puede, si a bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la acción de revisión, acudiendo a la égida del Código General del Proceso4, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los términos fijados para su interposición, y con mayor razón cuando la legitimación de la entidad pública está sujeta a auscultar, en amplio debate, si el inmueble involucrado es o no baldío, pues la tutela no es el medio idóneo para dilucidar esa incertidumbre. En la aludida sede, el juez de conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así como de la prosperidad de las causales invocadas.
Adicionalmente, el tutelante también cuenta con la posibilidad de iniciar oficiosamente el trámite estatuido en el canon 48 de la Ley 160 de 1994, con el propósito de “[c]larificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado”.
La reseñada actuación administrativa agraria, recientemente regulada en el Decreto Nº 1071 de 2015 del Ministerio de Agricultura, modificatorio del procedimiento estatuido en el Capítulo X de la Ley 160 de 1994, está dotada de las garantías procesales pertinentes para absolver si un determinado terreno es o no baldío, todo ello, al margen de la oponibilidad o inoponibilidad que le quepa con relación a las decisiones judiciales, conforme a los numerales 4 y 10 del canon 375 del Código General del Proceso5.
Sobre este tópico ha conceptuado esta Corporación:
“(…) [L]a resolución que se adopta en la mentada actuación administrativa, al ser registrada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, tiene la virtualidad de romper los alcances erga omnes de la providencia que declara la prescripción adquisitiva a favor de los usucapientes, comoquiera que las sentencias así obtenidas sobre dichos predios, no son oponibles a la Nación, de donde claramente surge, iterase, la presencia de otra ruta de resguardo para los intereses del aludido ente estatal (…)”6.
La existencia de herramientas propicias para obtener la protección de los derechos fundamentales, está contemplada como causal de improcedencia en el inciso 3º del canon 86 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1º del precepto 6º del Decreto 2591 de 1991.
En una acción similar esta Sala indicó:
“(…) Desde esa perspectiva, es claro el fracaso de la protección deprecada por cuanto no fue instituida, como se anticipó, para sustituir los instrumentos ordinarios consagrados por el legislador en favor de las partes o para adelantarse a las decisiones que le corresponde adoptar al juez del proceso, sino única y exclusivamente para el evento en que la persona que se sienta agraviada o afectada en una garantía fundamental, carezca de recursos judiciales para atacarla o aunque contando con ellos no sean idóneos para el efecto (…)”7.
El trámite de un proceso declarativo de pertenencia, por virtud de los efectos erga omnes del fallo que lo decida, y por las consecuencias absolutas que encarna el derecho real de dominio, obligaba a plantear la demanda respectiva, en términos de las reglas 407 del C. de P. C., normativa vigente para cuando se presentó el libelo materia de esta salvaguarda, y 375 del C. G. del P., contra quienes “(…) figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro (…) (art. 407 del C. de P. C. núm. 5, y de la misma forma, (…) emplazar a todas las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto (…)” (art. 407 núm. 6 del C. de P. C.). Ese plexo jurídico al mismo tiempo, fijaba, como ahora lo reitera el Código General del Proceso, una clara prohibición, consistente en que la acción “(…) no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público (…)” (núm. 4 ejúsdem).
En consecuencia, si la tesis central del resguardo propuesto por la Agencia Nacional de Tierras, se edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en defensa del patrimonio público a través de la revisión ante el juez competente, iudicium rescindens del cual aún no ha hecho uso, según se infiere de los antecedentes aportados a la presente queja constitucional. Al no haber agotado ese medio de defensa, la salvaguarda supralegal resulta inane, y apareja la inevitable revocatoria de la providencia impugnada.
3. Al margen de lo antelado, desde otras aristas, resulta pertinente formular adicionales consideraciones compatibles a la problemática constitucional:
3.1. Sostiene la hoy Agencia Nacional de Tierras que le corresponde exclusivamente a ella decidir sobre la adjudicación y titulación de los terrenos a particulares, dada la supuesta condición de baldío ostentada por éstos.
La conjetura precedente carece de asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar la calidad de baldío esgrimiendo solamente lo consignado en el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos, en el cual se plasmó “que el predio no cuenta con antecedentes registrales ni titulares de derechos reales”.
