STC16427-2018

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente

STC16427-2018
Radicación n° 66001-22-13-000-2018-01057-01
(Aprobado en sesión de doce de diciembre de dos mil dieciocho)

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).-

ANTECEDENTES

1. El accionante reclama la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la «debida» administración de justicia, supuestamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, con la mora para resolver el recurso de reposición que formuló dentro de las acciones populares que promovió contra algunas sucursales del Banco Davivienda S.A. ubicadas en las ciudades de Medellín y Bogotá D.C., radicadas bajo los consecutivos No. 2018-00019-00, 2018-00020-00, 2018-00021-00, 2018-00022-00, 2018-00032-00, 2018-00033-00, 2018-00034-00, 2018-00035-00, 2018-00036-00, 2018-00037-00, 2018-00038-00, 2018-00039-00, 2018-00040-00, 2018-00041-00, 2018-00050-00, 2018-00051-00, 2018-00052-00, 2018-00053-00.

Solicita entonces, que se ordene al Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia, Caldas, i) «resolver inmediatamente la reposición»; que ii) «informe a la comunidad de la existencia de la acción popular»; a la Procuraduría General de la Nación, iii) «[c]ertifique y [h]aga [c]onstar cuál ha sido su función dentro de [las] acción[es] popular[es]» (fls. 1 y 3, cdno. 1).

2. En apoyo de tales pretensiones se limitó a manifestar, que pese a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998, dentro de las acciones judiciales referidas en líneas anteriores, la sede judicial convocada «hasta el 29 de octubre (…) se ha negado a resolver una reposición que lleva términos de tiempo vencido», lo que asegura, lesiona las prerrogativas superiores invocadas (Cit.).

RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS

a). Las Alcaldías de Medellín y Bogotá coincidieron en alegar su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las quejas expuestas por el inconforme de manera alguna les endilgan hechos de omisión u acción (fls. 10 y 11, 26 y 28, Cit.).

b). El representante legal para efectos judiciales de Davivienda S.A., memoró las actuaciones que se profirieron en el marco de las diligencias cuestionadas (fls. 17 y 18, ib.).

c). El Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia, remitió copia de los expedientes contentivos de las acciones constitucionales criticadas (fls. 24, ídem)

d). El Procurador Regional de Risaralda indicó, que los hechos alegados en el amparo le son ajenos, toda vez que «[su] intervención está orientada a verificar, como ente de control, la defensa de los derechos e intereses colectivos, situación que podrá ser verificada por la Procuraduría General de la Nación por intermedio de la Procuraduría Regional y Provincial en el correspondiente pacto de cumplimiento que para el efecto se suscriba, convocado previamente por el Juez con el fin de llegar a un acuerdo de voluntades, pues cabe resaltar que, de existir el mismo, no sólo debe ser avalado por el Juez (…), sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego» (fl. 30, ídem).

e). El Procurador Judicial para Asuntos Civiles señaló, en lo fundamental, que «no es parte demandante ni demandada (…) en la acción popular materia de la queja constitucional, por lo que no puede endilgarse responsabilidad (…) por las providencias de los jueces» (fls. 33 y 34, íd.).

El Juez Constitucional de primera instancia negó el auxilio implorado, tras advertir que revisados los litigios censurados, los amparos se tornan inexistentes, pues «basta observar que el despacho, mediante proveídos del 29 de octubre del presente año, decidió sobre los recursos, cuya resolución se demanda».

Además precisó, que la petición relacionada con que se ordene a la oficina judicial endilgada informar a la comunidad respecto de la existencia de las acciones populares, «en sede constitucional tan exhorto fue absuelto» (fls. 41 a 43, ídem).

LA IMPUGNACIÓN

El actor replicó el anterior fallo, sin señalar los motivos de su inconformidad (fl. 46, ejusdem).

