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STC4649-2022
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado ponente
STC4649-2022
Radicación n.º 85001-22-08-000-2022-00040-01
(Aprobado en Sala de veinte de abril de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo de 7 de marzo de 2022, proferido por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal dentro de la acción de tutela que promovió Eunice Escobar Bernal contra los Juzgados Promiscuo del Circuito y Primero Promiscuo Municipal, ambos de Paz de Ariporo.
ANTECEDENTES
1. La accionante, actuando en nombre propio y en su calidad de alcaldesa del municipio de Paz de Ariporo, reclamó la protección de sus garantías esenciales de dignidad humana, igualdad, libertad y debido proceso –en sus modalidades de defensa y contradicción–, supuestamente vulneradas por las autoridades convocadas.
2. En sustento de sus súplicas, indicó que una veeduría ciudadana presentó una petición ante la Oficina de Población Vulnerable de la administración local, en procura de obtener información sobre la ejecución de un contrato que esa entidad territorial suscribió con el objetivo de garantizar la asistencia integral de los adultos mayores que se encuentran en un centro de bienestar geriátrico de esa ciudad, cuya duración fue de un mes.
En ese sentido, refirió que la solicitud se absolvió de forma clara, precisa y de fondo, remitiendo copia de toda la información que reposa en esa foliatura. Sin embargo, la allí interesada formuló acción de tutela contra el municipio que dirige la libelista (rad. n.º 2021-00106), por la supuesta vulneración de su prerrogativa, dada la «falta de respuesta» pertinente frente a lo requerido, específicamente, en lo que concierne a «las copias de la «entrada a almacén» de los ‘elementos de aseo y desinfección’».
Con decisión del 15 de julio de 2021, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de esa ciudad concedió el resguardo y, en tal virtud, ordenó la entrega de «las hojas de vida con soportes de las ‘tres ecónomas (sic) vinculadas mediante contrato de trabajo y de los respectivos contratos firmados», «copia del cronograma de entrega de los elementos de aseo y desinfección y de los elementos de la canasta familiar», así como «copias de la ‘entrada al almacén’ de los elementos de aseo y desinfección». Esa resolución fue recurrida en impugnación y confirmada en segunda instancia, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de la citada urbe.
Seguidamente, con fundamento en la supuesta inobservancia del precitado mandato, se inició el trámite incidental de desacato, en el que se declaró su incumplimiento y, en consecuencia, se sancionó a la gestora, como representante legal del municipio, con arresto de tres (3) días y multa de cinco (5) SMMLV. En sede de consulta, se ratificó lo resuelto, el pasado 8 de febrero de 2022.
Determinaciones que, en su criterio, son irregulares, comoquiera que ha explicado reiteradamente a lo largo de esa causa que «es imposible que el municipio de Paz de Ariporo presente ante el juez constitucional y ante la accionante una serie de documentos que no existen dentro del expediente contractual, sin embargo, se puso en conocimiento de los despachos accionados las actas donde consta que la Almacenista General hizo presencia en cada una de las entregas de estos elementos de aseo y de la canasta familiar» Se subraya.
3. En tal virtud, pidió, en compendio, «DEJAR SIN EFECTO EN TODAS SUS PARTES la providencia de fecha ocho (8) de febrero del año 2022 proferida por el Juez Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo mediante la cual se confirmó la decisión de fecha veintiséis (26) de enero del año 2022 proferida por el Juzgado Primero Promiscuo municipal de Paz de Ariporo 2021»; «EXONERAR de responsabilidad a la Alcaldía del municipio de Paz de Ariporo y a su representante legal por el presunto incumplimiento endilgado de los fallos de primera y de segunda instancia de la acción de tutela de radicado 852504089001-2021-00106-00» y «DECLARAR que la Alcaldía de Paz de Ariporo dio cumplimiento».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo señaló que «a este estrado le correspondió en reparto, la consulta al incidente de desacato ante el no cumplimiento del fallo de tutela atrás referido, el cual fuere resuelto en decisión del ocho (8) de febrero de 2022, confirmando la sanción impuesta por el A quo, pues se analizó el cumplimiento de lo ordenado en el fallo, deduciendo que a la fecha no se había dado cabal cumplimiento a lo peticionado por la VEEDURIA PZA0CORRUPCIÓN, insistiendo que en ningún momento este servidor haya adquirido la funciones de juez administrativo para la emisión de una decisión de carácter netamente constitucional».
2. La veeduría ciudadana «PZA 0 CORRUPCIÓN» relató las actuaciones de ese asunto y se opuso a la prosperidad del petitum, porque «la Administración Municipal con estas actuaciones no permitió un efectivo control social de la Gestión Pública, cercenando así los derechos de las veedurías ciudadanas y desconociendo flagrantemente la importancia de las veedurías ciudadanas para ejercer un correcto control social, pues conforme a lo estipulado en el artículo 15 de la ley 850 de 2003, se definen las funciones de estas, destacando las funciones de control, vigilancia y fiscalización de la ejecución y calidad técnica de las obras, programas e inversiones a nivel territorial».
3. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de la citada urbe relievó que «las normas de derecho adjetivo que reglamentan la interpretación de los contratos “están dirigidas al juez y no a las partes, porque no disponen que, produciéndose ciertos hechos, haya de nacer o extinguirse un derecho subjetivo, sino que marcan la senda que aquél habrá de seguir en sus juicios” Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil».
Además, destacó que «desechados, justamente por injurídicos (sic), los planteamientos de la accionante, no queda duda de que el contrato estatal que dio origen a toda la controversia constitucional sí cobijaba, implícitamente si se quiere, la obligación de la Alcaldía incidentada de suscribir las actas de entrada a almacén, porque es a través de ese documento oficial que se certifica que los bienes, cualquiera que éstos sean, ingresan, real y materialmente, al inventario del municipio, cuestión que además sube de punto si en cuenta se tiene que es por virtud de ese documento, y ningún otro, que se posibilita la labor de fiscalización que corresponde, por ley y hasta por Constitución, a las veedurías ciudadanas (arts. 270 CP, 100 L. 134 de 1994 y 4 L. 850 de 2003)».
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El tribunal a quo concedió el amparo, porque «la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo ya dio cumplimiento al fallo de tutela de fecha 15 de julio de 2021, como quiera que respondió la petición entregando la documentación con la que contaba e indicando la razón por la cual no podía entregar las entradas a almacén solicitadas, por ende, no había lugar a imponer sanción alguna».
En ese sentido, destacó que «el Juez 1° Promiscuo Municipal de Paz de Ariporo en la providencia de fecha 26 de enero de 2022, se salió del alcance de la orden de tutela al sustentar su decisión de sancionar a la accionante en una interpretación del articulado del contrato suscrito y las normas que rigen la contratación estatal, por cuanto no le corresponde al juez constitucional determinar si la Alcaldía Municipal de Paz de Ariporo ejecutó en debida forma el contrato conforme la normas que rigen la contratación estatal o si incurrió en una omisión de las mismas al no efectuar las entradas al almacén del municipio y dejar el soporte de ello».
En consecuencia, dispuso «DEJAR sin efecto las providencias judiciales de fecha 26 de enero y 8 de febrero de 2022, proferidas por el Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Paz de Ariporo y por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo, dentro del incidente de desacato con radicado No. 85250-40-89-001-2021-00106» y «ORDENAR al Juzgado 1° Promiscuo Municipal de Paz de Ariporo, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, proceda a efectuar el archivo del incidente de desacato con radicado No. 85250-40-89-001- 2021-00106, por cumplimiento de la orden de tutela de fecha 15 de julio de 2021».
IMPUGNACIÓN
La vinculada veeduría ciudadana recurrió la precitada providencia, reiterando los argumentos expuestos en su intervención y agregando que «la presente acción de tutela no cumple con el primer requisito en esta establecido, toda vez que la decisión emitida por el juzgado promiscuo del circuito de Paz de Ariporo, al momento de interponer la acción de tutela que aquí nos ocupa, no se encontraba ejecutoriada en grado jurisdiccional de consulta», aunado a que «en ningún momento el operador de justicia violó el debido proceso, ni el derecho de defensa y contradicción de la incidentada, ofreciéndole todas las garantías para que diera cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de fecha 15 de julio de 2021».
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Corresponde a la Corte establecer si la autoridad enjuiciada incurrió en presunta vía de hecho en el trámite incidental de desacato que se promovió contra la libelista, en su calidad de alcaldesa municipal de Paz de Ariporo (rad. n.º 2021-00106), por haber declarado el incumplimiento de las órdenes impartidas, supuestamente, en desmedro de sus prerrogativas.
Lo anterior, porque si bien el reclamo involucra los proveídos de 26 de enero y 8 de febrero de 2022, proferidos por los despachos convocados, el análisis de la Corte se circunscribirá a este último, esto es, el del ad quem, por cuanto fue el que definió el asunto, pues como lo ha señalado la jurisprudencia:
«(…) aunque el quejoso enfila su ataque contra la decisión de primera instancia, en esta sede constitucional es inane detenerse en ella, pues, al haber sido apelada y estudiada por el ad quem, fue sometida a la controversia que legalmente le corresponde ante el juez natural de tal manera que la valoración sobre si se lesionaron los derechos fundamentales invocados debe hacerse frente al pronunciamiento definitivo, so pena de convertir este escenario en una instancia paralela a la ya superada» (CSJ STC, 2 may, 2014, rad. 00834-00, reiterada en STC2242, 5 mar. 2015, rad 01992-00).
La reiterada jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que, en principio, la salvaguarda no es el mecanismo idóneo para censurar decisiones de índole judicial, y que sólo excepcionalmente puede acudirse a ella, en los casos en los que el funcionario profiera alguna decisión caprichosa o arbitraria, y en el entendido que el afectado concurra dentro de un término razonable a formular la queja, y no disponga de otros medios efectivos de defensa judicial.
A tono con lo anterior, cuando la tutela se enfila contra lo resuelto al interior de un incidente de desacato de fallo proferido en acción de similar rango constitucional, por regla general su abordaje se muestra impertinente, porque:
«la actividad judicial que se inicia en el marco del artículo 86 de la Constitución Política, solo puede ser examinada por los funcionarios competentes para tramitar los instrumentos jurídicos enunciados y previstos, que frente a los proveídos que se profieran en el trámite de los incidentes de desacato, no se considera procedente ningún otro instrumento diferente de reestudio, incluida como es natural la acción de tutela, [ya que] es evidente que la real intención del legislador, en relación con el incidente de desacato, era que se regulara a sí mismo, a través de la decisión incidental y su eventual consulta cuando se impusiere sanción, con total autonomía y sin injerencia de órganos externos, aun de nivel constitucional, que puedan interferir en sus decisiones» (CSJ STC, 29 nov. 2006, exp. 01927-01, citada entre otras en STC4260-2019, 3 abr. 2019, rad. 00053-00).
Sobre las excepciones para atacar la decisión de un incidente de desacato por la misma vía en el que se originó, se ha expuesto que procede cuando se extraiga con solvencia la violación de derechos también de orden superior, como cuando el juez de dicha tramitación «se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria» (CC T-1113/05), y se cedería al principio de la cosa juzgada si «se encuentra plenamente probada la ilegalidad de una decisión por parte de las autoridades disciplinarias competentes, como el fraude a la ley o un fraude procesal», precisando que en este caso, es el órgano de cierre de la jurisdicción el llamado a remediarlo para evitar «decisiones contradictorias que terminen en un desconocimiento masivo de la cosa juzgada constitucional» (CC T-218/12).
Por su parte, esta Corte ha dispensado el auxilio en los eventos en que la providencia reviste características vulneradoras del debido proceso, «como cuando se omiten etapas de su trámite legal y en aquellos casos excepcionales, en que se invoca ausencia de notificación del accionado, una vez éste hubiera agotado en el interior del incidente de desacato esta misma situación» (CSJ STC, 8 feb. 2008 rad. 00344-01, citada en STC16838-2018, 19 dic. 2018, rad. 00048-01, entre otras).
3. Solución al caso concreto.
Realizada la verificación del escrito inicial, los elementos de convicción adosados al expediente, la normativa y precedentes aplicables, la Sala precisa que habrá de refrendarse parcialmente la concesión del amparo, comoquiera que el juez ad quem del incidente de desacato, al expedir la decisión con la que confirmó, en sede de consulta, la atribución de responsabilidad de la gestora, incurrió en defecto de motivación insuficiente, lo que hace necesaria la intervención del fallador excepcional, como pasa a explicarse.
3.1. En efecto, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo ratificó, con resolución del 8 de febrero de 2022, las sanciones impuestas por el homólogo Primero Promiscuo Municipal de esa ciudad en contra de Escobar Bernal, en su condición de alcaldesa municipal, porque, en ejercicio del control judicial respectivo, encontró que «con todo y que la implicada acreditó el acatamiento de algunas de las actividades que en ejercicio de sus funciones estaba obligada a asumir, indefectible aparece que se abre paso la sanción por su renuencia a satisfacer el tema central de la controversia suscitada, consistente en expedir las ‘copias de la entrada al almacén de los elementos de aseo y desinfección’».
En ese sentido, el estrado precisó que se constató la garantía del debido proceso de la incidentada, en la medida en que no se observó controversia sobre la individualización de la responsable de cumplir las órdenes impartidas, la realización de notificaciones o vinculaciones, ni sobre la concesión de la oportunidad para pronunciarse sobre lo pedido, al punto de que la interesada formuló sus defensas en esa causa.
Sin embargo, al adelantar la labor de contrastar lo ordenado y los argumentos expuestos por la demandada, coligió que, en la sentencia del 15 de julio de 2021, se ordenó a la entidad territorial que ella regenta que, en virtud de la petición formulada por la veeduría ciudadana respecto del mencionado contrato de asistencia integral de los adultos mayores de un centro de bienestar geriátrico, suministrara las «copias de la ‘entrada al almacén’ de los ‘elementos de aseo y desinfección’».
En ese laborío, arguyó que la convocada adujo la «imposibilidad jurídica» de acatar estrictamente lo dispuesto en la orden de amparo, pero desestimó ese planteamiento porque, en síntesis, «nada se dijo en las instancias respectivas [sobre ese aspecto], ni siquiera someramente se anunció en la impugnación de la acción constitucional que acogió parcialmente la súplica y que en últimas imputó la carga de cumplir», por lo que, «si dicho mandato excedía el resorte de lo posible, debió en su momento refutarse por quien tenía la obligación de cumplimiento».
Con todo, señaló que, a más de lo anterior, las actas requeridas por la allí peticionaria debían ser entregadas, pues ellas «surgen con claridad de la cl[á]usula cuarta del contrato de prestación de servicios 301.17.6.-159», por lo que, «escenario distinto es, que quien ejerció la supervisión del contrato haya inobservado sus obligaciones o en su defecto, pasado por alto los ingresos o entradas a[l] almacén, que yacían como presupuesto necesario de procedencia para el pago del mismo, si es que aquellos se dieron o si por el contrario no se efectuaron, lo que no eximía del acta respectiva, elemento este último, que en esencia es el que conlleva al incumplimiento de la orden constitucional».
3.2. No obstante, como acaba de verse, la autoridad encartada omitió analizar las circunstancias esbozadas por la alcaldesa de Paz de Ariporo, que referían la «imposibilidad» de entregar las precitadas actas de entrada al almacén de los elementos de aseo y desinfección que harían parte de la ejecución del contrato, cuyas copias se solicitaron a través de la petición objeto de resguardo, dada «su inexistencia», frente a lo cual no hubo razonamiento alguno.
Por el contrario, el ad quem de ese asunto se limitó a reproducir las consideraciones expuestas en el primer grado del incidente, sin tener en cuenta que, incluso, la excusa ofrecida por la aquí libelista había sido desarrollada, in extenso, en la contestación presentada en el curso de esa actuación, por lo que no son razonables las manifestaciones que el despacho hizo sobre el particular –esto es, que en las «instancias» esa situación no habría sido aducida por la inconforme–, cuando del expediente refulge que este tema sí fue objeto de pronunciamiento (v. gr., f. 9 «contestación», cd. 3 «desacato»), máxime que, precisamente, el trámite incidental es el escenario idóneo para discutir y definir los aspectos que atañen a la viabilidad o no de cumplir lo resuelto.
3.3. En lo concerniente a esta causal de procedencia, la jurisprudencia ha sostenido que, uno de los eventos en los cuales se habilita el amparo para conjurar las afectaciones que pueden suscitar las actuaciones judiciales sobre los derechos fundamentales, es la expedición de una providencia que desconozca la obligación de una «debida motivación». Sobre el tema, esta Sala ha recalcado que:
«(…) la motivación de las sentencias constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón por la cual ésta debe ser, para el caso concreto, suficiente, es decir, ‘(…) la función del juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de una decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración. La sentencia, como acto procesal que es, […] debe ser motivada ‘de manera breve y precisa’ –pero necesariamente fundamentada-, dicha evaluación debe cobijar el ‘examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales’ que sean indispensables para fundamentarla […] la función del juez radica en la definición del derecho y uno de los principios en que se inspira reside en el imperativo de que, sin excepciones, sus providencias estén clara y completamente motivadas.
La obligatoriedad e intangibilidad de las decisiones judiciales proviene de la autoridad que les confiere la Constitución para resolver los casos concretos, con base en la aplicación de los preceptos, principios y valores plasmados en la propia Carta y en las leyes, y de ninguna manera emanan de la simple voluntad o de la imposición que pretenda hacer el juez de una determinada conducta o abstención, forzosa para el sujeto pasivo del fallo» (Sentencia de 22 de mayo de 2003, exp. 00526-01, citada en STC, 3 nov. 2011, exp. 02274-00, ratificada y reiterada en STC7781-2016, 13 jun. rad. 00057-01, y STC6688-2018, 23 may. 2018, rad. 00074-01).
Igualmente, esta Corporación ha dicho que, en estas circunstancias, «sufre mengua el derecho fundamental al debido proceso por obra de sentencias en las que, a pesar de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser notoriamente insuficiente, contradictoria o impertinente frente a los requerimientos constitucionales» (CSJ STC 2 mar. 2008, rad. 00384-00, reiterada entre otras en STC 16 feb. 2011, rad. 2010-445-01, y STC9162-2015, 15 jul. 2015, rad. 00281-01).
3.4. Conforme con ello, con la expedición de la providencia que desató el grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo incurrió en la referida causal de procedencia excepcional del amparo, en la medida en que no motivó adecuadamente la decisión de confirmar las amonestaciones que se profirieron por el a quo en esa causa, con lo que se dejó al margen de la discusión la necesidad de establecer con claridad y precisión si existía o no mérito para proceder en tal sentido.
En ese orden, ante la deficiencia avizorada, la Sala concluye que la autoridad convocada afectó las prerrogativas derivadas del debido proceso de la actora, pues el proveído atacado dejó de lado el estudio de aspectos esenciales para definir la instancia a su cargo; y, por tanto, se justifica la concurrencia del sentenciador de tutela para restablecer los derechos fundamentales conculcados e impartir la orden para que dicha situación vuelva a ser examinada a la luz de las pruebas y la normativa aplicable.
4. Conclusión.
En atención a lo discurrido, se impone modificar el fallo proferido por el tribunal a quo en esta sede excepcional, en lo que respecta a la disposición de tener por cumplida la orden de tutela y archivar las diligencias, para que, en su lugar, se reanude la actuación y sea el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo quien, en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, examine nuevamente el expediente y dicte la determinación a que haya lugar, con observancia en las consideraciones desarrolladas en precedencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la decisión de primer grado constitucional, dictada el 7 de marzo de 2022 por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, para , que dispuso el archivo del incidente de desacato con radicado n.º 85250-40-89-001-2021-00106-01.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el proveído dictado el 8 de febrero de 2022, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Ariporo, mediante el cual confirmó, en el grado jurisdiccional de consulta, la sanción de desacato impuesta contra la aquí accionante.
TERCERO: ORDENAR al precitado estrado judicial que, en el término de cinco (5) días, contado a partir de la notificación de este fallo, proceda a dictar la decisión a que haya lugar en dicha causa, en atención a las consideraciones plasmadas en parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: COMUNICAR lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito, y en oportunidad remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
(Ausencia Justificada)
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS