STC2470-2018

STC2470-2018
Radicación n.° 52001-22-13-000-2017-00313-01
(Aprobado en sesión de veintiuno de febrero de dos mil dieciocho)

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto negó la acción de tutela promovida por Jader Francisco Gaviria Armero contra el Ministerio de Hacienda, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

ANTECEDENTES

1. El gestor, actuando a nombre propio y como alcalde del municipio de San Lorenzo, demando la protección constitucional de los derechos fundamentales a la participación democrática e igualdad, y los principios de soberanía popular, democracia participativa.

2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis lo siguiente:

2.1. Que de acuerdo con el «Catastro Minero Nacional se encuentran otorgados títulos mineros y otras solicitudes para otorgar títulos para la exploración y explotación en su gran mayoría de metales y que afectan una gran parte del territorio del municipio» de San Lorenzo -Nariño-.

2.2. Señaló que de acuerdo con el «plan de desarrollo unidos por san lorenzo sostenible, humano y comunitario, […] se planteó la necesidad de que el tema de la gran minería, por ser de trascendencia para el municipio, debía ser decidido directamente por la comunidad a través de […] consulta popular».

2.4. Sostuvo que «mediante Decreto 260 de 27 de octubre de 2017, se convoc[ó] a la consulta popular a la población del municipio de San Lorenzo Nariño. Estableciendo como fecha de dicho acto el 17 de diciembre de 2017», oficiándose a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

2.5. Aseveró que «la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de su Director de Gestión Electoral mediante oficio de correspondencia 054294 responde negativamente respecto de la realización de la Consulta Popular, argumentando que el Ministerio de Hacienda se negó a girar los respectivos recursos para la financiación», por cuanto se afirmó que «en razón a la territorialidad (nacional, departamental y municipal), los mecanismos de participación ciudadana deben ser financiados por las alcaldías y gobernaciones respectivas».

3. Pidió, conforme a lo relatado, i) «ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] destinar en el menor tiempo posible […] las correspondientes partidas presupuestales y transferirlas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que esta proceda a realizar la consulta popular en el Municipio de San Lorenzo», ii) «ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, organizar, ejecutar, llevar a cabo el proceso de consulta popular en el Municipio de San Lorenzo, previo giro de recursos por parte de la autoridad competente», iii) «compúlsese copias a la Fiscalía General de la Nación […] y a la Procuraduría General de la Nación» para que se investigue la conducta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 1-21 C. 1).

LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS.

La Comisión Nacional Electoral, manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante o de algún otro ciudadano del municipio de San Lorenzo, y «no tiene competencia constitucional ni legal para decidir y/o incidir en asuntos presupuestales de la Nación, que le son propios a la Rama Ejecutiva del Poder Público, con precisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público» (fls. 52-54 Ibidem).

La asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que «ni constitucional ni legalmente se le ha otorgado la competencia para intervenir en consultas populares», además que «el legislador […] otorgó la facultad al alcalde o gobernador para elevar la consulta, según se trate a la Asamblea Departamental o al Concejo Municipal o Junta Administradora Local, para su aprobación, proceso en el que no interviene dicho Ministerio», arguyó que de acuerdo con el artículo 110 del estatuto orgánico del presupuesto, los órganos públicos, «tienen la facultad de comprometer los recursos y ordenar el gasto a nombre propio, por lo que constituye la autonomía presupuestal a que refieren la Constitución y la ley», por lo que no se puede comprometer el presupuesto de la Nación – Ministerio de Hacienda, para atender esta clase de asuntos (fls. 55-59 Idem).

La Registraduría Nacional Del Estado Civil, relievó que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene conexión con los hechos que motivan el litigio, en tanto que le corresponde al Ministerio recriminado, realizar el traslado presupuestal para cumplir de esta forma con la función constitucional de dirigir y organizar la Consulta Popular en el municipio de San Lorenzo – Nariño, además se debe tener en cuenta que en lo corresponde a lo de su competencia la entidad ha dado cabal cumplimiento, por lo cual la Registraduría no ha vulnerado los derechos invocados (fls. 62-71 Ibid.).

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal constitucional negó el amparo, al considerar que «como se puede apreciar, existe un debate entre dos entidades del nivel nacional, respecto de la financiación de las consultas populares en el territorio; sin embargo, advierte esta Judicatura que la negativa del Ministerio de Hacienda de sufragar los gastos de la respectiva consulta se encuentra consignada en un acto administrativo, razón por la cual, no es la acción de tutela el mecanismo judicial para que se estudie de fondo la legalidad de dicha decisión administrativa. En efecto puede apreciar esta Sala, que el accionante cuenta con la posibilidad de ejercer el medio de control contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto administrativo definitivo a través del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se abstuvo de realizar el giro de los dinero para la consulta popular a realizar en el municipio de San Lorenzo», agregó que «el accionante cuenta con los medios judiciales pertinentes e idóneos para plantear las elucubraciones que en sede de tutela ha expuesto, sin embargo, aquel no ha manifestado siquiera las razones por las cuales los medios de defensa ordinarios con los que cuenta no resultan eficaces, al tiempo que esta Sala de Decisión no encuentra acreditado en el plenario que se cierna sobre aquel un daño de la envergadura necesaria para estimar que la intervención del juez constitucional se estime impostergable, para prodigar un amparo transitorio» (fls. 73-76 Idem).

LA IMPUGNACIÓN

La formulo el quejoso, aduciendo que «frente al análisis que se hace de la acción de tutela el Tribunal encuentra que la acción de tutela no es el medio judicial para reclamar los derechos, y que al tenor del fallo se sugiere que existe otro medio ordinario judicial como es el de "nulidad y restablecimiento del derecho", como si pareciera ser que el derecho a la participación ciudadana, el derecho a la igualdad frente a esta tema en específico comportan una categoría de derecho fundamental de segunda o tercera categoría, cuando ello no es así, si existe una vulneración -tal y como se evidenció- no debe soportar ningún otro examen adicional y por tanto, si se violenta es necesario que el juez constitucional de inmediato acceda a su protección o restablecimiento», y dijo que «una acción jurídica como la que se sugiere es tan absurda y carente de sentido si tuviéramos que ejercitarla deberíamos esperar años para encontrar su resultado, cuando todos los actos que no sólo amenazan los derechos fundamentales que creemos vulnerados se han consumado, sin[o] también aquellas acciones derivadas de los títulos mineros que se han entregado sobre nuestro territorios, amenazan con afectar de manera grave nuestra subsistencia».

Sumado a lo anterior, relevó que «es claro que la acción de tutela procede cuando no se cuenta con otros medios judiciales para evitar la vulneración de los derechos que son conculcados, sino también cuando estos resultan ineficaces para el amparo del derecho fundamental que se reclama, y si bien es cierto en este caso pudiese existir otros medios de defensa judicial -que no la nulidad y restablecimiento del derecho- los mismos resultan ineficaces, insuficientes e incluso doblemente violatorios de los derechos fundamentales que se pretende proteger» (fls. 82-90 Ib.).

CONSIDERACIONES.

1. Se ha dicho que la acción de tutela fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha señalado que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC, 9 dic 2011, rad. 02372-01, reiterada el 18 dic. 2013, rad. 00986-01).

2. En el presente caso, pretende el accionante que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignar las correspondientes partidas presupuestales y transferirlas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que esta proceda a realizar la consulta popular en el Municipio de San Lorenzo, además que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, adelantar todo el proceso para efectuar la referida consulta, por último, solicitó remitir copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para que se investigue la conducta de la aludida cartera ministerial.

3. Obran en el plenario las siguientes pruebas, en relación con la solicitud de amparo:

b) Oficio No. 420, con número de correspondencia 054294, emitido por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en que le informó al aquí gestor (Alcalde de San Lorenzo), que «desde esta Entidad se ha manifestado en diversas oportunidades que los recursos paro desarrollar los diferentes mecanismos de participación ciudadana (en adelante "MPC") deben ser otorgados a la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante "RNEC") por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante "MlNHAClENDA") en razón a la estructura desconcentrada de la RNEC dentro del Estado colombiano y de hacer parte de la persona jurídica de la Nación, por lo que se hizo el requerimiento en aras de contar con el presupuesto para llevar a cabo el MPC, obteniendo una respuesta negativa por parte del Director General del Presupuesto Público Nacional contenida en el oficio Rad. 2-2017-032562 del tres (3) de octubre de dos mil diecisiete (2017), dónde señala una posición en la cual en razón o lo territorialidad (nacional, departamental o municipal) los MPC deben ser financiados por las Alcaldías y Gobernaciones respectivas.

Ante esta situación, en la que el MINHACENDA responde negativamente frente a solicitudes de recursos para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales a cargo de la RNEC, nos vemos en la obligación de remitir el oficio de MlNHAClENDA (anexo en dos (2) folios), para que desde su despacho suspendan mediante Decreto la realización de las votaciones del MPC, hasta tanto no se defina a quien le corresponde asumir la financiación del mismo, considerando que la RNEC requiere esos recursos para organizar la logística del proceso electoral, bajo el entendido que en concepto del MINHACIENDA sería al ente territorial que profiere el Decreto de convocatoria, en los términos del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, para el caso en concreto a su Alcaldía por tratarse de una consulta popular del nivel municipal» (fls. 25-26 Idem).

4. De cara a la inconformidad planteada, se advierte que en este caso se está en presencia de una carencia de objeto por daño consumado, comoquiera que la súplica de los accionantes encaminada a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil suministraran los recursos para la consulta popular prevista para el 17 de diciembre de 2017, no puede abrirse paso, toda vez que es inocuo impartir una orden en el sentido deprecado al tratarse de un hecho pasado que fue consumado, pues, «ningún sentido tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en relación con unas circunstancias que pudieran configurarse en el pasado pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existe o, cuando menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales».(CSJ. STC de 13 mar. 2009, exp. T-00147-01, reiterada en STC12861 de 12 sept. 2016).

En ese orden, le es imposible al juez de tutela impartir una orden, toda vez que la fecha en que se reclamaba el perjuicio, ya ocurrió y venció el plazo previsto en la norma para poder llevar a cabo los comicios respectivos; así las cosas, no le queda otro camino al accionante que iniciar de nuevo el trámite previsto en la Ley 1757 de 2015, en aras de fijar nueva fecha para la celebración de la aludida consulta popular.

Esta Corporación, en un asunto semejante, manifestó que:

En tal medida la situación que se pretendía evitar está consolidada y para la fijación de una nueva fecha debe agotarse el procedimiento previsto en la Ley 1757 de 2015, que sobre el particular dispone:

Artículo 31. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.(…) c) Para la Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrá solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad;

Artículo 32. (…) en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local. La Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla.

Artículo 33. Dentro de los 8 días siguientes a la notificación del pronunciamiento de la Corte Constitucional o el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo correspondiente; de la certificación del Registrador del cumplimiento de los requisitos para la revocatoria del mandato; del Concepto de la corporación pública de elección popular para el plebiscito y la consulta popular, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según corresponda, fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución (…).

c) La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello.

En este orden, dado que el concepto previo de que trata la última norma fue rendido por el Tribunal Administrativo del Meta el 8 de agosto de 2017, se tiene que el plazo máximo para llevar a cabo la consulta popular venció el 8 de noviembre de 2017, debiendo la administración municipal de Granada surtir de nuevo el procedimiento legal de persistir en su intención de efectuar el mecanismo de participación popular, sin que el Juez de tutela pueda modificar dicho trámite o imponer una nueva calenda para los comicios (CSJ STC21623-2017, 15 dic. 2017, rad. 2017-00299-01).

5. De otra parte y en lo referente a la circunstancia relativa a que se ordene a la cartera ministerial recriminada que disponga de los recursos a fin de llevar a cabo el mecanismo de participación ciudadana, cumple señalar que en torno a la definición de quién es el competente para sufragar dichos costos, el juez de tutela no es el encargado de dilucidar este preciso tópico, toda vez que es un asunto de raigambre legal, donde se atribuyen precisas competencias al ejecutivo, como son la planeación y ejecución fiscal y presupuestal, por lo que, se itera, no se puede emitir orden ninguna en ese sentido, por lo que se deberá negar la acción de tutela.

En un asunto de similares aristas, esta Sala señaló que:

Cabe señalar que, tal como lo estableció el Tribunal constitucional, no es viable a través de este mecanismo excepcional ordenar al Ministerio de Hacienda que afecte el presupuesto general de la nación asignando una partida no aprobada previamente o a la Registraduría Nacional del Estado Civil que financie la consulta popular, cuando manifestó no contar con recursos para ello, toda vez que al Juez de tutela no le está permitido intervenir, so pretexto de la presunta vulneración de las garantías fundamentales, en las atribuciones administrativas otorgadas por la Constitución al poder ejecutivo, como en este caso, en materia de dirección y de planeación presupuestal y fiscal.

Al respecto la jurisprudencia constitucional ha considerado que: «(…) mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.)» (C.C., Sentencia T-377 de 2001) (CSJ STC21623-2017, 15 dic. 2017, rad. 2017-00299-01).

6. Frente al presunto trato desigual aludido, al manifestar que se debe aplicar la sentencia de 28 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Quindío, dentro de la acción de tutela No. 2017-00567 que instauró el señor Guillermo Andrés Valencia Henao, como Alcalde del municipio de Córdoba (Quindío), ha de señalarse que, en primer lugar, se debe atener al principio inter partes, puesto que en las acciones de amparo, no se debe extender los efectos de las decisiones a los demás ciudadanos, pues esa es la naturaleza de este medio de protección de derechos fundamentales.

Así lo ha señalado la Corte Constitucional, en sentencia T-583 de 2006:

Nunca los efectos de la decisión de tutela son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo a si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se acaban de comentar, puedan extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de efectos inter pares o inter comunis. Nunca, se repite, tales efectos son erga omnes. En consecuencia, no es posible al juez de tutela verificar la vulneración de derechos fundamentales en abstracto, a fin de proferir una decisión erga omnes o de carácter general, como la que pretende la demanda (Se subraya).

Por otra parte, la aludida providencia tampoco se debe entender como «precedente constitucional», toda vez que la misma fue impugnada y está surtiendo el trámite ante el Consejo de Estado, y una vez culmine dicho trámite, se deberá remitir a la Corte Constitucional, en donde la misma podrá ser seleccionada para su eventual revisión, y solo hasta ese momento, se podría hablar de que esa decisión constituye precedente constitucional.

Frente a la referida figura, el máximo tribunal en lo constitucional, en sentencia T-309 de 2015, manifestó que:

El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad,(ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente, la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o(iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela. El desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera el principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más que hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada (Se denota).

7. Finalmente, si el recurrente cree que tanto la Procuraduría General de la Nación, como la Fiscalía General de la Nación, deben adelantar las investigaciones correspondientes, respecto a la conducta desplegada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo lógico es que plantee esas inconformidades directamente ante las entidades competentes, a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, no siendo este instrumento el camino para emprender indagaciones que el supuesto afectado debe promover sin mediación de terceros y, claro, asumiendo la responsabilidad que conlleva.

En este sentido, ante requerimientos similares, se ha sostenido que, «además de que la tutela no fue instituida con ese propósito sino para garantizar los derechos fundamentales, el promotor puede presentar esa denuncia directamente ante los organismos competentes, eso sí, asumiendo las consecuencias de su obrar» (CSJ, STC, 2 jul. 2015, rad. 00178-01).

8. De conformidad con lo discurrido, se confirmará el fallo materia de opugnación.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA