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ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC535-2017
Radicación n.° 76111-22-13-000-2016-00369-01
(Aprobado en sesión de veinticinco de enero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el veintidós de noviembre de dos mil dieciséis
por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, dentro de la acción de tutela promovida por Viviana Lorena Benítez Colorado, Blanca Débora Correa Cardona, Pedro Nel Correa García, Consuelo Duque López, Enoe Galeano, Gustavo de Jesús López López, Noralba Mejía Panesso, Arnoldo de Jesús Mesa Cano, Jenny Lorena Quintero Castrillón, Álvaro Salgado Serna, Carmen Tulia Toro Sánchez, Yolanda Valencia de Osorio, Norlly Elena Villegas Correa, Beatriz Barco Parra, quien actúa por medio de apoderado y Yorlay Pérez Gutiérrez, quien interviene mediante agente oficioso John Jairo Potes Pérez contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA; trámite al que se ordenó vincular a la Corporación de Vivienda El Trébol, al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo “Fonade”, La Unión Temporal Junta de Vivienda Comunitaria el Trébol – La Aurora -, el Instituto Cartagueño de Vivienda “INCAVI”, a Findeter S.A., a la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Valle, a la Caja de Compensación Familiar Comfandi, la Curaduría Urbana Municipal de Cartago, a las Empresas Municipales de Cartago S.A. E.S.P., Municipio de Cartago, así como a Beatriz Elena Botero Gonzales, José Alexander Bustamante Gómez, Luz Adriana Cano Casas, Alba Ligia Cuervo García, María Alexandra Gómez Ospina, Marilena Henao Ospina, Johan Camilo Montoya Méndez, Mónica Julieth Montoya Soto, Omaira Ospina de Mesa, María Yolanda Ríos Aristizabal, Gloria Esperanza Rivera, Fernando Zapata Correa y María Cecilia Zuleta Bermúdez.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
Los accionantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna, protección integral a la familia y a la dignidad humana que consideran vulnerados por el Ministerio accionado por cuanto mediante Resolución No. 0437 del 30 de junio de 2016 se abstuvo de renovar los subsidios de vivienda que les habían otorgado por Resolución No. 1015 del 6 de diciembre de 2011.
En consecuencia, pretenden que se ordene «al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y DESARROLLO…amplíe la vigencia del Subsidio Familiar de vivienda que nos fuera asignado por el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda a través de la Resolución No. 1015 del 06 de diciembre de 2011, hasta la materialización de la construcción de las viviendas.
…ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y DESARROLLO, a través de su representante legal o por quien haga sus veces la correspondiente indexación de los valores de cada uno de los subsidios nivelándolos al valor actual» [Folios 5-6, c.1]
B. Los hechos
1. Señalan los accionantes que mediante Resolución No. 1015 del 6 de diciembre de 2011, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio les aprobó el subsidio de vivienda, como resultado de la postulación que hiciera la Junta de Vivienda Comunitaria el Treból, dentro del proyecto “Urbanización La Aurora” de la ciudad de Cartago – Valle del Cauca, razón por la cual todos los actores recibieron las respectivas «cartas cheques».
2. Que la citada Junta inició el proceso de construcción del proyecto de 77 viviendas y aunque se presentaron dificultades de índole económico se ha cumplido con la construcción de casi todo el proyecto, esto es 59 viviendas, las cuales ya fueron entregadas a sus beneficiarios.
4. Que el 22 de julio de ese año, la Corporación de Vivienda el Trébol presentó solicitud al Ministerio requiriendo la prórroga de los quince subsidios a los que les decretaron la caducidad sin obtener respuesta alguna.
5. Los promotores del amparo acuden a la acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que el subsidio asignado se encuentra vencido y la resolución en la que fueron merecedores de dicha ayuda, no fue incluida en la actuación proferida por el Ministerio accionado que amplió la vigencia de algunas de las ayudas, por lo que no tienen posibilidad de acceder a una vivienda por sus propios recursos por pertenecer al estrato 1 y 2 del sisben; amén, de que se transgrede su derecho a la igualdad, pues no tienen responsabilidad de los problemas administrativos que se han presentado. [Folios 1-9, c.1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 9 de noviembre de 2016, se admitió la acción constitucional y, se ordenó comunicar a los interesados para que ejercieran su derecho a la defensa. [Folios 158-160, c.1]
2. El Agente Especial de las Empresas Municipales de Cartago E.S.P. solicitó su desvinculación por no ser el encargado de ampliar la vigencia del subsidio familiar de las viviendas que quedaron pendientes por construir. [Folio 191, c.1]
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE – señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva por cuanto no tiene la facultad de asignar o negar subsidios familiares de vivienda, como tampoco prorrogarlos, función que le corresponde exclusivamente al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en cabeza de FONVIVIENDA. [Folios 195-196, c.1]
La apoderada especial del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA informó que a los accionantes, excepto Jhon Jairo Potes Pérez y Fernando Barco Parra, les fue asignado un subsidio de vivienda mediante Resolución No. 1015 de fecha 6 de diciembre de 2011 por la suma de $11.783.200, no obstante el mismo tuvo vigencia hasta el 30 de junio de 2016.
Que desde el 5 de octubre de 2015 y hasta el 24 de febrero de 2016, las viviendas objeto de vencimiento se encuentran paralizadas y pese a que se requirió a la Corporación de Vivienda el Trébol para que finalizara la ejecución de las obras, no cumplió con su obligación por lo que procedió a vencer los subsidios familiares que se encontraban vigentes y susceptibles de aplicación para ese proyecto, lo cual fue debidamente informado a la citada Corporación por escrito radicado No. 2016EE0067272 de fecha 26 de julio de 2016 y por tanto no puede asumir la responsabilidad del oferente.
Así mismo, expresó que el subsidio otorgado a los tutelantes fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional sin posibilidad de retorno, no siendo posible por tanto proferir un acto administrativo de prórroga del subsidio, pues ya se encuentra vencido, quedando para los quejosos la posibilidad de postularse y cumplir con los requisitos de acceso de otro subsidio para lo cual deberán acercarse a las oficinas encargadas para tal efecto donde les informaran las fechas para las nuevas convocatorias. [Folios 199- 201, c.1]
El representante legal de la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca – COMFAMILIAR ANDI –COMFANDI expresó que los actores no se hallan postulados al subsidio familiar de vivienda, ni han sido beneficiarios del auxilio por parte de esa Caja sino por COMFENALCO y la asignación y pago de las ayudas con recursos del Presupuesto Nacional están a cargo de FONVIVIENDA, entidad que en el presente caso asignó el subsidio de los gestores y mantuvo su vigencia hasta el 30 de junio de 2016. [Folios 203-205,c.1]
La Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER peticionó su desvinculación en razón que su gestión en el proyecto censurado se limitó exclusivamente para la expedición del Certificado de Elegibilidad No. EFT-2008-0102 del 10 de octubre de 2008 aunado a que no participa en el otorgamiento de subsidios y carece de facultades para la construcción de proyectos de vivienda de interés social. [Folios 213-220, c.1]
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio indicó que los actores si bien fueron beneficiados con la asignación de un subsidio familiar por parte de FONVIVIENDA, no hicieron uso del mismo, el cual venció el 30 de junio de 2016 y fue devuelto al Tesoro Nacional, es decir, que al no haberse hecho efectivo el auxilio, éste perdió vigencia y no puede actualmente revivirse. [Folios 261-262, c.1]
A su turno, la Corporación de Vivienda el Trébol señaló que el proyecto habitacional “La Aurora” ha sido entregado a los beneficiarios de los subsidios casi en su totalidad, pero están a la espera de que el Ministerio de Vivienda cancele la ayuda correspondiente a 13 favorecidos cuyos auxilios no se han podido cobrar porque vencieron el 30 de junio de 2016 debido a que esos recursos son indispensables para poder iniciar la construcción de las viviendas de los accionantes y terminar el proyecto, lo cual sólo es posible si la cartera ministerial prorroga los subsidios de esas familias. [Folios 261-262, c.1]
La Unión Temporal U.T. J.V.C. el Trébol la Aurora – Instituto Cartagueño de Vivienda INCAVI destacó la importancia de prorrogar los subsidios de vivienda otorgados a los tutelantes para que las casas sean construidas y entregadas a los beneficiarios. [Folios 281-282, c.1]
Finalmente los vinculados Fernando Zapata Correa, María Alexandra Gómez Ospina, Mónica Julieth Montoya Soto, Alba Ligia Cuervo García, Marilena Henao Ospina y Luz Adriana Cano Casas, manifestaron por separado que al igual que los actores fueron favorecidos con el subsidio de vivienda y ya tienen su casa propia, siendo las de los accionantes las únicas que no se han construido y por ello necesitan de la colaboración del Estado para que sus auxilios sean prorrogados.
3. En sentencia de 22 de noviembre de 2016, la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Buga concedió el amparo por considerar que la decisión del Ministerio accionado de no prorrogar la vigencia de los subsidios otorgados a los accionantes es desproporcionada y lesiva de sus derechos fundamentales, máxime que la no culminación de los trámites para la materialización de las ayudas se debió a circunstancias ajenas a la voluntad de los actores.
En consecuencia ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, a FONVIVIENDA para que en el término de seis días contados a partir de la notificación del fallo procedan de manera coordinada con los trámites administrativos necesarios para «prorrogar la vigencia del subsidio familiar de los accionantes hasta la fecha de legalización y de registro de la escritura pública de los inmuebles destinados para su habitación y estos sean entregados a los beneficiarios. Y de haber procedido a trasladar los dineros correspondientes…al Tesoro Nacional, deberán iniciar los trámites necesarios para retrotraer esta acción y mantener los auxilios otorgados.» [Folios 342-356, c.1]
4. Inconforme con esta determinación, la apoderada judicial del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA la impugnó con los mismos argumentos de su contestación y señaló que no es posible proferir un acto administrativo de prórroga del subsidio, pues el mismo ya se encuentra vencido y para un auxilio diferente el hogar deberá postularse y cumplir con los requisitos de acceso, por cuanto si bien no es posible el reintegro de la ayuda, el grupo familiar no queda inhabilitado para participar en las nuevas postulaciones. [Folios 412-414, c.1]
Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio también impugnó el fallo para lo cual adujo que no tiene competencia para realizar lo ordenado, pues solo es el ente encargado de dictar la política en materia habitacional y no tienen funciones de inspección, vigilancia y control sobre funciones relacionadas con la asignación de subsidio familiar de vivienda de interés social por lo que solicitó su desvinculación. [Folios 419-420, c.1]
II. CONSIDERACIONES
1. En términos muy precisos, la acción de tutela tiene como finalidad solucionar de manera eficiente y oportuna las situaciones generadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o amenaza de un derecho que ostenta la categoría de fundamental y respecto del cual, como se ha insistido, el sistema jurídico no tiene previsto otro instrumento de defensa idóneo, de modo que el afectado se encuentre en estado de indefensión, y siempre que acuda a reclamar la protección oportunamente.
2. De otra parte, por regla general, la jurisprudencia de esta Sala ha estimado improcedente la acción de tutela contra actos administrativos porque estos pueden ser cuestionados mediante el ejercicio de las acciones judiciales previstas por el legislador, y por tratarse de asuntos reservados al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, el presupuesto de subsidiariedad no es absoluto, siendo imperiosos examinar cada caso en concreto al punto de que es posible que ceda cuando se advierte la vulneración de derechos fundamentales que no pueden ser reestablecidos efectivamente mediante las vías ordinarias, pues de no concederse el amparo, se consumaría un daño irreparable.
3. En el presente caso, se observa que la solicitud de amparo tiene su origen en la decisión proferida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante la Resolución No. 0437 de fecha 30 de junio de 2016 por medio de la cual amplió la vigencia de algunos subsidios familiares de vivienda asignados por el Fondo Nacional de Vivienda, pero dejó por fuera de dicha prórroga, el auxilio que les fue otorgado a los accionantes por Resolución No. 1015 del 6 de diciembre de 2011, lo que originó el vencimiento de tal beneficio.
Para la jurisprudencia constitucional, en armonía con los instrumentos internacionales, el Estado tiene la obligación de diseñar políticas públicas que permitan gradualmente satisfacer el derecho a la vivienda digna de todos los ciudadanos, dando prelación a los sujetos de especial protección.
De igual manera, tiene un compromiso de «progresividad» que impide «retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado». También debe asegurarle «a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica». (C.C., C-251/97).
En efecto, en cuanto a la prórroga de subsidios de vivienda, ha dicho la Corte Constitucional que:
«(…) el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de personas beneficiadas con subsidios de vivienda, no puede verse comprometido ante el incumplimiento contractual de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social en un proyecto determinado, ni tampoco, dichos beneficiarios deben asumir las cargas temporales o económicas que se deriven de la ocurrencia de dificultades técnicas, jurídicas o financieras en la ejecución de los planes de vivienda» (C.C., T-763/15).
4. De otra parte, frente a las manifestaciones realizadas por los impugnantes en el sentido que la entrega y prórroga de subsidios no está entre sus funciones, es de señalar que el Decreto 2190 de 2009 mediante el cual se reglamentan las disposiciones existentes en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, en el parágrafo 2 del artículo 51 en cuanto a la vigencia del mismo, dispone que: “En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”. (Se resalta)
Sin embargo, no puede pasarse por alto que para efectos de alcanzar los objetivos propuestos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se dictó el Decreto 555 de 2003, que creó para estar adscrito a éste, el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-.
Así, el objetivo principal asignado a esta última entidad, fue el de “ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana (…)”. [Art. 2° ibídem]
A renglón seguido, el artículo 3 fija las funciones a desarrollar por este ente, en las que se resalta con gran claridad las atinentes a la administración de recursos, coordinación y asignación de subsidios de vivienda de interés social; a manera de ejemplo, el numeral 1° dicta:
«Administrar los recursos de que trata el presente decreto y en particular el artículo 2°, con criterios de descentralización territorial y en función de las necesidades habitacionales de la población».
Consecutivamente, el contenido del ordinal 3:
«Coordinar acciones con las entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social para el desarrollo de las políticas respectivas. En especial, coordinará con el Banco Agrario los planes de subsidio familiar de vivienda con los programas de crédito y subsidio de esta entidad para vivienda rural o con las entidades que ejerzan esta función.»
Y en cierre, el punto 9 se refiere a:
«Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras:
9.1 Atender de manera continua la postulación de hogares para el subsidio familiar de vivienda, a través de contratos de encargo de gestión u otros mecanismos.
9.2 Coordinar a las entidades encargadas de otorgar la elegibilidad de los proyectos de vivienda de interés de social, una vez seleccionadas por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los parámetros sobre elegibilidad que este establezca.
9.3 Realizar interventorías, supervisiones y auditorías para verificar la correcta ejecución de los subsidios familiares de vivienda».
Descendiendo en el caso bajo estudio, se observa que el competente principal para tramitar la prórroga del subsidio, no es otro que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio conforme a la prerrogativa arriba trasuntada; precepto que tampoco exonera a Fonvivienda de la carga que por la naturaleza de la entidad se le impuso, por lo que habiéndose establecido que el vencimiento del beneficio económico otorgado a los gestores, no se derivó de negligencia alguna por parte de los postulados, situación que no fue desvirtuada por las autoridades convocadas, sino de éstas, por ser las encargadas del manejo administrativo y contractual del referido subsidio, surge evidente que deberán conjuntamente hacer las gestiones necesarias para ampliar su vigor.
De igual modo, conforme lo advirtió el A Quo tampoco pueden excusarse los accionados en la presunta devolución al Tesoro Público de los rubros correspondientes a los subsidios otorgados a los tutelantes, situación que impide a juicio de los implicados dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo, pues, lo cierto es que no se allegó prueba que acreditara esa afirmación y por el contrario deberán cumplir con sus funciones de acuerdo con el Decreto 3571 de 2011, artículo 2º.
Al respecto la Sala ha sostenido:
«En efecto, el factor presupuestal, aunque importante, no puede restringir los privilegios ius-fundamentales. La Corte Constitucional, sobre criterios como el de sostenibilidad fiscal ha precisado que no pueden
5. Bastan los anteriores razonamientos para confirmar el fallo de primera instancia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
ALVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
MARGARITA CABELLO BLANCO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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