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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC2460-2015
Radicación N° 50001-22-13-000-2014-00609-01
(Aprobado en sesión de cuatro de marzo de dos mil quince)
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 21 de enero de 2015, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, dentro de las acción de tutela promovida por Mónica Rincón Ospina contra la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, trámite al que fueron vinculados el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Guaviare, las entidades vinculadas, adscritas y los empleados públicos de esa entidad territorial.
ANTECEDENTES
1. La actora reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales de petición, al trabajo y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por las autoridades acusadas, al no dar respuesta de fondo a la solicitud formulada por el Gobernador de Guaviare.
En consecuencia, solicita de manera expresa que se ordene a los funcionarios querellados, «que en el término perentorio de veinticuatro (24) horas res[uelvan]de fondo la petición radicada por el señor Gobernador del Guaviare el día ocho (8) de agosto de 2014 del año 2014, en los mismos términos en los cuales fue resuelta para los Departamentos de Nariño y Santander y aplicable únicamente para subsanar la situación del año 2014» (fl. 13 de todos los cdnos).
2. Como soporte de lo invocado aduce, en síntesis, que desde su vinculación con el Departamento de Guaviare y hasta el año 2013, esa entidad territorial había incluido en el presupuesto respectivo los recursos necesarios para el reconocimiento y pago de la prima de servicios a todos los servidores públicos; no obstante, al año siguiente el Gobernador decidió no cancelar esa prerrogativa con fundamento en el fallo de 27 de mayo de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso 50001-23-31-000-2011-00367-00, donde se declaró la nulidad parcial del artículo 25 del Decreto 329 de 30 de diciembre de 2010, que contenía entre otros emolumentos, la referida prima de servicios.
Asevera que frente a esa situación los Gobernadores de Nariño y Santander radicaron en el Departamento Administrativo de la Función Pública sendas peticiones donde solicitaban autorización del Gobierno Nacional para pagar dicha prerrogativa, por lo que el Presidente de la República mediante Decretos 1467 y 1468 de 4 de agosto de 2014, así lo dispuso.
Manifiesta que el día 8 de ese mismo mes y año, el Gobernador del Guaviare presentó solicitud al Director del DAFP con el propósito que el Jefe de Estado emitiera similar autorización para su departamento, pero no obtuvo ningún pronunciamiento, razón por la cual el 20 de noviembre de 2014 se emitió el Decreto 2351 por el cual se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, pero reconociendo dicho derecho desde el año 2015.
Afirma que el trato dispensado por el Presidente de la República a los servidores públicos del Departamento de Guaviare es discriminatorio, pues carece de razones fácticas y jurídicas para acceder al reconocimiento y pago de la prima de servicios a los servidores públicos de los Departamentos de Nariño y Santander, y no así a los de Guaviare, siendo que el Gobernador de su departamento se encontraba en las mismas condiciones que los otros, como quiera que «también cumplió cabalmente con los requerimientos hechos por el DAFP» (fls. 1 a 14, todos los cdnos.).
RESPUESTA DEL ACCIONADO
La Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó no acceder a lo reclamado, porque en oficio 20146000135601 de 23 de septiembre de 2014, ese organismo atendió la petición formulada por el Gobernador de Guaviare, el cual fue remitido a la dirección aportada con en la petición y a los correos electrónicos gobernación@guaviare.gov.co, jurídica@guaviare.gov.co y despachoguaviare@gmail.com; además, que el 15 de enero de los corrientes en oficio NO. 20156000004981 se dio alcance al anterior con el fin de complementar la respuesta inicialmente dada (fls. 69 a 85, cdno 1).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la reclamación no fue dirigida contra esa entidad y quien había omitido la expedición del decreto que estableciera la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial es el Departamento Administrativo de la Función Pública, quien luego lo emitió el 20 de noviembre de 2014 (fls. 90 a 95, ídem).
Por su parte el Gobernador del Departamento de Guaviare manifestó que la petición presentada al Departamento Administrativo de la Función Pública se radicó el 18 de julio de 2014 y hasta la fecha no ha sido contestada, por lo que a través de oficio N° 2015600000 de 15 de enero de 2015, coadyuvó la demanda de amparo (fl. 97 a 99, cdno. 1).
Los señores Mario Rodrigo Lozada Velásquez, María Amparo Álvarez Orjuela, Gilma Barbosa Corredor, Olga Lucía Naranjo Gutiérrez, Juan Manuel Sánchez Carvajal, Zulia Mina Callejas, Yanila Holguín López y Gloria Esperanza Soler Mora en su condición de empleados de la Gobernación del Guaviare concurrieron y formularon idéntica acción de tutela a la inicialmente presentada (fls. 103 a 201, cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional de primera instancia negó la protección invocada, tras estimar que los gestores no se encuentran legitimados para exigir la respuesta al derecho de petición debatido, pues pese a que les asiste interés en la misma, quien lo presentó fue el Gobernador del Departamento de Guaviare y no ellos a título personal; enseguida le otorgó «legitimidad en causa por activa» a dicha entidad territorial porque al concurrir al trámite coadyuvó la tutela y expresó su inconformidad con el Departamento Administrativo de la Función Pública por no haber contestado de fondo su pedimento, y respecto de ella consideró que aunque se había quebrantado la garantía alegada por cuanto el oficio de 15 de enero de 2015 «no resuelve de fondo con lo solicitado, habida cuenta que no existió un pronunciamiento expreso frente a la solicitud de autorizarse en el Departamento del Guaviare el pago de la prima de servicios para la vigencia de 2014», no es procedente conceder el amparo, por cuanto ya había sido otorgado con antelación en un caso similar.