3.2. Aceptar la postura de la querellante desconoce numerosos preceptos legales que avalan la pretensión del demandante en el pleito cuestionado.
Según el canon 762 del Código Civil, “(…) [l]a posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (…)”, por tanto, quien detenta esta calidad se reputa propietario mientras “otra persona no justifique serlo”, y por consiguiente, quien así posea desplegará todas las prerrogativas y obligaciones propias de ese señorío.
La anterior, es la más importante y cardinal presunción, que por centurias han plasmado las Codificaciones Civiles, conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para tener por propietario al poseedor mientras otra persona no justifique serlo, así se dejó definido en el canon 700 del Estatuto Sustantivo Chileno de 18558, el cual fue elaborado por Andrés Bello con sustento en las normas análogas implementadas en Francia y España; el cual sirvió de antecedente y sustento al Código Colombiano sancionado en 1873, así como a las legislaciones emitidas sobre la materia en Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá.
Por tanto, es un precepto con validez no sólo en el ordenamiento colombiano, sino también en el latinoamericano y en el derecho continental europeo. Se trata de una presunción iuris tantum que exalta la posesión en el ordenamiento civil, y de consiguiente, la imposibilidad de desconocerla, hasta tanto no se desvertebren los fundamentos fácticos que la edifican.
3.3. En un pronunciamiento, con la solidez que difumina la Corte de 1937, esta Sala especializada adoctrinó:
“(…) La presunción consagrada por el art. 762, en su inc. 2º, del C.C., tanto favorece al poseedor demandado como al poseedor demandante. Establece en términos generales, no sólo para efectos del juicio reivindicatorio sino también para todos los de la posesión, que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo. La posesión es un hecho que proporciona ventajas jurídicas. Ordinariamente no se hace resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como la de no sufrir el peso de la prueba y como la de estar en vía de hacerse dueño por prescripción. Pero también están las que protegen al poseedor demandante; como la misma usucapión; como la de iniciar acciones posesorias, como la de promover, si es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesión de la cosa o el despojado de ella, tiene en la presunción del art. 762 un medio fácil de que se respete su derecho. No necesita probar dominio sino posesión. Protegiéndose esta se protege su propiedad presunta (…)”9 (subrayas fuera de texto).
En el asunto, si la entidad accionante no trajo la prueba demostrativa del derecho de dominio en cabeza suya, ni tampoco desvirtuó los fundamentos de la presunción, ilegitimada sustancialmente se halla en la causa para demandar la aniquilación de la decisión del juez del declarativo de pertenencia, y mucho menos, por una vía tan excepcional como la acción de tutela, rituación de trámite pronto que impide el amplio debate probatorio. Aquí no puede predicarse en contra del principio de igualdad, que competa únicamente al particular probar el derecho de dominio, y que de tal preeminencia esté relevado el Estado, cuando precisamente a su cargo se halla la obligación de ser el dador, organizador y controlador del registro de la propiedad inmobiliaria.
3.4. Como si no bastara la más que centenaria presunción de la regla del Código de Bello, inserta en nuestro ordenamiento privado, también se apuntaló, en forma más precisa en relación con lo debatido aquí, en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 193610, postulando que se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (…)”. Y en sentido contrario, también se consignó otra presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”11, precisamente como epítome de la consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.
La presunción relacionada con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: “(…) Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (…)”; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: “(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)”. Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
Con una rotunda reiteración en el Código de Procedimiento Civil, artículo 407, modificado por el artículo 1° del Decreto 2282 de 1989: “(…) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público (…)”.
Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno baldío se debe partir del supuesto, que ostenta esa calidad, puesto que si no es así, se ha de presumir, si es explotado económicamente por un particular, que se trata de un predio privado susceptible, por tanto, de prescribirse en los términos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en casación al respecto:
“(…) [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…)”.
“(…) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 (…)”12.
Entonces, en el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por el allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.
Si el predio que denuncia la Agencia Nacional de Tierras como baldío, se presumía bien privado, y de ese modo se demostró como la prescripción adquisitiva declarada por el Juzgado tutelado goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido, en el entonces vigente Código de Procedimiento Civil, sin oposición alguna.