CONSIDERACIONES

1. De entrada resulta indispensable puntualizar, que la salvaguarda constitucional resulta improcedente para reabrir los asuntos ya decididos en los respectivos procesos judiciales, pues de interpretarse de esa manera las normas que regulan la acción de tutela no solo se desconocería la institución de la cosa juzgada sino que se quebrantarían los principios de la autonomía e independencia de los jueces. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que excepcionalmente se puede acudir a la protección ius fundamental, en el evento en que el juzgador adopte una determinación o adelante un trámite en forma alejada de lo atendible, fruto del capricho o de manera desconectada del ordenamiento aplicable, con vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del ciudadano, caso en el cual es pertinente que el juez constitucional actúe con el propósito de conjurar o prevenir el agravio que con la actuación censurada se pueda causar a las partes o intervinientes en el proceso.

2. En el caso bajo estudio se observa, que lo perseguido por el señor Javier Elías a través de este especial mecanismo de protección, es que se ordene al Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia resolver los recursos de reposición que interpuso contra el proveído del pasado 4 de octubre, a través del cual se dispuso la terminación por desistimiento tácito, de las acciones populares por él promovidas contra algunas sucursales de Davivienda S.A. ubicadas en Medellín y Bogotá D.C., y que fueron relacionadas en precedencia.

3. De la revisión minuciosa de los documentos que acompañan a la tutela, la Sala extrae los siguientes hechos con trascendencia para la decisión correspondiente, a saber:

3.1. Con los consecutivos No. 2018-00019-00, 2018-00020-00, 2018-00021-00, 2018-00022-00, 2018-00032-00, 2018-00033-00, 2018-00034-00, 2018-00035-00, 2018-00036-00, 2018-00037-00, 2018-00038-00, 2018-00039-00, 2018-00040-00, 2018-00041-00, 2018-00050-00, 2018-00051-00, 2018-00052-00, 2018-00053-00, se tramitaron ante la sede judicial criticada las acciones populares promovidas por el aquí accionante, las que fueron admitidas con auto del 13 de febrero de 2018.

3.2. El 3 de agosto siguiente, el juez cognoscente requirió al actor popular, aquí accionante, para que en el término de 30 días, y so pena de decretar el desistimiento tácito, adelantara las gestiones tendientes a concretar las publicaciones de los avisos informando a la comunidad del trámite de las acciones en los términos del artículo 21 de la Ley 472 de 1998.

3.3. Mediante auto del 4 de octubre del año en curso se dio aplicación a lo previsto en el artículo 317 del Código General de Proceso, en atención a que vencido el plazo estipulado en las anteriores determinaciones, el actor incumplió con la carga procesal impuesta.

3.4. Contra esa decisión el gestor del amparo interpuso sin éxito recurso de reposición, pues la misma fue mantenida en proveído del día 29 del mismo mes y año, tras considerarse que «[n]i el Código General del Proceso, ni la Ley 472 de 1998 establecen alguna restricción para terminar el proceso cuando se configuren los supuestos del mencionado desistimiento tácito, la aplicabilidad para las acciones populares lo da la misma ley que remite a la codificación procesal civil.
Contrario a lo expresado por el actor, el desistimiento tácito sí aplica en la ley 472 de 1998, figura que fue creada precisamente para castigar la desidia de las partes cuando poco o nada hacen para impulsar sus demandas» (fl. 37, ib.).

4. De este modo, aunque el gestor del amparo reclamó la protección constitucional por la presunta mora del estrado accionado para resolver respecto del recurso de reposición que formuló contra los proveídos que dispusieron la terminación de las controversia, pues hasta el pasado 29 de octubre no había existido pronunciamiento, no cabe duda para la Sala que dicha situación no tiene lugar, si se tiene en cuenta precisamente que en esa data, y antes de la presentación de la tutela, el Juzgado convocado profirió las decisiones requeridas por el inconforme.

5. No obstante lo anterior, encuentra la Sala que en el caso particular sí se presentó una vulneración a los derechos fundamentales del señor Arias Idárraga que es necesario enmendar, dado que la sede judicial cognoscente de la acción popular en comento finiquitó el trámite por desistimiento tácito, omitiendo sopesar elementos de juicio cuya trascendencia para la decisión varían el sentido de la misma, pues como lo precisó la Sala en reciente pronunciamiento emitido en un evento que guarda simetría con el aquí presentado:

«[l]a naturaleza constitucional y oficiosa de la acción popular que promovió el tutelante, impide aplicar el artículo 317 del Código General del Proceso y sus consecuencias sancionatorias.

En efecto, la disposición citada señala que:

«Cuando para continuar el trámite de la demanda, del llamamiento en garantía, de un incidente o de cualquiera otra actuación promovida a instancia de parte, se requiera el cumplimiento de una carga procesal o de un acto de la parte que haya formulado aquélla o promovido estos, el juez le ordenará cumplirlo dentro de los treinta (30) días siguientes mediante providencia que se notificaré por estado.

Vencido dicho término sin que quien haya promovido el trámite respectivo cumpla la carga o realice el acto de parte ordenado, el juez tendrá por desistida tácitamente la respectiva actuación y así lo declarará en providencia en la que además impondrá condena en costas. (…)

f) El decreto del desistimiento tácito no impedirá que se presente nuevamente la demanda transcurridos seis (6) meses contados desde la ejecutoria de la providencia que así lo haya dispuesto o desde la notificación del auto de obedecimiento de lo resuelto por el superior, pero serán ineficaces todos los efectos que sobre la interrupción de la prescripción extintiva o la inoperancia de la caducidad o cualquier otra consecuencia que haya producido la presentación y notificación de la demanda que dio origen al proceso o a la actuación cuya terminación se decreta;

g) Decretado el desistimiento tácito por segunda vez entre las mismas partes y en ejercicio de las mismas pretensiones, se extinguirá el derecho pretendido (…)

De lo que se desprende, que el legislador creó una forma anormal de culminar una controversia o actuación dentro de ésta, cuando vencido el término de los 30 días sin que quien haya promovido el trámite respectivo cumpla la carga o realice el acto de parte ordenado, el juez tendrá por desistida tácitamente la respectiva actuación y así lo declarará en providencia.
Además, surgen unos efectos al decretarse el desistimiento, entre ellos que: (i) se termina el proceso, (ii) la demanda sólo se puede volver a presentar pasados seis meses contados desde la ejecutoria de la providencia que así lo haya dispuesto, (iii) se tornan ineficaces todos los efectos que sobre la interrupción de la prescripción extintiva o la inoperancia de la caducidad o cualquier otra consecuencia que haya producido la presentación y notificación de la demanda que dio origen al proceso o a la actuación cuya terminación se decreta y (iv) que decretado el desistimiento tácito por segunda vez entre las mismas partes y en ejercicio de las mismas pretensiones, se extinguirá el derecho pretendido.

Figura que fue instituida como una sanción a la desidia y negligencia de la parte actora; consecuencia que surge en dos circunstancias procesales diferentes, esto es, ante el incumplimiento de una carga procesal o desatención al requerimiento proveniente del director del proceso, y por la inactividad prolongada en el tiempo del mismo.

Ahora bien, tal correctivo no puede aplicarse de manera automática a todos los juicios civiles y de familia, sino que debe revisarse de manera concreta el asunto y la naturaleza del mismo para determinar su procedencia, pues en atención a las consecuencias que genera su decreto, hacerlo de manera irreflexiva y mecánica generaría en algunas controversias, una abierta y ostensible denegación de justicia.

En tal sentido esta Sala, ha sido insistente en señalar que:

«…la exigencia de cumplir determinada carga procesal y aplicar la sanción ante la inobservancia regulada en el precepto citado, no puede ser irreflexiva de las circunstancias especiales previstas en el referido artículo [317 del Código General del Proceso], sino que debe obedecer a una evaluación particularizada de cada situación, es decir, del caso en concreto, para establecer si hay lugar a la imposición de la premisa legal.

Lo anterior, porque la actividad judicial debe estar presidida por la virtud de la prudencia, que exige al juez obrar con cautela, moderación y sensatez a la hora de aplicar la ley, más cuando, como en el caso de autos, la aplicación automática de las normas puede conducir a una restricción excesiva de derechos fundamentales, en este caso el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia…». (CSJ STC16508-2014, 4 dic. 2014, rad. 00816-01, CSJ STC2604-2016, 2 mar. 2016, rad. 2015-00172-01).

Concretamente, frente a su inaplicación de la citada norma por la naturaleza del proceso, se ha indicado que:

En ese sentido, es que esta Sala ha señalado que en algunos procesos de características particulares, como, verbi gracia, el de alimentos de menores no puede tener cabida la mencionada norma, pues en él no sólo se debate un derecho que de conformidad con el artículo 424 del Código Civil es intransferible, inajenable e ineluctable, sino que además garantiza los recursos necesarios para la subsistencia y el desarrollo hacia la adultez del niño, niña o adolescente, quien es sujeto de especial protección. (Subraya la Sala, STC8850-2016, 30 jun. 2016 rad. 00186-01 reiterada en STC11430-2017, 3 ago. 2017 rad. 00183-01).

2.1. Ahora bien, en las acciones populares, se debate la protección de derechos colectivos que pertenecen a todos y cada uno de los integrantes de una comunidad o de toda la sociedad, que exigen por ende una labor anticipada de protección y una gestión pronta de la justicia dirigida a impedir su vulneración.

Dichas garantías no hacen referencia a intereses subjetivos o particulares, sino a cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una colectividad, lo que hace que de suyo sean irrenunciables, inajenables e imprescriptibles.

En tal sentido, al declarar parcialmente inexequible la el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, que establecía un término de caducidad a las acciones populares, indicó la Corte Constitucional que:

Sin embargo, cuando se trata de derechos fundamentales, es decir, imprescriptibles, no puede someterse su ejercicio o protección a que por el transcurso del tiempo y la negligencia de uno de los titulares de un derecho colectivo perteneciente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad afectada, se extinga la posibilidad de instaurar la acción que la Constitución ha consagrado en favor de una colectividad.

Por tal motivo, es que de manera acertada y acorde con el ordenamiento constitucional, el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, consagra la regla general según la cual la acción popular puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, sin límite de tiempo alguno. No obstante, encuentra la Corte, que la excepción que en la misma disposición se prevé cuando la acción se dirige a " volver las cosas a su estado anterior" , en cuanto  establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración, desconoce el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, de los miembros de la comunidad que se ven afectados en sus derechos e intereses colectivos.
Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.

Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y principios constitucionales,  el que a pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al establecer un término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente posible.  

Así que, entonces, debido a la naturaleza de los derechos que se debaten en este tipo de acciones, no puede tener cabida la aplicación del artículo 317 del Código General del Proceso, es decir, que pueda terminarse el proceso de forma anormal por la presunta negligencia de quien la inició, cuando lo que se intenta proteger es el interés de toda una comunidad, en perjuicio de sus integrantes.

Máxime, cuando se advierte que de conformidad con el artículo 5º de la ley 472 de 1998, es obligación del juez de conocimiento impulsar oficiosamente la acción, lo cual implica que si en el curso de la misma se presentan obstáculos que obstruyen su eficaz y preferencial desarrollo, debe adoptar las medidas procesales necesarias para removerlos, pues se trata de un asunto prevalente cuya comunicación a los posibles beneficiarios de la orden que se imparta, no puede convertirse en una barrera para adelantarlo.

No en vano el legislador impuso al funcionario a cargo de las diligencias, la obligación de «…impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución».

2.2. Todo lo anterior hace que tampoco sea posible aplicar las sanciones dispuestas en el los literales f y g del artículo 317 del Código General del Proceso, consistentes en que: (i) la demanda sólo se puede volver a presentar pasados seis meses contados desde la ejecutoria de la providencia que así lo haya dispuesto y (ii) que decretado el desistimiento tácito por segunda vez entre las mismas partes y en ejercicio de las mismas pretensiones, se extinguirá el derecho pretendido.

En primer lugar, porque el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, indica que «La Acción Popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo», de manera que no puede supeditarse a transcurra un determinado periodo de tiempo, porque ello va en contravía de la naturaleza de la acción popular y en especial de la importancia que el Constituyente otorgó a este tipo de prerrogativas, por lo que en cualquier momento se pueden reclamar.

No tendría ningún sentido, que existiendo la amenaza o vulneración a derecho perteneciente a toda la comunidad, se obligue a todos sus integrantes a esperar seis meses para interponer la acción a fin de conseguir su protección, porque ya se decretó la terminación por desistimiento tácito de una demandada inicial presentada por uno de ellos; pues esto sería darle unos alcances de individualidad que dichas prerrogativas no tienen y aún más grave, desconocer el interés general que en estas priman.

Menos puede concebirse que los derechos que se intentan salvaguardar mediante este tipo de acciones, puedan declararse extintos, en razón a que se haya decretado la culminación por segunda vez, porque, se itera, éstos son imprescriptibles e inalienables y no pueden ser objeto de dicha sanción.

Al respecto la Sala, ha reconocido la inaplicabilidad de tales sanciones:

«(…) el actor constitucional está en posibilidad de incoar nuevamente su queja por la presunta vulneración de derechos colectivos, sin aguardar al transcurso de los seis (6) meses de que trata el literal f del artículo 317 del Código General del proceso, ya que al tratarse de prerrogativas de carácter irrenunciable e imprescriptible, no les son aplicables las sanciones derivadas de la figura jurídica en comento.

De modo que si el hecho dañoso o amenazante persiste, el tutelante puede acudir a la administración de justicia a solicitar las respectivas medidas de protección, a través de una nueva acción popular. (CSJ STC3633, 15 Mar. 2017. Rad. 2017-00029-01).

2.3. Finalmente, terminar anticipadamente una acción popular que pretende la defensa de las citadas garantías que son de interés general para la comunidad, desconoce principios rectores de la administración de justicia, como la celeridad, la economía procesal y la eficacia, se insiste, en acciones constitucionales, donde no es posible, so pretexto de la falta de integración del contradictorio por parte del demandante, declarar desistida tácitamente su pretensión de amparo colectivo» (ver en CSJ STC14483-2018).

6. Por otra parte, recuérdese que los jueces constitucionales están facultados para emitir fallos ultra o extra petita en garantía de los derechos fundamentales de quienes acuden a esta acción, pues lo contrario sería desconocer los fines esenciales del Estado Social de Derecho estatuidos en el artículo 2º de la Constitución Política, dentro de los cuales están la efectividad de los principios, derechos y deberes allí consagrados.

«dada la naturaleza de la presente acción, la labor del juez no debe circunscribirse únicamente a las pretensiones que cualquier persona exponga en la respectiva demanda, sino que su labor debe estar encaminada a garantizar la vigencia y la efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo inmediato y necesario de los derechos fundamentales. En otras palabras, en materia de tutela no sólo resulta procedente sino que en algunas ocasiones se torna indispensable que los fallos sean extra o ultra petita. Argumentar lo contrario significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente violación, o amenaza de violación de un derecho fundamental […], no podría ordenar su protección, toda vez que el peticionario no lo adujo expresamente en la debida oportunidad procesal. Ello equivaldría a que la administración de justicia tendría que desconocer el mandato contenido en el artículo 2o superior y el espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se reitera- la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales es el cimiento mismo del Estado social de derecho» (CC T-464/12).

En idéntico sentido ha señalado la Corte, que

«el juez de tutela tiene la facultad de fallar extra y ultra petita cuando, en el transcurso de la acción, advierta la necesidad de reparar o evitar un perjuicio, o la amenaza o transgresión de una garantía fundamental» (CSJ STC, 1º nov. 2013, rad. 2013-00311-01).

7. De este modo, la Sala hace acopio en esta oportunidad de lo expuesto anteriormente para conceder la salvaguarda reclamada, al advertir la ocurrencia de causal de procedencia del amparo que hace posible la intervención del juez de tutela para conjurar el yerro cometido al interior de la acción constitucional objeto de debate.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia impugnada, y en su lugar CONCEDE el amparo solicitado.

En consecuencia, se DEJA SIN VALOR NI EFECTO los autos proferidos el 3 de agosto, 4 y 29 de octubre de 2018, y las demás actuaciones que se desprendan de esas decisiones con que el Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia terminó por desistimiento tácito los asuntos referidos, y en su lugar, se ORDENA a dicho estrado que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a continuar con las actuaciones que correspondan dentro de los mismos, con observancia de la normatividad y ritualidad legalmente aplicable al asunto.

Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA