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STC15881-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC15881-2021
Radicación n.º 44001-22-14-000-2021-00099-02
(Aprobado en sesión virtual de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
ANTECEDENTES
1. El promotor del amparo reclamó protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, salud, ambiente sano, «integridad social, cultural… espiritual», que dice vulnerados por las autoridades accionadas.
En consecuencia, solicita que se le ordene al Ministerio del Interior «verificar y certificar la presencia de [su] comunidad… para determinar si se encuentra en áreas de influencia de la mina de carbón que está siendo explotada por la empresa Carbones del Cerrejón Limited»; a la ANLA que realice «una inspección judicial de verificación de campo para determinar cuáles son las afectaciones directas en materias ambientales que las explotaciones de carbón están originando contra [su] comunidad»; a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de la Guajira «interpretar y aplicar lo ordenado por la sentencia T-704 de 2016 de la Corte Constitucional»; al Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería que procedan a «rendir un informe sobre las explotaciones de carbón que han ordenado que se efectúen en las tierras colectivas y áreas de influencia de la comunidad»; y al Ministerio de Salud y de la Protección Social «investigar las enfermedades que están padeciendo las familias de la comunidad… originadas por las explotaciones de carbón que está realizando la empresa Carbones del Cerrejón Limited, en su territorio colectivo».
2. La queja constitucional se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. Indicó el accionante que su comunidad estaba conformada por 400 familias nativas, de las que más de 100 se encontraban asentadas actualmente en el territorio de propiedad colectiva, pues las restantes fueron desplazadas; que han sufrido daños y perjuicios ocasionados por la explotación de carbón en su territorio ancestral y áreas de influencia en virtud de la contaminación ambiental de gran escala, lo que ha ocasionado destrucción de flora, fauna, fuentes hídricas y les ha generado enfermedades respiratorias y cancerígenas.
2.2. Señaló que el plan de manejo ambiental diseñado por la empresa Carbones del Cerrejón Limited no contemplaba medidas preventivas para mitigar la contaminación ambiental, lo que además creaba desplazamiento; y que su comunidad se encuentra ubicada a menos de 1km del Cerrejón, en donde todos los días se realiza dicha explotación.
2.3. Adujo que en 2019 la empresa Carbones del Cerrejón y la ANLA solicitaron al Ministerio del Interior certificación de presencia de 284 comunidades étnicas, sin embargo, dejaron por fuera a la suya -Comunidad Afrodescendientes de Oreganal-, pese a encontrarse en las áreas de influencia de la mina; que en agosto de 2019 presentaron un desacato ante la Comisión Seccional de Disciplina de la Guajira solicitando se convocara a consulta previa a la comunidad en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-704 de 2016 de la Corte Constitucional, empero, dicha autoridad se abstuvo de darle apertura al mismo y luego emitió autos de verificación de cumplimiento.
2.4. Sostuvo que el Ministerio de Minas y Energía, así como la Agencia Nacional de Minería tenían pruebas y conocimiento de que su comunidad estaba ubicada en el área de influencia; y que el Ministerio de Salud y Protección Social conocía que estaban padeciendo de enfermedades respiratorias y cancerígenas originadas por el polvillo del carbón.
2.5. Adujo que Carbones del Cerrejón solicitó consulta previa con comunidades étnicas, pero los excluyó; que quien debía convocar a los procesos de consulta previa y certificar las comunidades era el Ministerio del Interior, no la referida empresa; y que se atentaba contra su integridad social, cultural, espiritual y territorial.
2.6. Refirió que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de la Guajira incurrió en defectos fáctico, sustantivo, orgánico, procedimental, error inducido y desconocimiento del precedente judicial; que ninguna autoridad pública podía definir si un sujeto hacía parte de una minoría étnica, pues eran las comunidades las que fijaban los criterios de permanencia; y que cumplía con los requisitos de procedencia del resguardo.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Ministerio del Interior indicó que no había vulnerado derecho fundamental alguno; que no era la competente para hacer seguimiento a los impactos ambientales que generaba un proyecto; que lo atinente al proceso consultivo por las actividades desarrolladas por la Empresa de Carbones del Cerrejón Limited fue zanjado por la Corte Constitucional en sentencia T-704 de 2016, la que no tenía orden directa en su contra, sino que dejaba en potestad de la ANLA y de la referida empresa determinar cuando y con cuales comunidades ejecutaría la consulta previa; que dicho proceso no había concluido, por lo que no habían sido excluidos, incluso se separó en mina, línea férrea y puerto, convocando a algunas comunidades para estas dos últimas actividades; que la tutela no era el mecanismo para deprecar el cumplimiento de una orden judicial, pues para ello contaba con el incidente de desacato; que era de su competencia la presunta omisión de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de la Guajira, no era la autoridad que determinaba los impactos ambientales que generaba la actividad minera, ni podía adoptar medidas sobre el territorio de la comunidad; que no cumplía con el requisito de la inmediatez; y que no existía prueba sumaria de las supuestas afectaciones causadas.
2. Carbones del Cerrejón Limited señaló que no era cierto que no contara con un plan o licencia de manejo ambiental; que no aportaba evidencia de la existencia de un territorio colectivo; que la solicitud que radicó sobre presencia de comunidades solo comprendía la operación férrea; que el cumplimiento de la sentencia T-704 de 2016 lo adelantaba en dos fases en razón a su complejidad -plan de mitigación y plan de compensación-, por lo que no era cierto que se hubiese excluido a las comunidades afrodescendientes; que actualmente tenía abierto el proceso de consulta con más de 270 comunidades étnicas; que no había conculcado las garantías esenciales del promotor; que lo que se pretendía era modificar la orden impartida en el fallo de la Corte Constitucional con miras a obtener una certificación del Ministerio del Interior de que la comunidad del gestor se encontraba en el área de influencia; y que no se acreditó prueba sumaria que demostrara un perjuicio irremediable.
3. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de la Guajira realizó un recuento de las actuaciones surtidas y refirió que no existía vulneración de derecho fundamental alguno; que el accionante ya había promovido otras tutelas con miras a que se incluyeran las comunidades en el proceso consultivo; que el gestor no había presentado nueva solicitud de desacato ni se pronunció dentro del incidente de incumplimiento; que no era cierto que no contara con otro mecanismo de defensa; que no observaba el presupuesto de la inmediatez; que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable; que los procesos de consulta previa tenían etapas y protocolos que debían agotarse; que en ninguna decisión se consignó que la comunidad Oreganal debía ser excluida del proceso consultivo; que había resuelto las solicitudes presentadas; que el proveído de 20 de mayo de 2020 no estaba desprovisto de motivación; que no era admisible que se pretendiera que sobrepasara lo ordenado por la Corte Constitucional; que siempre habían efectuado un estudio juicioso de cada uno de los informes y evidencias allegadas; que no podía emitir órdenes que no estuviesen contenidas en el fallo de tutela T-704 de 2016; que se encontraba pendiente de efectuar la verificación de la presencia de grupos étnicos en la zona de La Mina, por lo que conforme con lo señalado en el escrito inicial quedaría cobijado en las próximas solicitudes; que las gestiones adelantadas por las autoridades accionadas estaban sujetas a los cronogramas diseñados; que si había efectuado un llamado a la celeridad o definición de plazos más certeros y razonables; que el trámite comprendía pocas comunidades, pero se había extendido a más de 100; que habían surgido conflictos de representatividad al interior de algunas comunidades; que no era fácil abordar el estudio del asunto, por la complejidad del mismo y los demás casos que atendía ese despacho.
4. La Agencia Nacional de Minería solicitó su desvinculación de la tutela, pues no existía legitimación en la causa por pasiva, en tanto que las pretensiones perseguidas giraban en torno a trámites que no estaban a su cargo, no había tenido ninguna participación en los hechos relatados; y que no se cumplía con el requisito de la inmediatez.
5. El Ministerio de Minas y Energía sostuvo que no contaba con legitimación en la causa por pasiva, pues no era el llamado a satisfacer las pretensiones del accionante; que no había transgredido los derechos fundamentales del accionante; que se observaba el requisito de la inmediatez; y que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
6. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales adujo que no era cierto que no existieran medidas de prevención y mitigación en la actividad minera; que no se podía afirmar que había contaminación ambiental a causa de la operación del proyecto; que se encuentran junto con la Empresa Cerrejón Limited llevando a cabo el proceso de consulta previa con las comunidades asentadas en el área de influencia; que si bien había solicitado las certificaciones, lo venía adelantando de conformidad con la capacidad institucional, teniendo en cuenta el volumen de comunidades que hacían parte de la consulta, además que no había iniciado el proceso respecto de las que se encontraban en el área de la mina; que no le constaba el trámite surtido ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de la Guajira; que no era cierto que manifestara su negativa de iniciar la consulta previa con la comunidad accionante; que no era la competente para determinar si un proyecto afectaba o no a una comunidad étnica; que no había transgredido las prerrogativas fundamentales; que solicitó las certificaciones necesarias a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, entidad encargada de garantizar el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas, trámite que se encuentra en desarrollo; que continuaría avanzando hasta cubrir la totalidad de las comunidades que se encuentran en el área de influencia del proyecto; y que no era la responsable de los presuntos hechos u omisiones que motivaron la acción constitucional.
7. La Procuraduría 12 Judicial II Ambiental y Agraria de la Guajira aseveró que no había recibido petición alguna por parte del consejo comunitario Oreganal, ni intervenido como agente del Ministerio Público dentro del desacato impetrado; que no tenía conocimiento de los trámites administrativos iniciados ante los demás entes accionados ni de las reclamaciones efectuadas; que no tenía injerencia en los hechos narrados o trámites de reclamación; que el posible incumplimiento de la sentencia T-704 de 2016 debía ser atendido a través de un incidente de desacato, por lo que contaba con otro mecanismo de defensa; que carecía de legitimación en la causa por pasiva, pues no tenía competencia para resolver las peticiones efectuadas o decidir sobre la procedencia de consulta previa, por lo que deprecaba su desvinculación del presente trámite excepcional.
8. La Procuraduría Regional de la Guajira indicó que se trataba de un trabajo conjunto en aras de garantizar los derechos fundamentales de las comunidades que podían verse afectadas con la explotación de carbón, por lo que la comunidad de Oreganal, previa georreferenciación y correcta ubicación física, si es del caso, no podía excluirse de los efectos jurídicos de la sentencia T-704 de 2016.
9. Conforme los anexos allegados de manera virtual por el a quo constitucional a fin de adelantar la impugnación formulada, no se evidencian más respuestas ni pronunciamientos de los convocados.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional denegó el amparo al considerar que ya se había proferido sentencia extensiva al actor y a la comunidad que representa, por lo que podía acudir al incidente de desacato si consideraba que se vulneraban sus derechos; que frente a las actuaciones de la Comisión Nacional de Disciplina de diciembre de 2019 y 20 de mayo de 2020, respecto de las que estimaba que su comunidad fue excluida de la consulta previa, advertía que el gestor ya había impetrado otra tutela que le había sido negada en ambas instancias; que en dichas decisiones no se excluyó a la comunidad accionante, lo que era alejado de la realidad, sino que se mostraban los avances logrados respecto de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional; que se advertía un seguimiento trimestral de las entidades accionadas, las que han hecho énfasis en las etapas que se adelantan ante la magnitud del proceso y cantidad de poblaciones étnicas que han aparecido, por lo que no es factible que por igualdad se omita el orden previsto, por lo que el accionante debía esperar el turno que le correspondía a su comunidad; y que no era dable desconocer los requisitos de procedibilidad.
LA IMPUGNACIÓN
El accionante impugnó la referida determinación reiterando las peticiones expuestas en el escrito inicial.
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
Por lineamiento jurisprudencial, este instrumento excepcional no procede respecto de providencias judiciales, salvo que el funcionario adopte una decisión por completo desviada del camino previamente señalado, sin ninguna objetividad, afincado en sus particulares designios, a tal extremo que configure el proceder denominado «vía de hecho», situación frente a la cual se abre paso el amparo para restablecer las garantías esenciales conculcadas siempre y cuando se hayan agotado las vías ordinarias de defensa, dado el carácter subsidiario y residual del resguardo y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. En el caso que concita la atención de la Sala, se anticipa la Corte la improcedencia del amparo impetrado, toda vez que esta Corporación, en otrora oportunidad, se pronunció respecto de los mismos hechos y pretensiones elevadas por el accionante Calixto Darío Marulanda Pérez, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario Ancestral de Oreganal frente a la determinación del Consejo Seccional de la Judicatura de la Guajira con la que se abstuvo de iniciar el trámite del desacato impetrado, razón por la cual le está vedado realizar un nuevo estudio a la luz de los derechos fundamentales, toda vez que la presente acción se subsume en el supuesto del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.