En este tipo de litigios, corresponde al Juez verificar y controlar la pertinencia y legitimación de la pretensión invocada, aplicando para ello lo previsto en el Código General del Proceso, así como en las disposiciones particulares sobre la materia. Ha de observar especial celo en la instrucción y valoración probatoria, y en la utilización de las disposiciones sustantivas a fin de constatar la existencia de elementos de juicio suficientes para declarar la prescripción adquisitiva de dominio, y evitar, a toda costa, que estos pleitos se utilicen para concentrar la propiedad, destruir reservas y ecosistemas, aniquilar bosques, selvas o fuentes hídricas, etc.; o para apropiarse de baldíos nacionales aportando pruebas deleznables, o adelantando procedimientos espurios.
Un análisis constitucional como el subjúdice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar la pertenencia; empero, si en criterio de la Agencia Nacional de Tierras se presentó alguna irregularidad en ese tópico, está facultado para denunciarla ante las autoridades respectivas.
3.5. Debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenencia13 con la única finalidad de “(…) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada (…)”14.
Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:
“(…) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda”.
“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo o habitación- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.
“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que «no aparece ninguna» persona como titular «de derechos reales sujetos a registro». Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto)15.
En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:
“(…) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (…)”16.
3.6. Si bien el Código General del Proceso en el numeral 6º del artículo 37517, establece la necesidad de convocar en los juicios de pertenencia al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente para la época del litigio, ni tampoco, su aplicación es retroactiva.
3.7. Ahora, retornando a la doctrina constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006, atrás citada, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.
Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivale a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley. Mayor reproche merece que la Agencia Nacional de Tierras pretenda imponer su criterio parcializado haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no para socavar en muchos casos los derechos de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo.
El hecho de que no aparezca anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación, un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión.
4. Al rompe, las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por la Agencia Nacional de Tierras con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional expuesto en la sentencia T-488 de 201418, en el cual, una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.
4.1. Las presunciones ampliamente debatidas en este escrito, previstas en los arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(…) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)” (art. 1); y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (…)”, han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”, y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.
4.2. Bajo el entendimiento de la sentencia T-488 de 2014, por vía de la revisión eventual de una acción constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de los integrantes salvó voto parcialmente, adviértase, no solo se descartan las reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo; también resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12 ejúsdem, modificado por el art. 4 de la Ley 4 de 1973, y de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12 por medio del cual se estableció “(…) una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo (…)”; prescripción que cubre exclusivamente “(…) el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos (…)” (ejúsdem). El 51 de la Ley 9 de 1989, en cuanto reduce la prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés social a los términos de 5 y 3 años respectivamente; preceptiva última que morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.
4.3. Del mismo modo, desconocería la Ley 1561 de 2012 derogatoria de la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido, según el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija competencia en los jueces municipales, no en el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para “(…) otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar título de propiedad a “(…) [q]uien tenga título registrado a su nombre con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo saneará, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (…)” (subrayas de la Sala, art. 2 de la misma Ley). Y dentro de los anexos de la demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la posesión, “(…) certificado de tradición y libertad o certificado de que no existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el inmueble (…)”.
4.4. Es cierto. En el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 se determina el procedimiento de clarificación de la propiedad de predios rurales a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pero el mismo no puede imponerse como paso previo o prerrequisito al juicio de pertenencia o de cualquiera de los asuntos previstos para usucapir autorizado a los jueces para su trámite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el Código Civil, y en los cánones 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, estudiadas en precedencia.
Si el juicio se halla con efectos de cosa juzgada bajo los cánones del C. P. C. o de las disposiciones agrarias contempladas en el Decreto 2303 de 1989 o de una diferente, no puede removerse tan caro instituto por esta vía para decirse que debe aplicarse con efectos retroactivos, la ahora benéfica disposición del C. G. del P., que impone la citación del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras y de otras entidades, para esa clase de litigios.
No obstante, corresponde al juez ser extremadamente cauto al declarar el dominio, tomando las medidas pertinentes para prevenir el fraude o la apropiación indebida de los bienes fiscales, como el caso de los baldíos.