Agregó, que como en últimas lo que se está solicitando es el reconocimiento y pago de una prestación social la salvaguarda no procede, porque para tal efecto el legislador ha previsto otros mecanismos judiciales idóneos, sobre todo cuando no se observa que los actores se encuentran en situación de urgencia, pues tienen vigente el vínculo laboral con el Departamento y reciben una remuneración mensual (fls. 204 a 2011, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La actora mostró su inconformidad con el fallo del Tribunal, insistiendo en las razones dadas en los escritos de tutela; añadió que no pretende el reconocimiento y pago de la prima de servicio sino la protección del derecho a la igualdad, pues no existen razones que justifiquen el proceder del Presidente de la República al no autorizar el pago de esa prestación como sí lo hizo a favor de los servidores públicos de los Departamentos de Nariño, Santander y de la ciudad de Medellín, siendo que «ellos cumplieron y realiza[ron] las mismas solicitudes».
Alegó que no se tuvo en cuenta que el no pago de esa prestación repercute directamente en los aportes a la seguridad social y en la liquidación de otras prestaciones, y, que si las pretensiones pueden ventilarse por la jurisdicción contenciosa este mecanismo no es idóneo debido a la duración del proceso, la cuantía de la pretensión y los gastos en la consecución de un abogado lo cual haría más gravosa su situación (fls. 222 a 226, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. De acuerdo con lo previsto por el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado de violación, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, el cual le será protegido de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.
Respecto al derecho de petición, no se discute que éste tiene raigambre constitucional fundamental como lo prevé el artículo 23 de la Constitución Política, cuyo propósito se concreta en la facultad de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades para obtener de ellas una respuesta oportuna y completa sobre el particular.
También se tiene dicho que el contenido de la respuesta debe ser adecuada guardando correspondencia con lo solicitado, sin que conlleve necesariamente una decisión favorable pero sí debe ser dada de forma completa frente a todos los interrogantes planteados; desde luego, el derecho a que se alude se contrae también a que la petición se tramite y resuelva oportunamente y que la respuesta se dé a conocer al interesado.
2. En el caso que suscita la atención de la Corte, la accionante sostiene que los organismos acusados no han dado respuesta de fondo la petición que el Gobernador del Departamento de Guaviare radicó el 8 de agosto de 2014 ante la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, donde solicitó que «previo [al] trámite correspondiente, [dicha entidad] conceptúe favorablemente y se profiera acto administrativo que regule el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la gobernación del Departamento del Guaviare, de las entidades adscritas y vinculadas a la Gobernación» (fl. 15 y 16, de todos los cdnos.).
3. Sobre la legitimación para acudir a este mecanismo de resguardo constitucional, los artículos 10º y 31 del Decreto 2591 de 1991 contemplan como presupuesto para su formulación, que quien así obre tenga un interés que legitime su intervención, el cual cuando se trata de la presunta violación de los derechos fundamentales derivada de actuaciones administrativas radica en cabeza de quienes promovieron esos asuntos o fueron reconocidos como intervinientes.
En el caso sometido a estudio advierte la Corte con vista en los medios de convicción obrantes en el expediente, que la impugnante no suscribió el derecho de petición radicado el 8 de agosto de 2014 ante la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, incluso ella misma sostiene en la demanda de tutela, que fue «el señor Gobernador del Departamento de Guaviare [quien] radicó en el DAFP la petición, pretendiendo que el señor Presidente de la República de Colombia lo autorizara a reconocer y pagar la prima de servicios [de 2014] a los servidores públicos» (fls. 2, de todos los cdnos.).
Luego, entonces, no cabe duda que carece de legitimación para cuestionar en sede de tutela el trámite y la respuesta dada al derecho de petición presentado por el representante legal del ente territorial en mención.
4. Por otro lado, el amparo invocado por el Gobernador de Guaviare en condición de coadyuvante tampoco puede salir airoso, porque a diferencia de lo sostenido por el Tribunal, la solicitud fue contestada de manera congruente y de fondo por el Departamento Administrativo de la Función Pública al informar en oficio 20146000135601 de 23 de septiembre de 2014, que «este Departamento Administrativo se encuentra revisando el tema con la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República. Una vez se tomen las decisiones sobre el asunto inmediatamente se le informará» (fl. 8, cdno. 1) y, posteriormente, en oficio 20156000004981 de 15 de enero de 2015, que «teniendo en cuenta las recomendaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto al manejo de la política macro económica del Estado en el sentido que algunos departamentos y municipios del país, no se encontr[uentran] en condiciones de asumir el reconocimiento y pago de la prima de servicios, se acordó expedir actos administrativos uno a uno, es decir, departamento por departamento o municipio por municipio, en la medida que acreditaran la existencia de la correspondiente disponibilidad presupuestas.
«[E]n este sentido, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1467, 1468 y 1469 de 2014 regulando la prima de servicio para los empleados públicos vinculados o que se vincularen a los departamentos de Santander, de Nariño y al municipio de Medellín, respectivamente, en los mismos términos establecidos en el Decreto 1402 de 1978, para los empleados del nivel nacional.
«[N]o obstante y ante la petición de un gran número de entidades territoriales que solicitaron la creación de la prima de servicios, anexando las respectividades viabilidades presupuestales, el Gobierno Nacional hizo los análisis técnicos y presupuestales y en razón a ello, expidió el Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014 ‘por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial’, en el que reguló la prima de servicios para los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del nivel territorial (alcaldías, gobernaciones, establecimientos públicos, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, entre otras), a las Asambleas Departamentales, concejos municipales, contralorías territoriales, personerías distritales y municipales y al personal administrativo del sector educación, consagrando que a partir del año 2015, los empleados que prestan sus servicios en las entidades señaladas tendrán derecho a dicha prima en los mismos términos y condiciones establecidas en el Decreto Ley 1042 de 1978.
«[A]hora, bien, la posibilidad de reconocer la prima de servicios para el año 2014, en aquellos municipios en donde se acredite la disponibilidad presupuestal respectiva, me permito manifestarle que este es un tema de los que se discutió con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual consideró que únicamente sería viable la creación de la prima de servicios con carácter general a partir del año 2015, por cuanto la mayoría de los municipios no habían presupuestado el gasto y tampoco se tenía la certeza que todos contaran con los recursos.
«[A]sí mismo señaló que constitucional y legalmente no es posible toda vez que los artículo 305 numeral 7 y 315 numeral 7 de la Constitución Política y 74 de la Ley 617 de 2000, que establecen las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, prescriben que no se podrán crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
«[R]azón por la cual si los entes territoriales no tiene título para pagarla en el año 2014, únicamente podrán reconocerla a partir del año 2015, con fundamento en el Decreto 2351 de 2014» (fls. 83 a 85, cdno. 1).
Entonces, resulta indudable que la respuesta dada fue de fondo y consonante con lo solicitado, cuestión distinta es que el representante legal del ente territorial accionante no la comparta.
5. Ahora, si el Presidente de la República no emitió expresamente una respuesta a idéntica petición que se le formuló, es porque de ella dio traslado al Departamento Administrativo de la Función Pública, decisión que fue notificada al peticionario mediante oficio 14-00115726/JMSC 110100 de 26 de noviembre de 2014 suscrito por el Secretario Privado, donde se le informó que «[E]n atención a la comunicación dirigida al señor Presidente de la República y recibida en este Despacho el pasado día lunes 24 de noviembre, en la que solicita el pago de la prima de servicios a los funcionarios de los entes territoriales, le informo que se ha dado traslado de la misma al Departamento Administrativo de la Función Pública, para que en el marco de sus competencias emita respuesta de fondo e informe a esta Secretaría Privada sobre las gestiones adelantadas».
6. Por otra parte, como la alegación del reconocimiento y pago de la prima de servicios del año 2014 formulada en el escrito de impugnación constituye un hecho nuevo no puesto en conocimiento en primera instancia, la misma no será aquí objeto de pronunciamiento, por cuanto ello aparejaría desconocer la garantía de defensa de quien no tuvo la oportunidad de controvertirlo. En efecto, en la demanda de tutela la accionante solicitó únicamente que se ordenara a las autoridades querelladas «que en el término perentorio de veinticuatro (24) horas res[uelvan] de fondo la petición radicada por el señor Gobernador del Guaviare el día ocho (8) de agosto de 2014 del año 2014, en los mismos términos en los cuales fue resuelto para los Departamentos de Nariño y Santander y aplicable únicamente para subsanar la situación del año 2014» (fls. 13 cdno. 1), guardando silencio en relación con lo expuesto en el alegato de apelación.
«(…) [E]s cierto que en sede de tutela, está establecida la facultad – deber del fallador de sentenciar extra y ultra petita cuando, en el trámite ante él ventilado, se advierta la necesidad de reparar o evitar la trasgresión o amenaza de los bienes jurídicos superiores (…). También lo es que lo anterior no puede convertirse en patente de corzo cuando de hechos nuevos se trata, como quiera que ésta tampoco es extraña a las reglas del debido proceso, entre las cuales se destaca el derecho de los convocados a la defensa” (CSJ STC 15 mar. 2011, rad. 00003-01) (…)»1.
7. Estas breves consideraciones bastan para determinar, que se impone confirmar el fallo impugnado, por las razones aquí expuestas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
1 CSJ STC 10 de mayo de 2011, Rad. 00416-01.
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