En efecto, en aquella oportunidad esta Sala, al resolver la tutela primigenia formulada por el gestor, precisó que:
…Muy temprano advierte esta Corporación el decaimiento de la censura, en tanto que, no concurren ningunos de los supuestos que habilitan la censura de una determinación adoptada en otra acción de idéntica clase con ocasión del «incidente de desacato», lo que cierra el paso a esta queja, máxime que la disposición luce razonable, tal como se precisa a continuación.
Quedó en evidencia que el Consejo Comunitario Ancestral de Oreganal radicó «incidente de desacato», arguyendo el incumplimiento a la sentencia T-704 de 2016, dictada por la Corte Constitucional, por no haber iniciado el procedimiento de consulta previa que en aquella se dispuso, el cual forma parte de un cúmulo de solicitudes de varias poblaciones, tanto indígenas como afrodescendientes, promovidas sistemáticamente1 con idéntico objeto: ser incluidas dentro del proceso de consulta previa.
El fallador acusado ante aquel pedimento ofició al Ministerio del Interior para hacer seguimiento a las actuaciones desplegadas con ese cometido, encontrando que se han establecido unos cronogramas, practicándose multiplicidad de actos, con intervención de los pueblos afectados, incluido que la empresa Carbones El Cerrejón en septiembre de 2019 elevó petición formal para el inicio del «proceso de consulta previa», con el concurso de 287 comunidades indígenas que se ubican en la zona de influencia directa de la operación minera.
Del propio proveído confutado y los documentos adosados se extrae el alto nivel de complejidad que reviste ese cumplimiento, dado que involucra no solo la coparticipación de diversos estamentos y una multiplicidad de etnias, que aseguran afectación, sino el agotamiento de una serie de etapas, que se vienen dando paulatinamente, al punto que a la fecha ya se allegó memorial para que se verifique la consulta con dos grupos poblacionales.
Se puede afirmar entonces, que esa evolución refleja una voluntad de sometimiento a lo prescrito, por parte de la empresa carbonífera y entidades involucradas, de suerte que hasta tanto no se dé por concluida toda la operación por los obligados, el juzgador del control del cumplimiento del resguardo no podrá calificar si se acató o no debidamente lo dispuesto por el alto tribunal constitucional, para tomar las determinaciones a que hubiera lugar para alcanzar ese propósito.
Paralelo a esto, puso de presente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de la Guajira, como juez de aquel primigenio amparo, que al margen de los múltiples desacatos incoados por los interesados en participar de la referida “consulta previa” viene verificando el cumplimiento de la orden tuitiva, de suerte que se acate a cabalidad lo dispuesto por la Corte Constitucional.
Así las cosas, la decisión confutada resulta acorde con la realidad procesal y ajustada a la normativa que regula el trámite tutelar.
Si esto es así y de la valoración realizada por el convocado se extrajo que no ha habido un desacato injustificado que, por el contrario, se vienen dando avances concretos en pro de atender lo dictaminado, la apertura del incidente de desacato no se avizora imprescindible para garantizar la salvaguarda de los derechos que fueron amparados, puntualmente el de la consulta previa, que deslegitime la providencia increpada.
5. Se concluye entonces que en el sub examine no se configura ninguno de los supuestos que tornen fértil la acción de tutela contra decisiones dictadas en incidentes de desacatos, circunstancia por la cual el proveído rebatido deberá ser confirmado (CSJ STC, 26 jun. 2020, rad. 2020-00031-01).
Se trata, entonces, de una queja constitucional reiterada, lo que basta para su rechazo, pues se cuestiona la determinación del Consejo Seccional de la Judicatura de la Guajira con la que se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato formulado, sin que las leves diferencias entre el inicial ruego y el presente tengan la virtud de alterar tal conclusión, ante la clara identidad de hechos, derechos y partes, supuesto frente al que reiteradamente ha dejado dicho la Corte que:
…“cuándo ocurre la temeridad (…) conlleva a examinar si el posterior amparo es igual al primero, vale decir, si entre ambos existe identidad de hechos y derechos, así como las partes accionante y accionada, no importa que tengan algunas diferencias incidentales, y por último, si la repetición de éste obedece a un motivo justificado, como sería, por ejemplo, la ocurrencia de sucesos nuevos o distintos que conlleven una verdadera variación de la situación fáctica inicial… De acuerdo con lo anotado y tras confrontar lo expresado en el actual libelo con lo consignado en el fallo proferido el 30 de abril de 2010 por la Sala de Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga dentro del expediente 2010-0039-01, debe concluirse innegablemente que con esta solicitud la actora incurrió en conducta temeraria… sin que tenga incidencia que la gestora haya ampliado el listado de garantías presuntamente transgredidas y las pretensiones perseguidas en uno y otro resguardo, e intentado modificar el planteamiento de los hechos” (proveído de 2 de febrero de 2012, exp. 00622-01), ni que “la segunda tutela se hubiese dirigido además contra el Juez Cuarto Civil Municipal de Descongestión” (providencia de 11 de septiembre de 2009, exp. 01280-01, sub líneas fuera de texto) (Se resaltó – CSJ STC, 23 may. 2013, rad. 2013-00643-01; reiterada, entre muchas otras, en STC1228-2015, 12 feb., rad. 2014-00789-01; y STC4958-2018, 19 abr., rad. 2017-00448-02).
El derecho procesal como una herramienta de acción, en aras de la resolución de los conflictos jurídicos, establece las ritualidades del proceso en cada una de sus etapas y la forma en que deben concluir, adicionándole en caso de inconformidad de una de las partes, la posibilidad de acudir a otra instancia con las impugnaciones respectivas; pero cuando son omitidas esas réplicas, o usadas sin atender las cargas propicias para su cabal efecto, no pueden pretender los interesados mantener el ejercicio obstinado de nuevas acciones para justificar el propio descuido.
En casos que guardan similitud con el de ahora, esta Corporación ha considerado que:
Precisamente para evitar este tipo de abusos, el artículo 38 del decreto 2591 de 1991 dispuso: ‘cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes’…
Bajo estas circunstancias, es inadmisible la presencia de un compulsivo ejercicio de la acción de tutela respecto de un asunto idéntico; de allí que según la norma en cita, tal conducta está teñida de temeridad y acarrea como consecuencia, no sólo que se decida en forma desfavorable la solicitud de la accionante, sino que se juzgue la conducta denunciada, situación que impone dar estricto cumplimiento al precepto anotado en orden a imponer, según el caso, las sanciones previstas (CSJ STC, 20 abr. 2006, rad. 2006-00522-00; reiterada, entre otras, en STC6152, 21 may. 2015, rad. 2015-00678-01).
3. Ahora bien, advierte la Corte que la solicitud de amparo también está llamada a fracasar, comoquiera que auscultado el diligenciamiento objeto de reclamo, se advierte que la parte accionante, cumpliendo con los requisitos exigidos para el efecto, cuenta con la posibilidad de interponer incidente de desacato frente a la sentencia T-704 de 2016 y exponer las inconformidades que ahora aduce, además de acudir ante las demás autoridades acusadas a plantear sus reclamos, sin que sea procedente atender dichas aspiraciones a través de esta tutela.
Como insistentemente lo ha dicho la Corte, la anterior situación enmarca la tutela en la causal de improcedencia de que trata el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, donde se determina que a este especialísimo mecanismo solamente puede acudirse previo agotamiento de todos los instrumentos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los interesados, ya que de otra manera se convertiría en un medio para usurpar las funciones que la ley tiene asignadas a determinadas autoridades jurisdiccionales.
Sobre el particular, esta Sala ha señalado:
…este medio de resguardo no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de autoridades judiciales o administrativas, ni para anticipar decisiones de determinado asunto sometido a su consideración, pretextando la supuesta violación de derechos fundamentales. Mientras las personas tengan a su alcance otros medios defensivos o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a este mecanismo de protección ya que no fue instituido para alternar con las herramientas de defensa judicial que el ordenamiento jurídico ha contemplado, sino cuando carezca de éstas (CSJ STC, 28 oct. 2011, rad. 00312-01; reiterada en STC4196, 7 abr. 2016, rad. 2015-02843-02; y STC13040-2016, 15 sep., rad. 68-2016-00507-01).
4. Conforme a lo expuesto, se impone confirmar la decisión de primer grado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma el fallo impugnado.
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
1 La sistematicidad se concluye del hecho que un mismo apoderado judicial, en representación de las varias comunidades han promovido, de manera separada solicitudes similares.