Claro, en este escenario que se plantea a los jueces, es bienvenido el precepto 375 del C. G. del P., num. 619, en concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994, porque contribuye a solucionar hacia el futuro, problemas de diferente orden, que no es del caso abordar, en relación con la concentración o redistribución de la tierra en pocas o muchas manos, la productividad de las mismas, clarificación de tradiciones entre los intereses del Estado respecto de los particulares para reputarlos o no como bienes de dominio privado, los fundos reservados y los destinados para cualquier servicio o uso público, así como la delimitación y clarificación de las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades negras, vigencia de las presunciones, deberes judiciales, protección ambiental; incidencia de la minería, parques, reservas naturales; en fin, en cuestiones como la actualmente planteada a esta Corte. Sin duda, como ya se anunció en páginas anteriores, la concurrencia del Estado con adecuada y técnica defensa de éste, permitirá zanjar equitativamente las múltiples controversias que sobre la naturaleza y finalidad del suelo desde el punto de vista constitucional, demandan una lectura dinámica en consonancia con los principios, valores y derechos constitucionales frente a la propiedad territorial. Pero, itérase, es sólo a partir de la vigencia del C. G. del P., que se obliga al juez del proceso declarativo según la regla 375 numeral 6, citar a esas entidades públicas, en el caso de pertenencia de inmuebles.
La regla 48 de la Ley 160 de 1994, recientemente reglamentada por el Ministerio de Agricultura, a través del Decreto Nº 1071 de 2015, es un instrumento de indiscutible valor para el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pues estatuye los procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad, y de deslinde y recuperación de baldíos. Ese trámite no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a cargo de los jueces, y de ningún modo extingue la posibilidad de reclamar la usucapión de inmuebles agrarios.
Nótese, el objeto de la Ley 160 de 1994 fue el de “(…) crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (…) establece[r] un subsidio para la adquisición de tierras, (…) [y] reforma[r] el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (…)”, y de su contenido no brota derogación ni modificación, expresa o tácita, explícita o implícita, de la filosofía establecida en la Ley 200 de 1936, ni mucho menos, de la más que centenaria presunción contenida en el inciso 2º del canon 762 del Código Civil, como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152 de 200720, en relación con las premisas debatidas aquí de la Ley 200. Aquélla regla 48, establece unos procedimientos gubernativos a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para clarificar la propiedad, incluyendo la forma de acreditar el derecho, determinar las pertenecientes al Estado y a los particulares, así como la ocupación indebida de baldíos, y en ella, limita la competencia a la titulación de los bienes adjudicables; entre otros, los baldíos, clasificación dentro de la que no caben los que no son baldíos por estar cobijados por la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.
4.5. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el mismo derecho de propiedad.
4.6. Recientemente la Corte Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las sentencias SU-23521 y SU-42622 de 2016, en las cuales se puso de relieve el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta política estatal de repartición de bienes.
En esas providencias es loable el esfuerzo de la Corte Constitucional para formular solución a tan crítico asunto, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros o de avivatos de los bienes públicos. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del sublite. Además, esta disidencia jamás ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.
Asimismo, ese alto Tribunal expidió los fallos T-54823 y T-54924 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994; sin embargo entendió que ese conflicto normativo “aparente” debía en todo caso resolverlo el Juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.
Empero, esas determinaciones transitan por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadirle nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas presunciones, a renglón seguido infiere que “en todos los casos en donde no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío”. Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que las fuentes históricas de información oficiales previstas para la indagación de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista español no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos oficiales de catastro y registro, además de insuficientes, escuetos y caóticos, siguen hoy sin modernizarse ni depurarse25. Esta negligencia es endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión histórica del estamento oficial.
Debe recordarse que las autoridades públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el ejercicio de dicha tarea.
Se vislumbra que en aquellas memoradas decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad legalmente atribuida a los jueces naturales del derecho real de dominio de decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuyas declaratorias de pertenencia se reclaman, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la dictada por el propio juez constitucional, con efectos erga omnes, no interpartes, con carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:
“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que «no aparece ninguna» persona como titular «de derechos reales sujetos a registro». Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto)26.
Estas disquisiciones muestran la legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual vía de la tutela buscan controvertirse o aniquilarse meses o años después de cabalmente finalizados los respectivos litigios.
En el asunto objeto de disenso no hay lugar a conceder el resguardo, pues los jueces accionados por la Agencia Nacional de Tierras no han incurrido en quebranto iusfundamental alguno, pues se han limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que he venido apartándome están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente, por la sentencia C-275 de 2006 imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los Jueces y Magistrados.
Sin lugar a dudas, la situación expuesta constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: “(…) Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)”; postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política27 y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos28.
5. En los anteriores términos, dejo consignado mi anunciado salvamento. Claro, el escenario propio debió ser el juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión.
Bogotá, D.C., ut supra.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado
1 «13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva.
14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre, extinción del derecho de dominio privado».
2 «Administrar baldías la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar. delimitar y constituir reservas sobre celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 la 160 de 1994»
3 «En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones».
4 Artículos 354 y subsiguientes.
5 “(…) Art. 357. Declaración de pertenencia. (…) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público (…)”.
“(…) 10. (…) En ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia serán oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de su competencia (…)”.
6 Sentencia de 26 de abril de 2015, exp. 2015-00237-01.
7 Sentencia de 20 de marzo de 2012, exp. 2012-00192-01
8 “(…) Art. 700. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y nombre de él”.
“El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo (…)”.
9 CSJ. Civil. Sentencia de 13 de marzo de 1937, XLIV, 713.
10 “(…) Art. 1. Modificado por el artículo 2 de la Ley 4ª de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo (…)”.
“(…) Art. 2. Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior (…)”.
11 Los preceptos transcritos de la Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados por la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad de esta última normativa mediante sentencia C-175 de 2009, recobraron todo su vigor.
12 CSJ. Sentencia de 31 de octubre de 1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
13 “(…) Art. 407. (…) 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella (…)”.
14 CSJ. Sentencia de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
15 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
16 Corte Constitucional, sentencia SU-636 de 7 de octubre de 2015.
17 “(…) Art. 375. (…) 6. (…) En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (…)”.
“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”.
19 “(…) en el auto admisorio [se] deberá (…) informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) [o a las entidades que las sustituyan] para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (…)”.
20 Recuérdese, la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 declaró inexequible esa norma.
21 En esa providencia se ordenó a la Agencia Nacional de Tierras proseguir el proceso de recuperación del predio denominado Hacienda “Veracruz”, el cual estaba en posesión de la familia Marulanda, relacionada con grupos paramilitares.
22 En ese decurso se amparó el derecho al acceso a la tierra de la comunidad campesina El Porvenir, esto es, “(…) en favor de la población campesina que cumpla con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, en relación con los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (…)”, ý se ordenó la conformación de una Mesa de Trabajo Interinstitucional con el propósito de tramitar céleremente los pedimentos de titulación de baldíos de las personas de ese colectivo.
23 En ese asunto se declaró nulo el fallo que culminó el proceso de pertenencia tramitado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja respecto del fundo “Miravalles”, localizado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora, Boyacá, cuya extensión es de 5 hectáreas, pues al no contar tal heredad con “antecedente registral”, debía presumirse que “podía tratarse de un baldío, siendo forzosa la citación del Incoder al juicio de usucapión”.
24 Tal sentencia invalidó el pleito de pertenencia que llevó a cabo el Juez Promiscuo Municipal de Aquitania, atinente al inmueble rural “El Mortiño”, ubicado en la vereda de Daito, de esa misma localidad, pues tal bien no tenía “antecedente registral”, pudiendo ser un baldío, debiendo entonces “vincularse obligatoriamente al Incoder”.
25 Así lo constató recientemente la Corte Constitucional en el Auto 222 de 23 de mayo de 2016, expedido con ocasión del seguimiento de las órdenes “estructurales” de la sentencia T-488 de 2014, emitidas al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, particularmente sobre la responsabilidad de esa entidad de conformar un inventario de baldíos en el país.
26 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
27 “(…) Art. 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)”.
“(…) Art. 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado (…)”.
“(…) Art. 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado (…)”.
“(…) Art. 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
“La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial (…)”.
28 “(…) Art. 8. Garantías Judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
“2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
“a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
“b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
“ c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
“d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
“e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
“g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
“h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
“3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
“4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
“5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. (…)”.
“(…) Art. 9. Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello (…)”.
“(…) Art. 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
“2. Los Estados Partes se comprometen:
“a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
“ b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
“ c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (…)”.
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